José Álvaro Moisés

José Álvaro Moisés
Universidade de São Paulo
Membro do Conselho Internacional de
Ciências Sociais/UNESCO
Porto Alegre, 19 de novembro de 2013
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ATENÇÃO:
Mais informações sobre os dados e análises
constantes desta apresentação podem ser
encontrados nos seguintes sites:
www.qualidadedademocracia.com.br
www.usp.br/nupps/corrupteca
José Álvaro Moisés é editor do primeiro e
coordenador do projeto sobre o segundo.
CONDICIONANTES DO CENÁRIO
POLÍTICO 2013/2014
Apresentação: três argumentos macro-políticos
1) Brasil, 25 anos de Democracia – avanços e limites
do processo de democratização
2) Percepções dos Cidadãos sobre a Qualidade da
Democracia brasileira
3) Efeitos do Presidencialismo de Coalizão para o
desempenho da Oposição
1. BRASIL, 25 ANOS DE DEMOCRACIA
CONTEXTO INTERNACIONAL
ACONTECIMENTO POLÍTICO MAIS IMPORTANTE DO
SÉCULO XX: EXPANSÃO DA DEMOCRACIA NO
MUNDO
PROCESSOS DE DEMOCRATIZAÇÃO, TRANSIÇÃO E
CONSOLIDAÇÃO, SUDESTE EUROPEU, AMÉRICA
LATINA E BRASIL: ANOS 70 EM DIANTE
QUEDA DO MURO DE BERLIM: 1989
ÁSIA, ÁFRICA, ORIENTE MÉDIO: ANOS 90, INÍCIO DO
SÉCULO XXI
Democracy index 2012 by regime
type (Economist)
No. of countries
% of countries
% of world population
Full democracies
25
15.0
11.3
Flawed democracies
54
32.3
37.2
37
22.2
14.4
Authoritarian regimes 51
30.5
Hybrid regimes
37.1
Note. “World” population refers to the total population of the 167 countries covered by the index. Since this excludes only
micro states, this is nearly equal to the entire actual estimated world population.
Source: Economist Intelligence Unit.
1. BRASIL, 25 ANOS DE DEMOCRACIA

Uma democracia jovem: 2º período de cerca de 20 anos em 125
anos de regime republicano: 1946/1964; 1988/atual

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

Uma das maiores democracias eleitorais do mundo(Índia,EUA,Rússia)
Ciclos eleitorais se sucedem normalmente sem fraudes
Militares subordinados às autoridades civis
Forças políticas não reivindicam meios antidemocráticos para
disputar o poder (black blocs é exceção?)

Princípios de Participação e Contestação (Dahl) estão consolidados
1. BRASIL, 25 ANOS DE DEMOCRACIA
MAS... A DEMOCRACIA BRASILEIRA CONVIVE COM UMA
SÉRIE DE DÉFICITS E DISTORÇÕES:

Império da lei limitado (aplicação da lei é desigual)

Abuso de poder e corrupção sistêmica (nas 3 esferas de governo)

Distorções do sistema eleitoral (voto em alguns Estados vale mais)

Extensão de direitos de cidadania é desigual (mulheres, e minorias:
afrodescendentes, índios, etc, sub-representados politicamente)
Desigualdades sociais permanecem (índice Gini), malgrado a
incorporação de novos segmentos ao mercado de consumo;
[miséria cadastrada]


Acesso à justiça difícil para a maioria da população;
1. BRASIL, 25 ANOS DE DEMOCRACIA




Cerca de 80% dos que ingressam no ensino médio
não concluem esse ciclo educacional
Direito à vida sob ameaça: + de1 milhão de pessoas
foram assassinadas em 27 anos (Min. da Justiça)
Forças de segurança violam direitos humanos
sistematicamente (nas ruas; Carandiru, Carajás, etc)
Relações entre instituições democráticas é
assimétrica (Executivo/Legislativo), a despeito da
doutrina da divisão de poderes, o que afeta as
funções de representação, fiscalização e controle;
Interregno: QUALIDADE DA
DEMOCRACIA



DEFINIÇÃO DE CONCEITOS (clássicos, Iluminismo,
Contratualistas, Federalistas, Tocqueville, Dahl, etc):
A natureza diferencial da democracia envolve 2 princípios
complementares que se realizam através da existência e da
efetividade de instituições específicas:
Distribuição equitativa e pacífica do poder de tomar
1
decisões vinculantes (repartição/desconcentração do
poder)
2 0 Participação dos membros da comunidade política na
escolha, julgamento e avaliação coletiva dos responsáveis
pelo processo de tomada de decisões e dos seus
resultados (proposição de Péricles: autogoverno)
Nenhuma outra alternativa/regime político atende a esses dois
princípios fundamentais
QUALIDADE DA DEMOCRACIA



Como definir o conceito de qualidade?
Analogia com o mercado (Diamond e Morlino):
- adequação do produto aos seus objetivos: para o que foi
criado? – conteúdo
- funcionalidade do produto: propriedades de uso, qualidade da
suas propriedades: fácil, acessível, durável?; procedimentos de
produção
- satisfação dos consumidores: atende às necessidades e
expectativas? – resultados
Envolve timing, precisão, skill, design e possibilidade de
adaptação do produto aos desejos dos consumidores
QUALIDADE DA DEMOCRACIA
No caso do regime democrático
Conteúdo: princípios de liberdade e igualdade (objetivos)
Procedimentos: natureza do processo de tomada de decisões de
políticas públicas, e a qualidade do processo político – não se trata
de apenas escolher governantes – mas envolve a doutrina da
divisão de poderes; fiscalização e controle (funcionalidade,
propriedades, design)
Resultados: políticas públicas, extensão de direitos de cidadania,
efeitos dos princípios constitucionais - igualdade perante a lei
(satisfação das expectativas)
QUALIDADE DA DEMOCRACIA

A ideia fundamental é que os princípios de liberdade e
igualdade são ligados, se articulam e se realizam
praticamente através do sistema de accountability e
responsividade

Ambos supõem participação, contestação e fontes
alternativas de informação

Ambos supõem conexão das instituições correspondentes
QUALIDADE DA DEMOCRACIA
ASPECTOS FUNDAMENTAIS

Papel da rule of law / primado da lei equaliza os cidadãos

Legislação e mecanismos de regulação de eleições, de
campanhas, e da intervenção do poder econômico podem
limitar os abusos/desigualdades

Judiciário efetivo (equidade no acesso aos tribunais e
mecanismos de contenção de conflitos)

Direito de organização e informação autônoma e
independente; inexistência de controle do Estado
QUALIDADE DA DEMOCRACIA

Efetividade dos mecanismos de participação

CENTRALIDADE das instituições de representação

Controle republicano de políticos, governos e de
instituições depende da divisão de poderes, checks
and balance, autonomia do legislativo

PREMISSA: As instituições têm de funcionar e abrir
espaço para a cidadania
2. PERCEPÇÕES DOS CIDADÃOS S/ A
QUALIDADE DA DEMOCRACIA
81% acham que a lei não é igual para todos
90% acham que as oportunidades de acesso à justiça são desiguais
61% acham que não tem acesso a direitos de cidadania
79% acham que a corrupção é um problema muito sério
69% não estão satisfeitos com o funcionamento da democracia
81% não confiam nos partidos políticos (32% acham que a
democracia pode funcionar sem partidos)
72% não confiam no Congresso Nacional (29% acham que a
democracia pode funcionar sem o Congresso)
(Fonte: Pesquisa “A Desconfiança dos Cidadãos das Instituições Democráticas”, realizada com apoio da FAPESP e CNPq)
Percepção de interesses que movem
os políticos brasileiros
Fonte: Pesquisa Cultura Política 1989, 1990, 1993; A Desconfiança dos
Cidadãos das Instituições Democráticas 2006
Percepção do cumprimento das tarefas de
legislar e fiscalizar o uso do dinheiro público
Fonte: Pesquisa Cultura Política 1989, 1993; A Desconfiança dos Cidadãos das
Instituições Democráticas, 2006
Percepção da representatividade
dos partidos brasileiros
Fonte: Pesquisa Cultura Política 1989; ESEB 2002; A Desconfiança dos Cidadãos
das Instituições Democráticas 2006
Quem os políticos representam
Nota: Médias de representação 1989 - 2006: População 9,1%, Próprios Políticos 57,7%,
Eleitores 24,0% e NS/NR 8,2%.
Fonte: Pesquisas Cultura Política Setembro/1989; ESEB (CESOP) 2002; A Desconfiança dos
Cidadãos das Instituições Democráticas 2006.
CONFIANÇA EM PESSOAS E EM
INSTITUIÇÕES – 2006 (%)
Confiança interpessoal (%)
Família
Pessoas q. freqüentammesma Igreja
Amigos
Vizinhos
Colegas de trabalho
Maioria das pessoas
Confiança nas instituições (%)
Nenhuma (0) Pouca (1) Alguma (2) Muita (3) Média
1,5
11,3
12,3
21,3
22,3
22,3
9,9
32,6
39,1
42,1
42,3
54,5
16,0
37,7
34,6
29,3
27,8
21,2
72,5
18,4
14,0
7,2
7,5
2,1
2,59
1,63
1,50
1,22
1,21
1,03
Nenhuma (0) Pouca (1) Alguma (2) Muita (3) Média
Bombeiros
2,8
11,1
32,4
53,7
2,37
Igreja
6,0
18,7
34,3
40,9
2,10
Forças Armadas
9,8
28,9
40,1
21,3
1,73
Televisão
8,0
34,1
46,0
11,9
1,62
Poder Judiciário
13,7
42,0
33,4
11,0
1,42
Presidente
23,0
33,8
31,2
12,0
1,32
Polícia
18,8
43,2
29,4
8,7
1,28
Leis do País
20,8
41,3
30,6
7,3
1,24
Sindicatos
19,4
44,3
30,6
5,7
1,23
Governo
24,9
40,8
28,5
5,9
1,15
Congresso Nacional
26,7
45,9
22,6
4,7
1,05
Empresários
26,9
44,3
25,7
3,0
1,05
Partidos Políticos
36,8
44,2
16,9
2,1
0,84
Fonte: "A Desconfiança das Instituições Democráticas", coord
. p/ J.A.Moisés e R. Meneguello.
Nota: Exclui “Não sabe”, “Não respondeu”, e “Missing Cases”.
EVOLUÇÃO DA CONFIANÇA NAS
INSTITUIÇÕES POR TRIMESTRE - ano 04
Fonte: FGV - icjBrasil
CONFIANÇA NAS INSTITUIÇÕES
2006
Fonte: FGV - icjBrasil
PROBLEMAS MAIS IMPORTANTES
DO BRASIL
FONTE: Latinobarómetro, 2013
3. Efeitos do Presidencialismo de
Coalizão: Congresso Nacional e
Oposição




CN é uma instituição impopular: quase 80% desconfiam
da mesma; sómente16% acham seu desempenho
ótimo/bom
+ de 80% dos parlamentares consideram que as MPs
atrapalham o desempenho de suas funções
93,5% consideram alta/muito alta a influência do
executivo
40% acham que não podem exercer funções de
fiscalização e controle/accountability
Aspectos do desempenho do
Congresso Nacional
Prerrogativas presidenciais

MPs capazes de alterar o status quo

Iniciativas qto. a legislação tributária e orçamento da união

Organização do Estado, FFAAs e Pol. Externa

Urgência e urgência urgentíssima

Mais: centralização das decisões em mãos das Mesas das
Casas e Colégio de Líderes
Aspectos do desempenho do
Congresso Nacional




Minorias não podem atuar como veto-players
Executivo distribui Ministérios de acordo com a força
dos partidos da sua base de apoio
Governos liberam emendas individuais que integram
seus planos anuais e plurianuais de execução do
orçamento
Vantagens: garantem as taxas de sucesso e
predominância do executivo, c/ implicações p/
governabilidade
Aspectos do desempenho do
Congresso Nacional




Mas incentivos institucionais para parlamentares
apoiarem a maioria inibem contestação e princípio do
contraditório – INIBEM A OPOSIÇÃO
“Congresso Nacional atou as próprias mãos”
(Figueiredo e Limongi)
Parlamento “encarcerado ou travado” (Santos)
implicações para a qualidade da democracia: isso
afeta funções de representação, fiscalização e
controle do parlamento - algo pouco debatido, pouco
conhecido
Aspectos do desempenho do
Congresso Nacional




É preciso inverter a lógica da análise;
Considerar não apenas as taxas de sucesso e
dominância do executivo, mas os efeitos de um
poder legislativo quase exclusivamente reativo;
Percepção negativa da população introduz uma
exigência analítica em torno do conceito de
accountability
Accountability vertical depende da horizontal
Aspectos do desempenho do
Congresso Nacional

VEJAMOS ALGUNS DADOS E AS SUAS IMPLICAÇÕES

VALE A PENA EXAMINAR, SOBRETUDO, AS
IMPLICAÇÕES PARA O DESEMPENHO DA OPOSIÇÃO

AQUI A GRANDE QUESTÃO É: A DEMOCRACIA PODE
FUNCIONAR BEM SEM UMA OPOSIÇÃO FORTE E
ATUANTE?
Desempenho do CN entre19952006
Executivo
Tabela 1 – Volume de iniciativas do
Executivo e Legislativo por Objetivo do
Projeto (1995-2006)
COLUNA
LINHA
Legislativo
Total
N
%
N
%
N
%
Altera Legislação
1072
46,4
250
63,9
1322
48,9
Investe
659
28,5
7
1,8
666
24,7
Custeia
516
22,3
1
0,3
517
19,1
Outros
62
2,7
133
34
195
7,2
Sem Informação
1
0
1
0
Total
2310
100
391
100
2701
100
Altera Legislação
1072
81,1
250
18,9
1322
100
Investe
516
99,8
1
0,2
517
100
Custeia
659
98,9
7
1,1
666
100
Outros
62
31,8
133
68,2
195
100
Sem Informação
1
100
1
100
Total
2310
85,5
2701
100
Fonte: Banco do CEBRAP e Banco do NUPPs
391
14,5
Desempenho do CN entre1995-2006
Tabela 2 - Iniciativas do Executivo e
Legislativo por Tipo de Lei.
COLUNA
LINHA
Executivo
N
%
Leis Orçamentárias e de Crédito
1099
47,6
Projetos de Lei
605
26,2
Medida Provisória
606
26,2
Total
2310
100
Leis Orçamentárias e de Crédito
1099
100
Projetos de Lei
605
60,7
Medida Provisória
606
100
Total
2310
85,5
Fonte: Banco do CEBRAP e Banco do NUPPs
Legislativo
Total
N
N
%
1099
40,7
996
36,9
606
22,4
2701
100
1099
100
996
100
606
100
2701
100
391
391
391
391
%
100
100
39,3
14,5
Desempenho do CN entre 1995-2006
INICIATIVAS LEGAIS DO CONGRESSO NACIONAL
X AS DO EXECUTIVO (1946-2007)
1,00
0,90
0,80
0,70
0,60
0,50
0,40
0,30
0,20
0,10
Executivo
2007
2003
1999
1995
1991
1987
1983
1979
1975
1971
1967
1962
1958
1954
1950
1946
0,00
Legislativo
Fonte: Pessanha (1997) para 1946-1988; Figueiredo e Limongi (1999) para 1989-1999; e Vasselai (2009) para 2000-2007.
Desempenho do CN entre1995-2006
Tabela 3 – Dias de
tramitação de
projetos do
Executivo e do
Legislativo
Média
Mediana Moda
1º Quartil 3º Quartil Amplitude
Desvio
Padrão
Executivo
271,4
89
56
51
173
4242
524,6
Legislativo
964,8
814,5
749
486
1319
4003
650,2
Fonte: Banco do CEBRAP e Banco do NUPPs
Desempenho do CN entre1995-2006
TABELA 11 – ÍNDICES DE DISCIPLINA AOS LÍDERES PATIDÁRIOS E DO GOVERNO E ÍNDICE DE COESÃO
PARTIDÁRIA (RICE)
Índice de disciplina ao
líder do partido
Índice de disciplina ao
líder do Governo
Índice Rice de coesão
partidária
Oposição
91,32
45,90
89,12
Coalizão
92,25
86,63
87,50
Total
91,70
62,86
88,45
Fonte: Banco de dados do NUPPs
Conclusões

CN: baixa produção legislativa, projetos são +
alterados ou vetados do que os do executivo

O tempo de tramitação é excessivo

Muitas proposições estão bloqueadas

Proposições + simbólicas do que efetivas

Fiscalização e controle tende a zero

Brasil: sistema político singular
Conclusões





Legislativo pouco transparente, mas sujeito a
intensa avaliação crítica dos cidadãos
Pluralismo limitado x diversidade social e política
(Linz)
Afeta a eficácia como mecanismo de controle
Afeta a legitimidade
Por tais razões, afeta a qualidade da democracia.
REFERÊNCIAS







e-book: O Congresso Nacional no Presidencialismo de
Coalizão, www.usp.br/nupps; 2011
Livros: A DESCONFIANÇA POLÍTICA E OS SEUS IMPACTOS NA
QUALIDADE DA DEMOCRACIA, Edusp 2013
DEMOCRACIA E CONFIANÇA – POR QUE OS CIDADÃOS
DESCONFIAM DAS INSTITUIÇÕES PÚBLICAS, Edusp 2010
Verbetes: Democracia e Democracia Representativa, in
Dicionário de Políticas Públicas, FUNDAP; 2013
Verbete Civic Culture, in International Encyclopedia of Political
Science, SAGE/IPSA; 2011
10 aulas sobre a Qualidade da Democracia no site
qualidadedademocracia.com.br e na Univesp/TV; 2013
Corrupteca, www.usp.br/nupps/corrupteca; 2013
José Álvaro Moisés
Universidade de São Paulo
[email protected]
qualidadedademocracia.com.br