a aduana e o combate à lavagem de dinheiro

SINDIFISCO NACIONAL
CONAF/2010
GERSON JOSÉ MORGADO DE CASTRO
DS CUMBICA
A ADUANA E O COMBATE À LAVAGEM DE DINHEIRO
EM OPERAÇÕES DE COMÉRCIO INTERNACIONAL
Tese temática apresentada sobre o tema previsto no
Art. 6.°, inciso I, item 4 do Regulamento do CONAF/2010
“A aduana como proteção do território e da economia nacionais”.
SÃO PAULO / 2010
SUMÁRIO
1. Introdução ............................................................................................................................... 1
2. A lavagem de dinheiro ............................................................................................................ 2
2.1. Breves considerações sobre essa atividade criminosa ..................................................... 2
2.2. Dimensão da atividade no mundo e no Brasil ................................................................. 3
2.3. As ameaças representadas pela lavagem de dinheiro à economia e a soberania
nacionais ................................................................................................................................. 4
2.4. As tipologias ligadas ao comércio internacional ............................................................. 6
3. CONCLUSÃO ........................................................................................................................ 9
4. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ................................................................................. 10
1
1. Introdução
Propõe a presente tese analisar a importância da fiscalização aduaneira para a proteção
do território e da economia nacionais, sob a ótica do combate à lavagem de dinheiro.
Parte-se de uma reflexão sobre as preocupações do Grupo de Ação Financeira
Internacional – GAFI/FATF, em seu relatório intitulado “Trade based money laundering”, no
qual se abordou a utilização de operações de comércio internacional como meio para a
lavagem de dinheiro.
Aponta o GAFI que ainda não é dada a devida importância às tipologias envolvendo o
comércio internacional voltadas àquela prática criminosa, razão pela qual é essencial a
conscientização e o treinamento constantes destinados a dotar os Auditores Fiscais da Receita
Federal do Brasil dos conhecimentos necessários ao seu combate.
Pretende-se demonstrar ao longo dessa tese a ameaça representada por esse crime ao
território e à economia nacionais, pelo volume de recursos movimentados e pela origem dos
recursos “lavados”, umbilicalmente ligados ao crime organizado.
Como consequência, ficará demonstrada a importância de uma fiscalização alerta e
ciente da utilização de operações de comércio internacional como técnica de “lavagem” de
dinheiro, tanto para o combate direto e imediato a esta atividade, quanto como meio de
obtenção de informações sobre a atuação de quadrilhas especializadas e sua forma de operar.
2
2. A lavagem de dinheiro
2.1. Breves considerações sobre essa atividade criminosa
A atividade criminosa usualmente conhecida como lavagem de dinheiro consiste num
processo composto por etapas, destinado a introduzir na economia formal e dar aparência de
legalidade a recursos obtidos em atividades criminosas, objetivando impedir ou dificultar a
vinculação entre os recursos e os crimes pelos quais foram obtidos. Em breve definição,
podemos dizer que:
"'Lavagem' de dinheiro é o processo pelo qual se busca introduzir na economia bens,
direitos ou valores originados na prática de crimes, ocultando ou dissimulando sua origem
delituosa".1
O termo utilizado usualmente se refere à prática dos gangsters norte-americanos, que
utilizavam lavanderias para a atividade de “legalização” dos recursos obtidos ilicitamente,
embora só tenha sido usado, pela primeira vez, pela imprensa daquele país na década de 70,
por ocasião do escândalo denominado Watergate.
A preocupação com sua repressão no âmbito legislativo se inicia com a Convenção de
Viena de 1988, celebrada no âmbito da O.N.U., inicialmente objetivando o combate ao tráfico
ilícito de drogas. O Brasil foi signatário desse ato, ratificado pelo Decreto Legislativo n.º 162,
de 14 de junho de 1991 e promulgado pelo Decreto n.º 154, de 26 de junho de 1991, mas a
conduta só foi tipificada por meio da Lei n.º 9.613/98.
Entre os tipos penais introduzidos pela referida lei, interessa à presente tese aquele
instituído pelo inciso III do § 1.º de seu Art. 1.°, que se refere à conduta daquele que, para
ocultar ou dissimular a utilização de bens, direitos ou valores provenientes de qualquer dos
crimes antecedentes previstos pelos incisos da cabeça daquele artigo, importa ou exporta bens
com valores não correspondentes aos verdadeiros.
1
Gerson José Morgado de Castro. O combate à lavagem de dinheiro, p. 14.
3
Entre as características que normalmente marcam essa atividade, a primeira delas, é
sua dimensão internacional, ou transnacionalização das condutas2, decorrente, de forma
direta, de sua vinculação com o crime organizado, que extrapola os limites dos territórios em
que originalmente se estabeleceram as organizações, para atuar em todo o globo3.
Tal característica representa uma vantagem adicional aos "lavadores" e, na mesma
proporção, um obstáculo a mais para as autoridades na tarefa de detecção e persecução das
atividades criminosas dessa natureza. O fato de transitarem os recursos objeto da lavagem
através de diversas fronteiras provoca dificuldades relativas à cooperação judicial
internacional, falta de harmonização entre os diversos ordenamentos jurídicos e permite ao
criminoso a busca de localidades cujos controles sejam menos rigorosos, facilitando sua
ocultação.
Outra característica digna de nota é o enorme volume de recursos movimentados pela
atividade. No geral, os crimes antecedentes a que se dedicam tais grupos, em especial o
tráfico de drogas, apresentam, além da enorme danosidade social, margens de lucro
inatingíveis na atividade legal4, proporcionando a seus perpetradores um acúmulo de capital
que lhes obriga à prática de movimentos massivos de recursos e lhes permite também a
obtenção de um poder que rivaliza, quando não supera, o poder dos Estados nos quais as
organizações se encontram estabelecidas, representando fonte perene de recursos que lhes
permitem por vezes exercer controle sobre porções dos territórios nacionais.
De tal característica decorre outra, apontada por Raúl Cervini, que vem a ser a
dimensão dos danos causados pela atividade, que extrapola a esfera individual, alcançando
ou se projetando sobre toda a economia nacional, podendo, inclusive, chegar a quebrar a
confiança no sistema econômico5.
2.2. Dimensão da atividade no mundo e no Brasil
Michel Camdessus, em discurso proferido no Encontro da Plenária do GAFI, realizado
em Paris, em 1998, estimou o volume de dinheiro "lavado" anualmente entre 2% e 5% do PIB
2
Raúl Cervini, Lei de lavagem de capitais, p. 62 e 63.
Antônio Sérgio A. de Moraes Pitombo, Lavagem de dinheiro: a tipicidade do crime antecedente, p. 28,
Peter Lilley, Lavagem de dinheiro: negócios ilícitos transformados em atividades legais, p. 17-18.
4
Ver, a respeito, Jean Ziegler, A Suíça lava mais branco, págs. 25 e 26.
5
op. cit., p. 61 e 62.
3
4
mundial6. Já Moisés Naím afirma que estimativas mais recentes fixam o fluxo de "lavagem"
de dinheiro próximo a 10% do PIB global7.
Para auxiliar a compreensão de tais números, deve-se consignar que a estimativa mais
otimista (aplicando-se o percentual de 2% sobre o PIB mundial de 2009, da ordem de US$
57,937 trilhões) supera o PIB mexicano daquele ano, ao passo que a estimativa mais
pessimista representa um volume de capital ilícito circulando ao redor do mundo mais de três
vezes superior a toda a riqueza produzida no Brasil no ano passado, ou algo em torno de 40%
(quarenta por cento) do PIB norte-americano no mesmo período8.
Em estudo concluído no ano de 2006, demonstrou-se que o volume de dinheiro sujo
colocado em circulação ao redor do mundo pela atividade de lavagem de dinheiro chegaria, na
hipótese mais pessimista (que considera o percentual de 10%) a configurar a terceira maior
riqueza do mundo, atrás apenas do Produto Interno Bruto dos Estados Unidos e do Japão e, na
hipótese mais otimista, seria a décima economia mundial, superando o PIB brasileiro à
época9. Tais projeções revelavam que o capital acumulado em dez anos pelas organizações
criminosas ao redor do mundo superava o PIB norte-americano10
2.3. As ameaças representadas pela lavagem de dinheiro à economia e a soberania
nacionais
Tal volume de recursos circulando pelo globo nas mãos de organizações criminosas já
representa, por si só, uma ameaça às soberanias e de forma especial às economias nacionais.
O resultado já foi visto em diversos países e mesmo no Brasil, sob a forma de controle de
territórios por tais grupos e, atualmente, apresenta sua face mais cruel na guerra travada no
México entre o Estado e narcotraficantes, que passaram a afrontar as autoridades de forma
pública e direta, com intenções abertas de subjugar o poder estatal a seus interesses.
Segundo Raúl Cervini, a atividade de lavagem tem impacto direto sobre as políticas
econômicas públicas, seu planejamento e controle, produzindo desde fenômenos de hiper6
Money Laundering: the Importance of International Countermeasures.
Ilícito: o ataque da pirataria, da lavagem de dinheiro e do tráfico à economia global, p. 20.
8
Valores informados pelo Fundo Monetário Internacional, Word economic outlook database, april 2010.
9
Gerson José Morgado de Castro, op. cit., p. 29.
10
op. cit., p. 32.
7
5
reação dos mercados financeiros, tais como oscilações nas taxas de câmbio e juros, à
contaminação da livre concorrência, condicionamento da liquidez do setor bancário, atingindo
mesmo a independência econômica de alterar políticas macroeconômicas11.
Estudos do Fundo Monetário Internacional apontam que a lavagem de dinheiro pode
levar a erros na formulação de políticas econômicas devido a falhas contidas nas informações
estatísticas em virtude do fluxo de capitais ilícitos praticado de forma clandestina,
modificações na demanda por moeda sem uma relação direta com mudanças nas variáveis
econômicas correspondentes, volatilidade do câmbio e das taxas de juros devido às
transferências imprevistas de recursos através das fronteiras, realizadas pelos “lavadores",
contaminação da estrutura dos ativos e passivos das instituições financeiras, distorções nos
preços de bens e serviços, bem como a perda de credibilidade de atividades legais por sua
contaminação pelas atividades criminosas12.
Dessa forma, constata-se que a atividade de lavagem de dinheiro atinge a soberania
nacional, na medida em que as políticas econômicas vêem-se prejudicadas pela atuação de
grupos criminosos transnacionais, que, com a realização de movimentos internacionais de
bens e recursos, sem fundamento econômico e no mais das vezes de forma clandestina,
influenciam as variáveis econômicas sem que se encontre as devidas motivações nas
estatísticas oficiais disponíveis para a tomada de decisões no âmbito econômico. O
comprometimento de tais políticas públicas leva, inexoravelmente, a prejuízos na persecução
da redução das desigualdades regionais e sociais e na busca do pleno emprego, em virtude,
também, do menor crescimento econômico gerado pela atividade de lavagem de dinheiro e as
distorções por ela geradas nas variáveis econômicas do país.
Aponta-se ainda, como efeitos negativos da criminalidade econômica, os chamados
efeitos “ressaca” e “espiral” 13: numa realidade econômica de forte concorrência, o primeiro
ator econômico a praticar atividade delituosa acaba pressionando os demais a praticar novos
delitos (efeito ressaca) e cada participante se converte também no centro de uma nova ressaca
(efeito espiral), contagiando continuamente a atividade econômica de um país. Colaboram
com tal realidade a consciência da enorme quantidade de delitos econômicos, os lucros por
11
Lei de lavagem de capitais, p. 59 e 60.
Raúl Cervini, op. cit., p. 104 e 105.
13
Bajo Fernández apud Callegari, André Luís. Direito penal econômico e lavagem de dinheiro: aspectos
criminológicos, p. 25.
12
6
eles gerados, a leveza da legislação penal e da jurisprudência contra essa classe de criminosos
e uma imagem benevolente da sociedade em relação aos criminosos de “colarinho branco”.
2.4. As tipologias ligadas ao comércio internacional
Com o crescente controle das operações bancárias e o aperfeiçoamento dos controles e
instrumentos jurídicos disponíveis para o combate à lavagem de dinheiro no sistema
financeiro, é natural que as organizações criminosas busquem novos canais para movimentar
recursos entre as fronteiras nacionais e dar-lhes uma aparência de legalidade. O próprio GAFI
reconhece que a importância das operações de comércio internacional praticadas com esse
objetivo tem sido subestimada pelas autoridades responsáveis pela repressão dessa conduta14.
Entre os fatores de atratividade de tais operações para a lavagem de dinheiro, apontase a limitação de recursos das autoridades alfandegárias de diversos países para detectar as
operações fraudulentas e de programas de trocas de informações entre as autoridades dos
países envolvidos na operação comercial.
O incremento do fluxo de mercadorias e o aumento no fornecimento de serviços
internacionais propiciou um novo horizonte para essa atividade, escondendo operações
fraudulentas destinadas exclusivamente a dar aparência de legalidade a riquezas criminosas,
que se confundem com os milhões de outras operações normais de comércio internacional e
outras tantas destinadas a realizar a evasão fiscal, de divisas, contrabando e descaminho etc.
As técnicas descritas nos relatórios de tipologias são as mesmas que, há décadas, são
utilizadas para a movimentação internacional de divisas com fraude aos controles oficiais.
A primeira técnica - sobrefaturamento ou subfaturamento - permite manipular o envio
de recursos para fora do país ou seu recebimento de outros países, tão somente pela alteração
dos preços da transação, efetuando a lavagem dos valores pelo “lucro” obtido na transação no
país exportador (sobrefaturamento) ou importador (subfaturamento). A um só tempo, obtém-
14
Trade based money laundering, passim.
7
se a transferência de recursos criminosos de um país para outro e a lavagem de dinheiro sob a
forma de falso lucro.
A segunda técnica - múltiplo faturamento – consiste na emissão de mais de uma fatura
para a mesma operação de comércio internacional, justificando múltiplos pagamentos para o
mesmo embarque de mercadorias. Normalmente envolve distintas instituições financeiras
para a remessa dos diversos pagamentos, de modo a não levantar suspeitas. Apresenta, em
relação à primeira técnica, a vantagem de permitir a remessa dos recursos sem a necessidade
de recorrer à fraude nos valores declarados às autoridades aduaneiras.
Já a fraude quanto às quantidades embarcadas também vai permitir a transferência
internacional de recursos, de forma similar à manipulação de preços, permitindo-se a
transferência de valores ao país exportador pelo embarque de mercadorias em quantidade
inferior ao declarado e vice e versa.
Por fim, a falsa descrição dos bens ou serviços, que permite a transferência de valores
pelo embarque de bens de valores muito maiores ou menores que os descritos nos
documentos. A título de exemplo, desejando transferir recursos ao exterior, o “lavador” de
dinheiro realiza a importação de barras de chumbo, folheadas a ouro, descrevendo na
documentação pertinente que se trata de barras de ouro.
Acrescente-se, ainda, a realização de exportações fictícias, de serviços ou bens,
relatada pelo GAFISUD15 como prática comum em nossa região. Nesse caso, a operação de
comércio internacional é realizada exclusivamente em bases documentais, não ocorrendo a
efetiva prestação de serviços ou o movimento físico de bens através das fronteiras nacionais,
ocorrendo tão somente o movimento de capitais desejado pelo "lavador".
Reveste-se também de especial relevância no trabalho de repressão aos ilícitos
aduaneiros, com influência direta no combate à “lavagem de dinheiro”, a questão do
contrabando de moeda e outros ativos, financeiros ou não, através das fronteiras nacionais16.
A confirmação de tal realidade pode ser vista, no caso brasileiro, pela preocupação do
15
Tipologias regionais GAFISUD - 2005.
Cita-se que, em 1992, dois contêineres foram apreendidos no Panamá, contendo US$ 7 milhões em dinheiro
(p. 26) e que um traficante colombiano preso no Brasil teria relatado a autoridades brasileiras, em 1999, a
existência de armazéns abarrotados de dólares em diversas cidades colombianas, conf. Rogério Pacheco Jordão,
Crime (quase) perfeito: corrupção e lavagem de dinheiro no Brasil, p. 26.
16
8
legislador em coibir tal prática, cominando a pena de perdimento à moeda que entrar ou sair
do País sem a devida declaração às autoridades aduaneiras17.
Tal modalidade não se resume ao transporte por “mulas” ou camuflado entre cargas
internacionais, sendo utilizados serviços de correio ou de remessas expressas e de
encomendas para proceder à movimentação internacional dos recursos. Nesse passo, cabe
indicar que essa técnica pode ser utilizada para a introdução clandestina no País de outros
instrumentos financeiros, como títulos e ações ao portador (nos países em que tais
instrumentos são admitidos), cheques administrativos ou cheques de viagem, smart cards e
instrumentos não financeiros, como jóias, obras de arte, antiguidades, pedras preciosas, ouro
etc.
17
Lei n.º 9065/95, art. 65.
9
3. CONCLUSÃO
Conforme se demonstrou, a prática da lavagem de dinheiro representa grave ameaça às
soberanias nacionais, seja pelo exercício de um poder paralelo por grupos criminosos que
controlam parcelas de território, seja pelos desequilíbrios que o fluxo de dinheiro sujo pode
causar às economias nacionais.
O combate a tal atividade focou, inicialmente, o controle das instituições bancárias,
por serem o meio mais comum para a movimentação e tentativa de ocultação da origem dos
recursos, razão pela qual aqueles que se dedicam à lavagem de dinheiro buscam,
continuamente, alternativas ao sistema financeiro, entre as quais o uso de operações de
comércio internacional para a remessa de divisas e para a ocultação da origem e introdução
dos recursos na economia formal.
Diante desse quadro, a atuação das aduanas é imprescindível à garantia da segurança
do território e da economia nacionais, na medida em que a identificação das operações que
objetivam atingir tal intento possibilitam, a um só tempo, garantir a higidez da economia
nacional e a segurança do território, pelo estrangulamento dos fluxos financeiros dos grupos
criminosos organizados transnacionais.
O papel do Auditor Fiscal da Receita Federal do Brasil nesse contexto, como
autoridade aduaneira, ganha especial destaque, na medida em que atua não só no controle
individual dos despachos aduaneiros, mas também como agente de inteligência fiscal,
obtendo, compilando e compartilhando informações que possam levar à identificação de
operações de comércio internacional que objetivem a transferência, ocultação e introdução de
recursos criminosos, permitindo, por meio da atuação conjunta dos órgãos responsáveis pela
repressão desse crime, desarticular organizações especializadas nesse tipo de ações e sufocar
o fluxo financeiro dos grupos criminosos.
10
4. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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criminológicos. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2003.
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11
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