Verba indenizatória

TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DA BAHIA
PARECER NORMATIVO Nº. 09/2005
Ao Vereador deve-se garantir as condições necessárias ao desempenho, na sua plenitude,
das suas missões constitucionais, aí não se incluindo a possibilidade de se transformar em
ordenador de despesa.
Resulta este parecer de decisão proferida à unanimidade dos Conselheiros que
integram este Colegiado face a uma consulta que lhe foi endereçada, concernente à
possibilidade, ou não, de ressarcimento de despesas, através de verba indenizatória,
realizadas, diretamente, pelos Vereadores.
Impõe-se, de logo, que façamos uma breve análise em derredor dos instrumentos
normativos RESOLUÇÃO e LEI, na medida em que ditas verbas são, normalmente,
criadas mediante Resolução.
RESOLUÇÃO E LEI
Leciona o sempre lembrado administrativista HELY LOPES MEIRELLES que
“RESOLUÇÃO É DELIBERAÇÃO DO PLENÁRIO SOBRE MATÉRIA DE SUA
EXCLUSIVA COMPETÊNCIA E DE INTERESSE INTERNO DA CÂMARA, PROMULGADA
POR SEU PRESIDENTE. NÃO É LEI, NEM SIMPLES ATO ADMINISTRATIVO; É
DELIBERAÇÃO POLÍTICO-ADMINISTRATIVA”.
Por outro lado, ensina-nos o mencionado autor que “LEI É NORMA JURÍDICA
GERAL, ABSTRATA E COATIVA, EMANADA DO LEGISLATIVO, SANCIONADA E
PROMULGADA PELO EXECUTIVO, NA FORMA ESTABELECIDA PARA SUA
ELABORAÇÃO”.
Fica evidente, desse modo, que a Resolução somente será utilizada para
disciplinar matéria de INTERESSE INTERNO da Câmara (INTERNA CORPORIS), jamais
para a CRIAÇÃO DE DESPESAS.
Com o propósito único de melhor esclarecer a questão, entendemos necessária a
transcrição do anteriormente preceituado pelo inciso IV, artigo 51 da Constituição da
República, bem como da nova redação oferecida pela Emenda Constitucional nº. 19/98 a
esse dispositivo.
Art. 51 – Compete privativamente à Câmara dos Deputados:
IV - dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção
dos cargos, empregos e funções de seus serviços E FIXAÇÃO DA RESPECTIVA
REMUNERAÇÃO, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes
orçamentárias.
O referido dispositivo constitucional passou a ter a seguinte redação:
Art. 51 - ......................................................................................
IV – dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção
dos cargos, empregos e funções de seus serviços, E A INICIATIVA DE LEI PARA A
FIXAÇÃO DA RESPECTIVA REMUNERAÇÃO, observados os parâmetros
estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias.
Induvidoso, pois, que o constituinte federal afastou qualquer possibilidade de
se criar despesas por meio de Resolução. E assim foi em casos outros, a exemplo do
inserto no inciso X do artigo 37 da nossa Carta Magna, reescrito pela Emenda nº.
19/98, pelo qual se impôs que A REMUNERAÇÃO DOS SERVIDORES PÚBLICOS E O
SUBSÍDIO DOS AGENTES POLÍTICOS SOMENTE POR LEI ESPECÍFICA PODERÃO
SER FIXADOS OU ALTERADOS.
Idêntico procedimento estende-se às denominadas verbas in- denizatórias, a
exemplo das DIÁRIAS que só por LEI podem ser instituídas, ainda que destinadas aos
agentes públicos do Legislativo.
O M É R I T O
A MESA é o órgão diretivo da Câmara Municipal, sendo que as suas atribuições
são repartidas entre a Presidência e a Secretaria, incumbindo à primeira,
primordialmente, a tríplice função DIRETIVA, EXECUTIVA e DISCIPLINAR, enquanto que à
segunda o preparo do expediente da Casa.
TODOS OS SERVIÇOS ADMINISTRATIVOS DA CÂMARA SÃO CHEFIADOS
PELO PRESIDENTE.
“A ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA, A CONTABILIDADE E A ELABORAÇÃO E
EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO DA CÂMARA, QUE IRÁ INTEGRAR O DO MUNICÍPIO,
SÃO DE RESPONSABILIDADE DO PRESIDENTE”. (Hely Lopes Meirelles, in Direito
Municipal Brasileiro).
Em contraposição, as atribuições cometidas aos VEREADORES são,
essencialmente, LEGISLATIVAS, embora exerçam, também, funções de controle e
fiscalização de determinados atos do Executivo e de julgamento de infrações político administrativas do Prefeito e de seus pares.
“O VEREADOR NÃO AGE INDIVIDUALMENTE, SENÃO PARA PROPOR
MEDIDAS À CÂMARA A QUE PERTENCE”. (Hely Lopes Meirelles).
Do até aqui esposado resta, no mínimo, inconcebível admitir-se, consoante enfatizado
pela Aju, em reiteradas oportunidades, “QUE O VEREADOR POSSA, INOBSERVANDO
COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO PRESIDENTE DA CÂMARA, TRANSFORMAR-SE EM
ORDENADOR DE DESPESAS”.
É pacífico na doutrina o entendimento “QUE O ORDENADOR DE DESPESA É
TODA E QUALQUER AUTORIDADE DE CUJOS ATOS RESULTEM EMISSÃO DE
EMPENHOS E AUTORIZAÇÃO DE PAGAMENTO.
Salienta JOSÉ NILO DE CASTRO, referindo-se aos ORDENADORES DE
DESPESAS, que têm os mesmos papel importantíssimo na execução orçamentária e
na aplicação dos recursos públicos, não podendo a sua figura SER DESPRESTIGIADA
NA ANÁLISE DAS CONTAS PÚBLICAS MUNICIPAIS. Diz mais que O ORDENADOR DE
DESPESAS É A AUTORIDADE COMPETENTE (PREFEITO, PRESIDENTE DA CÂMARA
MUNICIPAL, DIRETORES DE AUTARQUIAS E FUNDAÇÕES MUNICIPAIS), QUE
DETERMINA, EXPRESSA E FORMALMENTE, SEJA PAGA A DESPESA EMPENHADA,
CONSUBSTANCIANDO-SE, COM A ORDEM DE PAGAMENTO, A ÚLTIMA FASE DO
ESTÁGIO DA DESPESA.
A QUESTÃO FACE A OUTROS TRIBUNAIS DE CONTAS
O TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO, manifestando-se em
situação similar, mais precisamente a verbas indenizatórias destinadas a Vereadores,
salientou:
“Eventual requisição de tal benefício por parte da edilidade municipal procura
espelhar-se nas chamadas verbas de gabinete ou ajuda de custo dos Deputados
Estaduais. No entanto, o exercício da vereança em muito difere do exercício dos
mandatos legislativos estaduais, uma vez que, como o Vereador reside no mesmo
local de seu eleitorado, não está sujeito a despesas de locomoção e acomodação,
ENTRE OUTRAS, inerentes às atividades dos deputados, que, geralmente, apresentam
um colégio eleitoral espalhado por todo o Estado”.
O TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS, em resposta à
consulta nº. 643.657, formulada pelo Presidente da Câmara Municipal de Carandaí,
sentenciou:
“Quanto ao mérito, esclarecemos que esta Corte de Contas já decidiu, em resposta a
consultas anteriores versando sobre o mesmo teor, PELA IMPOSSIBILIDADE DA
PRETENSÃO DE DOTAR CADA VEREADOR DE VERBA PRÓPRIA PARA
MANUTENÇÃO DE SEUS RESPECTIVOS GABINETES, INCLUINDO GASTOS COM
GASOLINA, VIAGENS, FREQUÊNCIA A CURSOS, CORRESPONDÊNCIAS, PESQUISAS,
CONTRATAÇÃO DE ASSESSORES, ETC. (Consultas de nºs. 612.637, 66.029, 470.273).
Prosseguindo, sustentou o Relator da matéria que:
“Desta forma, entende-se que não é permitido à Câmara Municipal estender para o
domínio do gabinete do Vereador a gestão dos recursos necessários à sua
manutenção, nem conferir a esse gabinete a natureza de repartição administrativa
com autonomia financeira para a execução de despesas, tais como concessão de
diárias a servidor ou pagamento decorrente de contratação de assessores.
A receita da Câmara, consistente nos duodécimos repassados pela Prefeitura, deverá
ser mantida centralizada escrituralmente numa única tesouraria, em respeito ao
princípio da unidade de caixa, centralizando-se, também, na tesouraria ou pagadoria,
o regime ou a forma de aplicação desses recursos.
Ressalte-se que o regime descentralizado de aplicação de recursos poderá, em alguns
casos, comprovar-se anti-econômico e atentatório ao princípio constitucional da
economicidade, sabendo que a centralização do regime de compras constitui fator de
redução de custos, possibilita a instituição do regime de registro de preços previsto
em lei e racionaliza os procedimentos burocráticos, gerando economia de serviços,
sem falar que afasta os vícios dos fracionamentos de despesas, dentre outros
frequentemente detectados pelos órgãos de controle interno e externo”.
Em resposta a uma outra consulta, de nº. 470.273, o referido Tribunal de Contas
diferenciou a VERBA DE GABINETE da VERBA INDENIZATÓRIA, admitindo a primeira,
na medida em que se refere “a custeio do gabinete e não da pessoa do Vereador”.
NESSA HIPÓTESE O RECURSO NÃO É ENTREGUE AO AGENTE POLÍTICO, SENDO
OBJETO DE MOVIMENTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA, PELO ORDENADOR DA DESPESA A
QUEM INCUMBIRÁ A PRESTAÇÃO DE CONTAS DOS GASTOS EFETUADOS.
C O N C L U S Ã O
Faz-se mister registrar que este TCM não se posiciona contrariamente a que os
Edis possam reunir as condições necessárias ao desempenho, na sua plenitude, das suas
missões constitucionais. O QUE SE QUESTIONA É O FATO DOS MESMOS RECEBEREM,
MENSAL E HABITUALMENTE, DETERMINADA QUANTIA, PREVIAMENTE DEFINIDA,
PARA O FIM DE REALIZAREM DESPESAS DE CUSTEIO, PRIVATIVAS DO
PRESIDENTE DO LEGISLATIVO, A QUEM COMPETE, AI SIM, ORDENAR AS
DESPESAS IMPRESCINDÍVEIS AO FUNCIONAMENTO DO PODER DESDE QUE
PREVISTAS, EXPRESSAMENTE, NA DOTAÇÃO DESTINADA À CÂMARA MUNICIPAL.
Examinando a questão concernente à criação de VERBAS, pelos Legislativos
Municipais, destinadas aos Edis, em uma das inúmeras oportunidades em que, para tanto,
foi provocado, este Colegiado, por um dos seus órgãos, concluiu que a instituição de tais
VERBAS infringe os princípios constitucionais regedores da Administração Pública, a
exemplo dos da LEGALIDADE, MORALIDADE, IMPESSOALIDADE e RAZOABILIDADE.
Ao dissertar sobre o princípio da MORALIDADE transcreveu o pensamento de
WEIDA ZANCANER:
“EM SÍNTESE PODEMOS DIZER QUE O ADMINISTRADOR AFRONTARÁ O PRINCÍPIO
DA MORALIDADE TODAS AS VEZES QUE AGIR VISANDO INTERESSES PESSOAIS
COM O FITO DE TIRAR PROVEITO PARA SÍ OU PARA AMIGOS”.
Por fim enfatiza ser a Câmara de Vereadores, unicamente, uma unidade
orçamentária, não possuindo, por isso mesmo, orçamento próprio, motivo pelo qual não
será lícito poder ela realizar empenhamento em dotação orçamentária da Edilidade,
DE DESPESAS ALHEIAS ÀS SUAS ATRIBUIÇÕES.
Vale ser ressaltado, embora não explícito na Constituição da República, que o
PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE vem ganhando relevância no estudo do Direito
Administrativo.
HELY LOPES MEIRELLES o denomina de PRINCÍPIO DA PROIBIÇÃO DE
EXCESSO, isso porque “objetiva aferir compatibilidade entre os meios e os fins, de
modo a evitar restrições desnecessárias ou abusivas por parte da Administração
Pública, com lesão aos direitos fundamentais”.
DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO leciona que, pelo princípio da
razoabilidade, “o que se pretende é considerar se determinada decisão, atribuída ao
Poder Público, de integrar discricionariamente uma norma, contribuirá efetivamente
para um satisfatório atendimento dos INTERESSES PÚBLICOS”, dizendo mais que
“tem que haver uma relação de pertinência entre oportunidade e conveniência, de um
lado, e a finalidade, de outro. A RAZOABILIDADE, agindo como um limite à discrição
na avaliação dos motivos, exige que sejam eles adequáveis, compatíveis e
proporcionais, de modo a que o ato atenda a sua finalidade pública específica;
agindo também como um limite à discrição na escolha do objeto, exige que ele se
conforme fielmente à finalidade e contribua eficientemente para que ela seja atingida”.
Por tudo quanto exaustivamente esposado resta evidente que, embora ao Vereador se
deva garantir as condições necessárias ao desempenho, na sua plenitude, das suas
missões constitucionais, não poderá ele, sob nenhum pretexto, se transformar em ordenador
de despesas, dotado de verba própria para manutenção de seu gabinete, isso porque não
cabe à Câmara Municipal estender para o seu domínio a gestão dos recursos necessários à
mencionada finalidade, nem conferir-lhe a natureza de repartição administrativa, com
autonomia financeira para a execução de despesas.
SALA DAS SESSÕES DO TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DA
BAHIA, em 24 de maio de 2005.
Conselheiro Raimundo Moreira
Presidente
Conselheiro Paulo Virgílio Maracajá Pereira
Vice-Presidente
Conselheiro Francisco de Souza Andrade Netto
Corregedor
Conselheiro José Alfredo Rocha Dias
Conselheiro Paolo Marconi
Conselheiro Fernando Vita
Conselheiro Otto Alencar