Representação

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Fl. 457
Proc.: 2.748/12
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MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL
SEGUNDA PROCURADORIA
PROCESSO Nº. 2.748/2012 (2 volumes) e Anexos I, II (Conjunto de CDs), III e IV.
JURISDICIONADA: Secretaria de Estado de Saúde - SES/DF.
ASSUNTO: Representação
EMENTA: Representação nº 04/2012 – CF do Ministério Público de Contas do DF, a
respeito da contratação direta da empresa INTERSYSTEMS do Brasil Ltda.
pela Secretaria de Estado de Saúde. Decisões nos 230/2016 e 1932/2015.
Manifestação da Jurisdicionada. Pelas sugestões indicadas. Parecer
convergente.
PARECER Nº. 1105/2016-CF
Tratam os autos da Representação nº 04/12 – CF, em que o Ministério Público
de Contas do Distrito Federal, a respeito da contratação direta da empresa Intersystems do Brasil
Ltda. pela SES/DF, para prestação de serviços de manutenção/atualização e de suporte técnico do
banco de dados Caché, do aplicativo Trakcare e do software integrador Ensemble, com a
finalidade de manter o Sistema Integrado de Saúde - SIS daquela Secretaria.
2.
Em 02.02.2016, mediante Decisão nº 230/2016, fl. 412, a Corte determinou:
DECISÃO Nº 230/2016:
[...]
II – considerar cumprido parcialmente o item III1 da Decisão nº 373/2015;
III – reiterar à SES/DF que, no prazo de 30 (trinta) dias, realize pesquisa junto aos
fornecedores de soluções informatizadas de gestão hospitalar, incluindo os softwares
públicos existentes, para análise da viabilidade técnica, operacional e econômica
das soluções disponíveis no mercado;
IV – com fulcro no art. 182, § 5º, do RI/TCDF, determinar a audiência do Sr. José
Ruy de Carvalho Demes, para apresentação das razões de justificativa em face da
conduta omissiva identificada, tendo em conta a possibilidade de aplicação da
multa prevista no inc. IV do art. 57 da Lei Complementar nº 1/94 (Lei Orgânica do
TCDF), em virtude de descumprimento de decisão desta Corte de Contas; (desaquei)
DECISÃO Nº 373/2015:
[...]
III - reiterar à SES/DF que, no prazo de 30 (trinta) dias, ultime medidas efetivas
para elaborar mapeamento dos requisitos tecnológicos presentes no sistema SIS,
com o respectivo cotejamento dos preços dos serviços atualmente pagos para
manter a solução em toda a rede, para, então, submetê-lo aos fornecedores de
softwares de gestão hospitalar, com a finalidade de se verificar a viabilidade
técnica, operacional e econômica das soluções disponíveis no mercado;
III - reiterar à SES/DF que, no prazo de 30 (trinta) dias, ultime medidas efetivas para elaborar mapeamento dos
requisitos tecnológicos presentes no sistema SIS, com o respectivo cotejamento dos preços dos serviços
atualmente pagos para manter a solução em toda a rede, para, então, submetê-lo aos fornecedores de softwares
de gestão hospitalar, com a finalidade de se verificar a viabilidade técnica, operacional e econômica das soluções
disponíveis no mercado; (Decisão nº 373/2015, fl. 340)
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3.
Após seguidas prorrogações, consoante Decisões nº 2106/2016, fl. 427, por 30
(trinta) dias, e Decisão nº 3007/2016, fl. 436, de 90 (dias), na atual fase processual, o Corpo
Técnico promoveu a análise a respeito da manifestação da Secretaria de Estado de Saúde –
SES/DF e das Razões de Justificativa do Sr. José Ruy de Carvalho Demes, fls. 416/418 e
Anexo IV, a respeito dos itens II e III, respectivamente, da Decisão nº 230/2016, por meio da
Informação nº 57/2016 – NFTI.
4.
Segundo a Instrução, por meio do Ofício nº 1919/2016-GAB/SES e anexos, fls.
438/443, a SES/DF se manifestou sobre o item III da Decisão nº 230/2016:
“Foram realizadas reuniões com representantes do software MV SOUL, onde
expusemos nossas necessidades e solicitamos a apresentação de uma proposta de
preços, caso viéssemos a contratar tal solução, no que nos foi respondido que
precisaríamos pontuar as necessidades e funcionalidades do sistema.
Tal questionamento corroborou os entendimentos da equipe técnica de que era
preciso conhecer as reais necessidades dos usuários do SIS para então podermos
conhecer as fragilidades do sistema atual e qualificar a especificação do novo
sistema a ser contratado, caso essa seja a alternativa escolhida pela alta gestão da
SES após avaliação dos resultados obtidos após as discussões sobre a satisfação
dos usuários com as funcionalidades existentes no sistema TrakCare.
Em paralelo, foi realizada uma avaliação inicial do sistema e-SUS Hospitalar, em
desenvolvimento pelo Ministério da Saúde (MS). Pudemos perceber que, com
relação ao que é hoje disponibilizado pelo TrakCare, estaríamos deixando de
utilizar algumas funcionalidades que impactariam na integração dos dados do
paciente e na captação de recursos junto ao MS.
Por isso, para que pudéssemos adotar esse sistema, precisaríamos de um outro
sistema que complementasse os módulos faltantes e, para trabalhar a integração
entre esses sistemas, seria necessária a contratação de uma equipe de
desenvolvimento. Assim sendo, não julgamos ser esse o momento de migração para
o sistema disponibilizado pelo Ministério da Saúde.
Com relação ao workshop mencionado em nossa solicitação de dilação de prazo,
foi pensada uma atividade para discussão do tema, com a participação dos usuários
do SIS, tendo como objetivo a mensuração de seu nível de satisfação com esse
sistema.
Durante o decurso do prazo concedido por essa Corte de Contas, nossa equipe
técnica estudou os resultados que seriam obtidos com a realização do workshop
inicialmente proposto, por meio de reuniões, estudos publicados e encontros com
facilitadores, que nos permitiu enxergar uma realidade diferente da imaginada
inicialmente. Assim, considerada a extrema dificuldade em fixar uma data para o
workshop que fosse viável a todos os participantes e o baixo alcance de público,
devido às necessidades de espaço físico que comportasse um quantitativo
significativo para o levantamento, optou-se então pela realização de inquérito
eletrônico, cuja forma oportuniza uma adesão bastante significativa uma vez que
todos os servidores serão instados a colaborar com a pesquisa, inclusive de
interessados que porventura pudessem apresentar dificuldades para comparecer
por razões adversas, tais como impossibilidade de se ausentar do local de trabalho,
dificuldade de transporte, dentre outras.
Ato contínuo, tendo em vista a necessidade de elaboração de um questionário que
nos permitisse a extração de informações em quantidade e qualidade, e que possam
gerar o maior número possível de cruzamentos que subsidiem a tomada de decisões,
a CTINF buscou parceria junto à equipe de professores da Escola de
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Aperfeiçoamento do SUS, que detém larga experiência na elaboração de inquéritos
online.
O lançamento do inquérito depende do fechamento das questões a serem
apresentadas ao público e da confecção de hotsite que será disponibilizado.
Assim sendo, considerando a alteração acima exposta, que nos permitirá uma
avaliação mais precisa do atendimento das reais necessidades de nossos usuários,
pelo sistema TrakCare e, ainda, a pesquisa e compilação de dados referentes à
outras soluções informatizadas de prontuário eletrônico, vimos informar que, ao
término dos trabalhos e das reuniões com outras empresas fornecedoras de sistemas
informatizados de saúde, serão elaborados documentos técnicos, que serão
enviados à essa UCI/SES-DF, com vistas ao atendimento ao inteiro teor das
Decisões proferidas acerca do tema”
5.
Em resumo, considerando a relevância do SIS e seu elevado custo de
manutenção, o Corpo Técnico entende oportuno conceder prazo de sessenta dias para a
execução do levantamento, por meio de inquérito eletrônico, com vistas a ampliar a
participação dos usuários, em relação à metodologia anterior, que previa a realização de
workshop que encontrou barreiras na convergência de datas para agregação dos facilitadores e
ausência de espaço físico.
6.
Quanto às razões de justificativa do Sr. José Ruy de Carvalho Demes,
Subsecretário de Tecnologia da Informação em Saúde à época a Informação registrou, in
verbis:
11. O Sr. José Ruy de Carvalho Demes, em seu arrazoado (fls. 416/418 e
Anexo IV), informa que:
“Primeiramente, há de se esclarecer que, o então Subsecretário de
Tecnologia da Informação em Saúde - SUTIS/SES-DF, José Ruy de
Carvalho Demes, cumpriu as determinações estabelecidas na DECISÃO N°
373/2015 desse TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL,
conforme fls. 352 a fls. 354 do processo n° 2748/12 TCDF-NFTI. A
Assessoria Jurídico-Legislativa/SES fez o devido encaminhamento dos
esclarecimentos, conforme fls. 351 do processo n° 2748/12 TCDF-NFTI
(cópias no Anexo I deste documento). Esclarecemos também, que, tendo em
vista a exiguidade do prazo, bem como a complexidade da questão, foi
solicitado dilação do prazo (cópias no Anexo II do presente documento).
Importante informar que o Sr. José Carlos Esteves, quando Subsecretário da
SUTIS/SES-DF, prestou esclarecimentos a respeito do assunto em tela,
conforme fls. 66 a fls. 87 do processo n° 2748/12 TCDF-NFTI (cópias no
Anexo III deste documento), oportunidade em que, detalhadamente, explica
as características técnicas do sistema SIS, bem como expõe sobre as
dificuldades organizacionais, técnicas, operacionais e econômicas para a
substituição do mesmo. As considerações feitas pelo então Subsecretário são
absolutamente pertinentes e válidas, haja vista a grande quantidade de
unidades com o SIS já implantado, bem como a magnitude e complexidade
dos trabalhos a serem realizados no âmbito desta SES-DF, o que, como
estimado pelo ex-Subsecretário, demandaria um tempo de aproximadamente
cinco (05) anos (fls. 87 do processo n° 2748/12 TCDF- NFTI -Anexo III).
Ressalte-se que o SIS é o maior projeto de saúde pública em base de dados
única existente no Brasil, o qual, entre os dias 15 e 16 de agosto de 2015,
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passou por upgrade, quando teve sua versão atualizada disponibilizando
inovações tecnológicas e funcionais, como por exemplo o software DeepSee
(Business Intelligence - BI), o qual funciona de forma nativa nos produtos
que compõem o SIS(Trakcare). (Anexo IV).
Entendemos que, para lograr êxitos no estudo comparativo de viabilidade
técnica e econômica entre o SIS e outras soluções de sistemas de gestão de
saúde nacionais e internacionais disponíveis no mercado que possuam a
mesma robustez e níveis de complexidade de requisitos de sistemas, recursos
tecnológicos e funcionalidades, sob a ótica de melhor relação
custo/benefício/performance, sugere-se instituir, grupo de trabalho
multidisciplinar formado pela SES-DF e órgãos vinculados e outras
Coordenações de TI no âmbito do GDF, no qual os servidores técnicos de
TI, ficarão restritos às análises tecnológicas das possíveis soluções; os
servidores profissionais de saúde se responsabilizarão pelas análises das
funcionalidades das soluções de gestão de saúde e recursos de integração
com os equipamentos de engenharia clínica e os servidores da área
administrativa se incumbirão das análises dos custos envolvidos, haja vista
que a SUAG é a subsecretaria da SES-DF responsável para esta finalidade.
Todo o estudo e trabalho deverá ser pautado por Diretrizes Metodológicas
para Estudos de Avaliação Econômica, após as devidas análises dos
quesitos organizacionais, técnicos e operacionais.
Deve-se considerar, ainda, que toda avaliação econômica deve estar
orientada por uma questão de estudo bem definida, que determine o escopo,
o desenho da pesquisa e a viabilidade técnica mais apropriada, tendo
igualmente bem especificadas a intervenção e as estratégias para a
comparação, assim como o ambiente instalado em produção na SES-DF,
sendo ele: solução multi-hospitalar em base única (PEP-Prontuário
Eletrônico do Paciente), com ferramenta Business Intelligence (BI)
integrada, a qual funciona de forma nativa nos produtos que compõem a
solução SIS da SES-DF, a perspectiva e o horizonte temporal do estudo.
É fundamental registrar e informar, também, que esta SES-DF já foi usuária
de sistemas de gestão de unidades de saúde do DATASUS, a saber:
HOSPUB, implantado no Hospital Regional da Asa Norte, entre os anos
1998 a 2010 e SIGAB, implantado nos Centros de Saúde da Regional Norte.
Infelizmente, houve grandes dificuldades com a tecnologia dos referidos
sistemas por terem ficado obsoletas e não terem sofrido nenhuma evolução
tecnológica ao longo do período mencionado.
Tal experiência não prosperou devido a sérios problemas como garantia de
continuidade, evolução e atualização tecnológica, suporte técnico, entre
outros, além de não contemplar os recursos tecnológicos de base única,
multi-hospitalar com o PEP - Prontuário Eletrônico do Paciente.
Vale registrar ainda que conforme dito antes em outras respostas
apresentadas a essa Corte de Contas, nas pesquisas realizadas junto ao
mercado e ao Ministério da Saúde não foi encontrada nenhuma solução de
gestão de saúde que comtemple o mesmo nível de complexidade da solução
instalada e em produção na SES-DF. Mesmo a solução lançada pelo
Ministério da Saúde “eSUS -Hospitalar”, visando o atendimento dos
hospitais federais do Rio de Janeiro, e o “eSUS - AB”, para atendimento
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das unidades de Atenção Básica, bem como várias outras aplicações do
Ministério da Saúde, não funcionam de forma integrada e não comtemplam
os recursos tecnológicos e funcionalidades do SIS - Sistema Integrado de
Saúde - SES-DF, como por exemplo: Regulação de UTI, Regulação de
Cirurgia, Laboratório, entre outras, o que prejudica uma análise
comparativa, além da questão peculiar geográfica na distribuição das
unidades de saúde instaladas no Distrito Federal, as quais vêm funcionando
de forma integrada e consolidando suas informações em uma base de dados
única.”
7.
A Informação consignou o reiterado descumprimento de determinação por
parte do justificante, colacionando as deliberações, como se vê:
DECISÃO Nº 1932/2015 (fl. 347)
(...) I – reiterar à Secretaria de Estado de Saúde do Distrito Federal o disposto no
item III da Decisão nº 373/2015, devendo a jurisdicionada, no prazo de 30 (trinta)
dias, informar ao Tribunal o resultado das providências adotadas em cumprimento
ao referido decisum;
II - alertar a SES/DF de que o descumprimento de decisão do Tribunal pode ensejar
a aplicação da multa prevista no inc. IV do art. 57 da Lei Complementar nº 1/94
(Lei Orgânica do TCDF);
DECISÃO Nº 373/2015 (fl. 340)
III – reiterar à SES/DF que, no prazo de 30 (trinta) dias, ultime medidas efetivas
para elaborar mapeamento dos requisitos tecnológicos presentes no sistema SIS,
com o respectivo cotejamento dos preços dos serviços atualmente pagos para
manter a solução em toda a rede, para, então, submetê-lo aos fornecedores de
softwares de gestão hospitalar, com a finalidade de se verificar a viabilidade
técnica, operacional e econômica das soluções disponíveis no mercado;
DECISÃO Nº 1406/2014 (fl. 234)
II – considerar: b) não atendidas as alíneas “a” e “c” do item II da Decisão n.º
2422/12, reiterando à SES/DF que, no prazo de 30 (trinta) dias, ultime medidas
efetivas para praticar o percentual de 20% sobre o preço de aquisição de
licenciamento do software Trakcare na remuneração dos serviços de
manutenção/atualização tecnológica e de suporte técnico do referido produto,
objeto do Contrato n.° 144/2011-SES/DF, bem como apresente estudo de análise da
viabilidade da contratação de sistema informatizado de saúde, contemplando
análise de projetos similares realizados por outras instituições e soluções
disponíveis no mercado, considerando as funcionalidades presentes em cada
alternativa de informatização existente, para que seja possível identificar e avaliar
os custos/benefícios que serão alcançados com a efetivação de uma nova
contratação ou com a continuidade da solução atualmente adotada, em
termos de eficácia, eficiência, efetividade e economicidade;(grifo nosso)
DECISÃO Nº 4323/2012 (fl. 129)
O Tribunal, por unanimidade, de acordo com o voto do Relator, decidiu conceder à
Secretaria de Estado de Saúde do Distrito Federal prorrogação de prazo de 60
(sessenta) dias, a contar do conhecimento deste "decisum", para cumprimento das
Decisões nos (...) 2422/2012, (...)
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DECISÃO Nº 2422/2012 (fl. 86)
(...)II. determinar à SES/DF, com base no art. 45 da LC n° 01/94, c/c o art. 58,
inciso I, da Lei n° 8.666/93,que, no prazo de 30 (trinta) dias: c) apresente estudos
demonstrando a existência de outras alternativas de informatização semelhantes à
utilizada pelo Ministério da Saúde, descrevendo os custos e benefícios de uma
eventual alteração, na forma preconizada pelo Parquet, por intermédio do Parecer
n° 585/12 - CF; d) encaminhe a esta Corte de Contas a documentação
comprobatória do atendimento ao diligenciado nas alíneas "a", "b" e "c"
anteriores;
8.
Em análise às razões de justificativa, a Informação apontou que não há
mapeamento formal e completo dos requisitos tecnológicos do SIS (parte inicial do item III da
Decisão nº 373/2015), e que a documentação acostada as fls 352/354 apresenta de forma feral
as funcionalidades do sistema.
9.
Registra que o justificante não apresentou documento que evidencie que a
especificação técnica informada foi submetida a outros fornecedores, consoante parte final do
item de referência.
10.
O Corpo Técnico realizou contato com as empresas do setor e registrou na
Informação nº 58/2015 – NFTI “estimativas de preços das empresas com base nas
informações de funcionalidades do sistema relatada às folhas 352/354, apesar de
incompletas3 para definição de requisitos de sistema, resultaram nos valores a seguir.
11.
A Informação relata que o justificante alega ser “necessário instituir grupo de
trabalho multidisciplinar para elaboração de comparativo de viabilidade técnica e
econômica entre o SIS e outras soluções de sistemas de gestão de saúde disponíveis no
mercado”, mas que não há evidências de ação realizada à época com esse objetivo, e nem
“tentativa de pesquisa de preço”, enquanto pesquisa levada a efeito pelo NFTI acima
demonstra factível.
Exemplo: O representante do VK Health solicitou a quantidade de usuários e microcomputadores por unidade
da SES/DF (fl. 373), informação não conhecida por este NFTI.
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12.
Dessa forma, entende a Instrução que remanesce a omissão no cumprimento
Decisão nº 373/2015, diante das diversas deliberações e reiterações, consoante as Decisões nº
1406/2014; nº 2422/2012 e; nº 4323/2012).
13.
Por fim, a Instrução sugere ao egrégio Plenário que:
I. tome conhecimento dos esclarecimentos prestados pela SES/DF (fls. 438/443),
encaminhados por meio do Ofício nº 1919/2016-GAB/SES (fl. 438) e das razões de
Razões de justificativas do Sr. José Ruy de Carvalho Demes (fls. 416/418 e Anexo
IV);
II. reitere à SES/DF os termos do item III da Decisão nº 230/2016, para que, no
prazo de 60 (sessenta) dias, realize pesquisa junto aos fornecedores de soluções
informatizadas de gestão hospitalar, incluindo os softwares públicos existentes, para
análise da viabilidade técnica, operacional e econômica das soluções disponíveis no
mercado;
III. alerte a Secretaria de Estado de Saúde do DF da possibilidade de aplicação da
multa prevista no inc. IV do art. 57 da Lei Complementar nº 1/94 (Lei Orgânica do
TCDF), em virtude de descumprimento de decisão desta Corte de Contas;
IV. considere insuficientes as razões de justificativas apresentadas pelo Sr. José Ruy
de Carvalho Demes e aplique a multa prevista no inc. IV4 do art. 57 da Lei
Complementar nº 1/94 (Lei Orgânica do TCDF);
V. autorize o retorno dos autos à Secretaria de Acompanhamento, para os
procedimentos pertinentes.
14.
Os autos vieram ao Ministério Público de Contas para apreciação, por força
do Despacho Singular nº 306/2016 – GCMA, que entende não haver reparos ou acréscimos na
análise promovida pelo Corpo Técnico.
15.
Todavia, importante registrar que o atendimento da deliberação plenária já foi
demasiadamente protelado. Consultando as deliberações prolatadas nos autos do processo
em tela, nota-se que desde 01.04.2014, quando a egrégia Corte determinou, por meio da letra
“b” do item II1 da Decisão nº 1406/2014, que a SES/DF apresente estudo de viabilidade de
contratação de sistema informatizado de saúde.
Art. 57. O Tribunal poderá aplicar multa de até 100 UPDFs ou o equivalente em outro indexador que venha a
ser adotado pelo Distrito Federal, para fins fiscais, aos responsáveis por: (...) IV – não atendimento, no prazo
fixado, sem causa justificada, de diligência do Conselheiro Relator ou de decisão do Tribunal;
1
DECISÃO Nº 1406/2014:
II – considerar:
[...]
b) não atendidas as alíneas “a” e “c” do item II da Decisão n.º 2422/12, reiterando à SES/DF que, no prazo de 30
(trinta) dias, ultime medidas efetivas para praticar o percentual de 20% sobre o preço de aquisição de
licenciamento do software Trakcare na remuneração dos serviços de manutenção/atualização tecnológica e de
suporte técnico do referido produto, objeto do Contrato n.° 144/2011-SES/DF, bem como apresente estudo de
análise da viabilidade da contratação de sistema informatizado de saúde, contemplando análise de
projetos similares realizados por outras instituições e soluções disponíveis no mercado, considerando as
funcionalidades presentes em cada alternativa de informatização existente, para que seja possível
identificar e avaliar os custos/benefícios que serão alcançados com a efetivação de uma nova contratação
ou com a continuidade da solução atualmente adotada, em termos de eficácia, eficiência, efetividade e
economicidade; (destaquei).
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16.
Não se pode aceitar que, após dois anos, a SES/DF remanesça sem concluir o
estudo de viabilidade técnica, operacional e econômica das soluções disponíveis no mercado,
ou mesmo de realizar a pesquisa junto aos fornecedores de soluções informatizadas de gestão
hospitalar, sobre soluções alternativas no mercado.
17.
Imperioso registrar que, enquanto não se avaliam soluções alternativas, a
Secretaria incorre em custos que podem se mostrar vultosos e irrecuperáveis. É importante
perceber que os custos incorridos com soluções em uso nos últimos anos, no que excede ao
que seria econômico, configuram bom indicador ou medida de valor que pode vir servir para
quantificar possíveis prejuízos gerados por medida antieconômica, decorrente da inércia
operacional da jurisdicionada.
18.
prevalece:
Peço vênia para repisar a Representação nº 04/2012 – CF pois, em essência,
É no campo da legitimidade e da economicidade da despesa pública, artigo 70 da
CF, que o controle externo deverá prestar sua valiosa contribuição. É necessário
saber se os preços, ditados única e exclusivamente pela contratada, são razoáveis.
Ou seja, se o Poder Público, por tais licenças de uso, milionárias e contratos de
manutenção, ao final do prazo em vigor dos ajustes que se quer perpetuar, não está
adquirindo na verdade algo impagável e irracional. Quantas licenças serão
necessárias para fazer operar o SIS? Se cada licença de uso for cobrada nessa
proporção, considerando que a empresa diz que quanto mais essas existirem, mais
complexo é o serviço e maior o valor que se deve pagar – argumento que deve ser
visto com reservas – poder-se-á chegar a uma bola-de-neve, ao final, pois apenas
35% da rede de saúde se encontra abrangida pela informatização. Felizmente contra
o arbítrio da contratada existem inúmeros remédios no ordenamento jurídico.
19.
A protelação adia também a atuação do Controle Externo: a fiscalização das
jurisdicionadas quanto aos aspectos de legalidade, legitimidade e economicidade1. Diante
disso, rogo para que considere derradeira a prorrogação em tela.
É o parecer.
Brasília-DF, 08 de novembro de 2016.
CLÁUDIA FERNANDA DE OLIVEIRA PEREIRA
PROCURADORA MPCDF
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Art. 3º do RI.