Os Conselhos e o Controle Externo da Administração Pública

Notas sobre Conselhos
Populares, o Controle Externo da
Administração Pública e o
Capital Social*
Prof. Dr. Ricardo W. Caldas
* A partir dos conceitos desenvolvidos por Robert Putnam & Peter Evans
Controle externo da
administração pública


O controle externo de gastos públicos
insere-se no processo de
democratização das instituições políticas
A constituição do Estado democrático de
Direito está diretamente ligada ao
controle da ação governamental,
especialmente no que se refere à gestão
dos recursos públicos.
Controle externo da
administração pública
Mecanismos tradicionais de planejamento
e controle da ação dos administradores
públicos (PPA, LDO, LOA) conferem
maior transparência às contas públicas,
mas não bastam para promover o
exercício pleno da cidadania e o
aperfeiçoamento dos serviços públicos.
Capital social - Robert Putnam
(Comunidade e Democracia- A Experiência da Itália)
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A produção de laços de confiança e fidelidade
mútua facilita a cooperação social,
aumentando o desempenho e a
responsabilidade dos governos e das
instituições democráticas.
Sociedade dotada de redes de confiança e
solidariedade horizontais produz instituições
sólidas
Melhores condições na relação públicoprivado capazes de promover a boa
governança.
Conceito de Capital Social
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Putnam: “capital social refere-se a aspectos da
organização social, tais como redes, normas e
laços de confiança que facilitam a coordenação e
cooperação para benefícios mútuos.
Uma boa combinação adequada de atuação do
Estado e ação da sociedade civil organizada
pode aumentar as dotações sociais latentes e
reformar as instituições, ampliando a democracia
e tornando mais eficiente e responsável o
funcionamento das políticas públicas.
Tipos de Capital
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Capital físico refere-se à infra-estrutura e à objetos
físicos em geral (equipamentos, máquinas etc.);
Capital financeiro se refere à quantidade de recursos
necessários a serem mobilizados;
Capital humano refere-se às habilidades, qualificações e
características culturais e psicológicas dos indivíduos;
Capital social refere-se às conexões entre os indivíduos,
ou seja, ao conjunto de laços e normas de confiança e
reciprocidade contidos numa comunidade que facilitam
a produção de capital físico e capital humano.
Base Teórica do Capital Social
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Virtude cívica e seu poder;
O capital social busca recriar antigas
noções de civismo;
Para Tocqueville o suporte maior da
liberdade com igualdade estava na ação
cívica dos cidadãos e sua participação
nos negócios públicos.
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Capital Social e Cidadania
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Era através da criação e desenvolvimento de
organizações e associações livres que
estimulavam a cidadania que se podia
assegurar a manutenção o espaço da palavra
e da ação comunitária.
São as associações, nos povos
democráticos, que devem tomar o lugar dos
particulares poderosos que a igualdade de
condições fez desaparecer.
A Perspectiva de Coleman
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Capital social é produtivo. É próprio da
estrutura de relações entre os atores e no
meio de atores.
Coleman: entre duas comunidades com a
mesma quantidade de capital humano e
capital físico, o que as distingue no que
tange ao desempenho é a existência de
capital social. Ex.: Norte e Sul da Itália
Capital Social e a Ação Coletiva

O capital social de uma associação amplia sua
capacidade de ação coletiva e facilita a
cooperação mútua necessária para a
otimização do uso de recursos materiais e
humanos.
Três funções - capital social como fonte de:
1) apoio familiar;
2) benefícios através de redes extra-familiares;
3) controle social.
Participação social
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
Emergência da exclusão social e o
descrédito das instituições
representativas provoca manifestações
dos mais variados segmentos da
sociedade civil.
A sociedade organizada sob a forma de
associações, organizações nãogovernamentais etc., reage à
fragilização e descrédito das instituições
representativas exigindo a ampliação do
espaço público para maior participação
popular.
Conselhos políticos


Conselhos de políticas são instituições
híbridas (Estado-sociedade civil) que
buscam articular participação,
deliberação e controle sobre o Estado e
que têm tido importante papel na
formação das agendas políticas,
especialmente as locais.
Estão diretamente relacionados à
formulação de políticas públicas e
resultam da mobilização social e dos
debates públicos para a promulgação da
Constituição de 1988.
Conselhos Políticos
“(..) espaços efetivos de decisão política acerca da
gestão de determinada política pública, ou seja, suas
decisões tratam da gestão de bens públicos, do
estabelecimento de diretrizes e estratégias de ação,
das definições de prioridades (inclusive
orçamentárias), da regulação e da normatização das
ações de determinada área de política pública e do
controle público sobre o Estado(...).” (CUNHA e
JARDIM).
Os Conselhos Políticos Pós
Constituição de 1988

A partir das premissas estabelecidas
pela Constituição de 1988 criaram-se e
instalaram-se conselhos em todos os
níveis de governo (federal, estadual e
municipal), referentes aos diversos tipos
de políticas públicas, alguns de caráter
deliberativo, outros consultivo.
Distribuição de conselhos em municípios por
tema de atuação – 2001
Tipos de conselhos
%
Saúde
Assistência Social
Criança e Adolescente
Educação
Trabalho / Emprego
98
93
77
73
34
Meio Ambiente
Turismo
29
22
Cultura
13
Habitação
Pol. Urb. / Trasnp. / Orç.
11
16
Fonte: IBGE. Diretoria de Pesquisas. Coordenação de População e Indicadores
Sociais. Pesquisa de Informações Básicas Municipais – 2001.
Distribuição de Conselhos por Tema (I)

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O primeiro grupo, onde parece encontrar-se o
maior número de conselhos de política em
funcionamento, seria composto pelos
Conselhos de Saúde e Assistência Social
presentes em mais de 90% dos municípios.
Segundo o IBGE, esses conselhos possuem,
em sua maior parte, composição paritária
como devido e as reuniões realizadas pelos
mesmos têm periodicidade “muito freqüente”.
Distribuição de Conselhos por Tema (II)


O segundo grupo seria composto por
Conselhos voltados para as áreas de
Educação e Direitos da Criança e do
Adolescente, presentes apenas em 70% a
80% dos municípios brasileiros.
Segundo o IBGE, na maioria dos municípios
as reuniões tiveram periodicidade” muito
freqüente”, apresentando-se um percentual
um pouco mais elevado de municípios cujas
reuniões ocorreram com periodicidade
“irregular”.
Distribuição de Conselhos por Tema (III)

No terceiro grupo estariam os demais
Conselhos. Com ocorrência em
percentuais variados de municípios
(entre 5%e 33%), este conjunto,
entretanto, se caracteriza por ser
composto por Conselhos cuja
periodicidade irregular ultrapassa 20%
em todas as áreas pesquisadas.
Distribuição de Conselhos por Região


A Região Sul apresenta maior
concentração de conselhos, enquanto as
Regiões Norte e Nordeste, as menores.
Correlação positiva entre indicadores
sociais e participação da sociedade civil
na gestão das políticas públicas: quanto
maior o nível de desenvolvimento
econômico e social de uma região, maior
a cultura cívica e a disposição de seus
cidadãos para participar da vida política.
Conselhos de Saúde

Conselhos de Saúde parecem estar
constituídos para cumprir o dispositivo
legal obrigatório de descentralização das
políticas de Saúde, no âmbito da
Reforma Sanitária, ocorrida a partir da
década de 1990.
Conselhos de Assistência Social

Conselhos de Assistência Social
responde aos estímulos e obrigações
das disposições legais neste setor de
governo, como a instituição da Lei
Orgânica da Assistência Social – LOAS,
em 1993.
Conselhos para
os Direitos da Criança e do Adolescente

Conselhos para os Direitos da Criança e
do Adolescente, desde sua promulgação
por dispor que a gestão das políticas de
defesa dos direitos das crianças e
adolescentes seria baseada em
municipalização do atendimento; criação
de Conselhos, nas três esferas de
governo, de caráter deliberativo e
paritário, em relação à participação
popular e criação de Fundos Especiais
nas três esferas de governo.
Conselhos para Educação

Conselhos de Educação são voltados
para programas específicos do Setor de
Ensino, como o Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorização do
Magistério – Fundef e o programa de
Merenda/Alimentação Escolar que
exigem a formação de Conselhos
Municipais para o repasse de recursos.
Os Conselhos de Política
ou Desenvolvimento Urbano
Conselhos de Política ou Desenvolvimento Urbano
só foram sido instituídos em 6%dos municípios
brasileiros e concentram-se nos municípios de
maior porte populacional. O Estatuto da Cidade
(2003), que regula as questões de política ou
desenvolvimento urbano e prevê a criação de
“órgãos colegiados de política urbana, nos níveis
nacional, estadual e municipal”, só foi
regulamentado em 2001.
Os Conselhos de Trababalho/Emprego
E Conselhos de Meio Ambiente


Conselhos de Trabalho/Emprego são
criados como condição para os
municípios receberem recursos para os
programas financiados pelo Fundo de
Amparo ao Trabalhado – FAT.
Conselhos de Meio Ambiente, embora o
Conselho Nacional de Meio Ambiente –
CONAMA tenha sido criado em 1983.
Os Conselhos
nos Setores Técnicos ou Funcionais

Os demais setores (Transportes,
Habitação, Cultura e Turismo) não
possuem nenhuma lei que os torne
obrigatórios, mas a pesquisa demonstra
que quando existem seus Conselhos
tendem a ser predominantemente
paritários, abrindo espaço à participação
da sociedade civil. De qualquer forma,
esta tende a ser baixa devido Argila
necessidade de conhecimentos mais
especializados.
Os Conselhos de Política
e a Sociedade Civil

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Existem evidências insuficientes para
indicar que a participação da sociedade
civil nas políticas públicas das gestões
locais é valorizada.
Há uma Necessidade de estudos e
pesquisas qualitativas, junto aos
conselheiros, em escalas geográficas
mais abrangentes, com o objetivo de
verificar a efetividade do caráter
deliberativo dos Conselhos e a
representatividade real dos membros da
sociedade civil que os compõem.
Balanço da Atuação dos Conselhos
na Área de Gastos Públicos (Leice Garcia)
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Em geral, na visão de Pinheiro a atuação dos Conselhos
não tem se revelado eficaz.
Não estimulam a Participação Social e inibem o Controle
Social;
A composição do Conselho não é adequada;
O usuário não controla o serviço;
Os interesses dos membros dos Conselhos são difusos,
o que não impede que possa haver consenso.
Os Conselhos dependem da mobilização da sociedade,
sua representação e sua capacidade de expressar
demandas significativas e propor políticas alternativas.
Área de Geração de Trabalho e Renda
(Arno Vogel & Silvia Yannoulas)
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Quanto à organização interna, falta apoio nos dois sentidos:
infra-estrutura e respaldo político das decisões;
A ausência de infra-estrutura é constante;
A Secretarias executivas não funcionam a contento;
Está havendo um esboço de apoio das entidades patronais;
O Grupo de Apoio Permanente não chegou a ser constituído;
A não existência dos GAPs limitou o atuação das CETs;
As reuniões foram consideradas muito burocráticas;
Não possuem uma agenda substantiva;
Não atendem as expectativas dos Conselheiros;
Não há circulação de Informações;
Não há informações sobre o Mercado de Trabalho;
Não há memória institucional (ex.: Arquivos).
Área de Meio Ambiente
A PARTICIPAÇÃO DA SOCIEDADE NOS COMITES DE BACIA HIDROGRAFICA
UMA COMPARAÇÃO ENTRE OS COMITES DE BACIA DO LITORAL NORTE/SP E SANTA MARIA/RS
– RAQUELJOYCE ARAUJO DA SILVA SALGADO
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Os dados demonstram que ambos os comitês utilizaram mais de cinqüenta por cento do espaço decisório para a
discussão de assuntos referentes a organização do Comitê, demonstra também que para os assuntos referentes aos
problemas substantivos da bacia, os comitês dispensaram menos de doze por cento do espaço decisório.
Em ambos os comitês, a demanda por gestão (administração) foi maior que por problemas substantivos. Contudo há
de se destacar que o Comitê de Bacia Hidrográfica do Santa Maria voltou-se para os problemas substantivos que o
dobro, em porcentagem, do que foi realizado pelo Litoral Norte, o que seria um indicativo de que aquele comitê tem
discutido mais os problemas concretos que envolvem a sua Bacia.
No Comitê de Bacia Hidrográfica do Litoral Norte há superioridade da participação da sociedade civil, em detrimento do
poder público. A sociedade civil, nesse comitê, no macrotema organização do comitê, segue a tendência do comitê
como um todo, ou seja, tem demandado principalmente pelos mesmos assuntos que são grupos de trabalho, questões
administrativas, anúncios e recursos.
Entretanto, a sociedade civil quase não participou do macrotema problemas substantivos, sendo essa categoria muito
importante para a região que sofre principalmente com problemas de escassez de água, qualidade da água e ocupação
desordenada do solo. Neste caso, é evidenciada uma ausência da sociedade civil na discussão de assuntos
socioeconômicos importantes, o que pode ser um indício de que os fatores socioeconômicos não são determinantes
para a participação da sociedade civil nesse comitê.
Nesse comitê, no macrotema gestão já há uma maior participação da sociedade civil, ela é a única que tratou do tema
enquadramento, contudo não houve manifestação em relação à cobrança pelo uso da água. Esse segmento
demandou, principalmente, por programas e projetos públicos de bacia, plano diretor, relação com o governo estadual,
estudos de bacia, mas as participações em cada tema foi inferior a cinqüenta por cento da demanda geral.
Os Conselhos de Política
e a Sociedade Civil
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Há uma distância entre sociedade e instituições no Brasil;
A cultura patrimonialista e clientelista permanece;
Existe uma valorização da cidadania e da responsabilização.
Mas é preciso preparar a sociedade para a participação para
evitar o problema da captura (Triângulos de Ferro).
Existe uma grande desinformação sobre o funcionamento das
instituições e dos Programas e Políticas Públicas.
Existe uma desigualdade quanto ao acesso à informação.
Os Grupos mais bem organizados atuam com mais eficiência.
Assim, o Estado acabe sendo controlado não precisam dele,
mas pelos que sabem como utilizá-lo a seu favor.
Ainda não há uma cultura da transparência (accoutability),
nem pela sociedade (baixa atuação), nem pela burocracia
Conclusões
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Apesar das limitações de informação, o quadro geral
revelado exibe um movimento de aproximação entre
sociedade civil e o Estado, em direção ao aprofundamento
da democratização da gestão de políticas públicas.
A instituição de conselhos como instrumentos de controle
da administração pública nas mais diversas áreas que
sinaliza para a complementaridade das democracias
representativa e participativa.
Recomendações:
Ação Conjunta TCU - Sebrae
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Cursos De Políticas Públicas para A Sociedade
Civil e Atores Públicos como Prefeitos e
Vereadores (Sebrae);
Cursos de Qualificação dos Conselheiros;
Avaliação dos Conselhos em Funcionamento
para Aprender como reforçá-los e torná-los um
instrumento eficaz de Políticas Públicas;
Maior Divulgação e integração das Ações das
Prefeituras e dos Conselhos para que haja maior
sinergia entre ambos.
Capital Social
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Evans e seus colaboradores sustentam a idéia do papel
central das instituições na formação de capital social,
através de uma sinergia na relação entre Estado e
sociedade civil, quando na implementação de programas
de desenvolvimento social.
A autonomia inserida para o Estado em ação representa a
existência da combinação da burocracia weberiana com
uma intensa conexão com a estrutura social circundante.
A autonomia está inserida num conjunto concreto de
laços e redes sociais que comprometem e provêm canais
institucionais para negociação e renegociação de metas
e políticas.
A Criação de Capital Social: Os Conselhos
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Evans ao caracterizar esta relação de sinergia capaz de
produzir capital social define dois tipos de sinergia:
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complementaridade;
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Inserção.
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Complementaridade e inserção não são excludentes e
devem ser combinadas.
Outra questão levantada: relação entre dotes sociais e
construção. As tentativas de sinergia dependem do
regime político.
Um contexto político de igualdade e competitividade, não
autocrático, representa um requisito mínimo que facilita a
sinergia.
O Estado e o Capital Social
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Outro aspecto importante que Evans destaca é a atitude do
setor público em incorporar a construção de civismo
comunitário como elemento do seu trabalho
O capital social é algo diverso e depende do contexto
político em que as forças sociais estão dispostas.
É também algo contingente (pode ser produzido ou
destruído).
Não se deve prescindir da ação do governo na produção
de capital social.
Cusack: “instituições trabalham melhor quando imersas
numa cultura de cooperação”.
Estado e sociedade juntos podem produzir civismo ou
capital social - nenhuma parte poderá prescindir da outra.