A Regulação das Emissões de Gases de Efeito Estufa no Brasil no

A Regulação das Emissões de Gases de Efeito Estufa no Brasil no
Contexto da Governança Global do Clima1*
Vanessa Cristina S.P.A. da Costa**
José Eustáquio Diniz Alves***
RESUMO
A questão da mudança climática é um dos maiores desafios enfrentados pela
humanidade. Sua mitigação depende da redução das emissões antrópicas de gases de
efeito estufa que, no entanto, seguem aumentando. Apesar do reconhecimento
internacional da necessidade de evitar uma influência antrópica perigosa sobre o clima
do planeta, há dificuldades em chegar a acordos e garantir que estes sejam cumpridos.
A Política Nacional de Mudança do Clima – PNMC, principal instrumento jurídico para
a regulação das emissões de gases de efeito estufa no Brasil, surge nesse contexto de
governança global do clima. O presente trabalho faz um estudo da PNMC, observando
suas metas, planos setoriais e limitações, levando em consideração: as particularidades
do perfil de emissões do país; a discussão sobre o conceito de desenvolvimento
sustentável e a economia verde como forma de alcançá-lo; e o contexto internacional no
qual essa política está inserida.
Palavras-chave: Mudança Climática; Governança Global; Estatísticas Públicas;
Políticas Públicas.
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*Trabalho apresentado no XIX Encontro Nacional de Estudos Populacionais, ABEP, realizado em São
Pedro/SP – Brasil, de 24 a 28 de novembro de 2014.
** Doutoranda em Geografia – PPGEO/UERJ.
*** Doutor em Demografia e Professor Titular do Mestrado e Doutorado em População, Território e
Estatísticas Públicas – ENCE/IBGE.
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Introdução
A mudança climática global tem se convertido em uma das questões mais
relevantes da atualidade à medida que aumentam as evidências científicas de que o
clima não só influencia as atividades humanas como também é influenciado por elas.
Assim, de acordo com o Intergovernmental Panel on Climate Change – IPCC faz-se
necessário adotar medidas tanto no sentido da adaptação à mudança climática (para
aumentar a resiliência das populações expostas a condições climáticas cada vez mais
adversas) quanto da mitigação do fenômeno (por meio da redução das emissões
atrópicas de gases de efeito estufa – GEE).
Antes do surgimento da espécie humana, o clima do planeta já havia passado por
uma série de mudanças que seguiam ciclos naturais. No entanto, a partir da Revolução
Industrial e Energética, há cerca de duzentos anos, o ser humano passou a ser
responsável pela emissão de GEE em volume crescente, exacerbando o efeito estufa e
levando ao aquecimento global, que, por sua vez desencadeia uma mudança climática.
O efeito estufa em si não é maléfico, ao contrário, é um fenômeno que existe
naturalmente e tem possibilitado a existência de vida no planeta. Mas a concentração
excessiva desses gases na atmosfera, causada principalmente pela queima de
combustíveis fósseis (como o carvão, o petróleo e o gás natural) e pela mudança no uso
da terra (especialmente o desflorestamento) já levou a um aumento na temperatura
média do planeta de 0,85°C em relação ao período pré-industrial – o aquecimento
global – que, segundo o IPCC, deve ser limitado a no máximo 2°C na tentativa de evitar
que seus efeitos adversos se intensifiquem demasiadamente. (IPCC, 2013)
Por se tratar de um fenômeno de escala global, a tentativa de mitigação da
mudança climática tem sido debatida no âmbito das relações internacionais, sendo a
Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima - CQNUMC o
primeiro acordo internacional sobre o tema, assinado em 1992, reconhecendo a
necessidade de evitar uma influência antrópica perigosa sobre o clima. Mas o processo
para a assinatura de acordos internacionais visando à redução das emissões antrópicas
de GEE não é simples e uma vez assinados, alcançar seus objetivos é uma tarefa ainda
mais difícil, como é o caso do Protocolo de Quioto, assinado em 1997, que estabelece
metas de redução das emissões de GEE para os países desenvolvidos signatários, com
base no principio das responsabilidades comuns, porém diferenciadas, por terem sido
2
esses países historicamente os principais responsáveis pelas emissões de GEE. Mas o
acordo quase foi inviabilizado pelo fato dos Estados Unidos (maior emissor de GEE no
ano base do acordo, 1990) não o terem ratificado.
Nas últimas décadas, no entanto, alguns países em desenvolvimento (como a
China, a Índia e o Brasil) passaram a figurar entre os maiores emissores mundiais de
GEE, estando a China em primeiro lugar atualmente. Isso aumenta a responsabilidade
desses países na geração do problema, acentuando a necessidade de também
contribuírem para sua mitigação.
Assim, em 2009, o Brasil assume, pela primeira vez, um compromisso, tanto em
âmbito internacional quanto doméstico, de controle de suas emissões de GEE. Por meio
da Política Nacional de Mudança do Clima – PNMC o Brasil passa a regular suas
emissões de GEE tendo como meta reduzir entre 36,1% e 38,9% suas emissões
projetadas para o ano de 2020. (BRASIL, CMMC,2013)
O presente trabalho tem como objetivo estudar a regulação das emissões de GEE
no Brasil, que tem a PNMC como principal instrumento jurídico, levando em
consideração o contexto de governança global do clima, no qual está inserida. Para tal,
está estruturado em três partes. Na primeira parte é apresentada a questão da mudança
climática e são definidos alguns conceitos como efeito estufa e aquecimento global. Na
segunda parte, é feita uma discussão sobre os dilemas do desenvolvimento sustentável e
as medidas adotadas internacionalmente para a mitigação da mudança climática. Na
terceira parte é analisada a PNMC como proposta de contribuição brasileira, baseada no
perfil de emissões de GEE do país. Finalmente, são feitas algumas considerações sobre
a PNMC e sua articulação com o contexto internacional.
Do Holoceno ao Antropoceno: Entrando na Época da Humanidade
Desde sua origem, há cerca de 4,5 bilhões de anos, o planeta Terra passou por
uma série de transformações, inclusive climáticas, que caracterizam a transição entre as
eras e épocas geológicas. Ao longo das eras geológicas as concentrações de CO2 na
atmosfera têm variado, sendo seguidas por variações na temperatura do ar. Mas, desde
aproximadamente 150 mil anos (quando surgiram os primeiros seres humanos) até o
período pré-industrial a concentração de CO2 na atmosfera manteve-se estável, em torno
3
de 275ppm e 280ppm. (MENDONÇA; DANNI-OLIVEIRA, 2007; FLANNERY, 2007)
A influência que o dióxido de carbono (CO2) e outros gases2 exercem sobre a
temperatura é explicada pelo fenômeno natural conhecido como efeito estufa, por ser
análogo a uma estufa de plantas, devido à quase transparência da atmosfera à radiação
solar (de ondas curtas) e sua quase opacidade à radiação terrestre (de ondas longas).
Parte da radiação solar incidente na Terra é refletida ao espaço e outra parte é absorvida.
Essa radiação absorvida é, posteriormente, emitida pela Terra. Mas, os GEE
concentrados na Troposfera (camada mais baixa da atmosfera) retêm parte dessa
radiação terrestre, impedindo que se dissipe totalmente no espaço. O efeito estufa faz
com que a temperatura no planeta seja cerca de 30°C mais elevada do que seria se esse
fenômeno não existisse. (BARROS, 2004)
No entanto, a partir da Revolução Industrial e Energética a humanidade passa a
ser responsável pela emissão de GEE em volume crescente, especialmente intensificada
nas últimas décadas, com a explosão do consumo. Assim, o Nobel de química Paul
Crutzen chega a propor que seja considerada a passagem da atual época geológica, o
Holoceno, para o Antropoceno (época da humanidade) a partir de 1784, ano em que
James Watt aperfeiçoou o uso da máquina à vapor, alavancando a Revolução Industrial
e Energética, e, convertendo a humanidade em uma força geológica significativa, que,
por meio da queima de combustíveis fósseis, passa a emitir GEE. Assim, às forças
naturais somam-se as forças antropogênicas, exacerbando a concentração de GEE na
atmosfera, o que está levando a uma elevação da temperatura média do planeta – o
aquecimento global. (FLANNERY, 2007)
Ainda que o aquecimento global e sua origem antrópica encontrem a resistência
de alguns críticos, os relatórios do IPCC, principal órgão internacional de pesquisa
sobre o tema, demonstram crescente grau de certeza desde a década de 1990. Em seu
relatório mais recente, publicado em 2013, o IPCC afirma que o aquecimento global é
inequívoco, com clara influência humana e que houve um aumento de 0,85°C na
temperatura média do planeta desde o período pré-industrial. Apesar de parecer
pequeno, esse aumento na temperatura tem gerado alterações nos fenômenos climáticos
e, segundo o IPCC, precisa ser limitado a, no máximo, 2°C para evitar consequências
2
Gases de efeito estufa – origem apenas natural: vapor d’água e ozônio; origem natural e antrópica:
dióxido de carbono, metano, óxido nitroso; origem apenas antrópica: hidrofluorcarbonos,
perfluorcarbonos, hexafluoreto de enxofre, clorofluorcarbonos e hidrofluorclorocarbonos.
4
mais drásticas. O gráfico 1 demonstra a elevação da temperatura média do planeta,
especialmente acentuada nas últimas décadas.
Gráfico 1: Anomalia observada na temperatura média global combinada da
superfície da terra e do oceano (1850 – 2012) anual e decenal
Fonte: IPCC, 2013, p.4
A influência humana detectada no aquecimento da atmosfera e do oceano pode
ser observada no gráfico 2. Conforme demonstram esses modelos, caso existissem
apenas as forças naturais, as temperaturas médias seriam mais estáveis.
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Gráfico 2 : Aumento da temperatura média global da superfície da terra;
superfícies da terra e oceano combinadas; e absorção de
calor
das
do oceano –
Observações; modelos usando apenas as forças naturais; e modelos usando ambas as
forças naturais e antropogênicas.(série histórica de 1910 a 2010).
Fonte: IPCC, 2013,p.16
É importante ressaltar que essa influência exercida pelo ser humano sobre o
clima do planeta se dá em um contexto de profunda desigualdade social, com
discrepância entre as condições de vida e padrões de consumo dos mais ricos e dos mais
pobres. Isso além da existência de uma série de outros problemas ambientais
decorrentes das atividades humanas. Assim, de acordo com o conceito de fronteiras
planetárias, é necessário (e possível) buscar, por um lado, garantir um padrão de vida
digno a todos, sem por outro lado, ultrapassar os limites impostos pela biocapacidade do
planeta, ou seja, as fronteiras planetárias. Mas, observa-se que, apesar dos avanços, em
geral, obtidos em diversos indicadores sociais, a humanidade está longe de alcançar esse
ideal, pois uma grande parcela da população mundial não tem suas necessidades básicas
atendidas (como alimentação e abastecimento de água). Paralelamente, as fronteiras
planetárias estão sendo ultrapassadas e a mudança climática é uma delas, usando como
parâmetros a concentração de CO2 na atmosfera no período pré-industrial (280ppm); o
limite máximo considerado seguro (350ppm) e a concentração no ano de 2009
(387ppm). (RAWORTH, 2012)
Além da concentração de CO2 ter ultrapassado o limite seguro, segue
aumentando em ritmo acelerado, tendo ultrapassado a marca de 400ppm pela primeira
vez no dia 9 de maio de 2013. Recentemente, a situação já se revela ainda mais
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preocupante, pois, pela primeira vez, a concentração média mensal de CO2 ficou acima
desse patamar, em abril de 2014. (ÁVILA, 2014)
Esse aumento na concentração de GEE na atmosfera e consequente elevação da
temperatura média do planeta estão ocasionando uma série de consequências como
extinção de espécies; elevação do nível médio do mar por expansão térmica e
derretimento de geleiras; acidificação do oceano; mudanças no ciclo hidrológico;
intensificação de fenômenos climáticos extremos e aumento da frequência com a qual
ocorrem. (IPCC, 2013)
Quanto ao futuro, há muitas incertezas, mas os possíveis cenários projetados
pelo IPCC demonstram que, mesmo no cenário mais otimista já não estaremos livres do
agravamento de condições adversas, uma vez que o tempo de permanência de alguns
dos GEE na atmosfera estende-se por séculos após sua emissão. Portanto, além das
medidas de mitigação, são imprescindíveis medidas de adaptação capazes de aumentar a
resiliência da população.
A mudança climática global atualmente em curso, sendo de origem antrópica, é
passível de ser mitigada pelo ser humano por meio da redução de suas emissões de
GEE. No entanto, isso não tem se mostrado factível, como veremos a seguir.
A Iminente Tragédia dos Comuns
A mudança climática é um fenômeno de escala global, portanto sua mitigação
depende de cooperação internacional. Na CQNUMC, assinada na Conferência das
Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento – a Rio 92, os líderes
mundiais reconhecem, pela primeira vez, a necessidade de evitar uma influência
antrópica perigosa sobre o clima do planeta e estabelecem regras gerais com esse
objetivo. A partir de 1995 passam a ser realizadas reuniões anuais (as Conferências das
Partes – COPs) para tratar a questão climática no âmbito das relações internacionais.
Na COP-3, realizada em 1997, em Quioto, Japão, foi assinado o Protocolo de
Quioto, avançando, em relação à CQNUMC, com o estabelecimento de prazos e metas
de redução das emissões de GEE. Com base no princípio das responsabilidades comuns,
porém diferenciadas (proposto pelo Brasil), por terem sido, historicamente, os maiores
responsáveis pela emissão de GEE, os países desenvolvidos signatários do acordo
assumem metas de redução de suas emissões, visando obter uma redução conjunta de
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pelo menos 5% até o período entre 2008 e 20123 em relação ao ano base, 1990.
Cedendo à pressão de grandes grupos empresariais, os Estados Unidos, país responsável
pela maior parcela de emissões mundiais de GEE no ano base do acordo (36,1%), não
ratificou o Protocolo de Quioto, quase inviabilizando sua entrada em vigor que estava
condicionada à ratificação de pelo menos 55 Partes responsáveis por pelo menos 55%
das emissões totais, no ano base. Mas, em 2005, com a adesão da Federação Russa,
responsável por 17,4% das emissões, o Protocolo de Quioto alcançou as condições
necessárias para entrar em vigor. Aos países em desenvolvimento, por sua vez, cabe a
participação nos mecanismos de flexibilização – mercado de carbono e mecanismos de
desenvolvimento limpo (MDL). (ONU,1997)
Tais mecanismos, no entanto, acabam distanciando o Protocolo de Quioto de seu
real objetivo, pois permitem aos países desenvolvidos comprar créditos de carbono dos
países em desenvolvimento, ao invés de investirem na redução das emissões em seus
territórios. Há, para os países em desenvolvimento, o “risco de privatização e
internacionalização do território nacional pela compra e/ou controle de grandes tratos de
terra e, sobretudo, pelo controle do uso do território no caso da inclusão de florestas
originais no MDL.” (BECKER,2004,p.41)
Essa tendência à adoção de mecanismos de mercado e diminuição da ação
estatal, características do neoliberalismo, sinalizam uma das contradições implícitas no
conceito de desenvolvimento sustentável. Esse conceito, formalizado no Relatório
Nosso Futuro Comum (de 1987) e consagrado na Rio 92, trás a ideia de uma
conciliação entre crescimento econômico e preservação ambiental, buscando satisfazer
as necessidades humanas do presente e garantir o mesmo direito às gerações futuras. O
desenvolvimento sustentável é um conceito essencialmente paradoxal uma vez que o
crescimento econômico ilimitado não é compatível com um planeta finito. Além disso,
a proposta de garantir o direito humano ao meio ambiente equilibrado às gerações
futuras demandaria regulação de mercado e planejamento público de longo prazo, sendo
contraditória ao contexto neoliberal no qual está inserida. (AJARA, 2003)
Vinte anos depois da Rio 92, a cidade do Rio de Janeiro sediou a Conferência
das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável – conhecida como Rio +20. Um
dos principais temas abordados na Rio +20 foi a economia verde, como ferramenta para
alcançar o desenvolvimento sustentável, colocando-se como alternativa à economia
3
Em 2013 foi iniciado o segundo período de compromisso do Protocolo de Quioto que irá até 2020.
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marrom (ou cenário habitual de negócios) de alta emissão de GEE. Assim, a proposta de
transição para uma economia verde, de baixa emissão de GEE, coloca a questão
climática no centro das discussões sobre o desenvolvimento sustentável.
A iniciativa da economia verde visa alcançar um crescimento econômico maior
que o previsto para a economia marrom (ou cenário habitual de negócios); propõe a
adoção de uma métrica monetária para valoração ambiental a ser incorporada ao sistema
de contas nacionais e que o meio ambiente deixe de ser visto como um fator limitador
da economia, tornando-se uma força geradora de novas oportunidades econômicas.
(PNUMA, 2011)
No entanto, podem ser identificadas sérias limitações na economia verde: A
métrica monetária cria a ilusão de que os setores econômicos são substituíveis,
desconsiderando sua interdependência; O efeito positivo do crescimento econômico
sobre o meio ambiente só é possível de ser observado se ignorados os efeitos
transfronteiriços (como o comércio internacional e a internacionalização das etapas da
produção) por meio dos quais a degradação ambiental é “terceirizada” para os países
onde é realizada a produção, não se aplicando a problemas ambientais de escala global
como a mudança climática; Apesar dos ganhos em eficiência energética e no uso de
materiais proporcionados pelos avanços tecnológicos, há um aumento em seu consumo
total, devido ao aumento da escala do crescimento econômico. Conforme o paradoxo de
Jevons, a introdução de uma nova tecnologia capaz de reduzir o uso de energia e/ou
materiais necessários para a produção por unidade, que caracteriza o aumento da
eficiência, acaba levando, não à redução no uso de energia e materiais em termos
absolutos, como seria esperado, mas ao seu aumento. Isso porque o aumento em
eficiência gera uma redução nos preços, que leva ao aumento da demanda e,
consequentemente, do consumo total. Ou seja, para que o impacto ambiental
efetivamente diminua graças ao aumento da eficiência, a taxa de redução do impacto
por unidade do Produto Interno Bruto – PIB precisa ser maior que a taxa de aumento do
PIB. (CECHIN;PACINI, 2012) Mas não é isso que vem ocorrendo:
Embora a intensidade material tenha diminuído 26% de 1980 a 2007,
o PIB global aumentou 120% e a população mundial aumentou em 50%, o que
resultou em um aumento absoluto de 62% na extração global de recursos.
(Seri,2010). Isso significa que o impacto ambiental global continua a crescer
em termos absolutos. (CECHIN; PACINI, 2012, p.127)
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A teoria do decrescimento econômico apresenta-se como uma visão alternativa à
ambas, a economia marrom e a economia verde, justamente por não ter como objetivo o
crescimento econômico ilimitado. Ao contrário, reconhece a necessidade de
decrescimento das atividades emissoras de GEE no mundo e que isso tende,
consequentemente, a reduzir o PIB mundial.
Mas essa teoria não se resume à redução indiscriminada do crescimento
econômico, devido aos diferentes graus de desenvolvimento entre os países. Isso
significa buscar crescimento nos países menos desenvolvidos que precisam avançar na
eliminação da pobreza, redução no ritmo do crescimento ou crescimento estacionário
em outros países e, nas economias mais desenvolvidas, redução do crescimento.
(ALVES, 2013; ALVES, 2014)
Observa-se que, paradoxalmente, apesar de haver aumento das evidências
científicas sobre o aquecimento global e sua influência antrópica e a ampliação do
debate internacional sobre o tema nas últimas décadas, há também um agravamento da
situação.
Atualmente, o volume anual de emissões mundiais de GEE, está acima do nível
que seria necessário manter para que fosse provável limitar o aquecimento global a no
máximo 2°C. A essa diferença entre as emissões atuais de GEE e o volume máximo
considerado seguro chama-se lacuna de emissões. Para “preencher” essa lacuna, as
emissões anuais globais de GEE, que totalizaram 50,1 GtCO2eq em 2010 deveriam ser
reduzidas em 55%, mas seguem uma trajetória crescente. (UNEP, 2013)
Isso
evidencia
que
a
forma
como
a
questão
tem
sido
abordada
internacionalmente não está sendo suficiente para evitar uma influência antrópica
perigosa sobre o sistema climático da Terra – objetivo da CQNUMC.
Essa
insuficiência pode ser atribuída: à preferência por mecanismos como o mercado de
carbono em detrimento de um controle mais rigoroso das emissões de GEE; à
supervalorização dos avanços obtidos em eficiência energética (que geram redução
relativa das emissões de GEE) desarticulada com uma busca pela redução dessas
emissões em termos absolutos; e à dependência da ação voluntária dos Estados. Tudo
isso tendo como pano de fundo a constante busca pelo crescimento econômico
ilimitado, incompatível com um mundo finito, mas almejado até mesmo no contexto da
economia verde.
A atmosfera é um bem comum, essencial para a vida, compartilhado não apenas
pela humanidade, mas por todas as espécies. As dificuldades observadas em alcançar a
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drástica redução nas emissões antrópicas de GEE necessária para garantir o equilíbrio
atmosférico parecem sinalizar a iminência de uma situação típica de tragédia dos
comuns, na qual um bem de uso coletivo estaria fadado à degradação, pois os agentes
buscam tirar o máximo de proveito individual e relutam em cooperar por temer a não
cooperação dos demais agentes ou por haver interesses antagônicos entre eles, um
círculo vicioso que dificulta a chegada a benefícios comuns, como a estabilidade
climática. (HARDIM, 1968 apud ALVES, 2013)
A Política Nacional de Mudança do Clima (PNMC) e suas Limitações
Nesse contexto de iminência de uma tragédia dos comuns climática, a atribuição
de responsabilidades entre os países tem sido uma grande questão.
As
responsabilidades são comuns, porém diferenciadas, mas sua quantificação é complexa,
envolvendo as emissões do presente e do passado. Pode ser calculada e/ou interpretada
usando diferentes métricas cujos resultados são bastante distintos: sob o ponto de vista
da produção ou do consumo; emissão total ou per capita; ou em termos de eficiência,
por exemplo.
A perspectiva que tem sido tradicionalmente utilizada é a da produção, ou seja, a
estimativa das emissões de GEE, por setor de atividade e totais, ocorridas nos
respectivos territórios nacionais, sendo a perspectiva na qual está baseada a PNMC.
No entanto, vale ressaltar que os indicadores poderiam ser bem diferentes se a
contabilização dos GEE fosse efetuada onde ocorre o consumo final (ao invés da
produção), já que a redução das emissões em países desenvolvidos pode decorrer da
substituição de processos produtivos de alto impacto ambiental pela importação dos
bens que seriam produzidos por meio de tais processos, gerando um deslocamento das
emissões (sob a ótica da produção) dos países desenvolvidos para os países em
desenvolvimento, sendo a China o principal exemplo. Essa questão é relevante por
haver uma discrepância entre os países no saldo de emissões de GEE entre suas
exportações e importações. (VEIGA; ISSBERNER, 2012)
O Brasil é um dos maiores emissores de GEE da atualidade, tendo apenas a
China, os Estados Unidos, a União Europeia e a Índia à sua frente. Quanto ao poder
exercido no regime de governança global do clima, a China, os Estados Unidos e a
União Europeia são classificados como superpotências, essenciais para que haja uma
perspectiva de eficácia em qualquer acordo assinado. O Brasil, por sua vez, é
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considerado uma grande potência, que, assim como a Coréia do Sul, a Índia, o Japão e a
Rússia, pode atuar como catalisador ou obstáculo nas negociações. (VIOLA;
FRANCHINI, 2013)
Na COP-15, realizada em Copenhague, em 2009, o Brasil assumiu, pela primeira
vez, o compromisso de controlar suas emissões de GEE e, em âmbito doméstico,
instituiu a PNMC por meio da Lei n°12.187, de 29 de dezembro de 2009. A meta
brasileira é reduzir entre 36,1% e 38,9% as emissões projetadas para o ano de 2020.
Tais projeções4 foram apresentadas no Decreto n°7.390, de 9 de dezembro de 2010 que
regulamenta os artigos 6°, 11 e 12 da Lei n°12.187. O decreto estabelece também que
sejam publicadas estimativas anuais de emissões de GEE no Brasil para fins de
acompanhamento da PNMC. (BRASIL, CMMC, 2013)
Conforme ilustra o gráfico 3, a PNMC não tem como objetivo a redução
propriamente dita do volume de emissões de GEE do Brasil em relação aos níveis
atuais, mas sim limitar o seu aumento, levando em consideração a menor
responsabilidade histórica do Brasil pelo aquecimento global em relação aos países mais
desenvolvidos. No entanto, demonstra o reconhecimento de sua parcela de
responsabilidade e representa um importante passo rumo a uma postura mais
comprometida com a questão climática. Mas, para que suas metas sejam, de fato,
alcançadas a PNMC precisa ser aperfeiçoada em alguns aspectos.
Gráfico 3: Emissões totais de gases de efeito estufa, no Brasil, de 1990 a 2010, projeção
para 2020 e compromisso de redução.
Fonte: Brasil, MCTI, 2013, p.18.
4
As projeções apresentadas no Decreto n°7.390 tiveram como base o segundo Inventário Brasileiro de
Emissões e Remoções Antrópicas de Gases do Efeito Estufa não controlados pelo Protocolo de Montreal.
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A projeção das emissões totais de GEE para o ano de 2020 (3.236 Tg CO2eq)
está distribuída da seguinte forma entre os setores de atividade: Mudança de Uso da
Terra (1.404 Tg CO2eq); Energia (868 Tg CO2eq); Agropecuária (730 Tg CO2eq);
Processos Industriais e Tratamento de Resíduos (234 Tg CO2eq). Essas projeções foram
baseadas no perfil brasileiro de emissões de GEE. (BRASIL, CMMC, 2013)
O Brasil teve o setor de Mudança no Uso da Terra e Florestas (especialmente
desflorestamento) como principal fonte de emissões do país de 1990 a 2008, como
podemos observar no gráfico 4. Esse perfil difere dos demais países que estão entre os
maiores emissores mundiais de GEE, cuja principal fonte de emissões é, em geral, o
setor energético. Essa peculiaridade no perfil de emissões do Brasil possibilitou que o
país reduzisse suas emissões totais no período de 2005 a 2009 (apesar de um aumento
em 2008), reduzindo apenas as emissões do setor de Mudança no Uso da Terra e
Florestas, apesar das emissões dos demais setores terem continuado a subir. Mas, em
2010, as emissões totais voltaram a subir, dessa vez tendo o setor de Agropecuária
como principal fonte (35% do total), seguido do setor de Energia (32%), Mudança no
Uso da Terra e Florestas (22%), Processos Industriais (7%) e Tratamento de Resíduos
(4%) (BRASIL,MCTI,2013).
Gráfico 4: Emissões de gases de efeito estufa por setor de atividade, no Brasil, de 1990
a 2010 (em Tg CO2 eq)
Fonte: Brasil, MCTI, 2013, p.11.
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Com relação ao setor de Mudança do Uso da Terra e Florestas, tradicionalmente
a principal fonte emissora de GEE no país, foram estabelecidos dois planos setoriais na
PNMC: O Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia
Legal, com a meta de reduzir em 80% os índices anuais de desmatamento na Amazônia
Legal5; e o Plano de Ação para Prevenção Controle do Desmatamento e das Queimadas
do Cerrado cuja meta é reduzir em 40% os índices anuais de desmatamento do
Cerrado6.(BRASIL, CMMC, 2013) “Essas reduções foram aplicadas sobre as projeções
das emissões para 2020 nos dois biomas, compondo-se uma redução geral de
63,2%.”(BRASIL,MCTI, 2013,p.19).
De acordo com o Plano Decenal de Expansão de Energia – PDE, incorporado à
PNMC como um de seus planos setoriais, as emissões do setor Energia deverão ser
reduzidas em 27%, em relação ao valor projetado para 2020. (BRASIL, CMMC, 2013)
No entanto, o PDE estabelece que mais de 70% de seus investimentos nos próximos dez
anos sejam destinados ao petróleo e gás, enquanto os investimentos a serem alocados
em fontes alternativas de energia (como a solar e a eólica) não chegam a 4%. Tal perfil
de investimentos não é coerente com um plano setorial de mitigação da mudança
climática. (VEIGA; ISSBERNER, 2012)
Com o Plano para a Consolidação de uma Economia de Baixa Emissão de
Carbono na Agricultura (ou Plano Agricultura de Baixo Carbono – Plano ABC) é
estabelecida uma redução de 132,9 TgCO2eq a 162,9 TgCO2eq das emissões projetadas
para o setor no ano de 2020. (BRASIL, CMMC, 2013) Sendo o setor Agropecuária
atualmente a maior fonte de emissões de GEE no Brasil, o Plano ABC tem um papel
essencial a desempenhar no controle das emissões brasileiras, mas são identificados
alguns problemas em sua implementação: os recursos disponíveis para o financiamento
das ações de mitigação não estão sendo utilizados exclusivamente com essa finalidade;
além disso, as regiões Sul e Sudeste foram as que obtiveram a maior parte do recursos
(69%) e as regiões Norte e Nordeste, identificadas como as mais necessitadas,
receberam juntas apenas 9%.(GREENPEACE, 2013)
Para os setores Processos Industriais e Tratamento de Resíduos não há metas de
redução das emissões de GEE.
A PNMC segue, em âmbito doméstico, a mesma lógica que tem norteado as
ações de mitigação da mudança climática no âmbito das relações internacionais – a
5
6
Em relação à média verificada entre os anos de 1996 e 2005.
Em relação à média verificada entre os anos de 1999 e 2008.
14
ênfase em mecanismos de mercado – ao apresentar como um de seus objetivos a
ampliação do Mercado Brasileiro de Redução de Emissões – MBRE e como uma de
suas diretrizes a utilização de instrumentos financeiros e econômicos para promover as
ações de mitigação e adaptação. Tais instrumentos estimulam determinadas ações por
meio de incentivos, mas não garantem a proteção ambiental por não constituírem
obrigações para os regulados. Já a regulação do tipo comando-e-controle estabelece
obrigações e implica em punições em caso de não cumprimento dos padrões
estabelecidos. Um misto desses dois tipos de regulação seria essencial para a PNMC.
Mas há uma preferência pelo primeiro em detrimento do segundo que pode ser
explicada pelo fato de que um projeto para ser elegível para receber a certificação de
MDL do Protocolo de Quioto precisa ser adicional à legislação vigente. Assim, quanto
mais rigorosa for a legislação menos projetos serão elegíveis. (CASTELLO, 2011)
A mudança obervada no perfil das emissões brasileiras, que começa a se
assemelhar mais com o dos países desenvolvidos, também representa um desafio para
sua regulação. Outro grande desafio é manter baixas as taxas de desmatamento na
Amazônia, já que essa taxa subiu 28% em 2013, em relação ao ano anterior (INPE apud
IPAM, 2013) e tem um impacto direto nas emissões do setor de Mudança no Uso da
Terra e Florestas além de acarretar outros problemas ambientais, como perda de
biodiversidade. Também é importante avançar no sentido de articular os planos setoriais
da PNMC entre si e de que as demais políticas nacionais sejam convergentes com os
objetivos da PNMC, o que muitas vezes não ocorre, como é o caso do novo código
florestal brasileiro e do incentivo ao transporte individual.
À Guisa de Conclusão
Os padrões climáticos estão sendo alterados, dessa vez, não em virtude de
movimentos cíclicos naturais, mas devido à excessiva liberação de GEE na atmosfera
em decorrência das atividades humanas. Isso representa o aumento do risco de desastres
naturais e em termos de segurança alimentar e energética para a população mundial,
sendo as parcelas mais pobres as que se encontram em situação de maior
vulnerabilidade.
A institucionalização do debate sobre a mudança climática no âmbito das
relações internacionais e o reconhecimento da necessidade de sua mitigação, entretanto,
não se traduziram em redução das emissões mundiais de GEE. Ao contrário, seguem
15
aumentando em ritmo acelerado, o que gera a elevação da concentração de GEE na
atmosfera, com todas as suas implicações.
Em um contexto de frequentes embates entre os países quanto à atribuição de
responsabilidades, o Brasil fez alguns avanços rumo a uma postura mais comprometida
com a questão climática, caracterizada pela redução de suas emissões de GEE no
período de 2005 a 2009; pela implementação da PNMC; e pelo compromisso assumido
internacionalmente na COP-15. Mas, essa postura não se consolidou nos anos seguintes,
pois em 2010 as emissões brasileiras de GEE voltaram a subir e com um perfil que
passa a se assemelhar mais com o dos países desenvolvidos, tornando a transição para
uma economia de baixo carbono essencial para o controle das emissões brasileiras; e,
principalmente, devido à falta de avanços nos planos setoriais da PNMC, falta de
sinergia entre si e com as demais políticas nacionais.
Na contramão da PNMC dois indicadores pioraram nos últimos anos: a) piorou a
quantidade de energia necessária para produzir uma unidade de PIB, o que é definido
como intensidade energética; b) piorou a intensidade de carbono, isto é, a emissão de
gases estufa por unidade de PIB. Além do mais houve um aumento do desmatamento da
Amazônia em 2013 e o Brasil não assinou o documento propondo reduzir pela metade a
derrubada das florestas do mundo até 2020 e zerar por completo o desmatamento até
2030. Este compromisso foi definido na 'Declaração de Nova York sobre Florestas',
durante a Cúpula do Clima das Nações Unidas, dia 23 de setembro de 2014.
A potencial contribuição da PNMC para a mitigação da mudança climática
depende da superação desses desafios para se concretizar. Além disso, sempre terá a
limitação de ser o conjunto de medidas que um país está se propondo a adotar dentro de
um contexto de governança global do clima que depende de um alto grau de cooperação
internacional para uma ação concertada entre os Estados nacionais, o que ainda não foi
alcançado.
A sociedade civil, por sua vez, tem cobrado que medidas mais concretas sejam
tomadas. No dia 21 de setembro de 2014, às vésperas da Cúpula do Clima e há cerca de
dois meses da COP-20, foi realizada a Marcha Mundial dos Povos pelo Clima – a maior
mobilização popular sobre a questão climática, que contou com 675.0007 participantes,
distribuídos em diversas partes do mundo, demandando menos palavras e mais ação por
7
De acordo com a Avaaz.
16
parte dos líderes mundiais. Espera-se que a demanda popular seja atendida, norteando o
novo acordo climático a ser assinado na COP-21, no próximo ano.
17
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