"Combater já o aquecimento global

"Combater já o aquecimento
global- mas sem manipular
os dados"
NANCY BIRDSALL E ANDREW STEER
Diretoru, lNpartamento de PeI1quisa de
PolítiCCUJ
Subdiretor, Departamento de Meio
Ambiente e Diretor, Relatório sobre o
De.envolvimento Mundial 1992
Banco Mundial
novo livro de William Cline
analisa a economia do aquecimento global minuciosamente e com absoluta
transparência - constitui
uma excelente demonstração da aplicação do instrumental do economista a um
problema premente de política. Mas sua
conclusão - de que há justificativa para
um programa "agressivon de diminuição
das emissões de gases-estufa - baseia-se
em muito na redução para cerca de 2% da
taxa de atualização usada na análise de
custos e benefícios.
Concordamos que é preciso adotar de
imediato políticas enérgicas contra o aquecimento por gases-estufa, mas em nossas
recomendações não tomamos por base uma
taxa de atualização tão baixa. Além disso,
estamos convictos de que é errado pressupor que os que defendem taxas relativamente altas estariam de alguma forma menos interessados no bem-estar das gerações
futuras do que os que defendem taxas relativamente baixas. Pelo contrário, achamos
que só será possível atender às necessidades das gerações futuras se os recursos
destinados a investimento forem canalizados para projetos e programas que proporcionem as mais altas taxas de retorno ambiental, social e econômico. Haverá muito
menos probabilidades de isso acontecer se
a taxa de atualização for fixada bem abaixo
do custo de oportunidade do capital.
Preocupa·nos que diminua a riqueza
que passaremos às gerações futuras - sob
a forma de ar e água puros, solos e florestas
produtivos, sem contar o estoque de conhecimentos tecnológicos, trabalhadores
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qualificados e infra -estrutura física -, caso
os planejadores continuem rotineiramente
a aceitar investimentos que não oferecem o
melhor retorno. Preocupa-nos também que
uma taxa tão baixa - ao mudar a classificação de projetos - venha a induzir um
modelo de desenvolvimento capital-intensivo e a promover investimentos de custo
inicial elevado, como as represas, que poderiam ser prejudiciais ao meio anlbiente. A
calamitosa e freqüente inadequação do
investimento ambiental não se deve a taxas
de atualização demasiado altas e sim ao
fato de não se ter conseguido incluir os
custos dos danos ao meio ambiente nos
cálculos de custo-benefício.
Por que, então, Cline e outros alegam
que é preciso baixar a taxa de atualização
no caso de questões como o aquecimento
global? Neste artigo, trataremos primeiro
das teses gerais mais em evidência: as teses
de que o meio ambiente é um caso especial,
e de que projetos de longa gestação demandam taxas de atualização mais baixas. Passaremos então a dois argumentos técnicos
específicos de Cline - na verdade, duas
premissas que servem de base a seu cálculo
da taxa de atualização: a de que os recursos
necessários para investir na prevenção do
aquecimento global provirão do consumo, e
não da poupança existente; e a de que a
taxa social de preferência no tempo (TSPr)
é muito baixa devido à natureza de cada um
de seus elementos.
A tese do "caso especial"
A taxa de atualização para investimentos em proteção ambiental deve ser
mais baixa do que, digamos, par~ saúde,
educação ou produção alimentar? As vezes,
as justificativas para esse tratamento especial são a incerteza, os impactos potencialmente grandes e irreversíveis e os va-
lores "intrínsecos n associados ao meio ambiente. Acreditamos que tais fatores merecem tratamento especial, mas que são muito importantes para serem tratados indiretamente, através da manipulação da taxa
de atualização. Como assinalaram
economistas como Partha Dasgupta, Jo·
seph Stiglitz e J. V. Krutilla, baixar a taxa
de atualização é um meio imperfeito e freqüentemente equivocado de captar incertezas e lidar com impactos grandes e irreversíveis. No caso da incerteza, taxas de
atualização mais baixas apenas aumentam
o peso que atribuímos aos riscos no futuro
distante, em comparação com os riscos no
futuro inlÍnente. E é claro que a incerteza
se aplica nos dois casos; avanços tecnológicos com que não contávamos podem reduzir
em muito os benefícios dos investimentos
feitos hoje para diminuir o aquecimento
global de amanhã. Os problemas da incerteza e da irreversibilidade devem ser atacados de frente, através de técnicas de avaliação adequadas, no que concorda Cline
(como mostra seu gráfico, ele incorporou a
incerteza, acrescentando um cenário de
"prejuízos altos").
Os planejadores devem considerar explicitamente os valores "intrÍnsecos n ou "espirituaisn associados ao meio ambiente.
Cline seria o primeiro a admitir que sua
análise não capta esses valores. Em seus
cálculos os custos do aquecimento global
são valo~es econômicos (perda de produção
agrícola, maior necessidade de ar condicio·
nado, queda da receita dos teleféricos nas
estações de esqui etc.). Esses cálculos são
valiosos, mas evidentemente parciais. Seria com certeza ingênuo da nossa parte
acreditar que ao imp~tarnlOs valores mais
altos a esses custos econômicos futuros
(baixando a taxa de atualização), estaríamos de alguma maneira computando
os custos não-econômicos futuros ignorados
nos cálculos iniciais. Os economistas precisam reconhecer seus limites!
Cline tem razão quando observa, que
para impedir o aquecimento global, muitas
pessoas parecem hoje dispostas a fazer sacrifícios que não se dispõem a fazer pela
I}utrição infantil ou pela proteção do solo na
Africa - aparentando demonstrar maior
preocupação com as gerações futuras do
que evidencia a atualização convencional.
Parte dessa "disposição de pagar" desapareceria se os cidadãos tivessem realmente
que pagar (o que ainda não ocorre); e as
prioridades poderiam ser outras se todos os
fatos disponíveis fossem conhecidos. Mas não há como negar
uma grande preocupação com o
aquecimento global. O problemático é aflrmar que esta advém da
preocupação com a perda econômica de alguns pontos percentuais de
PIB daqui a dois séculos (época em
que, pelos cálculos de Cline, todos
serão sete vezes mais ricos que
hoje). Se o caso fosse esse, os cidadãos deveriam estar igualmente
preocupados com as políticas que
promovem o desenvolvimento econômico no longo prazo, que fariam
desaparecer quaisquer impactos
econômicos potenciais do aquecimento global.
A preocupação atual do público
tem raízes visivelmente mais profundas. Talvez decorra de uma relutância básica em passar às gerações futuras um mundo natural
bastante alterado ou "poluído",
uma relutância que transcende os
impactos econômicos dessa poluição. Os planejadores podem contar
com o aUXllio dos analistas econômicos na avaliação da importância
desses valores; exercícios (questionários) de avaliação de contingências bem elaborados e o reconhecimento de que estas representam valores para as pessoas que estão vivas hoje
(e portanto não precisam ser atualizadas)
podem ser úteis para se discernir valores
econômicos de não-econômicos. Uma abordagem complementar seria incorporar os
valores não-econômicos, após o cálculo e a
divulgação dos custos e benefícios estritamente econômicos, mediante um
processo decisório participativo. Mas em
nenhum desses casos é necessário ou
conveniente baixar as taxas de atualização.
A tese do "horizonte distante"
Cline abraça outra tese comum para
justrncar taxas baixas de atualização - a
de que não faz sentido uma taxa de atualização alta, quando o retorno do investimento é de longuíssimo prazo, como ocorre com projetos sobre aquecimento global e
outras questões ambientais. Ao usar um
índice zero de preferência pura no tempo e
pressupor taxas baixas de crescimento
mundial a longo prazo em seus cálculos da
TSPI', o que Cline na verdade aflrma é que
a taxa de atualização deveria ser ajustada
de modo a levar em conta a longa gestação
dos projetos sobre aquecimento global.
Na realidade, porém, é impossível traçar uma linha divisória entre projetos de
retorno rápido e de retorno lento. Qualquer
projeto bom beneficia as gerações futuras
- diretamente ou através do reinvestimento. Eduque uma menina africana
hoje, e o rendimento terá início imediato,
mas os benefícios totais não serão sentidos
nem daqui a 100 anos. Do mesmo modo, foi
o investimento em tecnologia no século
XVIII que permitiu a prosperidade atual da
Europa, e foi o investimento dos EUA em
felTovias e universidades rurais há 100
anos que propiciou a produtividade agrícola norte-americana atual. Propomos, então, que se aplique a projetos de . longa
gestação a mesma taxa de atualização que
se aplica a projetos de gestação mais curta.
Cline ridiculariza nossa opinião, como se
fosse a proposição de um "FUndo para futuras Vítimas do Efeito Estufa", querendo
dizer que esta partiria de uma decisão do
tipo tudo ou nada entre prevenção do aquecimento global e outros tipos de investimento. No mundo real, o leque de opções
é maior - e cada opção faz jus a tratamento
idêntico e cauteloso.
A tese de que "o consumo importa"
CHne começa observando que a taxa de
atualização é uma média ponderada da
"parcela deslocada do capital", que incorpora o custo de oportunidade do capital e a
"parcela deslocada do consumo", e que os
pesos dependem de os recursos provirem do
consumo ou do investimento. (A TSPI'
proposta por Cline é unl insumo para essas
duas parcelas.) Depois, argumenta que a
parcela do capital merece pouco peso, porque boa parte (80%) dos recursos que a
sociedade alocaria à redução do aquecimento global proviria do COnsunlO,
e não do investimento. O que
propõe, então, é uma taxa de atualização mais baixa para o aquecimento global do que para, digamos,
escolas ou rodovias.
Nada temos contra a fórmulaou seja, contra o conceito de incorporar a TSPI' à parcela do consumo
e à parcela do capital, que hoje é a
"principal corrente" da teoria econômica, conforme observa Cline.
Mas discordamos dos pesos atribuídos às duas parcelas, porque para
nós é a parcela deslocada do capital
que importa, quando se trata de
alocar recursos escassos de investimento - e alocar recursos escassos sempre é a questão central. (A
taxa de atualização calculada por
essa fórmula, atribuindo-se peso integral à parcela deslocada do capital, equivale, em termos conceptuais, ao custo de oportunidade do
capital.) Outro modo de ver a mesma questão: é função do economista
avaliar os benefícios líquidos de um
investimento, dizer aos planejadores onde os recursos para investimento produzirão o maior retorno
- e não supor como a sociedade irá
fmanciar opções de investimento.
É por isso que, no Banco, o ponto de
partida para a seleção das taxas de atualização utilizadas na análise de projetos é o
custo de oportunidade do capital nos países
tomadores de empréstimo, um critério que
não varia em função do investimento fmanciado. Como o dólar usado para flnanciar o
investimento "A" não pode flnanciar também o investimento "B", a taxa de retorno
de um investinlento potencial tem que ser
comparada com os usos alternativos de alto
rendimento Oevando em conta fatores ambientais e sociais, além dos econômicos)para não se fazer mau uso de recursos
limitados de investimento.
Conseqüentemente, os investimentos
em· rodovias, saneamento, educação, meio
anlbiente, agricultura e energia que são
financiados pelo Banco passam necessariamente por testes de custo-benefício
em que se aplicam taxas de atualização da
ordem de 8-10%. Reconhecemos que o custo
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de oportunidade do capital (e portanto a
taxa de atualização para decisões de investimento) nos países industrializados talvez
seja menor do que as taxas habituais nos
países em desenvolvimento. Assim, na medida em que o consumo ou o investimento
em benefício dos países ricos toma o lugar
de investimentos na prevenção do aquecimento global, dever-se-ia usar uma taxa
mais baixa (por exemplo, a "taxa de atualização experimental" de 5% do governo britânico).
Para concluir: Cline reconhece que,
quando se avalia como alocar o investimento entre os usos concorrentes, o que
importa é o custo de oportunidade do capital, mas vai mais longe e afirma que, ao se
calcular o fluxo de custos e benefícios de
projetos sobre o efeito estufa, seria preciso
computar o preço-sombra das emissões de
carbono utilizando sua taxa de atualização
de 201Ó. Do ponto de vista da lógica, é incoerente usar uma taxa de atualização para o
cálculo do preço-sombra e outra para o valor atual do projeto. Por que atualizar o
valor monetário da externalidade usada no
cálculo do preço-sombra a uma taxa diferente da utilizada nos outros recursos gerados ou consumidos pelo projeto?
A tese da "preferência baixa no
tempo"
o segundo fator subjacente à taxa de
atualização de 20/0 de Cline é sua TSPl' de
1,5% - a soma de uma taxa "pura" de
preferência no tempo (que ele fixa em zero)
com uma atualização de 1,5%, baseada na
premissa de que as rendas aumentarão
com o tempo e de que nossos descendentes
estarão em melhores condições do que nós.
Se a única coisa que realmente importa é o
custo de oportunidade de não investir em
projetos de retorno mais alto, é irrelevante
calcular a TSPl'. Mas, a bem do debate,
passemos ao exame dessa cifra.
Primeiro, a taxa "pura". O nível zero de
Cline é atraente, pois reconhece a necessidade de se ter muito cuidado ao tomar
decisões que irão afetar as gerações futuras, que não podem participar dessas decisões. Na verdade, vale-se diretamente da
noção de "curadoria"; não queremos absolutamente "atualizar" os interesses da posteridade - nem mesmo pelo que "atualizaríamos" nosso próprio consumo futuro (por
exemplo, prevendo alguma J>9Ssibilidade
de nossa própria morte podar benefícios
futuros de consumo). Mas a taxa zero implica que eu me interesso tanto pelos meus
e pelos seus descendentes no ano 2300 - a
contar de hoje, cerca de 10 gerações (segundo Cline, o horizonte de tempo a ser considerado) - quanto pelos mais de 1 bilhão de
pobres que vivem hoje nos países em desenvolvimento. Em termos de proximidade
"emocional", estamos seguros de que não
classificaríamos como mais importante a
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melhoria de bem-estar das crianças somalis de hoje do que o maior bem-estar de
nossos possíveis descendentes no ano
2300?
Mas há ainda outra forma de encarar a
questão. Os consumidores dos países em
desenvolvimento estão dispostos a tomar
empréstimos a altas taxas reais de juros,
superiores a 10%, o que reflete o fato de
haver para eles um tradE-off entre o consumo corrente e o futuro. Cline afIrma que a
taxa de juros sobre a poupança do consumidor, e não sobre os empréstimos, reflete
melhor as preferências no tempo, porque
esta primeira não é afetada por impostos e
outras distorções, que elevam o custo do
capital. Mas, ainda assim, muitos pobres de
países em desenvolvimento atribuem mais
valor ao consumo corrente - talvez por
serem pobres e a utilidade marginal do
consumo corrente adicional ser muito alta.
Devemos ignorar essa evidência?
Segundo, que dizer da atualização do
crescimento da renda futura proposta por
Cline? Ele pressupõe um crescimento per
capita de 1% da renda futura a longo prazo.
Mas nas últimas quatro décadas, tal crescimento per capita foi de 20/0 ao ano nos
mundos industrializado e em desenvolvimento. Além disso, na Alemanha, no Japão
e na República da Coréia, o crescimento per
capita foi bem maior, ultrapassando em
média os 5% ao ano, nestes dois últimos,
por mais de duas décadas. É complicado
prever taxas de crescimento a longo prazo;
o Banco Mundial foi muito otimista em
suas projeções de crescimento da renda
africana. Contudo, quando opta por um dos
dois proj etos que benefIciariam os africanos
(por exemplo, educação X redução do aquecimento global), Cline realmente quer que
admitamos que a renda só crescerá o suflciente para proporcionar a um malês médio
uma renda diária de US$2 no ano 2050?
Qual seria, então, a TSPl' correta? Não
sabemos, mas achamos que poderia ser
superior a 1,5%. Se fosse, a taxa de atualização adequada ultrapassaria os 20/0. Na
verdade, se tomássemos como premissa um
crescimento de renda per capita de 20/0,
uma taxa pura de preferência no tempo de
1% e todos os recursos de um projeto que
poderiam estar sendo usados em outros
investimentos, então, pelo método de Cline,
a taxa de atualização seria de 8%. (Como o
leitor pode ver, não temos nada contra a
fórmula em si da TSPl' - mas contra a
ponderação e as premissas numéricas que
Cline adota ao aplicar a fórmula ao aquecimento global.)
Estratégia contra o aquecimento
global
Concordamos com Cline sobre a necessidade de tomar medidas imediatas e enérgicas acerca dos possíveis custos do aquecimento global. De fato, o programa "agres-
sivo" de Cline para a próxima década não
difere muito do formulado no Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 1992. A
estratégia tripla a curto prazo recomenda:
• adotar políticas racionais e de impacto benéfIco no tocante a aquecimento global: eliminar os subsídios à energia, criar
impostos moderados sobre o carbono (sobretudo nos países que tributam pouco a
energia), e investir em florestamento e
agrossilvicultura;
• empreender programas agressivos de
pesquisa para reduzir a incerteza que envolve o problema e chegar a soluções. Nos
países ricos, apenas 4% dos recursos públicos para pesquisa energética destinam-se à
energia renovável.
• apoiar os países em desenvolvimento
na busca de soluções. Os países ricos deveriam contribuir para o rápido crescimento
econômico dos mais pobres e para a contenção das emissões de gases-estufa (por
exemplo, através do Serviço Global para o
Meio Ambiente).
Parece que as divergências decorrem
sobretudo das propostas específicas de
Cline quanto ao que fazer daqui a uma
década. Cline recomenda, por exemplo, a
adoção de um imposto de US$100-200 por
tonelada de carbono "algum tempo após a
virada do século", mas o condiciona ao afIrmar que a recomendação fIca "sujeita à
comprovação cientmca posterior". Isso o coloca em posição semelhante à do Banco,
que, como deixa claro o RDM 1992, também
acredita que a longo prazo, à medida que as
evidências forem se acumulando, far-se'á
necessária uma resposta mais enérgica
(por exemplo, licenças internacionais negociáveis para emissões de carbono). Consideramos, por isso, que Cline exagera o
contraste entre sua posição e a posição do
Banco; sua tese de uma política "agressiva", se comparada à que o Banco hoje
defende, é uma "tempestade em copo d'água".
Em suma, divergimos de Cline quanto a
um princípio, e não quanto a medidas especmcas: embora aguardemos a comprovação cientWca, acreditamos que usar taxas
de atualização baixas para justifIcar a nãorealização de investimentos de baixo retorno só prejudicará as gerações futuras. Na
verdade, todo investimento será bem-vindo, se quisermos fazer progressos genuínos
na luta contra os imensos desafIos do desenvolvimento sustentável. Como observou o ex-economista principal do Banco no
artigo a que Cline se refere: uma vez calculados adequadamente custos e benefícios,
não pode ser do interesse da posteridade
que efetuemos investimentos que não produzam o melhor retorno. Não há por que
manipular os dados.
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