Estatuto de terceros no estatales en el universo de los DDHH - posibilidades y necesidades del Derecho Internacional

Master Oficial de Derechos Humanos y Poderes Públicos
2017/2018
Estatuto de terceros no estatales en el universo de los DDHH:
posibilidades y necesidades del Derecho Internacional
Autora: Thayanne Borges Estelita
Director: Iñaki Lasagabáster
1
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN ....................................................................................................................4
CAPÍTULO 1 - MARCO DE REFERENCIA DE LOS ACTORES NO ESTATALES ....7
1.1. Los no estatales en una perspectiva tradicional ......................................................7
1.2. Cambio del paradigma ..............................................................................................8
1.2.1.
El desfallecimiento del Estado Nación y crecimiento de los actores estatales .9
1.2.2.
La retroacción del Estado como destinatario y garantizador de los derechos
humanos 9
1.2.3.
Tendencia global de privatización...................................................................10
1.2.4.
Globalización ..................................................................................................11
1.2.5.
Fragmentación .................................................................................................13
1.3. La rápida evolución del status de los agentes no estatales ...................................14
1.3.1.
Razones de prominencia..................................................................................15
1.3.2.
Desafíos prácticos del mundo real de derechos humanos ...............................16
1.3.3.
Rompecabezas teóricos ...................................................................................19
1.3.3.1.
El concepto (en verdad, la falta de concepto) sobre lo que es un non-state
actor
19
1.3.3.2.
La diferencia entre un crimen y una violación de derechos humanos ............20
1.3.3.3.
Protección, promoción y aplicación de los derechos humanos .......................21
1.3.3.4.
Soberanía y derechos humanos .......................................................................22
1.3.3.5.
Dónde acontecen las violaciones.....................................................................23
1.3.4.
Definiendo lo que es un legal framework .......................................................24
1.3.5.
Componentes claves para un nuevo abordaje .................................................25
1.3.5.1.
Distinción de actores estatales y los no estatales ............................................26
1.3.5.2.
Establecimiento de nexo de capacidad o de responsabilidad ..........................26
1.3.5.3.
Estrategias proactivas y retrospectivas ............................................................27
CAPÍTULO 2 – CONCEPTUALIZACIÓN .........................................................................29
1.1. Amplitud del término non-state actors ...................................................................29
1.1.1.
Consideraciones anteriores ..............................................................................29
1.1.2.
Conceptos existentes .......................................................................................31
2.2. Principales actores.......................................................................................................33
2.2.1.1.
Introducción: concepto y evolución histórica .................................................33
2.2.1.2.
Noción de influencia .......................................................................................35
2.2.1.3.
Fact-finding y concientización global .............................................................37
2
2.2.1.4.
Inserción en procesos transnacionales.............................................................38
2.2.2.
Multinacionales ...............................................................................................39
2.2.2.1.
Introducción ....................................................................................................39
2.2.2.2.
Regímenes de responsabilidad de las corporaciones.......................................40
2.2.2.2.1. Régimen basado en el mercado o emprendimiento de derechos humanos .....40
2.2.2.2.2. Régimen de regulación domestica...................................................................42
2.2.2.2.3. Régimen de responsabilidad civil ...................................................................43
2.2.2.2.4. Régimen de regulación internacional ..............................................................44
2.2.2.3.
Critica a los regímenes existentes ...................................................................45
2.2.3.
Organizaciones internacionales .......................................................................46
2.2.3.1.
El papel de las organizaciones internacionales en el sistema internacional ....47
2.2.3.2.
La cuestión de responsabilidad .......................................................................50
2.2.4.
Grupos armados...............................................................................................51
2.2.4.1.
Cuestiones preliminares: derechos humanos y derecho humanitario..............51
2.2.4.2.
Los diferentes grupos armados ........................................................................53
2.2.4.3.
La práctica de la defensa de derechos humanos en tiempos de conflictos
armados
55
CAPÍTULO 3 - RESPONSABILIDAD.................................................................................58
3.1. Personalidad jurídica ...............................................................................................58
3.2. Responsabilización estatal y el retorno de la extraterritoriedad .........................60
3.3. Responsabilización directa y sus dificultades ........................................................62
3.3.1.
Responsabilidad individual bajo el derecho internacional ..............................63
3.3.2.
La obligación de los Estados de proteger individuos bajo su jurisdicción......63
3.3.3.
Ausencia de una obligación del Estado de origen de controlar sus nacionales
en el extranjero ..................................................................................................................64
3.3.4.
La obligación del Estado de acogida de regular la conducta de actores dentro
de su territorio nacional .....................................................................................................65
CONCLUSIONES ..................................................................................................................67
BIBLIOGRAFÍA ....................................................................................................................71
3
INTRODUCCIÓN
Desde su inicio, los textos y el sistema político de las Naciones Unidas están orientados
para las relaciones estatales o, cuando mucho, las relaciones estatales con individuos. La
promoción y fomento de los derechos humanos por parte las Naciones Unidas esta en al artículo
1º de la Carta1 juntamente con la manutención de la paz y seguridad, pero asimismo después,
en el apartado 32.
Entretanto mientras limitaba la soberanía estatal, la Carta creó un régimen de derechos
humanos que es básicamente estatista. En primer lugar, las partes de los tratados son Estados.
En segundo lugar, la lengua de los documentos asigna la responsabilidad primaria de promover
y proteger los derechos humanos a los Estados parte. Los Estados son llamados a evitar las
vulneraciones y garantizar esos derechos.
Siguiendo con el énfasis en los Estados, las
obligaciones individuales son mencionadas solo en el artículo 29 de la Declaración Universal
de los Derechos Humanos3. Sin embargo, la tarea de monitorear el comportamiento de
1
Carta de las Naciones Unidas, San Francisco en 26 de junio de 1945.
2
Ibídem op. cit. “Artículo 1. Los propósitos de las Naciones Unidas son:
1) Mantener la paz y la seguridad internacionales, y con tal fin: tomar medidas colectivas eficaces para prevenir y
eliminar amenazas a la paz, y para suprimir actos de agresión u otros quebrantamientos de la paz; y lograr por
medios pacíficos, y de conformidad con los principios de la justicia y del derecho internacional, el ajuste o arreglo
de controversias o situaciones internacionales susceptibles de conducir a quebrantamientos de la paz;
2) Fomentar entre las naciones relaciones de amistad basadas en el respeto al principio de la igualdad de derechos
y al de la libre determinación de los pueblos, y tomar otros medidas adecuadas para fortalecer la paz universal;
3) Realizar la cooperación internacional en la solución de problemas internacionales de carácter económico, social,
cultural o humanitario, y en el desarrollo y estímulo del respeto a los derechos humanos y a las libertades
fundamentales de todos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma o religión; y
4) Servir de centro que armonice los esfuerzos de las naciones por alcanzar estos propósitos comunes.”
3
Ibídem op. cit. “Artículo 29. Toda persona tiene deberes respecto a la comunidad, puesto que sólo en ella puede
desarrollar libre y plenamente su personalidad. En el ejercicio de sus derechos y en el disfrute de sus libertades,
toda persona estará solamente sujeta a las limitaciones establecidas por la ley con el único fin de asegurar el
reconocimiento y el respeto de los derechos y libertades de los demás, y de satisfacer las justas exigencias de la
4
individuos y grupos privados sigue siendo del Estado. En ese sistema, la responsabilidad de
monitorear cada Estado se queda con los otros Estados miembros y las agencias de las Naciones
Unidas.
Como consecuencia, ese modelo tiene como foco los derechos humanos hacia el interior
de cada Estado y reconoce principalmente:
a) individuos y grupos privados como víctimas actuales o potenciales;
b) cada Estado como protector y violador de derechos de su población;
c) cada Estado y las Naciones Unidas como promotor de derechos que puede monitorear otros
Estados miembros.
Esa estructura primordialmente estadística no solo es ineficiente sino también
combinada con otros factores, lleva a un tratamiento selectivo de los Derechos Humanos,
poniendo a menudo más énfasis en unos derechos civiles o políticos y olvidándose de
vulneraciones de derechos económicos, sociales y culturales.
Además, el enfoque de algunos Estados influentes, moldeados por una filosofía liberal
que separa los dominios público y privado de la vida humana, asignando una prioridad a la
protección de la vida civil y política contra actos del Estado (esfera pública). El impacto
producido por esa situación es la falta de disfrute de derechos humanos por la mayoría de la
populación mundial, a pesar de la proliferación de derechos, tratados y mayor adhesión de
Estados miembros.
El defecto de un enfoque estado-céntrico sugiere que para la eficacia de la protección
de los derechos humanos deberíamos mirar más allá del Estado. La relación entre el Estado y
los actores no estatales constituye una matriz multidireccional y dinámica en la cual cada actor
puede ser fuente y dirección de presión al mismo tiempo4.
moral, del orden público y del bienestar general en una sociedad democrática. Estos derechos y libertades no
podrán, en ningún caso, ser ejercidos en oposición a los propósitos y principios de las Naciones Unidas.”
4
ARAT, Zehra F. Kabasakal. Looking beyond the state but not ignoring it. Editors ADREPOULOS, George;
ARAT, Zehra F.; JUVILER, Peter. Non-State Actors in the Human Rights Universe. Kumarian Press Inc. 2006,
p. 10 y 11 (ver cuadros con interacciones posibles).
5
Tanto la falta de voluntad como de capacidad, impiden que el Estado cumpla sus
responsabilidades en relación a los derechos defendidos por la ONU, generando que exista un
trato selectivo de derechos que ellos quieren reconocer para conveniencia de sus objetivos. Es
más, hay en general una asignación de prioridades a los intereses nacionales adelante de los
intereses individuales o de la humanidad e invocación de los principios de soberanía y no
intervención.
Todavía, después de las guerras mundiales se introdujeran algunos cambios que hicieron
que el Estado disminuyera hasta el punto de algunos pensadores afirmaren su muerte. Crecieron
así las actuaciones de terceros no estatales en el campo de las Relaciones Internacionales. Esos
actores no estatales vienen ganando destaque e influencia, asumiendo a veces las funciones
públicas (antes, seguramente estatales) y huyéndo del control y poder estatal. Esos terceros son
inúmeros y pueden interaccionar de mútiples maneras con los derechos humanos, tornando cada
vez más importante el debate de quiénes son ellos, cómo se comportan y cómo
responsabilizarlos ante el derecho internacional de derechos humanos.
6
CAPÍTULO 1 - MARCO DE REFERENCIA DE LOS ACTORES NO ESTATALES
1.1. Los no estatales en una perspectiva tradicional
No existe una consideración definitiva sobre el paradigma tradicional o liberal de los
derechos humanos habiendo, todavía, unos puntos en común sobre los diversos entendimientos
liberales: énfasis en los derechos como algo natural, racional y universal; una justificación
contractual para las instituciones políticas que tutelan los derechos; y una clara distinción entre
las esferas pública y privada5.
En la tradición liberal los derechos son naturales, lo que significa tres ideas principales.
La primera es que ellos son universales, todos lo merecen por el simple hecho de ser humanos.
Esa universalidad, acoplada con la igualdad, supone que todas las personas tienen los mismos
derechos. Segundo, los derechos naturales son racionales y todos seres humanos racionales
pueden conocerlos y discernirlos. La ultima idea es que los derechos naturales crean una
presunción de no interferencia que necesita de aprobación o asentimiento por parte del
gobierno. Por el hecho de los derechos sean naturales, un gobierno para ser considerado
legítimo debe ser consensual y aceptar conceder esa libertad a su población.
El contrato social fue el mecanismo ideado por los teóricos liberales para representar el
consentimiento del gobierno. Ya sea tratado como un evento cuasi histórico o un dispositivo
puramente hipotético, el contrato proponía explicar cómo individuos naturalmente libres e
iguales podrían a ser legítimamente controlados. Los individuos racionales reconocían que,
transfiriendo sus derechos y poderes a un gobierno establecido, ellos pondrían evitar ciertas
inconveniencias. El consentimiento legitimaba la ley pues la sumisión es voluntaria y así
coherente con la libertad e igualdad de los individuos.
5
GOODHART, Michael. Human Rights and Non-State Actors: Theoretical Puzzles. Editors ADREPOULOS,
George; ARAT, Zehra F.; JUVILER, Peter. Non-State Actors in the Human Rights Universe. Kumarian Press Inc.
2006, p. 24-26. Se apunta, todavía, que por más que se considerase esos derechos como innatos y universales,
grupos minoritarios como por ejemplo mujeres y negros no eran considerados humanos y, por lo tanto, no eran
dignos de tener derechos.
7
El contrato social establece dominios público y privado, siendo lo público el dominio
de la sociedad civil y gobierno, creado por el contrato que estableció el poder legítimo del
Estado (al menos mientras el Estado cumpla su obligación y proteger los derechos de los
ciudadanos). Ese contrato también estructura el dominio privado, en el sentido de que lo que es
privado e determinado por aquellos derechos reservados a ciudadano y con el sentido inmediato
que toca a la autoridad pública regular y mantener la esfera privada a través de leyes e
instituciones. Por el fallo de los derechos como naturales, hay una presunción de no
interferencia gobierna en la relación entre las dos esferas, y solo derechos y poderes
explícitamente transferidos al Estado a través del contrato social pueden anular esa presunción.
En el paradigma liberal entonces, el Estado está encargado de la defensa y protección
de los derechos de los ciudadanos. Ese poder investido para preservación de derechos hace con
que el mismo sea una grande amenaza. De hecho, la mayoría de los teóricos liberales no se
preocupan tanto con la habilidad del Estado de proteger individuos uno del otro, presumiendo
que ciudadanos razonables no tendrían muchos problemas. En verdad, la preocupación residía
cuasi exclusivamente en el potencial de abuso estatal con ese poder considerable, siendo una
preocupación constante los detalles, prerrogativas y límites del poder del Estado.
El papel cada vez más creciente de los actores no estatales en la violación de los
derechos humanos así como su protección, promoción y ejecución demuestra la inadecuación
del paradigma liberal en la práctica del mundo real de los derechos humanos.
1.2.Cambio del paradigma
De acuerdo con el pensamiento realista de las relaciones internacionales, las
interacciones fuera del plan nacional serian relaciones interestatales. Por esa concepción,
entonces, el actor fundamental en el plano internacional seria el Estado Nación, siendo los
actores no estatales relegados a la condición de mera “escena” de la política interestatal.
Desde los años 70 los teóricos enfocan al Estado un papel más reducido en el sistema
internacional que la escuela realista. Los finales del siglo XX traen el doble fenómeno de la
crisis y consolidación de los Estados, véase el proceso de descolonización y desaparición del
Imperio Soviético, llevando a una explosión en el número de actores no estatales en el sistema
8
internacional6. Esa supuesta crisis del Estado como organización política estaría asociada al
proceso de globalización de las relaciones económicas internacionales. Algunas razones más
están asociadas a ese cambio de paradigma.
1.2.1. El desfallecimiento del Estado Nación y crecimiento de los actores estatales
La tendencia de considerar los actores no estatales como representantes directos de los
derechos humanos u otras normas de derecho internacional están relacionadas con el mayor
cambio estructural en la orden legal internacional, a decir, el enflaquecimiento del Estado como
necesario factor mediador.
El declino del papel del Estado, demostrado por una pérdida progresiva de poder, lleva
al intento de dirigirse directamente a esos actores y ese hecho acarrea su aumento de poder e
influencia. El aumento de poder genera una necesidad lógica de igual aumento de
responsabilidad para observancia de que esos actores, ahora por veces más fuertes que algunos
Estados, no vulneren derechos como los últimos hacían.
1.2.2. La retroacción del Estado como destinatario y garantizador de los derechos humanos
En ese discurso, los Estados no parecen ser solo destinatarios de las obligaciones de
derechos humanos: la atención ha cambiado en gran escala hasta los actores no estatales. Pero
ha habido también retroceso del Estado como protector de derechos, correspondiendo a esos
actores a función de asegurar la observancia y cumplimiento de las expectativas de respeto de
los derechos. De esa manera, organizaciones no gubernamentales, sindicatos, grupo de iglesia
y otros no cuentan solo con la voluntad del Estado de regular, por ejemplo, la explotación
sufrida por una empresa multinacional. Antes, ponen presión en organizaciones mundiales y
movilizan la opinión pública.
6
GIL, Luis V. Pérez. Breves Consideraciones Acerca del Concepto de Actor no Estatal en las Relaciones
Internacionales. Revista “Derecho y Opinión” de la Universidad de Córdoba. Nº 6, 1998, p. 149.
9
1.2.3.
Tendencia global de privatización
Cuando se reflexiona sobre el cambio de paradigma legal de los non-state actors, o sea,
la manera con que son considerados cada vez más agentes por las normas internacionales de
derechos humanos, se apuntan algunas causas potenciales. Una de las explicaciones reside en
el hecho de que esos actores se fortalecerán y ascendieron cada vez más, asumiendo incluso
algunas funciones estatales. Debe atenderse a que ese desarrollo está estrechamente relacionado
con una tendencia doble de transferencia de funciones estatales a, por una parte, organizaciones
internacionales y, por otra, a entidades privadas.
La privatización no es solo la venta de empresas propiedades de Estado con la promesa
de mayor eficiencia pero también la apertura de negocios relacionados al campo del servicio
público a empresas transnacionales. Eso ocurre, por ejemplo, a través de la privatización de la
electricidad, gas o abastecimientos de energía y aún más recientemente en el control y
administración de prisiones y centros de detención para personas migrantes. El peligro
provocado por esa entrega de funciones estatales a empresas privadas ya fue reconocido por el
Comité de Derechos Humanos7.
De igual manera, se transfiere ampliamente funciones públicas a organizaciones
internacionales, combinando una presión para la protección de derechos posiblemente más
fuerte que la del propio Estado y haciendo cada vez más urgente una forma de control y
responsabilidad para lidiar con actores no estatales.
La privatización no significa por sí misma una violación de derechos humanos o una
tentativa de huirse de su responsabilidad. Todavía ese asunto guarda dos puntos importantes.
7
Ver Observaciones del Comité de Derechos Humanos tales como CCPR/C/79/Add.55 27 de julio de 1995 o aun
el Informe presentado ante el Comité de los Derechos del Niño de la ONU sobre el tema por Paul Hunt, septiembre
de 2002, Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Ginebra. Véase
también la Observación general Nº 3 (1990), sobre la índole de las obligaciones de los Estados Partes, referente al
art. 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, adoptada por el Comité de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales en su quinto periodo de sesiones, celebrado en diciembre de 1990.
Segundo el mismo pensamiento en noviembre de 2002, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
(CDESC) adoptó la Observación General número 15 sobre el derecho al agua, consagrado desde el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), al igual que el derecho humano a la
vivienda digna, a la alimentación sana y al saneamiento.
10
En primer lugar, ese actor privado, ahora responsable de una función pública, obtiene las
demandas de derechos que el actor Estatal no puede cumplir. En segundo lugar, lo que pasa en
general es que la transferencia del sector viene con una disminución de responsabilidades. Lo
que debería ser criticado es que ese movimiento actual tiende a flexibilizar más que a
responsabilizar a los agente envueltos en el traspaso de una función del sector público a la
esfera privada.
1.2.4. Globalización
Seguramente la globalización es el factor principal para la ascensión de los actores no
estatales en el escenario actual. Andrew Clapham, citando Caroline Thomas habla sobre el
asunto que
“globalización es privilegiar el privado sobre la esfera pública y sentido común. Es erosionar la
autoridad de los Estados y diferencialmente poner la agenda social, económica y política adentro
de una respectiva política. Eso erosiona la capacidad del Estado en grados deferentes visando
asegurar el modo de vida de sus ciudadanos a través del estrechamiento de la actividad legitima
8
estatal” .
A pesar de un fenómeno de difícil descripción, pueden apuntarse algunos elementos que
surgen en todos las definiciones formuladas hasta ahora. La globalización significa entonces el
proceso en constante expansión de intercambios y transacciones transfronterizas entre
sociedades, no limitándose a trocas económicas pero incluyendo comunicaciones, seguridad,
cultura, movilidad, medio ambiente o cualquier otro asunto9.
Asimismo, la globalización no es algo que simplemente ocurrió, sino que es una etapa
resultado de deliberaciones de políticas liberales, que estimularon largamente el debilitamiento
del Estado. Se pueden identificar como resultados de ese fenómeno el aumento de la influencia
de las empresas transnacionales y actores no estatales, el papel de los medios de comunicación
8
CLAPHAM, Andrew. Human Rights Obligations of Non-State Actors. Oxford University Press, 2006, p. 4.
9
REINISCH, August. The Changing International Legal Framework for Dealing with Non-State Actors. Non-
State Actors and Human Rights. Editor ALSTON, Philip. Oxford University Press, 2005, p. 70.
11
mundiales y la necesidad de una nueva manera de pensar los derechos humanos, vista la
interdependencia entre Estados en sus transacciones financieras10.
La pérdida del control estatal sobre las empresas transnacionales y la promoción del
liberalismo, privatización y la desregularización de las Instituciones de Financias
Internacionales, contribuyeran a una situación en la cual los derechos humanos, en especial los
laborales y sociales así como de medio ambiente, son constantemente amenazados por agentes
no estatales. Códigos de conducta pueden ser considerados como auto regulatorios y como auto
inducidas formas de control para esa pérdida de poder del Estado, mientras se incentiva el
recurso de extraterritorialidad, hoy factible apenas para Estados súper poderosos o actores cuasi
estatales como Estados Unidos o la Unión Europea.
Al mismo tiempo, la respuesta de los derechos humanos a la globalización se confía nos
propios avanzos de la globalización. Boycotts globales de consumidores requieren un flujo
efectivo de información entre los activistas de las organizaciones no gubernamentales y la
media para repasar sus mensajes. La confianza es que internet puede ser un vehículo crucial de
comunicación y que se pueden usar las nuevas tecnologías a estos propósitos. La revolución de
la información hace que los errores de las corporaciones puedan ser más rápida y ampliamente
visibles. Al mismo tiempo, el flujo de información encadenada producida por la globalización
también contribuye al
el fortalecimiento de una noción verdadera
de universalidad e
indivisibilidad de los derechos humanos, llamada “globalización de derechos humanos”11. Al
mismo tiempo hay que decir que esa noción debe ser considerada y denunciada como una
versión del imperialismo cultural.
“No es simplemente el desarrollo del mercado global, desregulación o privatización que
están amenazando los derechos humanos, pero más allá, son las maneras que los gobiernos
están respondiendo a ese desarrollo. Al envés de abandonar el Estado como foco para el
activismo de derechos humanos, vamos necesitar reenfocar en las obligaciones aun existentes
del Estado. Si la globalización está llevando para una muerte del Estado nación aún es una
cuestión que sigue abierta. Podemos argumentar que, al menos en algunos contextos, la
globalización de unos procesos de tomadas de decisiones está nos conduciendo en verdad a un
mejor papel del estado y del derecho internacional. De hecho, la globalización puede en verdad
10
p.77, Ibídem.
11
Ibid.
12
estar estimulando nuevas formas de responsabilidad para actores no estatales y una nueva
política global que crecientemente se encuentra en el derecho internacional. Asimismo, algunos
concordarían que el derecho internacional es más parte del problema de que de la solución.
Eso pues, en primer lugar, existe una contra suposición de que el derecho internacional
es cuasi exclusivamente sobre relaciones interestatales y seria por eso inútil esperar que ese
ordenamiento jurídico pudiese tener uso para regular el comportamiento de actores no estatales.
En segundo lugar, para muchos comentadores la globalización tiene que ser comprehendida
como una operadora a través de la cual nuevas redes operan transnacionalmente y afuera del
Estado. Más que una acumulación de poder a una súper hegemonía o federación de naciones
Estados, globalización es vista como un fenómeno social conducido por actores no estatales
fuera del control de un Estado en individual; la protección de la dignidad humana requiere una
movilización social en torno de la lenguaje de los derechos humanos mucho más que una
confianza en el Estado o sus instituciones. En tercer lugar, el proceso de globalización puede
ser la antítesis de la responsabilización por derechos”12.
Como bien ha comentado Philip Alston, la premisa de la globalización es la flexibilidad,
adaptabilidad y poli centralidad, informalidad, velocidad, innovación y adaptación de
respuestas para circunstancias que pueden cambiar rápidamente. En términos menos positivos
eso conjura adjetivos como oportunismo, incontrolable, sin principios, no democrático. Un
régimen centrado en derechos humanos, por otro lado, debería ser caracterizado como sólido,
basado en principios, no fácilmente manipulado, comprometido con la integridad de
procedimientos.
1.2.5. Fragmentación
El derecho humanitario internacional se ha adaptado a las últimas décadas a abarcar el
comportamiento de grupo armados y ejércitos de liberación nacionales pero el paradigma para
asegurar que esos grupos los cumplan aún no está definido. El Comité internacional de la Cruz
Roja ha llegado todavía a conceptualizar unas características do que se considera un conflicto
anarquista: “la desintegración de los órganos del gobierno central, que no puede más ejercer
12
ALSTON, Philip. The ‘Not-a-Cat’ Syndrome: Can the International Human Rights Regime Accomodate NonState Actors?. Non-State Actors and Human Rights. Editor ALSTON, Philip. Oxford University Press, 2005, p.
6.
13
sus derechos a desempeñar sus obligaciones en relación al territorio y su populación; la
presencia de luchas facciones armadas; control compartido del territorio nacional; la quiebra de
la cadena de comando dentro de varios facciones o su milicias”13.
Surge entonces un grave problema para una promoción del derecho humanitario
internacional: la extrema individualización de las facciones hace con que el contacto y
negociaciones sean inciertas y además la floja estructura de las facciones hace con que sea
difícil distinguir combatientes de ciudadanos o encontrar el portavoz del grupo.
En esas situaciones, en las cuales el Estado está en colapso, es cuasi perverso insistir en
normas o procedimientos, pero es necesario crear un abordaje alternativo y no abandonar los
derechos humanos, pensando que la ausencia del gobierno no acaba con la función de categoría
del Estado. Hay situaciones en las cuales los propios grupos armados han acordado el respeto
y obediencia
a derechos humanos y normas humanitarias se comprometen a obedecer.
Asimismo, esas iniciativas no pueden llevar a conclusión que en la ausencia de tal cuerdo, el
grupo no debe acatar las normas internacionales pues esas no son normas que se puede optar
aceptar o no, son tipos de derechos que no dependen de declaraciones unilaterales o firmas y si
obligatorios del derecho consuetudinario internacional.
1.3. La rápida evolución del status de los agentes no estatales
En el inicio de los años 80, Alston comenta que la línea de fondo del marco de referencia
de los derechos humanos restaba aun distante de asuntos importantes ya a la época tales como
vulneraciones de multinacionales, movimientos de liberación nacionales y grupos de oposición
armados. Estos asuntos quedaban fuera de la agenda de discusión de la mayoría de los grupos
de discusión de la ONU por algunas razones simples segundo ese escritor14.
En lo concerniente a las multinacionales se consideraba que su actuación estaba
justificada por la Nueva Orden Económica Global y tocaba al Estado vigilar lo que pudiera con
su soberanía limitada el cumplimiento de derechos humanos de trabajadores u otros que
pudiesen ser violados. En lo relativo a los grupo de liberación se aceptaba el derecho a
13
Ibídem.
14
ALSTON, Philip. The ‘Not-a-Cat’ Syndrome: Can the International Human Rights Regime Accomodate NonState Actors?. Non-State Actors and Human Rights. Editor ALSTON, Philip. Oxford University Press, 2005, p. 6.
14
autodeterminación pero a ningún otro derecho estaba cubierto o era permitido a ese grupo.
Sobre los grupos armados, se entendía que la cuestión humanitaria y las normas de derechos
humanos eran dos cosas distintas.
Felizmente, con el transcurso de algunas décadas, ese panorama ha cambiado. Ya se
entiende que derechos humanos y legislación humanitaria son muy próximos. Los movimientos
de liberación nacional empezaron a considerarse asuntos del gobierno o fueron considerados
como fuera de la ley o etiquetados como terroristas. El derecho à la autodeterminación es una
lucha que se espera vencer más en la urna electoral que en una guerrilla15. Más allá de eso, las
actividades de las transnacionales están siendo vigiladas por grupos de consumidores y surge
una preocupación real con la opinión pública respecto a legislación laboral, de medio ambiente
y abusos de derechos humanos por parte de las empresas.
Lo que más se destaca es que, con las secuelas de la guerra fría y el triunfo del sistema
económico liberal, actores privados están siendo llamados a encargarse de una amplia gama de
funciones y responsabilidades que antes serían imposible pensar en confiarles, como veremos
oportunamente.
1.3.1.
Razones de prominencia
Las razones que explican la prominencia de los actores no estatales están estrechamente
relacionadas con el cambio de paradigma liberal de derechos humanos. Son factores claves
propulsores de esta situación los siguientes:
a) la privatización – conforme ya se ha mencionado, ese fenómeno hace que algunos actores no
estatales fuesen responsables por actividades típicamente del sector público tales como
cuidados de prisiones, asilos, escuelas, la provisión de agua, electricidad y gas, entre otros
ejemplos. Eso creó un boom en la actividad de esos terceros en el espacio nacional e
internacional;
b) la movilización de capital y flujos de inversiones privados – ese factor fue causado por la
globalización sin regulación, liberación de transacciones, oportunidad de expansión para
15
Ibídem.
15
inversiones extranjeras, promociones gubernamentales activas de incentivo a industrialización
de sus países, causando verdaderas guerras fiscales en el intento de atraer lo máximo de
inversores. Esas facilidades aumentaron el poder y riqueza de corporaciones transnacionales y
las hicieron más ricas que la economía de algunos países16;
c) las consecuencias del liberalismo en el mercado laboral – la necesidad creciente de esfuerzo
de la Organización Internacional del Trabajo para sistematización de un control de normas
mínimas laborales. El propio director general de la OMT identifica el crecimiento de actores
no estatales como uno de los principales desafíos de la globalización, debido a naturaleza estado
céntrica de los padrones de fiscalización de la OMT;
d) los horizontes en expansión de instituciones multilaterales – a algunas organizaciones
internacionales (como por ejemplo, la ONU) se les reconoce personalidad jurídica
internacional. La implicación de ese status ha cambiado radicalmente después de la Guerra Fría
pues ellas están ejerciendo una amplia gama de funciones gubernamentales;
e) el desencadenamiento de la sociedad civil – los cambios políticos globales de las últimas
décadas han generado una apertura para todas las sociedades, con nuevas oportunidades de
intercambios e ejercer presión traídas por la globalización. Las organizaciones de sociedades
civiles hoy poseen grandes presupuestos, un gran número de empleados, participaciones en
varios países y funciones que no se restringen a la defensa de derechos.
1.3.2. Desafíos prácticos del mundo real de derechos humanos
Philip Alston nos ilustra con algunos dilemas prácticos que enfrentó en su vida
académica para señalar como los asuntos relacionados con actores no estatales vienen
aumentando en el derecho internacional.
La primera situación reseñada por el profesor es un caso presentado al Comité Europeo
de Derechos Humanos afectando a un shopping center privado y moradores del entorno17. Los
locales argumentaron que estaban ejerciendo su derecho de libertad de expresión al recoger
16
p. 17, Ibid.
17
STEDH, 4 de mayo de 2003 “Appleby y otros vs Reino Unido”.
16
firmas para una petición. El problema es que, por más que el asunto sobre el cual versaba la
petición era de considerable importancia para los locales de la ciudad, no interesaba nada a los
propietarios del centro comercial. Tampoco que una gran cantidad de servicios públicos
estuviesen localizados allí o cerca del centro (tales como policía, librería publica y hospital),
los propietarios insistían que el espacio era una propiedad particular y que la recogida de firmas
iba contra su derecho a neutralidad política y religiosa. Esa última argumentación fue recibida
por el gobierno del Reino Unido que refutó la reclamación de los residentes, que a su vez
reclamaban que el centro era un local de reunión de la ciudadanía y podría ser considerado un
espacio “casi público” y por lo tanto provocaba una obligación proveniente de un derecho
humano, garantizar la libertad de expresión. De la misma forma, con el recurso al Comité, se
mantiene la decisión, descartando la posibilidad de que derechos humanos y de la colectividad
no pueden ser aplicados en una esfera considerada privada (aunque sea de acceso público).
El próximo caso es un estudio genérico de lo que ocurre en la práctica cuando las
Naciones Unidas envía fuerzas para ayudar a controlar una región cuando un gobierno colapsa,
o el representante máximo es expulsado o ha huido. Esas fuerzas reciben órdenes de un
administrador civil de la ONU y están sujetas exclusivamente al mando de la ONU. Buscando
establecer la ley y orden en un ambiente hostil, ellos pueden venir a promulgar una serie de
órdenes que no están en conformidad con la legislación de derechos humanos pero que, al
momento, sienten que por las circunstancias impera la necesidad (por ejemplo, limitaciones
propias de un estado de alarma, excepción o sitio). Si criticados, los oficiales de la ONU pueden
con razón argumentar que las Naciones Unidas no son un Estado, no tienen capacidad de firmar
los Convenios y Tratados del Derecho Internacional y, por lo tanto, no son obligadas a cumplir
requisitos específicos de derechos humanos.
Una variación del mismo pensamiento puede ser ilustrado con la posición del Fondo
Monetario Internacional en relación a sus obligaciones de derechos humanos. Los tratados de
derechos humanos están dirigidos a los Estados, en principio, las organizaciones internacionales
no pueden ser parte y, por lo tanto, no pueden participar en el diseño, información o elección
de los tratados.
El tercer caso estudiado tiene como foco el papel de empresas privadas contratadas para
la reconstrucción de Irak que siguió la invasión de 2003. Según un informe de la época18
18
“The Baghdad Boom: Mercenaries”, Economist, US, Edition, 27 de marzo de 2004, p.25.
17
“mercenarios con bajo entrenamiento y estresados operaban en Irak con violencia y aparente
impunidad, instalando checkpoints sin autorización y reclamando poderes de detención, además
de confiscar tarjetas de identificación”. Empresas privadas de seguridad que desarrollaron
actividades generalmente propias de autoridades públicas, sean políticas o militares, e
infringían dramáticamente los derechos de ciudadanos, al considerarse una especie de “policía
local provisional”. Esa situación tiene así todos los elementos apuntados en la doctrina clásica
de responsabilidad del Estado por la vulneración de derechos humanos. Asimismo, la naturaleza
privada de las fuerzas involucradas puede argumentar, de acuerdo con del derecho internacional
clásico, que entre ellos no habría ninguna responsabilidad, no debiendo buscarse los
responsables entre los individuos contratados o la empresa transnacional sino atendiendo al
Estado que permitió la intervención, o al Estado que contractó la empresa.
La continuación de esa polémica fue una petición del Senado norteamericano de adoptar
las líneas generales con los fundamentos legales que justifiquen la actuación de esas empresas,
bien como unas reglas de compromiso de seguridad, lo que fue adoptado por las empresas antes
que fuese preparada la normativa. Sobre los códigos de conducta y medidas de autorregulación
de transnacionales se hablará con profundidad más adelante.
El cuarto y último caso, también referente a corporaciones transnacionales, se refiere a
las actuaciones de Shell Oil Company en Nigeria en inicio de los años 90. La organización
“Movimiento para la Sobrevivencia del Pueblo de Ogoni” realizó manifestaciones contra la
conducta de la empresa en su estado y fue duramente reprimida por la fuerza militar que
gobernaba Nigeria, que cometió homicidios y abusos, quemó villas y ejecutó 9 personas del
Movimiento. En marzo de 1996 fue sometida una reclamación en la Comisión de Derechos
Humanos de África, argumentando que
“la explotación de la reserva de petróleo en la región no tenía en cuenta la salud o medio
ambiente de las comunidades locales, disponiendo de sus residuos en el medio ambiente y
canales locales, causando numerosos derrames evitables en las ciudades cercanas resultando
severos efectos para la salud a largo y corto plazo, incluyendo problemas de piel, dolencias
gastrointestinales y respiratorias, y aumentando el riesgo de canceres y problemas reproductivos
y neurológicos”19.
19
Comisión Africana de Derechos Humanos, decisión de la Comunicación 155/96 de 27 de mayo de 2002, caso
nº
ACHPR/COMM/A044/1,
parágrafo
2.
Disponible
en
18
La reclamación también alega que el gobierno ha tolerado y facilitado las violaciones a
través de colocación de fuerzas militares a la disposición de las empresas de petróleo.
En 2000, después de muchas discusiones entre la multinacional y ONGs, en especial
Human Rights Watch, fue adoptado el documento Principios Voluntarios en Seguridad y
Derechos Humanos en las Industrias Extractoras20. Las indagaciones más importantes traídas
por ese caso son referentes a responsabilidad estatal exclusiva de hechos provocados por
multinacionales a través de su influencia y poder. Si entendemos que la esfera privada es
distinguida de la pública por su énfasis en la autonomía, toma de riesgos, emprendimiento y
búsqueda de sus propios intereses, no se podría nunca confiar un una corporación transnacional
en una situación en la cual ella es un actor dominante.
1.3.3.
Rompecabezas teóricos
Después de demonstrar con algunos casos prácticos la inadecuación del paradigma
liberal de derechos humanos, se apuntan también algunos rompecabezas teóricos que
demuestran las dificultades que posiblemente pueden surgir en la realidad.
1.3.3.1. El concepto (en verdad, la falta de concepto) sobre lo que es un non-state actor
La variedad de terceros no estatales es impresionante, incluyendo en su lista
corporaciones, organizaciones, individuos, asociaciones informales, y básicamente todo lo que
no es un Estado, como se abordara más profundamente en el capítulo de conceptualización. De
hecho, el Estado es la única entidad que no puede ser considerada un actor no estatal.
Superficialmente esa afirmación parece obvia pero la misma pone un problema real de
manifiesto: que esa designación es una etiqueta significativa pero como concepto no es muy
útil.
http://www.achpr.org/files/sessions/30th/comunications/155.96/achpr30_155_96_eng.pdf. Acceso en 20 de
agosto de 2018.
20
Disponible en https://www.state.gov/j/drl/vp/. Acceso en 22 de agosto de 2018.
19
El término además de no ser útil es más ambiguo que lo que aparenta de inicio. Hay una
vasta colección de actores, agencias y organizaciones relacionados con el Estado abarcando un
espectro de lo global hasta lo local. Algunas de ellas reciben fondos y comprenden
representaciones estatales como por ejemplo algunas ONGs, partidos políticos y muchas
sociedades civiles. Otros actores no estatales llevan a cabo funciones delegadas por el Estado
por un pago tales como agencias de ayuda, empresas contratadas, hospitales, operadores de
prisiones y firmas de seguridad privada. Otros aún como células terroristas y grupos
paramilitares pueden también estar siendo patrocinados por los Estados. Incluso actores como
corporaciones transnacionales y especuladores financieros operan dentro de un paradigma de
reglas domésticas y globales creadas por Estados a través de organizaciones
intergubernamentales como el Fondo Monetario Internacional y la Organización Mundial del
Comercio.
Sigue entonces una ponderación si en verdad la mejor manera de conceptuarlos es
contraponerlos a los actores estatales, ya que la línea divisoria entre los agentes estatales y no
estatales no es tan clara como se piensa. Los actores no estatales envueltos con el Estado nos
fuerza a repensar la pura dicotomía implícita en la idea del término non-state actors.
1.3.3.2. La diferencia entre un crimen y una violación de derechos humanos
En el paradigma liberal de los derechos humanos las violaciones son cometidas
típicamente por Estados. La diferencia entre crímenes y violaciones de derechos humanos es
básicamente la cuestión de la identidad del violador. Pero esa visión nunca fue satisfactoria
pues, ya de inicio, los Estados fueron creados para garantizar la protección de derechos contra
violaciones de otros individuos.
Esa distinción también es problemática pues una pretensión del activismo de derechos
humanos pos guerra era eliminar la distinción a través de la criminalización de esas violaciones
en particular, a pesar de que hasta hoy no asociamos esas violaciones a los crímenes habituales.
20
El actor ejemplifica que errores e injusticias pueden ser considerados vulneraciones de derechos
humanos si conmovieren y indignaren una conciencia de humanidad21.
Aunque la práctica y teoría recientes se está alejando del foco liberal de los Estados
como violadores, permanece la idea de ese actor como principal violador. Una vez que
aceptemos que actores no estatales son los mayores violadores de derechos humanos
conseguiremos evolucionar del paradigma liberal. Aunque después de eso, permanece la
pregunta si debemos rescatar esa distinción entre crímenes y vulneraciones de derechos
humanos. Deberíamos pesar y valorar si el mantenimiento de esa distinción no nos trae más
dificultades que facilidades.
1.3.3.3. Protección, promoción y aplicación de los derechos humanos
El tercer rompecabezas teórico concierne a la visión estado céntrica que toca la
promoción, protección y aplicación de derechos humanos y las criticas constantes sobre la falta
de actuación estatal en los códigos de conducta de las corporaciones.
La reluctancia en considerar aplicaciones o conformidades significativas de derechos
humanos que no sean bajo del Estado implica un trabajo mucho mayor del Estado en la
ejecución de derechos. Si conseguimos expandir el paradigma de derechos humanos para
reconocer a los actores no estatales como potenciales violadores, sin insistir tanto en el papel
de ejecución como exclusivamente estatal, sería necesario un desarrollo más vigoroso e
intrusivo en las actividades de un amplio rango de grupos.
Los Estados tienen un control exclusivo sobre asuntos internos, frecuentemente
invocando la soberanía como argumento en respuesta a las críticas o sanciones de abusos. Eso
hace que con que la insistencia en la necesidad del Estado en la ejecución de derechos humanos
sea aún más difícil de comprehender especialmente cuando recordamos que muchos adelantos
se han realizdo a través del ataque de la soberanía como privilegio. Tal vez eso ocurra porque
las ONGs se tornaran tan abiertamente aceptadas como parte del sistema de ejecución de
21
GOODHART, Michael. Human Rights and Non-State Actors: Theoretical Puzzles. Editors ADREPOULOS,
George; ARAT, Zehra F.; JUVILER, Peter. Non-State Actors in the Human Rights Universe. Kumarian Press Inc.
2006, p. 29.
21
derechos humanos y se empieza a reconocer la contribución que están prestando en la
fiscalización de posibles vulneraciones.
Tiene sentido tener desconfianza acerca del aumento de códigos de conducta ya que la
motivación y objetivos de las corporaciones son sospechosos, pero asimismo se puede imaginar
el buen papel que actores como universidades, organizaciones de caridad u otros actores no
estatales pueden tener en la protección efectiva, promoción y ejecución de derechos humanos.
Ese punto tiene importancia por cuenta del doble papel del Estado como protector y
violador de derechos. A pesar de que el enfoque sea la actuación de los actores no estatales, no
debemos olvidar el continuo papel del Estado como violador y la correlación entre poder estatal
intrusivo y la frecuencia y severidad de las violaciones.
1.3.3.4. Soberanía y derechos humanos
Hay un doble aspecto concerniente a la autoridad de los Estados. La primera es sobre
cómo se debería pensar la legitimidad de los terceros no estatales; y el segundo aspecto se
refiere a lo que se debería hacer ante el declino o erosión de la soberanía.
El problema de la legitimidad puede ser ejemplificado por las reclamaciones sobre la
naturaleza no democrática de ciertas ONGs, y la cuestión: ¿de dónde se deriva la autoridad de
esos grupos? A diferencia de los Estados liberales (contractualmente constituidos), no hay
presunción de consentimiento. No se sabe entonces si se debería entender que su autoridad y
legitimidad estarían en función de los fines que buscan o como se resuelve la cuestión de un
agente privado cumpliendo funciones típicamente gubernamentales (protección y ejecución de
derechos).
Sin olvidar el alegato sobre el declino de la soberanía, frecuentemente atribuido a la
globalización, y la concomitante expansión del espacio privado transnacional, se puede percibir
que algo descrito como abdicación estatal sigue siendo una parcela de la globalización de la
economía neoliberal de las últimas décadas. Los Estados siguen utilizando sus recursos y
capacidades para promocionar y promover un espacio de economía transnacional y globalizada,
reclamando después que no lo pueden controlar.
22
Como se ha visto, la legitimidad de la actuación de los actores no estatales en esas áreas
genera dudas sobre que papel juegan en la política económica internacional y en qué momento
debe generarse la intervención estatal en ese proceso, además de como estimular a los Estados
a tener algún protagonismo en esa promoción y defensa.
El declino de soberanía representa algunas oportunidades para los derechos humanos
también. Las mismas fuerzas de globalización pueden colaborar en el desarrollo y
sostenimiento de una mayor tolerancia con las intervenciones multilaterales en los Estados22.
1.3.3.5. Dónde acontecen las violaciones
En el paradigma liberal la creación de un dominio privado de no interferencia estatal es
un paso esencial en la prevención de vulneraciones de derechos humanos por parte del Estado
pues las mismas ocurrían muchas veces en las relaciones entre individuos y el Estado.
Como otros aspectos del paradigma liberal debemos considerar que esas distinciones
traen dificultades. En primer lugar, el dominio privado de no interferencia es de hecho
intensamente reglado por el Estado, como sugieren las leyes de matrimonio, herencia, entre
otros. El Estado creó literalmente la esfera privada como la familia para entonces describirla
como un campo de no interferencia. Lo mismo pasa con la estructura reguladora estatal para la
esfera económica23. Eso crea una contradicción ya que la protección de los derechos de algunos
ciudadanos que requieren interferencia en una esfera que en general llamamos de asuntos
privados.
El pensamiento propuesto en ese punto es que la familia, la economía, el ciberespacio
son, por ejemplo, áreas privadas en las cuales la soberanía pide una regulación estatal
tradicionalmente. La cuestión entonces debería ser hasta qué punto se debe preservar la esfera
22
Desarrollos como, por ejemplo, la prisión de Augusto Pinochet y la creación de una Corte Internacional Criminal
atestan las ventajas del declivio de la soberanía.
23
GOODHART, Michael. Human Rights and Non-State Actors: Theoretical Puzzles. Editors ADREPOULOS,
George; ARAT, Zehra F.; JUVILER, Peter. Non-State Actors in the Human Rights Universe. Kumarian Press
Inc. 2006, p. 33.
23
de no interferencia y cómo podemos definirla. En especial, qué autoridades, estatales o no, están
autorizadas a interferir y como definir en qué esfera se queda el derecho a proteger.
1.3.4. Definiendo lo que es un legal framework
Definir lo que es legal framework o marco legal es una tarea difícil ya que envuelve
ideas como reglas, normas, leyes, tratados, modelos éticos, moralidad, procesos políticos y
legales, definidos por cortes nacionales e internacionales, cuerpos políticos, organizaciones
internacionales, ONGs, público y media. En un sentido amplio, todos esos elementos
constituyen el marco legal24.
Los instrumentos tradicionales de acuerdo con el derecho internacional son los tratados
que ligan las partes que firmaran el documento. Esa configuración estándar fue acompañada de
un aumento de esfuerzo por parte de las organizaciones internacionales y los cuerpos de
derechos humanos para desarrollar el concepto de derechos humanos no escritos, a través del
derecho humano consuetudinario o principios generales, que “ha asumido poderes con respecto
a un padrón constante de violaciones de derechos humanos graves y fehacientemente
comprobadas, incluso en ausencia de violaciones de tratados”25.
Hoy el discurso de los derechos humanos puede ser más diverso, permitiendo el uso de
legislación nacional, códigos voluntarios de conducta, criterios éticos y otros para discutir y
analizar el comportamiento de los agentes, estatales o no.
Los procedimientos tradicionales por los cuales las problemáticas de derechos humanos
eran enderezadas se basaban en obligaciones generadas por tratados, es decir, aceptadas por los
Estados. Esos tratados proponían un debate y construcción de las normas a través de
procedimientos complejos y largos, en contraste con esas nuevas formas mas “frágiles” de
control.
24
REINISCH, August. The Changing International Legal Framework for Dealing with Non-State Actors. Non-
State Actors and Human Rights. Editor ALSTON, Philip. Oxford University Press, 2005, p.38
25
p. 39, ibídem.
24
Hoy nos enfrentamos con un espectro más amplio de instituciones capaces de vigilar las
vulneraciones cometidas por Estados o agentes privados con un mecanismo de responsabilidad
que hace un examen profundo de las actuaciones de diversos actores tales como organizaciones
internacionales, cuerpos políticos, ONGs respecto de derechos humanos; medias y público en
general. Ese cambio reside en la ampliación del marco legal, tanto en caso de un alcance más
abierto de aplicación de normas substantivas cuando en el sentido de mayor gama de
procedimientos e instituciones disponibles. Eso también repercute en la manera como
practicamos y pensamos las leyes de derechos humanos; los derechos humanos no son más un
sub campo cercano del derecho público internacional o asociado frecuentemente a otros campos
como derecho constitucional. Antes bien, se va desarrollando una creciente y densa parte
entretejida al derecho internacional que ya no puede ser separada, ni teórica ni prácticamente
de ese derecho. Es ese nuevo entendimiento sobre las posibilidades y limitaciones del marco
legal de derechos fundamentales que permite nuevas regulaciones menos formales y rígidas
como los códigos de conducta de auto reglamentación (que veremos oportunamente),
flexibilizando obligaciones para encontrar respuestas a la realidad actual que el paradigma
liberal no podía hallar.
1.3.5. Componentes claves para un nuevo abordaje
Queda claro que los actores no estatales vienen desempeñando un importante papel de
influencia e impacto en el escenario de los derechos humanos, con posibilidad de hacerlo aún
más fuertemente en el futuro, mereciendo un tratamiento más sistemático y comprehensivo.
Intentando crear una estrategia para los desafíos de la agenda de derechos humanos,
Andreopoulos, Arat y Juviler proponen en la conclusión de su libro Non-State Actors in the
Human Rights Universe unos componentes claves para una nueva abordaje en la defensa de
derechos humanos26.
26
ANDREPOULOS, George; ARAT, Zehra F.; JUVILER. Rethinking the Human Rights Universe. Non-State
Actors in the Human Rights Universe. Editors ADREPOULOS, George; ARAT, Zehra F.; JUVILER, Peter.
Kumarian Press Inc. 2006, p. 331-338.
25
1.3.5.1. Distinción de actores estatales y los no estatales
La interacción entre agentes estatales y no estatales nos alerta sobre un problema de la
colocación de una dicotomía falsa entre actores estatales y terceros no estatales (o mejor, entre
una dicotomía entre público y privado), viendo la relación entre dos conjuntos de actores como
un simple interés en cada uno de maximizar sus intereses propios. Esas líneas pueden ser
borrosas no solo cuando se producen colaboraciones y contribuciones, sino también cuando uno
ejerce la función del otro.
La cuestión de la interacción es de particular importancia ya que los actores no estatales
marcan sus espacios refiriéndose a acciones iniciadas por el Estado. Es más, por la progresiva
internacionalización del Estado y redes transnacionales de los terceroa no estatales, ese espacio
es constantemente negociable, buscando adaptarse a una corriente sin fin de oportunidades. Ese
proceso negociable es frecuentemente formado adentro de una estructura creada por una
organización internacional (en la cual, en general, las ONGs tienen status consultivo), donde
las distinciones entre esos agentes, no es clara a primera vista.
Una razón para ello es el hecho de que muchos de esos actores no estatales están
relacionados con el Estado de maneras diversas, o por la forma como ellos reciben asistencia,
o por la manera como operan dentro del esquema de reglas y regulaciones desarrollado a través
de una colaboración inter estatal. Un segundo motivo es que siendo las estructuras del estado
céntricas, el proceso de interacción genera su propia dinámica en dirección a la emergencia de
una
conciencia
supraestatal
cuyos
exponentes
incluyen
a
veces
organizaciones
intergubernamentales que transcienden los parámetros de una agenda estado céntrica.
Tanto la globalización como la internacionalización del Estado, están generando
caminos para nuevas coaliciones formadas por movimientos sociales transnacionales y Estados
para lidiar como un anfitrión de problemas políticos críticos como, por ejemplo, la protección
de civiles en conflictos armados y la protección de derechos laborales.
1.3.5.2. Establecimiento de nexo de capacidad o de responsabilidad
En el paradigma tradicional de derechos humanos los actores no estatales son dotados
de capacidades limitadas, tanto en lo que toca a la protección como al abuso, mientras la carga
26
de garantizar la responsabilidad cae sobre el Estado. Bajo el derecho internacional el Estado
debe soportar la responsabilidad de las conductas abusivas perpetradas por actores no estatales
en su territorio a través de diligencias e investigaciones. Las cortes regionales de derechos
humanos vienen asegurando decisiones enfatizando la necesidad de los Estados de ejercer su
diligencia al tratar de vulneraciones de esos actores27.
Asimismo, la tendencia de crecimiento del poder corporativo y la concentración de
riqueza y propiedad demuestran un cambio de poder en favor de esos actores, cuyo aumento de
capacidad está vinculado a las expectativas y necesidades de sujeción de sus actividades a un
mejor escrutinio que el Estatal.
Hacer una correlación entre la capacidad y la responsabilidad de los actores no estatales
es el primer paso para una mejor promoción y ejecución de derechos humanos en el contexto
actual. La ampliación del espacio de responsabilización necesita aun ser más estudiada, pues
puede venir de un modelo normativo, tanto legal cuanto no legal. Puede todavía utilizar un
mecanismo de adhesión voluntario o regulatorio. Pero el primer paso ya es mirar más allá del
enfoque centrado en el Estado como promotor y violador y proporcionar un sistema de
responsabilización cuantitativo y sostenible.
1.3.5.3. Estrategias proactivas y retrospectivas
Además de ser estado céntrico, el actual abordaje de derechos humanos tiene una
defensa básicamente reactiva. El monitoreo y evaluación de esos actores, todavía, es vitalmente
importante para intentar corregir el desequilibrio entre proactividad y estrategias retrospectivas
y para enfocar en las proactivas las estrategias protectoras, que van cambiar el énfasis de
medidas ex post facto para conductas de monitoreo oportuno, informes y medidas preventivas
como última opción. Ese argumento es a favor de aprovechar el momento de construcción del
nuevo paradigma y asegurar que, cuando se trate de la protección de derechos humanos, sea
más importante la prevención de la vulneración antes que la identidad del agresor.
Si uno mira los códigos de conductas de las corporaciones, se puede percibir que la
defensa efectiva de los derechos humanos está basada en la contextualización del paradigma,
27
p. 333, ibídem
27
necesitando un dialogo continuo con los actores para que no ocurran privilegios o fallos y que
ellos puedan ejercer con plenitud la promoción de derechos y ser responsabilizados cuando los
vulneren.
Como punto de partida, las organizaciones de derechos humanos necesitan revisitar el
énfasis exagerado puesto en nombrar y avergonzar perpetradores de conductas abusivas y
también el desproporcionado uso de recursos en el enfoque litigante. A pesar de los logros
considerables obtenidos, esas estrategias vienen dominando el universo de los derechos
humanos, mientras el realce debería residir en el cumplimiento de la ley (menos que en la
punición). Debemos recordar que la responsabilidad por las vulneraciones es solo una parte de
la historia de los movimientos de derechos humanos.
28
CAPÍTULO 2 – CONCEPTUALIZACIÓN
1.1.Amplitud del término non-state actors
1.1.1. Consideraciones anteriores
Tomando conciencia de que el término en estudio tiene difícil conceptualización,
empezamos como muchos autores, a identificar lo que los terceros no estatales no son: Estados.
Los estados pueden ser definidos como la entidad que debe tener las siguientes
características28:
a) Población permanente
b) Fronteras permanentes o territorio definitivo
c) Tener su gobierno bajo control
d) Capaz de ocuparse de las relaciones formales con otras entidades.
Sobre la diferencia de fuerza entre los Estados y los actores no estatales, en una posible
confrontación prevalecería el Estado en función de su mayor poder relativo y por el hecho de
que dispone de mayor legitimidad ante de las sociedades que representa. A pesar de los medios
por los cuales el Estado prevalece (coacción y legitimidad), esos medios no siempre son los
más eficientes, visto que los costos generados por la prevalencia del carácter soberano pueden
sobrepasar los logros.
Un actor estatal, de esa manera, es el propio Estado o una organización o grupo de
personas directamente conectadas y responsables parte del Estado. El término que se creó para
hacer referencia a la enorme gama de grupos que emergen en las Relaciones Internacionales no
28
SPIRER, Herbert F.; y SPIRER, Louise. Accounting for Human Rights Violations by Non-State Actors, Non-
State Actors in the Human Rights Universe. Editors ANDREPOULOS, George; ARAT, Zehra F.; JUVILER,
Peter. Kumarian Press Inc. 2006, p. 43.
29
estaba preocupado en sistematizar bien la diversidad de agentes que actuaban en el escenario
mundial; es lo que Philip Alston llama el “síndrome de ‘no es un gato’29”.
Alston sigue criticando la construcción del término diciendo que “además de ofuscar
cualquier debate, la insistencia en definir todos los actores en términos por los cuales ellos no
son, reúne un impecable purismo de términos en un análisis legal tradicional internacional, con
una incomparable capacidad de marginalizar una parte significativa del régimen de los derechos
humanos y uno de los desafíos más vitales, confrontando gobernanzas globales en el siglo
XXI”30.
En esencia, es un término eufemístico y negativo que permite errores, adoptado, según
Alston, intencionalmente para mantener la presunción de que el Estado no solo es el único actor
central, sino que también es el esencial e indispensable, aquel que envuelve todas las otras
entidades. Eso relega las otras entidades a ser definidas con base en sus relaciones con el Estado
(no por sus propias características y fines). Esa manera unidimensional y monocromática de
percibir las relaciones internacionales no solo lleva a conclusiones erróneas , sino que también
hace mucho más difícil adaptar el régimen de derechos humanos a la realidad internacional. El
resultado es una miscelánea, una bolsa de sorpresas que incluye corporaciones transnacionales,
pequeñas empresas de contrato temporal, grupos religiosos o grupo de trabajo, comunidades
organizadas, sociedades civiles, organizaciones no gubernamentales, organizaciones
internacionales; grupos terroristas o grupos de resistencia armada, entre otros.
Como resultado, la aspiración de los derechos humanos de garantizar una
responsabilización de los principales actores será severamente comprometida en los próximos
años si no se tiene éxito en idear un modelo más efectivo que el actual para adecuar la
responsabilidad de los diversos papeles ejercidos por los terceros no estatales.
29
ALSTON, Philip. The ‘Not-a-Cat’ Syndrome: Can the International Human Rights Regime Accomodate Non-
State Actors?. Non-State Actors and Human Rights. Editor ALSTON, Philip. Oxford University Press, 2005, p.
3. “Cuando una de mis hijas tenia dieciochos meses de edad, ella hábilmente transcendió sus limitaciones
lingüísticas intentando describir un conejo, un rato o un canguro como ‘no-gato’”
30
Ibid.
30
1.1.2.
Conceptos existentes
Las relaciones internacionales contemporáneas presentan un conjunto de características
que renovaran y redefinieran el papel de los actores internacionales. En primer lugar, hay una
gran diversificación de centros de poder, dejando el modelo clásico de actuación pensada solo
en función del Estado pero también en función de una sociedad civil organizada. Otra
característica actual es el surgimiento de una agenda de discusiones internacionales ampliada y
menos jerarquizada. La ultima característica es que las nuevas problemáticas son gestionadas
por múltiplos agente distintos del Estado. Esa coyuntura permite que en la actualidad haya
varias formas de poder no tradicionales y una actividad más más amplia y diferenciada31.
Avanzando finalmente para la conceptualización del término, Villa define lo no estatal
como:
“agente societario que establece un tipo innovador de vinculaciones extra estatales basándose
en contactos, coligaciones e interacciones a través de las fronteras nacionales delante las cuales
los órganos centrales de la política externa estatal o supranacional tienen escasa o ninguna
capacidad regulatoria. Existen dos tipo principales: las empresas multinacionales y las
organizaciones no gubernamentales”32.
Gil presenta un concepto aún más amplio “toda autoridad, todo organismo, todo grupo
e, incluso, en el caso limite, toda persona capaz de ‘desempeñar una función’ en el campo social;
en nuestro caso concreto, en la escena internacional”33. Finaliza, entretanto, intentando
restringir más el término diciendo que por desempeñar una función se entiende la capacidad del
actor para ejercer influencia en el sistema internacional con la finalidad de obtener unos
31
VILLA, Rafael Duarte. Os actores não-estatais frente às arenas de decisão societal planetária. Versión resumida
del artigo publicado na revista de “Sociologia e Política” del Departamento de Ciências Sociais de la Universidad
Federal del Paraná (Brasil) en junio de 1999, bajo del título de “Formas de influência da ONGs na política
internacional contemporânea”, p. 3.
32
Ibid.
33
GIL, Luis V. Pérez. Breves Consideraciones Acerca del Concepto de Actor no Estatal en las Relaciones
Internacionales. Revista “Derecho y Opinión” de la Universidad de Córdoba. Nº 6, 1998, p. 149-151.
31
objetivos que le son propios, teniendo un cierto grado de autonomía o libertad a la hora de tomar
decisiones. Pérez utiliza un criterio restrictivo definiéndolos como “transnacionales
formalmente organizados” y centrándose en los actores más importantes y permanentes.
Visto el concepto restrictivo, pasamos al dibujado por Joselin y Wallace, el más
desarrollado en la literatura34. Ellos afirman que ese grupo abarca todas las organizaciones que:
a) tienen autonomía completa o parcial del gobierno central, fundamento y control emanado de
la sociedad civil, o de una economía de mercado, o de un impulso político ajeno de la dirección
y control estatal;
b) pueden operar o participar de redes que se extienden a través de las fronteras de dos o más
Estados, atrayendo relaciones transnacionales, ligando sistemas políticos, económicos y
societarios;
c) tienen una actuación que afecta a los resultados políticos, sea de uno o más Estados o de
instituciones internacionales, intencionalmente.
Alston apunta 5 características dignas de destacar de ese concepto
“El primero, es de rango muy amplio y tiene el potencial de acomodar una enorme gama de
actores. Segundo, el enfoque esta en esos actores cuyas actividades tienen una dimensión
transnacional. Actores engarzados solamente en un nivel nacional en un Estado u otro no es
parte de esa definición. Tercero, no hay necesidad de compromiso con valores o principios
particulares, como frecuentemente se sugiere que debe incluir una definición apropiada de ONG
de humanos derechos. Cuarto, la definición es infinitamente discutible, como se percibe por el
primero criterio: ¿qué tipo de financiación, soporte o estimulo del gobierno podría descalificar
un grupo como un actor no estatal?. Quinto, la categoría es tan sin límites fijos que tendrá una
utilidad limitada como una base para hacer prescripciones políticas específicas en el contexto
de derecho internacional o abordajes apropiados para ser seguidos por organizaciones
internacionales”35.
34
ALSTON, Philip. The ‘Not-a-Cat’ Syndrome: Can the International Human Rights Regime Accomodate Non-
State Actors?.Non-State Actors and Human Rights. Editor ALSTON, Philip. Oxford University Press, 2005, p.
15
35
p.16, ibídem.
32
Finalmente, saliendo un poco de la doctrina, la Comisión Europea define oficialmente
los terceros no estatales como “grupos que son creados voluntariamente por ciudadanos; tienen
como objetivo principal promover una cuestión o defender un interés, sea general o especifico;
y, dependiendo de su objetivo, pueden tener un papel en la implementación de políticas y
defensa de intereses. En la tentativa de ser más específico en la unión Europea, indica que se
pueden incluir organizaciones no gubernamentales, sindicatos, asociaciones de empleadores,
universidades, asociaciones de iglesias u otros movimientos confesionales, asociaciones
culturales, etc.”36.
2.2. Principales actores
La actuación de los terceros no estatales cuando se trata de violaciones de derechos
humanos puede der de protección, promoción y ejecución. Como violadores, conforme he
explicado hasta ahora, la imagen del Estado como único amenazador propuesta por el
paradigma liberal no persiste en la realidad; como protectores y promotores, se percibe que
grupos como ONGs vienen monitoreando y presionando gobiernos, aumentando la
concientización y participando de la construcción de derechos humanos de manera sucesiva.
Las relaciones todavía son más complejas de lo que parecen en un inicio. Una ONG
puede, por ejemplo, vulnerar el derecho a intimidad de un individuo o grupo. Una multinacional
puede promover campañas de concientización y apuntar vulneraciones cometidas por otros
actores. En virtud del amplio universo extenso de posibilidades de actores e interacciones, ese
trabajo se limitará a dibujar algunas situaciones y conceptos, consciente de su incapacidad de
establecer un rol fijo y definitivo.
2.2.1. Organizaciones no gubernamentales
2.2.1.1. Introducción: concepto y evolución histórica
El papel de las organizaciones no gubernamentales, o de manera más genérica, de las
sociedades civiles, viene creciendo y cambiando en los últimos años, tornándose un actor
indispensable en la construcción de un orden internacional más equitativo y efectivo. El
36
Articulo 4º del Acuerdo de Cotonou de 2000.
33
compromiso activo de la sociedad civil, juntamente con el del sector corporativo, es un factor
decisivo para una buena política de derechos humanos efectiva y legitima.
Un concepto traído por Rafael Duarte Villa define
“las organizaciones no gubernamentales (grupos ecológicos, pacifistas y de derechos humanos,
entre otros) son actores menos jerarquizados y más descentralizados que las multinacionales.
Las ONGs se destacan por su papel de representación o expresión de grupos sociales nacionales
o internacionales, abordando un variado espectro de actividades, como la política, la economía,
la religión, la cultura y la ciudadanía y la ecología. La profundidad de su acción es desigual en
la medida de que pueden pasar del plano de la presión al dela confrontación política o la acción
directa. Ejemplos dese tipo de actores son la fundación Ford, el grupo ecológico Greenpeace, la
Amnistía Internacional, la Unión Internacional de Mujeres, entre otros”37.
El mismo actor enseguida menciona cuatro factores de institucionalización y
crecimiento de esos actores:
a) la presentación del problema con intensidad de tal manera que se haga pensar que son
necesarios siempre más personas y más recursos para alcanzar el objetivo;
b) la necesidad de cooperación y coordinación de medidas para sus programas sociales;
c) la facilidad de en hacer operativas sus acciones en situaciones de emergencia (un ejemplo
fue la guerra civil de Ruanda en 1994, en que millares de refugiados recibieran con más rapidez
ayuda y asistencia de las ONGs humanitarias que por órganos oficiales);
d) la intensidad de procesos transnacionales como los de desequilibrio ecológico, que estimulan
el crecimiento de grupos como Greenpeace, con millones de asociados alrededor del mundo.
Las ONGs transnacionales societarias tuvieron su expansión facilitada por la rápida
modernización occidental y por el pluralismo político. El crecimiento acelerado en el periodo
de entreguerras (en 1914 existían 330 y en 1939 el número subió para 730, hallando 6000 en
37
VILLA, Rafael Duarte. Os actores não-estatais frente às arenas de decisão societal planetária. Versión resumida
del artigo publicado na revista de “Sociologia e Política” del Departamento de Ciências Sociais de la Universidad
Federal del Paraná (Brasil) en junio de 1999, bajo del título de “Formas de influência da ONGs na política
internacional contemporânea”, p. 4.
34
198938). La apertura política del pluralismo occidental y el desarrollo de los medios de
comunicación y transporte, que permitieran el desenvolvimiento de la capacidad organizacional
y operación a través de inmensas distancias y multiplicidad de culturas, son los dos principales
motivos de ese aumento sorprendente de ese actor no estatal.
2.2.1.2. Noción de influencia
La característica fundamental de los nuevos procesos de la agenda internacional es su
carácter descentralizado, o sea, su busca de soluciones políticas también fuera del monopolio
estatal. El hecho de los fenómenos de crecimiento de la población, migraciones internacionales
y desequilibrios poblacionales abre una extensa posibilidad para que los actores transnacionales
societarios vengan a influenciar los centros de decisión estatal y supranacionales relacionados
con la implementación de políticas globales, siendo la influencia el instrumento teórico que
permite localizar los limites reales de la acción política del actor transnacional en el nuevo
paradigma.
El concepto de influencia sufre alguna imprecisión teórica, estando cuasi siempre
relacionado como sinónimo de poder. Sin embargo, influencia y poder no son conceptos
equivalentes y esa confusión deriva del hecho de que es una tarea difícil identificar los medios
de poder de los medios de influencia. Asimismo, es esa especificidad lo que diferencia al Estado
de las demás comunidades políticas, en la medida que el Estado controla el monopolio legítimo
de la fuerza y, por lo tanto, controla la posibilidad de coerción.
Los actores estatales en el plano internacional se sirven de los medios violentos (como
coerción) y no violentos (consenso) para tener éxito el sus ambiciones, utilizándose de “buenas
armas y buenas leyes39”. De esa manera, la existencia de la coacción, condición necesaria pero
no suficiente del poder político, representa la diferencia entre influencia y poder: un actor tiene
poder de mando, en última instancia, en la medida que controla la coerción física; cuando carece
de ella se vale de los medios consensuales para conseguir su objetivo de encontrar obediencia
38
p.5, ibídem.
39
p.7, ibídem.
35
en las voluntades ajenas, tener influencia. La especificidad de la obediencia es lo que Weber
llama acción políticamente orientada
“una acción es políticamente orientada cuando y en la medida en que se tiende a influir en la
dirección de una asociación política, particularmente en la apropiación o expropiación, en la
distribución o atribución de los poderes gubernamentales (…). Cierto es que el lenguaje
corriente llama ‘asociaciones políticas’ no solo aquellas, sustentáculos de la coacción
considerada como legitima, sino también a partidos y clubes con pretensión de influir (sin
violencia, segundo sus propias declaraciones) en la acción política de la asociación. Se debe,
por lo tanto, separar ese tipo de acción social, políticamente orientada, de la auténtica acción
política de la asociación”40.
En las relaciones transnacionales todavía la influencia se desarrolla en un locus diferente
pues la sociedad internacional, actuando en un nivel menos regulado y pautado que las
relaciones de orden interna, se tornando, de ese modo, orientadores de acciones políticas de
forma a generar un consenso en torno del contenido de su actuación. Además, el carácter de
expresión y representación social no tiene como fundamento la tradición, el carisma u otros
mecanismos legales-racionales del Estado moderno. La fuente de autoridad de los actores
transnacionales es antes en carácter cuasi dramático del debate que articulan, las respuestas
sociales globales que presentan à los desequilibrios sistémicos y la forma como ellos afectan
los aspectos de bien estar de la economía, salud, identidad cultural y cualidad de vida de los
ciudadanos de todo el mundo. El Estado la mayoría de las veces no tiene respuesta inmediata
para esos fenómenos, lo que permite dar aún más legitimidad a la acción de esos grupos. Es
más, tales problemas son muy próximos y sensibles al cotidiano de los individuos, permitiendo
que las ONGs se tornen como una consciencia crítica societaria interdependiente, a veces
inclusive pasando a ejercer funciones que deberían ser asumidas por los representantes electos
democráticamente.
Asimismo, hay una creciente preocupación con el papel importante de las ONGs en
contextos internacionales. Gilbert Guillaume, antiguo presidente de la Corte de Justicia
40
WEBER, Max. Economía y Sociedad. Ed. Fondo de Cultura Económica, 1994, p. 44-45
36
Internacional, fue altamente crítico del papel desempeñado por ese actor en relación a opinión
asesora en la legalidad de armas nucleares, protestando por su excesiva influencia41.
2.2.1.3. Fact-finding y concientización global
Fact-finding es un término en inglés para designar en trabajo de misión o visita con el
propósito de recoger informaciones sobre una situación en particular, haciendo una especie de
investigación o pesquisa. Esa es la primera fase del proceso de concientización de la población
mundial y de la construcción de las normas de derecho internacional de derechos humanos y
viene siendo hecha cuasi exclusivamente por las organizaciones internacionales no
gubernamentales.
La disponibilidad de la información en términos simples y generales, pero también
completos y por veces de cualidad científica sorprendente, de manera confiable y esclarecedora
acerca del tema deseado, es la estrategia utilizada por las ONGs para hacer emerger una
conciencia normativa y, muchas veces, hacer presión a los gobiernos o organizaciones
internacionales. Un ejemplo clásico de ese compromiso es la actuación de la Amnistía
Internacional junto a ONU para elaboración del Convención contra la Tortura y Otros
Tratamientos o Pernas Crueles42.
“Mientras la AI venia participando e influenciando las negociaciones a través de sus factfindings acerca de la tortura al derredor del mundo, presionando los Estados que hacen uso de
la práctica y produciendo informaciones de que de otro modo no estarían disponibles, otras
ONGs influenciaban los procesos de decisión-making aprotando subsidios técnicos y
especializados, generando contenido técnico-jurídico sobre los cuales los Estados elaborarían
un texto normativo. (…) Esas y otras ONGs participaran activamente del proceso de elaboración
41
ALSTON, Philip. The ‘Not-a-Cat’ Syndrome: Can the International Human Rights Regime Accomodate Non-
State Actors?. Non-State Actors and Human Rights. Editor ALSTON, Philip. Oxford University Press, 2005, p.
27.
42
Sobre el asunto, ver ZIMMERMANN, Taciano Scheidt. Os Atores Não-Estatais e o Desenvolvimento do Direito
Internacional: a Participação das ONGs nas Negociações da Convenção contra a Tortura no Ambito de ONU.
Revista eletronica del Centro de Derecho Internacional (CEDIN), volumen 15, 2015.
37
de la Convención, principalmente estudiando y sometiendo propuestas de la redacción al grupo
de trabajo montado en el ámbito del ECOSOC”43.
El académico brasileño explica aun ciertos atributos que permitieron que esos dados
collidos por las ONGs, en el caso específico del Convenio contra la Tortura, obtuviesen
adecuadamente su propósito de modificar la normativa internacional sobre ese tema.
Primeramente, indica el despertar de la conciencia sobre el asunto o la habilidad de
encuadrar de una manera que resuene en el público. Cuando la comunidad internacional
empieza a reconocer la legitimidad de los informes publicados, se posibilita su acceso a las
negociaciones. La segunda característica es la expertise de esos actores, que cuentan cada vez
más con profesionales con conocimientos técnicos para ofrecer estudios de calidad. La tercera
y última razón es la habilidad de nombrar los culpables (“to name and shame”), trayendo a ellos
la responsabilidad. Según Willets44, son cuatro los factores que determina y favorecen la
influencia de las ONGs en esos procesos de establecimiento de normas:
a) pequeño cuerpo de decision-making;
b) menor público de la cuestión en análisis;
c) mayor tecnicidad del asunto;
d) experiencia de la ONG en el área.
2.2.1.4. Inserción en procesos transnacionales
Son muchos los factores que cuentan en el proceso internacional de decision-making y
las ONGs son un canal a través del cual esos factores entran en escena. En un universo de
informaciones útiles e inútiles a los Estados, ellas actúan como un filtro altamente organizado
y especializado, por lo que ganan alguna atención en la decisión de asuntos técnicos y
43
ZIMMERMANN, Taciano Scheidt. Os Atores Não-Estatais e o Desenvolvimento do Direito Internacional: a
Participação das ONGs nas Negociações da Convenção contra a Tortura no Ambito de ONU. Revista eletronica
del Centro de Derecho Internacional (CEDIN), volumen 15, 2015. , p. 14
44
WILLETS, Peter. Non-Governmental Organizations in World Politics: The Construction of Global
Governance. Oxford: Routledge, 2011, p. 62.
38
políticamente complicados. Entre las principales formas de actuación de las ONGs en ese
ámbito estarían la prestación de informaciones (fact-finding reports), el conocimiento técnico
y especializado, generalmente para demostrar instituciones de confiabilidad (expertise) y un
profundo interés en la cuestión (lobbying) ya que lo que a veces es solo un asunto en una reunión
o agenda del Estado puede ser una misión entera para la organización.
Actualmente,
aunque no se pueda relacionar de manera conclusiva el impacto de las ONGs en el output
normativo de esos procesos de elaboración de derecho internacional de derechos humanos, es
evidente que esa participación no puede ser ignorada.
La inserción de las ONGs en esos procesos transnacionales demuestra que las ONGs no
solo ejercen influencia, sino que también hay una relación de interdependencia entre los actores
supranacionales y otros planos de la sociedad internacional. Las conferencias sociales globales
son un excelente escenario del ejercicio de influencia de los actores, haciéndose ver con
precisión la interdependencia entre actores estatales y transnacionales. En parámetros
cuantitativos, un ejemplo de esa relación es la amplia participación de delegados de las ONGs
en las conferencias sociales globales en las cuales manifiestan su presencia a través de fórums
paralelos, como convidados de las delegaciones oficiales o como observadores en los eventos
tales como Rio-92, Conferencia de Viena, Cairo-94, entre otros.
2.2.2. Multinacionales
2.2.2.1. Introducción
El derecho internacional de derechos humanos y el derecho empresarial siempre
estuvieran históricamente separados y, en la práctica, las corporaciones transnacionales son
relativamente inmunes à una regulación efectiva internacional dejando la obligación de defensa
de derechos humanos concentrada a los Estados. Con algunas excepciones, el derecho
internacional de derechos humanos se dirigió a la conducta de los gobiernos mientras el trato
de las corporaciones internacionales se limitaba a corrupción o negligencia de algún derecho
político, civil o laboral en general.
Esa distancia entre esas dos culturas legales en parte se debe a la separación ortodoxa
entre el dominio público (que soporta solo relaciones entre gobiernos o gobiernos y ciudadanos)
39
y el dominio privado, gobernada por el mercado. Hoy la relación entre la práctica corporativa
y el derecho internacional de derechos humanos ya es más clara e inevitable y viene ganando
forma, aunque disfuncional. Un ejemplo es que, en las últimas décadas, corporaciones
transnacionales prominentes están adoptando códigos de conducta o padrones industriales de
derechos laborales y políticas de derechos humanos.
Ese desarrollo refleja la nueva manera como las corporaciones eligen competir con la
otra, pero el emprendimiento solo no es capaz de explicar el cambio de la cultura corporativa,
dándose al mismo tiempo el surgimiento de legislaciones que regulan el marcado con la
condicionalidad de los derechos humanos, requiriendo ciertas prácticas laborales o ligando
contratos del gobierno u otros beneficios con la conformidad de la actuación de la empresa con
los derechos humanos.
Además de las iniciativas regulatorias, en la perspectiva de la responsabilidad civil,
muchas cortes nacionales vienen decidiendo que las corporaciones deben en principio ser
obligadas a pagar condenas substanciales a los gobiernos donde hicieran vulneraciones de
derechos. En el plan internacional, acuerdos multilaterales o bilaterales aumentan la obligación
de esas empresas en la protección de derechos humanos sea de sus funcionarios u otros
ciudadanos.
Sería un error asumir que ese cambio está ocurriendo solo en el mundo corporativo: de
facto, el derecho internacional de derechos humanos está en proceso de transformación. Un
movimiento que tocaba exclusivamente en los Estados evolucionó en un ramo de relaciones
complejas entre gobiernos, personas y organizaciones. La abogacía de derechos humanos que
tradicionalmente incentivó derechos como la integridad física y la libertad de expresión política
ahora tiene un foco que abarca cuestiones económicas como derecho laboral y transparencia en
el funcionamiento del gobierno.
2.2.2.2. Regímenes de responsabilidad de las corporaciones
2.2.2.2.1.
Régimen basado en el mercado o emprendimiento de derechos humanos
El registro del compromiso de las corporaciones transnacionales con los derechos
humanos es claramente mezclado pues de un lado hay informes periódicos de complicidad o
40
ganancias con la vulneración en varios Estados del mundo y, por otro lado, corporaciones
transnacionales prominentes vienen progresivamente adoptando declaraciones de principios
generales de comercio que típicamente incluyen la protección de algunos derechos humanos,
especialmente de trabajadores. Muchas veces, acusadas de ser una tentativa de atraer
consumidores e inversores, esas declaraciones de principios implícitamente repudian la
asunción de que la responsabilidad social es inherentemente sin lucro pero, que por esa razón,
ellos también provocan una sospecha de que el compromiso de las corporaciones con los
derechos humanos no es ni creíble ni altruista45.
El reciente esfuerzo para competir por ventas y capital a través de un compromiso
público con el derecho internacional de los derechos humanos es llamado de “emprendimiento
de derechos humanos” y es un término que tiene origen en los movimientos anti apartheid y pro
medio ambiente46.
Muchas empresas calcularan que una cantidad rentable de consumidores estarían
dispuestos a pagar un valor mayor por la seguridad de que su dinero no influenciara la
producción o mercado de violación de derechos de los trabajadores y comunidades locales,
creando marcas y líneas de productos más sensibles a derechos (rights-sensitive product lines
and branding). El conocimiento de esos productos ofrece una ventaja competitiva y desarrolla
los negocios de las comunidades, más allá del desarrollo de tipos industriales y barreras
políticas. Hay que se reconocer, asimismo, que esa producción es por lo general episódica.
Los códigos unilaterales de conducta empezaron a ser adoptados por muchas compañías
a partir de los años 90, con el propósito de institucionalizar el compromiso con las políticas de
protección de derechos. Esos compromisos unilaterales empresariales no hicieron verdaderos
cambios en la vida de los trabajadores y ciudadanos, pero el hecho de que tantas transnacionales
tan poderosas hayan adoptado políticas similares sugiere que la ventaja del emprendimiento de
derechos humanos no está solo en competiciones globales genéricas, sino en la fuerza de los
códigos, aunque es todavía una incógnita.
45
Una escuela moderna de Teoría de la Gestión desafía la noción de que esas empresas deben algo más que
operaciones legales y lucro a sus accionistas. En las palabras de Milton Friedman, la responsabilidad social de la
empresa es aumentar sus ganancias.
46
STEINHARDT, Ralph G. Corporate Responsability and the International Law of Human Rights: The New Lex
Mercatoria. Non-State Actors and Human Rights. Editor ALSTON, Philip. Oxford University Press, 2005.
41
En el esfuerzo de unificar los varios códigos empresariales y definir le responsabilidad
empresarial de las corporaciones de diferentes compañías en diferentes sectores de la industria,
algunas transnacionales, a veces con participación con ONGs y sindicatos, vienen adoptando
parámetros verificables de condiciones de trabajo como por ejemplo el SA 8000 (Social
Accontability). También se empiezan a desarrollar índices para guiar a los inversores
individuales e institucionales, que están siguiendo cada vez más el criterio social o ético,
atendiendo a la expectativa de negocios sostenibles que protegen valores económicos, del
medio ambiente y sociales47.
Además, la integralidad del emprendimiento de derechos humanos se debe a la
ascensión de las ONGs dedicadas a asegurar que las normas sean respetadas en el mercado de
trabajo ya que esos grupos fueron especialmente eficaces en organizar campañas de publicidad
y boicots en respuesta a la irresponsabilidad de transnacionales. Pero vale recordar que ONGs
y líderes de trasnacionales no guardan siempre una relaciona amigo-enemigo, ya que pueden
desarrollar conjuntamente campañas de información pública y de divulgación. Esas iniciativas
basadas en el mercado muestran un cierto cinismo pues las empresas que son frecuentemente
acusadas de ser cómplices de abusos son las mismas que adoptan los principios compromisos
a través de actividades públicas y propagandísticas48.
2.2.2.2.2. Régimen de regulación domestica
En varios países en las últimas décadas hay una proliferación de legislación que intenta
reclutar las corporaciones transnacionales como instrumento de política internacional para la
defensa de derechos humanos. Eso puede ser, por ejemplo, a través de la prohibición de una
actividad específica o requiriendo que las corporaciones adopten ciertas prácticas,
condicionando contractos con el Gobierno o el acceso al mercado al cumplimento de normas
de derechos humanos.
47
Tales como STOXX Sustainability Index y el FTSE4Good Index.
48
STEINHARDT, Ralph G. Corporate Responsability and the International Law of Human Rights: The New Lex
Mercatoria. Non-State Actors and Human Rights. Editor ALSTON, Philip. Oxford University Press, 2005, p. 186.
42
Esa legislación nacional o doméstica es típicamente episódica y limitada a algunos
países y algunos derechos pero se puede identificar algunos temas recurrentes y abordajes en
común en esos ordenamientos.
Naciones con mercado fuerte exigen, por ejemplo, la divulgación de algunos datos como
la demostración del cumplimiento de ciertos derechos o el estudio del impacto ambiental de las
actividades. Hay también ordenamientos que determinan sanciones comerciales a países que
permiten vulneraciones (mismo si hay críticas que esa respuesta es una forma de
proteccionismo y por lo tanto incompatible con el régimen liberal).
Otra manera de la legislación nacional de controlar las empresas es la inclusión del
cumplimiento de ciertos padrones de compromiso corporativo para garantizar que el dinero
público no ira facilitar o habilitar una vulneración de derechos humanos.
2.2.2.2.3. Régimen de responsabilidad civil
La responsabilidad civil está en el camino de incluir y propulsar el mercado y las
iniciativas regulatorias a través de cortes domésticos. Ralph G. Steinhart apunta algunos males
cometidos por esas cortes no que toca la prohibición de conductas, sea el actor estatal o no.
Él apunta dos categorías de males, los males por sí y los males contextuales. Sobre los
primeros se destaca que esas conductas deberían ser no controvertibles, ya que los tratados de
derechos humanos explícitamente no hablan del requerimiento de ser un agente estatal para que
haya vulneración. El artículo 4º de la Convención para la Prevención y la Sanción del Delito de
Genocidio por ejemplo requiere que personas que hayan cometido genocidio o los actos
enumerados deberán ser castigadas, sean gobernantes, funcionarios o particulares. Eso lleva a
la consideración de que ciertas conductas abordadas por la ONU son hechas por aquellos con
autoridad estatal o particulares e individuos privados. La categoría de males contextuales es la
certitud de que la conducta debe estar relacionada con el Estado o tener naturaleza estatal para
existir responsabilidad en materia de derechos humanos.
Algunos tribunales internos alegan que debe poner en relación una parte privada a un
Estado para conferir al caso un “color de ley” y relación de nexo.
43
“Las cortes a veces se fijan en determinar si existe un ‘grado substancial de acción cooperativa’
entre el Estado y el actor privado que cause la privación de derechos, o si el Estado y actor
privado ‘comparten un objetico inconstitucional en común’. Algunas consideran una relación
financiera próxima entre la parte privada y el Estado suficiente para satisfacer el requerimiento
de ‘color de ley’. Algunas requieren una ‘relación simbiótica’ o un ‘nexo próximo’ o
‘conspiración’ entre ellos.”49.
Conforme apunta Steinhardt, la doctrina de las cortes debería estar menos preocupada
con las cuestiones políticas y de inmunidad internacional. “las cortes vienen limitando su
doctrina de manera a amparar solo actos oficiales del gobierno en poder, en la procura del
propósito público o interese público y las políticas de derechos humanos son tantas que los
gobiernos rutineramente las evitan, alegando que los supuestos abusos son parte de la política
o expresiones de la soberanía nacional”50.
2.2.2.2.4. Régimen de regulación internacional
A pesar de los fallos de las organizaciones internacionales en adoptar un código
universal comprensible de conducta para las corporaciones multinacionales, algunas
prominentes organizaciones multilaterales están viendo los derechos humanos cada vez más
relevantes para sus mandatos y, como consecuencia, están probando que ese fórum o dialogo
sea efectivo para el desarrollo de un paradigma o “carta de valores” para corporaciones y
gobiernos. Hay una marcada y creciente tendencia en esas organizaciones en comunicar el
mercado y los derechos humanos a través de regulaciones internacionales e instrumentos de
soft law que definen ese cuarto régimen de principios y prácticas.
Ejemplos de ese régimen son la Declaración Tripartida de Principios concernientes a
Empresas Multinacionales y Política Social de la Organización Mundial del Trabajo, las
Normas de Responsabilidad de Corporaciones Transnacionales y Otras Empresas de Negocios
de la Sub-Comisión de Derechos Humanos de la ONU, los acuerdos del Sistema de Bretton
Woods, las Líneas Directrices para Empresas Multinacionales de la Organización de
49
p.199, ibídem.
50
p. 201, Ibidem. El autor comenta aun que “the regime of civil liability offers a ‘stick’ that, in appropriate but
extraordinary circunstances, reinforces the ‘carrot’ of the marketplace”.
44
Cooperación y Desarrollo Económico y las regulaciones promovidas por la Organización
Mundial del Comercio. Por más que ninguno de esos estándares internacionales imponga
obligaciones directas a las corporaciones, ellos contribuyen claramente para un medio de
regulación densa que mina las distinciones entre Estados y actores no estatales, entre lucro y
altruismo, entre padrones comerciales y derechos humanos.
2.2.2.3. Critica a los regímenes existentes
La iniciativa de derechos humanos por parte de las corporaciones son un pastiche de los
desarrollos de las fronteras internacional, industrial e institucional. Los cuatro regímenes
combinan compromisos impulsados por el mercado emprendidos por actores privados, visando
estrechamente las obligaciones impuestas por gobiernos ex ante, cartas de valores articuladas
por actores intergubernamentales y principios de responsabilidad impuestos ex post por cortes
en circunstancias extraordinarias. Un análisis primario, todavía, no transmite completamente la
certeza que esa iniciativa empresarial sea lineal y progresiva.
Una objeción fundamental para el desarrollo de los regímenes anteriores es la
incapacidad de articular, explicar y defender los principios que una empresa debería estar
obligada a adaptar o cambiar sus acciones para adecuarse al Derecho Internacional de Derechos
Humanos.
Otra crítica a la presente articulación de normas para corporaciones es que ninguno de
los regímenes es capaz de distinguir adecuadamente los grados de culpabilidad empresarial, si
solo el conocimiento y colaboración con un Estado que vulnera ya sería causa de condena. No
está definido hasta qué punto de comisión u omisión se puede esperar de ese actor.
Una objeción en más es que la única opción de esas legislaciones es la adhesión
voluntaria, siendo por fin una caricatura de la idea liberal de mercado de autorregulación.
Íntimamente relacionada con la preferencia de códigos voluntarios a instrumentos obligatorios
es la convicción de que los derechos humanos son protegidos de mejor manera por el
compromiso que por la privación o cuarentena. Eso trae un problema ya que los regímenes de
derechos humanos para corporaciones, en la medida que penalizan la presencia de
corporaciones en países menos desarrollados con gobiernos vulneradores, en última instancia
llevan a la perpetuación de la pobreza y autocracia.
45
Pero no todas las objeciones vienen bajo el punto de vista corporativo. Se puede
observar que las normas de esos regímenes son poco ambiciosas, pretéxtales, volteadas en el
derecho laboral y largamente inaplicables.
Cella Wells y Juanita Elias51 confrontan las dificultades inherentes de la tentativa de
responsabilizar las corporaciones criminalmente por violaciones graves de derechos humanos.
Las barreras considerables para garantizar la culpabilidad criminal, mismo en un contexto
doméstico, son una combinación enmarañada de normas y códigos internacionales, no
solamente debido a la ausencia de derechos en un procedimiento criminal internacional
específico para lidiar con corporaciones, sino también por las formas complejas cómo
funcionan las relaciones de producción. En la era de globalización, impera la subcontratación
de terceros, la desintegración vertical, cadenas globales de mercancías y otras estrategias
productivas que complican la atribución legal de responsabilidad donde la ley, tanto
internacional cuanto doméstica, que presupone políticas discretas.
2.2.3. Organizaciones internacionales
Mientras organizaciones internacionales como las propias Naciones Unidas,
instituciones financieras internacionales, o la Organización Mundial de Comercio son
regularmente atacadas por una u otra de sus políticas, ellos suelen ser sin embargo, dominantes
en las discusiones sobre el papel de los actores no estatales en relación con derechos humanos.
Philip Alston explica cuatro motivos para esa negligencia.
La primera razón es que ellos no son considerados verdaderamente actores no estatales,
ya que están efectivamente actuando como substitutos para los Estados en algunas actividades.
La segunda es que ellos se les concede usualmente el disfrute de tener personalidad
internacional, siendo su status vis-à-vis con el status de los Estados, o que es dramáticamente
diferente en los casos con actores no estatales. Una tercera explicación es que la mayor parte
de sus actividades son consideradas esencialmente benignas y, por cuarto y último,
estrechamente relacionada con las otras razones, es que ellos no parecen se encajar fácilmente
51
WELLS, Celia; ELIAS, Juanita. Catching the Conscience of the King: Corporate Payers on the International
Stage. Non-State Actors and Human Rights. Editor ALSTON, Philip. Oxford University Press, 2005, p. 150-154.
46
en la categoría de actores no estatales pues ese término está frecuentemente ligado a grupos
diversos como terroristas y corporaciones, que no tienen una afinidad natural con derechos
humanos y no pueden plausivamente proclamar su adherencia a las normas relevantes.
2.2.3.1. El papel de las organizaciones internacionales en el sistema internacional
Las organizaciones internacionales son actores esenciales en el modelo de hacer política
actualmente. Tales organizaciones tendrían un papel fundamental para influir y crear ideas que,
en alguna medida, sean adoptadas o capaces de influenciar las decisiones en el sistema
internacional. En ese papel, esos actores tendrían peso fundamental en la creación de
gobernanza en los más variados temas pertinentes en política y, no menos importante, serían un
canal de presión y hasta de representación informal de otros actores transnacionales que estarían
en busca de realizar su agenda.
Las instituciones internacionales poseen la ambición de internacionalizar valores que
regulan casi todas las formas de relaciones interestatales e influir en la forma en que las
sociedades están organizadas domésticamente. La importancia de las instituciones está, entre
otras cosas, en el hecho de que ellas ayudan a explicar cómo nuevas normas surgen y se
difunden en el sistema internacional y cómo los intereses estatales cambian y evolucionan. Así,
las instituciones son los canales por los cuales se transmiten las nuevas normas y las que ya se
han cambiado se refuerzan.
Además, es a través de instituciones interestatales que se establece que actores más
débiles pueden adoptar y aplicar normas Derechos Humanos. Por lo tanto, el papel de la Unesco,
la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico y del Banco Mundial en la
formulación de directrices para la enseñanza superior es esencial para que las nuevas prácticas
y tendencias sean internalizadas por los Estados. Analizando las organizaciones internacionales
bajo la perspectiva constructivista de Relaciones Internacionales, plantean como foco el
proceso de formación de identidad e intereses. Los cambios de esas dos variables y la relación
entre ellas son importantes para el constructivismo y, en ese sentido, ideas, valores, normas y
creencias son variables explicativas fundamentales de los fenómenos del sistema internacional.
Así, las organizaciones internacionales poseen influencia considerable en la cuestión de
formular prácticas y acciones en el ámbito internacional y en el ámbito doméstico de los
47
Estados. Esto se debe a que tales instituciones desempeñan un papel importante en la cuestión
de las visiones de mundo que ayudan a moldear las acciones en política internacional y
doméstica. En más, ellas son importantes canales de diálogo entre Estados y de acceso a la
información de un Estado a otro.
De esta forma, es innegable la importancia de las organizaciones internacionales en las
relaciones políticas internacionales y en la implementación de políticas públicas domésticas de
los Estados. A partir de esos puntos se pueden enumerar cinco posibles funciones de las
organizaciones en cuestión. Reconociendo todas las limitaciones y dificultades de actuación de
las instituciones, se conjetura que son esenciales para:
a) Servir de escenario de encuentro, diálogo y negociación para los Estados. Podemos
considerar que, en el período pre-Primera Guerra Mundial, los Estados organizaban congresos
entre sí y que eso sería posible en los días de hoy. No obstante, esta función se ejerce
principalmente en el marco de las organizaciones interestatales, lo que puede considerarse una
evolución de la capacidad de comunicación de los Estados. Es muy poco probable que haya una
estructura de comunicación y negociación mejor elaborada que esté fuera de esas
organizaciones. Este punto, añadido a los demás más tarde señalados, hace que esta capacidad
sea considerablemente más robusta que la de los Estados solos;
b) Producir datos sobre los Estados y análisis de las más diversas órdenes. Los bancos de datos
generados por las agencias de la ONU y la OCDE, sólo para citar dos ejemplos, se utilizan a
gran escala para investigaciones, evaluaciones de políticas públicas e incluso como instrumento
de rendición de cuentas y transparencia para la formación de opinión pública sobre los más
diversos temas que se encaran de forma internacional y transnacional. Así, las organizaciones
internacionales son cada vez más una referencia como fuentes de datos sobre Estados para
comparación con otros Estados y con otros períodos de tiempo en un mismo Estado. La
formación de conclusiones sobre la base de datos científicos también es importante para las
organizaciones, las comunidades de científicos que trabajan para estas organizaciones
(comunidades epistémicas) son fundamentales para la creación de consensos en diversas áreas
del conocimiento, así como para la difusión conocimiento;
c) Promover el enfrentamiento entre posiciones dominantes y minoritarias. Este es un punto
sensible de estos actores, pues trata de cómo el poder se ejerce dentro de esas organizaciones.
El punto aquí es en qué medida dichas organizaciones reproducen el juego de poder creado en
el sistema internacional y dominado por los Estados fuertes. Las principales críticas a ellas son
48
que son una imitación de ese juego de poder y que están al servicio de los Estados fuertes. Esta
es una afirmación de difícil refutación, pues la soberanía de los Estados es inviolable y, una vez
que tienen capacidad material de actuar en determinado contexto, actuarán en ausencia de las
organizaciones. Sin embargo, hay que observar que la mayoría de los Estados del sistema
internacional son sensibles a las sanciones que pueden aplicar las organizaciones interestatales.
Incluso Estados poderosos pueden entrar en confrontación con ellas, aunque sean ellos los
mayores donantes y mantenedores. En este sentido, la observancia de algún cambio en la
conducta estatal es poco probable, pero el embate es evidente y tiene un efecto importante en
términos de relaciones públicas: el juego de poder queda claro para los diversos actores de las
relaciones internacionales, y las presiones de actores internacionales y domésticos pueden
traducirse en un cierto desgaste para el Estado o el gobierno en cuestión (vale recordar que no
se espera que las organizaciones se sobrepongan a los Estados, sino que hacen un papel de
fricción importante);
d) Son una oportunidad de representación de Estados con menor capacidad material. Estados
emergentes y aquellos considerados débiles o "pequeños" poseen limitaciones en relación a su
inserción en el sistema internacional de tal forma que esos organismos representan un canal de
representación y de formación de coalición en torno a una causa o de reivindicaciones posibles
para satisfacer sus demandas. En este sentido, las organizaciones pueden ser una de las pocas
formas de que estos Estados tengan voz en el sistema internacional o al menos se unen para
ello; y
e) Son canal difusor y de representación, dada la transnacionalidad de los diferentes temas de
las relaciones internacionales. En el contexto de transnacionalidad y de sociedad global y con
la propia noción de gobernanza siendo cada vez más un elemento que, en cierta medida, atenúa
la anarquía del sistema internacional, los más diversos temas son discutidos a nivel
internacional con la participación de los más diversos actores. En efecto, las organizaciones
internacionales acaban por formar parte de ese conjunto de actores en torno a la
"transnacionalidad" y la creación de gobernanza en los más diversos temas a ser debatidos a
nivel internacional. En el límite, estos actores son parte del modelo en el cual la política se
ejerce contemporáneamente, recibiendo y ejerciendo presiones y demandas, difundiendo
políticas y ganando experiencia y experiencia organizacional y relacional.
49
2.2.3.2. La cuestión de responsabilidad
La responsabilización de algunas organizaciones internacionales o, en realidad, la falta
de responsabilización, viene alcanzando una cierta atención. La mayor expresión de eso es la
cadena de protestas que empezaran en los años 90 contra la Organización Mundial de Comercio,
el Fundo Monetario Internacional y el Banco Mundial en Seattle, Washington y Praga52.
Aunque esas organizaciones estén formadas por Estados, su modus operandi y su posición legal
son marcadamente diferentes. Desde que ellos no son parte de los tratados internacionales de
derechos humanos, escapan del escrutinio legal del que los Estados son sujetos. Asimismo, sus
decisiones tienen impactos directos e indirectos profundos en derechos en todo el mundo.
Su relación con los Estados también es compleja: mientras ellos pueden ser usados por
Estados poderosos como instrumento de política extranjera para sus objetivos e intereses
nacionales, suelen restringir las opciones políticas y formulaciones de los Estados miembros
más pequeños, pobres y menos poderosos. Especialmente después de los años 70, las agencias
de financiación internacionales empezaran e ejercen un poder tremendo en las políticas
económicas y sociales de los países deudores.
El impacto negativo de las políticas de ajuste estructurales como congelación de
salarios, reducción del gasto público en servicios de subsidios y privatizaciones impuestas por
el Fundo Monetario Internacional y el Banco Mundial, por los Estados prestatarios como
condición de préstamo, viene siendo atacada por los abogados de derechos humanos como
vulneración de derechos sociales y económicos de la población más pobre. Philip Alston apunta
que mientras piden transparencia completa de los Estados prestatarios, el Fondo Monetario
prepara sus políticas de ajuste cuasi en secreto y decide el futuro económico de poblaciones
enteras sin ser responsabilizado por eso de ninguna forma. La política de ajustes estructurales
de esas organizaciones sigue mostrándose ineficiente en estabilizar o mejorar la economía, con
excepción por la lucha contra la inflación (que fue conseguida básicamente por la reducción de
poder de compra de los más pobres y reducciones de los servicios públicos fornecidos por el
52
PISCETTA, Juan. Movimientos Sociales y Sectores de Izquierda Avanzan con una Protesta Global Contra la
Cumbre
de
la
OME.
Infobae.
21
de
octubre
de
2017.
Disponible
en:
https://www.infobae.com/politica/2017/10/21/movimientos-sociales-y-sectores-de-izquierda-avanzan-con-unaprotesta-global-contra-la-cumbre-de-la-omc/. Acceso en 25 de agosto de 2018.
HEREDIA, Lourdes. ONGs Preparam Protestos Contra Reuniao do FMI. BBC Brasil. 24 de setiembre de 2002.
Disponible en https://www.bbc.com/portuguese/economia/020924_fmidtl.shtml .Acceso en 25 de agosto de 2018.
50
Estado). Pierre de Senarclens53 apunta que el Fondo Monetario y el Banco Mundial
“frecuentemente contribuyeran en el pasado para crises sociales en países en desarrollo al
suportar políticas que condenan millones de seres humanos a una vida de miseria y horribles
violaciones de derechos humanos…Como regla sus políticas desencadenan altos niveles de
desempleo y creciente desigualdad”.
Concluye Arat54 que “la economía internacional y discrepancias políticas, la rápida
integración y expansión de los mercados internacionales, el creciente aumento del poder de las
agencias financieras, y las políticas neo-liberales apuntan a una urgencia en política económica
de derechos humanos, que viene siendo ignorada y asimismo es esencial para analice y
protección de las vulneraciones de derechos económicos y sociales”.
2.2.4. Grupos armados
2.2.4.1. Cuestiones preliminares: derechos humanos y derecho humanitario
Tradicionalmente el derecho internacional humanitario concierne el tratamiento de
combatientes y civiles en periodos de guerra, ya el derecho internacional de derechos humanos
lidia con la relación entre Estado y sus nacionales en tiempos de paz o en emergencias públicas.
En otras palabras, los derechos humanos tienen la premisa de tolerancia cero para la pérdida de
vidas humanas mientras el humanitario opera en contextos de situaciones conflictivas, o sea,
situaciones en las cuales la pérdida de vidas siempre ocurre y hay espacio para el análisis legal
de daños colaterales de posibles víctimas.
La diferencia también se extiende al trabajo de las organizaciones activistas en los 2
campos. En general, las organizaciones de derechos humanos están caracterizadas por un
compromiso con campañas y denuncias de conductas abusivas. En otra mano, las
organizaciones humanitarias están comprometidas con el principio de neutralidad e
53
SENARCLES, Pierre de. The Politics of Human Rights. The Globalization and Human Rights. Ed. COICAUD,
Jean-Marc; DOYLE, Michael; GARDNER, Anne Marie. United Nations University Press, 2003, p. 153.
54
ARAT, Zehra F. Kabasakal. Looking beyond the state but not ignoring it. Non-State Actors in the Human Rights
Universe. Editors ADREPOULOS, George; ARAT, Zehra F.; JUVILER, Peter. Kumarian Press Inc. 2006, p. 13.
51
imparcialidad, enfatizando la acción de exposición y “shaming”. También son diferentes en la
manera como las organizaciones se relacionan con el ordenamiento. Para las de derechos
humanos el derecho internacional fija los parámetros indispensables de trabajo y la actuación
del gobierno es analizada y juzgada con base en los principios legales. Para las organizaciones
humanitarias, los principios de derecho internacional humanitario son juzgados con base en su
utilidad en garantizar el acceso de las personas que necesitan la asistencia, más que definir
puntos de referencia. Esa tendencia es caracterizada por un mayor pragmatismo que la
contrapartida de derechos humanos.
Aunque en el inicio del Derecho Internacional, el derecho humanitario y derechos
humanos compartían la misma preocupación fundamental normativa: el compromiso de la
defensa de la dignidad humana y que esa defensa sea independiente de la condiciona de la
persona (si es combatiente o no). Asimismo, la división entre las dos áreas ha generado y vienen
generando confusiones e incertitudes legales, a parte de las ambigüedades en lo que toca a la
protección de derechos fundamentales en situaciones de violencia. Esa es una cuestión
multifacética que incluye una falta de especificidad de las reglas existentes y la ratificación de
instrumentos relevantes y la responsabilización de actores no estatales.
El foco del derecho internacional de derechos humanos es la protección del individuo
que tiene derechos contra el ejercicio arbitrario de poder estatal. El Estado debe garantizar a
través de actos negativos (restricciones) y positivos (intervenciones) la adherencia a las normas
de derechos humanos.
Si el énfasis del derecho internacional de derechos humanos en restringir el Estado era
indicativo del estado centrismo, el derecho humanitario exhibió una forma diferente de la
misma preocupación, con el énfasis en la relación inter estatal enfocada en los intereses del
Estado durante y después de una guerra.
El cambio a favor de los derechos individuales en los instrumentos empezó con los
artículos 3 de la Convención de Ginebra de 1949. Ese desenvolvimiento señala una progresiva
humanización del derecho internacional humanitario, en particular la desterritorialización de la
jurisprudencia criminal, la promoción del principio de la universalidad y la internacionalización
de la criminalización de transgresiones contra la humanidad.
Sin embargo, a pesar de esa promisora tendencia, algunas dificultades en la protección
persisten. En el contexto de los derechos humanos, el problema llave permanece la
52
responsabilización de los actores no estatales en las Comisiones que investigan los abusos.
Mientras numerosos instrumentos reconocen la importancia del papel de los individuos, grupos
y asociaciones en la promoción del respecto a los derechos humanos, la responsabilización de
esos actores continua en la nebulosa
2.2.4.2. Los diferentes grupos armados
Andrew Clapham apunta en Human Rights Obligations of Non-State Actors que hay una
diferencia importante en la conceptualización de los diferentes grupos en tiempos de conflictos
armados. Esos grupos pueden ser rebeldes, insurgentes, beligerantes, movimientos de
liberación nacional, reconocidos o no por el gobierno y con éxito o no en su reivindicación.
Sobre los rebeldes, insurgentes y beligerantes se afirma que son despreciados por el
derecho internacional por ser grupos posicionados en una escala móvil de niveles de control del
territorio y reconocimientos por parte de los gobiernos. Originalmente solo se consideran
rebeldes detentadores de derechos y obligaciones cuando ellos han graduado su fuerza para
producir una situación de insurgencia. Tradicionalmente, se consideraran a los insurgentes
como portadores de derechos y obligaciones en relación con los Estados que han reconocido
ese status y, para disponer de esa condición de insurgentes tienen que satisfacer algunas
condiciones mínimas, a decir: los rebeldes deben probar que tienen control efectivo de alguna
parte del territorio y que la contestación civil alcance un cierto grado de intensidad y duración.
Un grupo de insurgentes puede ser reconocido como tal por el Estado, los derechos y
deberes internacionales dependen sin embargo de los términos del reconocimiento. Para el
derecho internacional tradicional, los insurgentes que son reconocidos por el Estado contra
quien luchan, no son solo insurgentes sino beligerantes pues fueran asimilados por el actor
estatal con todos los derechos y obligaciones esperadas que emanan de un conflicto armado
internacional. Hoy ese reconocimiento viene siendo sustituido por reglas de derecho
humanitario internacional compulsorias que pueden ser aplicadas en ciertos escenarios de
guerra. El problema es que los gobiernos suelen detestar reconocer esos grupos pues es casi lo
mismo que admitir que se ha perdido algún grado de control y soberanía al “elevarse” el status
de los rebeldes.
53
Otra categoría de actor internacional a ser considerada en ese contexto son los grupos
de liberación nacional. Es un poco raro categorizar ese grupo como actor no estatal pues sus
representantes rechazan ese rótulo no solo porque ellos quieren enfatizar sus aspiraciones casi
estatales ejercidas en algunas organizaciones intergubernamentales. Una diferencia entre esos
grupos y los reconocidamente beligerantes o insurgentes es que la liberación nacional es capaz
de reclamar derechos y son sujetos de obligaciones internacionales aun en el caso de ausencia
de control del territorio o reconocimiento estatal.
Cuando no hay reconocimiento de la insurgencia o beligerancia y el grupo en cuestión
no es un grupo de liberación nacional, se trata de un conflicto armado interno, que afecta a
rebeldes o grupo de oposición armada. A ellos se les aplica el derecho internacional humanitario
y en especial la Convención de Ginebra de 1949. La aplicación de los argumentos legales
existentes a esos grupos es encabezada por cuatro puntos:
a) individuos privados y grupos son relacionados como nacionales del Estado que hizo el
compromiso internacional
b) donde un grupo ejerce funciones relativas al Estado, él debe ser responsable en una medida
de que ejerce de facto las funciones estatales
c) la amenaza directa relega derechos e impone obligaciones a grupo e individuos
d) Obligaciones como las del artículo 3º son dirigidas à grupos rebeldes y se viene argumentado
que la aplicación efectiva de esas reglas no debería depender de la incorporación de deberes por
la legislación nacional.
Mientras esas teorías podrían justificar la aplicación de obligaciones de derechos
humanos presente en tratados a actores no estatales e individuos, el foco aún permanece en el
derecho humanitario internacional. La base teórica para la aplicación de leyes en conflictos
armados internacionales sigue brumosa y esas teorías raramente son articuladas por gobiernos
o por organizaciones internacionales al tratar con grupos rebeldes.
En lo que se refiere a los grupos de insurgentes, comenta Clapham55, que quizá sea más
realístico apuntar una quinta teoría sobre la obligación de derechos humanos. Una quinta teoría
55
CLAPHAM, Andrew. Human Rights Obligations of Non-State Actors. Oxford University Press, 2006, p. 271-
316.
54
presuntiva pondría proponer que los grupos rebeldes tienen obligaciones de derecho
humanitario mientras la lucha alcanza el nivel de umbral previsto en los tratados y las normas
consuetudinarias correspondientes. Sobre las obligaciones de derechos humanos se presume
que la ONU las aplica cuando sean flagrantemente negadas por una facción parte del conflicto,
los grupos de oposición armados, siendo considerado lógico que insurgentes que tengan
obligaciones de derechos humanitarios deben también tener capacidad de tener obligaciones de
derechos humanos.
Sobre las insurrecciones y otros movimientos, la Comisión de Derecho Internacional
regula en “responsabilidades de Estado por Actos Internacionalmente Ilegales”56 que la
conducta de un movimiento de insurrección que tiene éxito formar un nuevo gobierno es una
conducta que lleva a responsabilidad estatal por el derecho internacional. En más, cualquier
grupo que tenga éxito en establecer un nuevo Estado debe ser responsabilizado, como Estado,
por sus actos cometidos mientras era un actor no estatal. La obligación debe incluir no
solamente las reglas de derecho humanitario, pero también las reglas generales de derechos
humanos.
Los grupos de insurrección no tuvieran éxito no están sujetos a ese reglamento. Todavía
la Comisión regula en su comentario 16 al artículo 1057 que el movimiento debe ser
responsabilizado por sus infracciones de acuerdo con el derecho internacional, teniendo
obligaciones pero sin el filtro estatal.
2.2.4.3. La práctica de la defensa de derechos humanos en tiempos de conflictos armados
Cualquier propuesta sustancial para creación de obligaciones y derechos de esos grupos
a través de instrumentos legales ejecutables definitivamente conocerá la resistencia de muchos
Estados, teniendo las consecuencias del reconocimiento implícito de esa iniciativa. Esa
56
Resolución 56/83 de la Asamblea de las Naciones Unidas.
57
Ibídem. En el original “a further possibility is that insurrectional movement may itiself be held responsible for
its own conduct under international law, for example for a breach of international humanitarian law committed by
its forces. The topic of the international responsibility of the unccessful insurrectional or other movements,
however, falls outside the scope of the present Articles, wich ares concerned only with the responsibility of States”.
55
preocupación es una de las razones de la costumbre de demonización de esos grupos armados
por el Estado y su caracterización como fueras de la ley, bandidos y criminosos.
Como regla general en todo caso se puede aplicar el derecho humanitario, ya que el
umbral dibujado por esos derechos se puede aplicar más allá de la práctica de la ONU y tratados
internacionales. Andrew Clapham y Andreopoulos58 todavía citan 2 problemas prácticos
recurrentes:
a) la necesidad del reconocimiento gubernamental del grupo, que en general es considerado
como una señal de perdida de la soberanía y flaqueza del Estado y una manera de conferir
autoridad y poder al grupo armado. Después de la modificación del artículo 3 y el protocolo II
del Convenio de Ginebra de 1949, los parámetros para acciones en tiempos de conflicto
necesitan de ese reconocimiento y hay críticas sobre la demasiada importancia conferida a la
postura del gobierno59.
b) el cumplimiento de las normas del Protocolo II por parte de los rebeldes. Se puede
argumentar que los rebeldes no participaran del proceso de creación de esas leyes ni son
autorizados a adherir los tratados nacionales o internacionales, no siendo por lo tanto a
cumplirlos. En más, la confianza en la naturaleza vinculante de la Constitución nacional no
puede existir ya que los rebeldes en general la consideran ilegitima y desafían el régimen y sus
leyes. Pero esa argumentación también es compleja, visto que algunos grupos armados aspiran
a tomar el Estado y por eso persiguen tener una legitimidad internacional. Para el logro de ese
objetivo pueden ser convencidos de adoptar algunas normas de derechos humanos. Pero hay
grupos que no tienen esa aspiración y se satisfacen con sólo controlar recursos naturales o
actividades estatales.
Un desarrollo interesante de ese campo es la adopción por los grupos armados de
compromisos, declaraciones, códigos de conducta que sugiere que cuando los mismos escriben
los códigos, eso les encoraja para llevar a la práctica los derechos humanos. También se percibe
una proliferación de mecanismos de responsabilización no judiciales, en particular comisiones
de la verdad y reconciliación.
58
En los libros Human Rights Obligations of Non-State Actors y Non-State Actors in the Human Rights
Universe, respectivamente.
59
CLAPHAM, Andrew. Human Rights Obligations of Non-State Actors. Oxford University Press, 2006, p. 287.
56
Otro desafío es el área gris entre la paz (en que se puede aplicar tratados de derechos
humanos en ciertas circunstancias) y los tiempos de conflicto en los cuales se puede aplicar el
Protocolo II, aunque sea discutible su adecuación a algunas situaciones. Asimismo, es
indiscutible que hay una evolución en el dibujo y adopción de estándares mínimos humanitarios
que intentan cumplir ese hueco entre los conflictos fuera del Protocolo y legislación de derechos
humanos. Ejemplos claros son el Representante Especial del Secretario General para la Infancia
y Conflictos Armados (que consiguió el compromiso de más de 60 grupos) y el Ginebra Call,
una organización internacional humanitaria dedicada a convencer los grupos armados a
adherirse a las normas humanitarias, en especial la interdicción de las minas antipersona.
57
CAPÍTULO 3 - RESPONSABILIDAD
3.1. Personalidad jurídica
La personalidad jurídica es el reconocimiento a un ser humano, a una organización, una
empresa u otro tipo de entidad para llevar a cabo una actividad o una obligación que produce
una plena responsabilidad desde la perspectiva jurídica. Se torna, por lo tanto, sujeto de
derechos y obligaciones, pudiendo desarrollar acciones judiciales.
En el Derecho Internacional no hay normas codificadas sobre el tema y, entonces debe
deducirse de la práctica internacional y de su valoración por la jurisprudencia y doctrina. El
Estado sigue siendo el sujeto por excelencia del Derecho Internacional, no solo por estar
ampliamente capacitado para reclamar por la violación, sino también por ser parte en tratados
y demás mecanismos del ordenamiento internacional y ser susceptible de responsabilidad.
Algunos autores sostienen que únicamente cuando ciertas capacidades sustantivas
(como tener el poder de creación normativa) o algunas capacidades procesales (como poder
solicitar la protección de un derecho o estar expuesto al examen de obligaciones) son asignadas
directamente por normas jurídicas internacionales a un actor, es posible considerar al actor en
cuestión como sujeto del derecho internacional. Sin embargo, existen teorías alternativas
preferibles a una noción limitada de la personalidad jurídica o subjetividad.
De acuerdo con la definición de personalidad jurídica para actores no estatales de la
Corte Internacional de Justicia “tratase de la capacidad de ser titular de derechos y obligaciones
internacionales, dependiendo de los objetivos y funciones atribuidos a la organización, sean
ellos enunciados o implicados por su acto constitutivo o desarrollados en la práctica”. Uno de
los grandes cambios traídos por ese concepto es la aclaración sobre la personalidad jurídica de
las organizaciones internacionales. A diferencia de los Estados, que son sujetos soberanos y
jurídicamente iguales que poseen personalidad jurídica propia, plena y general, la
responsabilidad de las organizaciones internacionales está afectada por el principio de
especificidad, o sea, limitada a los objetos y funciones que los fueran confiados en su texto
constitutivo.
58
Asimismo, muchos autores comentan que el propósito específico de un actor no estatal
no justificaría el tratamiento como sujeto de derecho internacional o igual al Estado60. En ese
sentido se hace una diferenciación entre el termino “sujeto” y “objeto” de derecho internacional,
siendo el ultimo definido con flexibilidad, ya que puede ser objeto en el universo de las
Relaciones Internacionales. El término “actores no estatales” evita confrontar esos debates;
“actor” es una categoría que por excelencia es incapaz de capturar o transmitir algún sentido
significante de la capacidad legal o personalidad, mientras que tiene un útil poder descriptivo.
La gran mayoría de los pensadores, todavía, son optimistas sobre la posibilidad de
expandir el rango de actores con personalidad hoy considerados como tal. En realidad, a los
que han mostrado una renuencia en repensar el papel del Estado en el paradigma actual, Alston
sugiere algunas explicaciones: una falta de imaginación intrínseca; una afinidad natural por el
status quo; un compromiso profundamente enraizado con el internacionalismo; una reluctancia
a morder la mano que los alimenta; o una simple convicción de que el respeto por el sistema
actual funciona mejor para la efectividad de los derechos humanos que cualquier idea nueva ya
propuesta.
En otras palabras, la subjetividad internacional se diseñó para estimular el
reconocimiento de la relevancia jurídica de la acción estatal junto a la de otras entidades y no
para excluir a entes estatales; actores no estatales relevantes pueden y deben ser regulados por
el derecho internacional y considerados sujetos. El análisis crítico de la noción de
responsabilidad jurídica internacional ha sido realizado por Andrew Clapham entre otros que
sugieren que el concepto actual excluye a participantes relevantes, razón para acudir a nociones
como las de participantes de Derecho internacional, que superan los límites de la dicotomía
objetos-sujetos. Otros consideran que el concepto tiene funciones y objetos inminentemente
descriptivos, y nada impide que un actor que no sea considerado como sujeto por la doctrina
pueda ser objeto de atención normativa internacional. En otros casos, otros autores perciben la
existencia de un proceso de inclusión de entidades en el ordenamiento jurídico internacional y
claman por su continuación y expansión.
60
ALSTON, Philip. The ‘Not-a-Cat’ Syndrome: Can the International Human Rights Regime Accomodate Non-
State Actors?. Non-State Actors and Human Rights. Editor ALSTON, Philip. Oxford University Press, 2005, p.
19.
59
3.2. Responsabilización estatal y el retorno de la extraterritoriedad
La responsabilidad estatal por vulneraciones cometidas por actores no estatales es,
prima facie, impuesta por la OG nº 31 del Comité de Derechos Humanos. Ese documento61
determina que el Estado deberá proteger las personas no solo contra las violaciones de derechos
que cometan sus agentes, sino también de particulares o entidades, cuando omite el
cumplimiento de su obligación de diligencia debida.
Todavía, August Reinisch62 apunta que son dos los elementos del cambio de paradigma
de responsabilización actual: la proliferación de códigos de conducta (ya abordado
anteriormente en ese trabajo) y el renacimiento de la extraterritoriedad.
El autor comenta que una manera de asegurar derechos contra actividades
potencialmente vulneradoras de actores no estatales es legislar y así trasladar las garantías del
Derecho Internacional al ordenamiento nacional. De esa manera, habría no solo un respecto a
los derechos humanos más también su aseguramiento, previniendo los “fórums” de derechos o
“jurisdicion shopping”.
Infelizmente una asimilación genérica y extensa de esos derechos en legislaciones
nacionales está lejos de ocurrir. Hay países que conseguirán avanzar e incluso exigir el
cumplimiento por parte de particulares y Estados donde aún hay una cultura de impunidad.
Observando ese panorama, los actores no estatales evalúan las diferencias regulatorias y eligen
países específicos para sus operaciones a fin de reducir sus cargas legales. Ese tipo de cálculo
es hecho inicialmente por grandes corporaciones multinacionales pero ese pensamiento también
se aplica a otros actores no estatales: organizaciones internacionales son inducidas a establecer
sus sedes y operar en países que les ofrecen privilegios e inmunidades (el “immunity
dumping”).
Una respuesta posible para mitigar ese “human rights fórum shopping” es aumentar la
coherencia entre los diversos parámetros legales nacionales: una armonización legislativa o
asimilación regulatoria. Otra alternativa para garantizar que los actores no estatales van a
61
Doc. CCPR/C/21/Rev.1/Add.13, de 26 de mayo de 2004.
62
REINISCH, August. The Changing International Legal Framework for Dealing with Non-State Actors. Non-
State Actors and Human Rights. Editor ALSTON, Philip. Oxford University Press, 2005, p.53.
60
cumplir las obligaciones de derechos humanos trasladadas a la legislación doméstica es
extender esas leyes de nivel nacional al extranjero para actores operando internacionalmente.
En otras palabras, la aplicación extraterritorial de la previsión legal para prevenir que eses
actores continúen con sus estrategias de huir de la ley internacional. Eso significaría partir de
la premisa de que una violación no importa donde sea cometida porque genera responsabilidad.
El primer debate sobre la extraterritoriedad estaba enfocado en corporaciones, derecho
empresarial, corrupción, practicas competitividad y derecho tributario, entre otros, que
envolvían básicamente un enfrentamiento de los objetivos de la política nacional con los
principios de derecho internacional. Con la nueva ola de extraterritoriedad, todavía, no se
buscan solo intereses políticos nacionales, también el uso de la jurisdicción más allá de las
barreras nacionales visa ahora también objetivos internacionales.
En esa perspectiva, el litigio de derechos humanos extraterritorial puede ser visto como
una manera de descentralizar la aplicación del derecho internacional. Eso podría significar que
el problema no es más la colisión entre aplicación efectiva de política nacional extraterritorial
versus principios de jurisdicción neutros de derecho internacional pero sí una colisión entre
principios substantivos de Derechos Internacional (o sea, los propios derechos humanos) con
los principios formales (la jurisdicción territorial).
Mientras el derecho internacional se guiaba por un paradigma de valor neutral en el cual
los Estados eran libres para adoptar y perseguir sus políticas a través de la legislación, cada
Estado podía simplemente defender sus derechos à soberanía al determinar sus propias políticas
y así legislar y permanecer no afectado por la legislación de otros. La creciente convergencia
de políticas o el aumento de una política de derechos sustantiva para cumplir las obligaciones
de derechos humanos a través de la implementación de legislación vienen reduciendo el escudo
de soberanía y la jurisdicción territorial.
Sin embargo, a pesar de que el sentido común diga que la defensa de esos intereses
sustantivos es un avance en la protección de derechos humanos, el ejercicio de la jurisdicción
extraterritorial tiene el peligro de una valoración unilateral de lo que son derechos humanos y
qué tipo protección merezcan.
61
3.3.Responsabilización directa y sus dificultades
Las razones por las cuales las violaciones de derechos humanos por actores no estatales
siguen sin castigo son relativamente simples: el derecho internacional está clásicamente a los
Estados y en casos muy especiales son los individuos directamente responsabilizados. Aunque
en verdad se imponen obligaciones a los individuos directamente, la culpabilidad dependerá de
procedimientos organizados por Estados en la ausencia de mecanismos institucionales
adecuados en el ordenamiento legal internacional para imponer esas obligaciones a personas
jurídicas o naturales.
Otro punto de dificultad es que los Estados, en principio, están bajo una obligación no
sólo de respetar los derechos internacionalmente protegidos que ellos prometieron acatar, sino
también de proteger esos derechos de vulneraciones que pueden ser cometidas por personas
privadas sobre quienes ellos pueden y deben ejercer algún control. Asimismo, el derecho
internacional en cuestiones de responsabilidad estatal no admite que los actos de los nacionales
de un Estado, aunque sean cometidos en el extranjero, puedan ser imputados al Estado; eso
porque la jurisdicción del Estado pondría extenderse en aquellos actos adoptados bajo del
principio de la personalidad activa63.
Sin embargo, esos Estados en cuyo territorio, por ejemplo, las multinacionales
extranjeras desarrollan sus actividades suelen estar poco dispuestos a imponer el respecto total
a los derechos humanos o son incapaces de hacerlo efectivamente. En suma, aunque el derecho
internacional de derechos humanos contenga normas que podrían fácilmente ser impuestas a
actores no estatales para convertirlos en acreedores de obligaciones, los mecanismos de
ejecución aún son inadecuados. A continuación se analizarán esos puntos que permiten la
impunidad de esos actores.
63
El principio de la personalidad activa responden al concepto de nacionalidad y dita que un tribunal es competente
para conocer de delitos cometidos por sus nacionales aunque se cometan en el extranjero y contra extranjeros.
62
3.3.1. Responsabilidad individual bajo el derecho internacional
Aún en el estricto campo de crímenes que pueden ser cometidos por personas capaces
de ser responsabilizadas directamente bajo el derecho internacional (tales como genocidio,
crímenes contra la humanidad y crímenes de guerra), los mecanismos de ejecución aun no
conseguirán afectar a las personas legales; como mucho habrá responsabilización de personas
naturales (hombres de hecho, no entidades abstractas). El Tribunal Militar Internacional de
Nuremberg, aunque tenía el poder de declarar una organización como criminal (al decir, cuando
entiende que organiza o ayuda financieramente actividades criminales), sólo tiene jurisdicción
para personas naturales64, considerando las corporaciones como instrumentos de individuos
simplemente.
Se percibe entonces que los derechos de las empresas transnacionales se tutelan por un
ordenamiento jurídico global basado en reglas de comercio e inversiones cuyas características
son imperativas, coercitivas y ejecutivas, mientras que sus obligaciones se remiten a
ordenamientos nacionales sometidos a la lógica neoliberal, a un Derecho Internacional de los
Derechos Humanos manifiestamente frágil y a una responsabilidad social corporativa
voluntaria, unilateral y sin exigibilidad jurídica (como los códigos de conducta).
3.3.2.
La obligación de los Estados de proteger individuos bajo su jurisdicción
Tal vez sea mucho exigir del derecho internacional una responsabilidad directa de
actores no estatales en el orden legal internacional y en la institución de mecanismos adecuados
para ejecutarla. Véase que en la mayoría de los casos sobresale el soft law y se impone a las
multinacionales una obligación de respecto a los derechos humanos internacionalmente
reconocidos, que se hace de forma indirecta a través de la mediación de la responsabilidad
internacional del Estado.
Como parte de los tratados internacionales y por las normas perentorias de derecho
internacional, los Estados están bajo una obligación apenas de respeto o abstención de la acción
lesiva, pero también una obligación de protección contra vulneraciones cometidas por cualquier
64
Artículos 9 y 10 de la Carta del Tribunal Internacional Militar.
63
parte privada. Es frecuente que los tratados y decisiones de los Comités recuerden al Estado esa
obligación, reafirmando e induciendo los Estados à adoptar medidas activas para cesar la
violación. En incontables situaciones65 de hecho se imponen obligaciones indirectas a partes
privadas, incluyéndose personas legales, pero siempre a través de la imposición directa a los
Estados.
Naturalmente, la falta de un mecanismo institucional en el Derecho Internacional de
Derechos Humanos que autorice a personas legales fuera del Estado a ser procesadas
directamente, de ninguna manera significa que hasta ese momento no se impone obligaciones
a esas personas. Las consecuencias de la característica esencialmente estado-céntrica del
derecho internacional pondrían ser disminuida si los Estados cumpliesen correctamente sus
obligaciones de controlar, por ejemplo, las multinacionales. Con eso, entiéndase no solamente
la obligación del Estado donde se lleva a cabo la actividad del actor sino también del Estado
donde el actor obtiene su nacionalidad o sede matriz de origen (situación que se verá a
continuación).
3.3.3. Ausencia de una obligación del Estado de origen de controlar sus nacionales en el
extranjero
Excepto en algunos campos limitados, el Derecho Internacional es reluctante en
imponer obligaciones a los Estado de origen de los entes no estatales. En principio, un nacional
de un Estado debe permanecer bajo del control de su Estado de origen, aunque se encuentre en
un Estado extranjero. En esa línea, ya se argumentó que los Estados de origen deberían tener la
obligación de ejercer ese control para prohibir a sus nacionales de violar normas perentorias de
derecho internacional, aunque ellos estén en el extranjero. Eso trae una idea de que la
responsabilidad del Estado persiste en cualquier violación que pueda estar ligada con actos de
omisión, haciendo que el nacional se comporte de manera similar tanto en su Estado cuanto en
el extranjero, pues sabe que sus actos tendrán consecuencias.
65
Artículos 2 y 4 de la Convención Contra Todas las Formas de Discriminación; el mismo tipo de texto se repite
en las Convenciones Contra la Tortura, de Eliminación de Discriminación Contra la Mujer, de Derechos del
Niño, entre otros.
64
Esa argumentación puede tener dos perspectivas. En la primera, si un Estado reclama el
derecho de proteger a sus nacionales de las injurias sufridas por otro Estado, el Estado de origen
debe ejercer él mismo el control sobre sus nacionales en el extranjero. Segunda, si un actor no
estatal viola derechos de los ciudadanos en un Estado extranjero, puede ese mismo Estado
sufridor de la violación invocar la responsabilidad del Estado de origen del actor.
Ese pensamiento todavía no refleja la realidad de la responsabilidad legal, de acuerdo
con el artículo 8 de la Comisión Internacional de Derecho sobre la Responsabilidad Estatal,
donde dice: “la conducta de una persona o grupo debe ser considerada un acto del Estado bajo
el derecho internacional si la persona o grupo esta de facto actuando con las instrucciones o
bajo la dirección o control de un Estado”. O sea, fuera de esas condiciones, los actos de
individuos o grupos privados, aunque sean nacionales, no serán atribuidos al Estado.
En el caso de multinacionales actuando en Estados extranjeros, la falta de imputabilidad
del Estado de origen, por los actos cometidos por sus nacionales, debería ser compensada por
una insistencia de una obligación positiva del Estado de origen para que se protejan esos
derechos también fuera de las fronteras de su territorio nacional, de manera que se pueda
extender la protección (sin violar principios del derecho internacional, como el de cortesía entre
las Naciones). En esas situaciones de amenaza (en más cuando el Estado extranjero no puede
contener la vulneración), debería también ser de competencia del Estado de origen la
responsabilidad, con base en el principio de la personalidad activa. Por más que sea una
situación deseable, desgraciadamente ese pensamiento no refleja la realidad.
3.3.4. La obligación del Estado de acogida de regular la conducta de actores dentro de su
territorio nacional
Visto lo apuntado en el punto anterior, resta como alternativa que la supervisión de las
actividades desarrolladas por un actor no estatal recae sobre el Estado que lo abriga. La
dificultad de ese punto no es la existencia teórica de una obligación (a pesar de la consideración
que hay tratados no ratificados por todos los Estados y, por lo tanto, derechos y obligaciones as
veces no reconocidos) ya que el Derecho Internacional consuetudinario consigue cubrir una
buena gama de derechos. El problema son los estímulos que el Estado tiene para respectar
totalmente los derechos humanos, con medidas legislativas e inversiones para un efectivo
monitoreo.
65
Primeramente, no se puede confiar que un Estado va asegurar el respecto a los derechos
humanos en su territorio si ese mismo Estado es el mayor violador de esos derechos. En segundo
lugar, aunque el Estado receptor no esté deliberadamente comprometido en las vulneraciones,
sus autoridades pueden simplemente no disponer de los medios necesarios (como fuerza policial
o legislación domestica). En una situación en la cual muchos Estados necesitan urgentemente
de capital extranjero como condición para el crecimiento de su economía, algunos gobiernos
pueden no tener ni el interese ni los medios para monitorear los actores no estatales.
Esa dependencia deja a los Estados más pobres presos en un dilema. Por una parte, no
se quiere imponer una pesada carga a la inversión de las corporaciones en sus territorios por el
temor de que ellas puedan decidir cambiar sus actividades a otro lugar menos restrictivo. Esa
competencia existente entre Estados más pobres para atraer extranjeros no debe ser
subestimada. Aunque sea costoso para un Estado individualmente de dar pasos visando la
imposición de una estándar mejor de derechos, beneficiaría a todos los Estados en desarrollo
no sólo imponer unos estándares uniformes globales sino también someter a los actores a una
vigilancia efectiva; eso haría a los Estados menos vulnerables a las grandes corporaciones.
Esa competencia entre Estados todavía no es el único problema. Otro obstáculo efectivo
para la regulación de esos actores en Estados receptores es que esos Estados más fragilizados
también están en competencia con Estados más fuertes, con mercados globalizados que facilitan
la producción de bajo costo. En esos países en desarrollo, la insistencia de una producción que
respeta los derechos laborales, patrones de medio ambiente e intereses de las comunidades
locales, pueden ser sentidos como proteccionismo económico oculto detrás de una retórica de
derechos humanos universales.
Hay entonces un vacío ya que el Derecho Internacional no alcanza directamente al actor,
ni impone una obligación al Estado de origen de controlar las actividades de sus nacionales en
el extranjero y, aun cuando se impone que el Estado receptor invierta en la protección de su
población contra vulneraciones de derechos humanos, obligando y controlando así a los actores
no estatales en su territorio nacional, ese Estado receptor típicamente no tendrá incentivos o
recursos para adoptar medidas efectivas para esa protección.
66
CONCLUSIONES
La globalización, entre otros fenómenos de la modernidad, influenció de forma
contundente el Derecho y las Relaciones Internacionales, trayendo prácticas como la
privatización y delegación de funciones públicas, más allá de una multiplicidad y
empoderamiento de actores no estatales.
Frente a esa realidad, se puede percibir un comienzo del movimiento del derecho
internacional para responder esos cambios, empezando por un movimiento aún muy tímido de
considerar a esos actores no estatales en el ordenamiento jurídico internacional (como se ha
descrito en el trabajo: regulación de participación de ONGs, Observaciones Generales sobre la
responsabilidad estatal con relación a multinacionales, reconocimiento de personalidad jurídica
de organizaciones internacionales, protocolos para lidiar con grupos armados, etc). Hay que
reconocer todavía, que esos actores aún tienen un papel formal muy limitado en el marco global,
aunque su actuación real sea frecuente y decisiva.
Teniendo eso en cuenta, y considerando que los derechos y garantías humanas exigen
una protección positiva intensa de los individuos en situación de vulnerabilidad, debe
garantizarse que la protección jurídica contra el Estado no sea la única disponible, ya que esos
actores ahora, a veces, consiguen ser más fuertes que el propio Estado. Hay entonces una
necesidad real de regular esos actores y penalizarlos cuando se muestren vulneradores de
derechos humanos (como también se ha visto, en general como violadores suelen apuntarse
multinacionales y grupos armados, aunque en determinadas situaciones pueden percibirse
malas conductas e impunidad responsabilidad de ONGs y organizaciones internacionales).
Ese cambio de paradigma de una legislación internacional estado-céntrica y mejor
regulación de los non-state actors se enfrenta a algunos problemas aun no solucionados en la
actualidad. La primera cuestión suscitada en ese trabajo es el propio término “actores no
estatales”, que abriga un grupo intrínsecamente diverso en una misma clase y no lo categoriza
de forma eficaz. Conforme critica Alston, es un “no concepto”, una manera negativa de definir
algo, diciendo no lo que es, sino lo que no es. Esa indefinición y la inercia en alterarla parece
hecha casi a propósito, caso típico de un sistema que necesita cambiar su paradigma estadocéntrico para incluir y aceptar otras participaciones (acciones que pueden ser desde ayudar en
67
la confección de las leyes y tratados o vulnerar derechos de Estados e individuos; el universo
de participaciones de esos actores es infinito).
El desafío de confrontar en el régimen internacional de derechos humanos en particular
y el derecho internacional en general, es establecer un paradigma distinto que reconoce los
derechos y responsabilidades de esos actores tan diversos, mientras al mismo tiempo se
protegen los principios en los cuales ese régimen está basado. Una negación en reconocer y
acomodar esa nueva realidad con relación a los actores no estatales apenas servirá para
marginalizar el orden existente y esconder la necesidad de idear una futura adaptación.
Perdiendo el sistema de protección su credibilidad, haciéndolo innecesario e irrelevante.
Una valiente solución presentada por Alston y Goodhart es el abandono del término que
genera tanta confusión y más ambigüedades que definiciones. No menos avanzada es la
sugerencia de que se pueda crear una mejor categorización de esos actores, a fin de abrigarlos
legalmente en diferentes ramas de acuerdo con sus fines (intereses particulares o el bienestar
público) o según las actividades que ejercen (funciones públicas o actividades/asistencia a los
individuos).
Más allá del problema terminológico de índole teórico, está el problema práctico de la
responsabilización de esos actores cuando son vulneradores de derechos humanos. Según se ha
considerado en el capítulo 3, hay un vacío jurídico que permite que permanezcan sin apoyo las
víctimas y también que refuerza la diferencia económica y social entre los Estados más ricos y
los pobres. Hay una clara necesidad de reforma y se percibe una incapacidad de responder
efectivamente a una percepción ampliamente sostenida por la doctrina de que nuevos enfoques
son indispensables.
La mayoría de los autores apuntan como cambios necesarios, reglamentar
internacionalmente las empresas multinacionales, una toma de cuentas sistemática de los puntos
de vista de la sociedad civil66 y un control más duro en las situaciones en que actores privados
66
SANTARELLI, Nicolas, Carrillo. (2013). Necessity and Possibilities of The International Protection of Human
Dignity from Non-State Violations. (Tesis de doctorado). Universidad Autónoma de Madrid, España, p. 601, “uno
de los puntos centrales de ese texto es la idea de la importancia de un ordenamiento jurídico legítimo y justo, es
decir un sistema o sistemas jurídicos interconectados con una dimensión procesal que tenga en cuenta la
participación y las opiniones de todos los entes afectados o interesados, que en nuestro caso son los seres humanos
debido a que son ellos los actores principalmente afectados e interesados en los sistemas relacionados con la
protección de la dignidad humana; siendo necesario a su vez que el sistema en cuestión cuente con normas cuyo
68
ejercen funciones públicas. La crítica clásica a esos argumentos es la importancia de
mantenimiento de la soberanía Estatal.
La identificación de situaciones en las que los códigos de conducta son empleados por
esos entes con fines como eludir presiones o efectos adversos o de mejorar su imagen pública,
hacen que sea recomendable que exista un marco jurídico vinculante y verdaderamente efectivo
que tenga los efectos simbólicos y también prácticos de derecho, que pueda ser examinado por
jueces u otras entidades con jurisdicción facultativa y que pueda además ser invocado por
víctimas, para que tenga el potencial para cambiar actitudes y comportamientos de los actores
no estatales.
Adicionalmente, las iniciativas privadas o nacionales tienen limitaciones y la
dependencia exclusiva en ellas constituye una estrategia que puede terminar estimulando o ser
incapaz de abordar fenómenos de race to the bottom, el respeto simplemente verbal de
consideraciones humanitarias fundamentales o incluso el desprecio práctico de su relevancia y
efectividad. Sin duda es necesario hacer saber a los entes poderosos que están vinculados por
estándares, especialmente cuando puede que den más importancia a otras consideraciones como
ganancias o ideologías. Dicho eso, se defiende que hay que perseguir una estrategia que sea
internacional y basada en normas vinculantes, considerando la contribución de múltiples
actores como algo crucial para la efectividad e integralidad de la protección de derechos
humanos. Parece imprescindible que se desarrolle un marco que sea bien formal o informal
pero que asegure la creación de deberes y capacidades jurídicas a los entes no estatales, con una
cooperación entre actores y una estrategia que permita integrarlos al sistema internacional de
protección de derechos.
Es conveniente enfatizar que la protección de los seres humanos, a largo plazo, puede
hacerse de diversas maneras, que no se limitan a la imposición de obligaciones y la
correspondiente generación de responsabilidad de los actores no estatales que las violen, porque
existen otros mecanismos jurídicos y extrajurídicos que pueden usarse para brindar la
contenido sea justo, por lo cual es necesario que los sistemas jurídicos indaguen cuales son las necesidades
pertinentes a los individuos”.
69
protección de derechos, incluyendo el fomento de una cultura no estatal respetuosa de los
derechos humanos67.
Finalmente, el estudio realizado espera contribuir para la discusión sobre los derechos
y responsabilidades de ese grupo relativamente enfocado recientemente, asumiendo su
incapacidad de analizar todas las características pertinentes del asunto, haciéndolo de forma
sucinta. Se quiere subrayar asimismo la necesidad de cambios e ideas para el establecimiento
de un nuevo paradigma que pueda realizar una defensa más eficaz y menos discriminatoria de
les derechos humanos.
67
p. 598, Ibid.
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