Enfrentamento à Hepatite C no Brasil e na Espanha: Acesso a Medicamentos, Descentralização e Patentes Resumo Um dos principais desafios da saúde global contemporânea é como garantir o acesso a medicamentos de alto custo em sistemas universais de saúde, em um contexto de proteção por patentes. Este artigo analisa e compara as estratégias desenvolvidas pelo Brasil e pela Espanha para garantir o acesso aos novos medicamentos de alto custo para hepatite C. Os dois países conseguiram universalizar os tratamentos e estão a caminho de atingir a meta da Organização Mundial da Saúde para eliminação da hepatite C como emergência de saúde pública. As respostas do Brasil e da Espanha variaram de acordo com as estruturas dos sistemas de saúde e as regras de proteção à propriedade industrial de cada país. Tais variáveis são inerentes a divisão de responsabilidades entre entes subnacionais, governo central e instituições supranacionais. Este estudo evidencia que grau de descentralização dos sistemas de saúde impacta tanto na capacidade de coordenação regional da resposta à epidemia, quanto no poder de barganha de governo em negociações com as farmacêuticas. Palavras-chave: acesso a medicamentos, hepatite C, descentralização, federalismo, patentes. 1. Introdução Em um cenário de crescente preocupação mundial com a emergência de novas epidemias (Dye et al 2013), é de suma importância entender como países respondem aos desafios impostos por doenças transmissíveis e aos obstáculos inerentes às soluções, como o acesso a diagnósticos e tratamentos. O caso da hepatite C é um excelente exemplo por tratar-se de uma doença infecciosa e epidêmica, de sérias consequências individuais e coletivas – para qual foi encontrada a cura. Os novos antivirais de ação direta (DAA) pan-genótipos são altamente eficazes contra o vírus da hepatite C (HCV), curando mais de 95% dos pacientes tratados. O sucesso dos novos tratamentos levou a Organização Mundial da Saúde a lançar uma meta de eliminação das hepatites B e C até́ 2030 (World Health Organization, 2016). No entanto, apenas um pequeno grupo de países tem desenvolvido iniciativas para alcançá-la. Dentre estes estão Brasil, Egito, Reino Unido e Espanha (CDA Foundation, 2018). Além do desafio de encontrar e diagnosticar os pacientes acometidos pela doença silenciosa, o principal obstáculo enfrentado pelos países é o custo dos tratamentos patenteados. A Organização Mundial da Saúde (OMS) estima que 71 milhões de pessoas têm hepatite C crônica no mundo. A infecção pelo HCV pode permanecer assintomática durante muitos anos e, sem tratamento, o risco de desenvolver cirrose hepática varia de 15% a 30%. Até 2013, os tratamentos disponíveis curavam apenas 40% dos casos e causavam fortes efeitos colaterais devido ao uso do interferon. O primeiro tratamento livre de interferon e com eficácia superior a 95% foi aprovado em dezembro de 2013 pela agência americana Food and Drug Administration (FDA). Trata-se do DAA sofosbuvir (nome de marca Sovaldi), comercializado pela farmacêutica estadunidense Gilead Sciences. Ao lançar o medicamento nos Estados Unidos, o preço fixado pela farmacêutica era de 84 mil dólares por tratamento, ou mil dólares por pílula do medicamento. i Este elevado valor impossibilitava até́ os países desenvolvidos de fornecerem os tratamentos em seus sistemas de saúde, de forma que governos tiveram que desenvolver estratégias diversas para adquiri-los e disponibilizá-los à população. 1 Este artigo analisa e compara as respostas bem-sucedidas de dois países: Brasil e Espanha. Ambos têm sistemas de saúde universais, gratuitos e altamente descentralizados – com financiamento total ou parcial de medicamentos – e desenvolveram estratégias inovadoras para universalizar o acesso aos tratamentos de alto custo, em um contexto de proteção de patentes e crise fiscal. Os dois países lograram descontos significativos nos preços dos medicamentos e conseguiram tratar dezenas e centenas de milhares de pacientes, respectivamente. Na Espanha, a prevalência geral da doença caiu de 1% em 2013 para 0,22% em 2018,ii e estudos (Razavi et al, 2019) sugerem que será o segundo país na Europa a erradicar a doença como problema de saúde pública, provavelmente antes de 2030. Já no Brasil, a prevalência geral, que era estimada entre 1% e 2% antes da chegada dos DAA, situa-se agora em 0,52% (Benzaken, 2019). Apesar dos resultados semelhantes, as estratégias para garantir a oferta dos novos DAA foram distintas, e variaram de acordo com a estrutura do sistema de saúde e as regras de proteção à propriedade industrial de cada país. O Brasil optou por centralizar a negociação e a compra dos medicamentos no Ministério da Saúde; já na Espanha, cujo sistema sanitário é descentralizado, as comunidades autônomas (CA) que desempenharam essa função, cabendo ao Ministério da Saúde a negociação inicial com as farmacêuticas e a definição nacional dos preços de referência. Um ponto em comum entre os dois países, apesar da diferença nas estruturas dos sistemas, foi a determinação, por parte dos Ministérios da Saúde, de protocolos de tratamento de validade nacional – diretrizes que orientam a quais tipos de pacientes os novos medicamentos poderiam ser receitados em cada momento. Em relação às patentes, o Brasil demorou três anos e meio entre a aprovação do sofosbuvir pela ANVISA (março de 2015) e a concessão da patente à Gilead pelo INPI (setembro de 2018). Isso permitiu que um consórcio de laboratórios públicos e privados desenvolvesse uma versão genérica do medicamento, o que contribuiu para a redução dos preços dos DAA. Já a Espanha, país membro da União Europeia, tem sua autonomia em relação à concessão de patentes reduzida, pois trata-se de uma decisão de âmbito supranacional, do Instituto Europeu de Patentes (EPO, de sua sigla em inglês). Assim, coube ao país apenas acatar a decisão de junho de 2013, que concedia a patente do sofosbuvir à Gilead. O que podemos aprender com os casos da Espanha e do Brasil para expandir o acesso a esses medicamentos de alto custo em um contexto de acesso universal à saúde, restrições orçamentárias e proteção de patentes? De forma mais específica, como e por que esses países optaram por essas trajetórias na gestão desse problema de saúde pública? Esse estudo justifica-se uma vez que é crucial, no contexto atual, compreender como países respondem forma bem-sucedida a doenças transmissíveis, em especial ao desafio de universalizar o acesso aos tratamentos de alto custo. Investigações conduzidas e/ou financiadas pela Organização Mundial da Saúde e outras organizações internacionais buscam entender o impacto global do alto custo dos novos medicamentos (World Health Organization, 2017a; CDA Foundation, 2018; ISGlobal, 2016; Tordrup et al., 2019; dentre outros), muitas vezes com ênfase em países de baixa renda. Há, também, uma quantidade modesta de estudos focados na evolução epidemiológica da doença com a chegada novos tratamentos em países específicos (Mesquita et al, 2016; Benzaken et al, 2019; Buti et al, 2018; Elgharably et al, 2017; Dore, Ward, & Thursz, 2014; dentre outros). No entanto, há poucos estudos no campo de políticas públicas sobre as estratégias adotadas pelos países para garantia do acesso aos tratamentos em seus sistemas de saúde. Além disso, a literatura de administração pública no Brasil carece de estudos de gestão pública comparada. Há poucas análises em ciências sociais sobre enfrentamento de doenças infecciosas (Greer e Mätzke 2012). Examinar, em perspectiva comparada, como as pessoas, empresas e governos se organizam e respondem em tempos de crise de saúde pública é tão importante quanto a perspectiva biomédica e de ciência de dados (Bardosh et al. 2019). A análise do caso 2 da hepatite C pode trazer ensinamentos para outras enfermidades e contextos, como as epidemias de HIV/Aids e da Covid-19. Caso sejam registrados tratamentos capazes de curar estas doenças, os medicamentos podem ser protegidos por patentes – neste cenário, como os países disponibilizarão a tão esperada cura em seus sistemas de saúde? Espera-se que as lições aprendidas com o caso da hepatite C possam trazer orientações para este importante desafio. 2. Metodologia Uma vez que há poucos estudos sobre o tema, pesquisas exploratórias e de caráter indutivo são importantes como um primeiro esforço de identificar aspectos e eventos relevantes na formulação e implementação das políticas de acesso a medicamentos de alto custo. Assim, este artigo relata a experiência de um estudo piloto e indutivo, ou seja, uma fase inicial de uma pesquisaiii (Maxwell, 2011). Estudos piloto (ou exploratórios) são fundamentais para auxiliar na definição de perguntas de pesquisa e para informar pesquisas futuras. Embora o caráter indutivo de um desenho de pesquisa seja considerado controverso se comparado a pesquisas com maior potencial explicativo, esse é justamente uma de suas principais vantagens. Há um consenso na literatura de metodologia qualitativa, particularmente em estudiosos da grounded theory, sobre a importância de conhecer o campo, os conceitos e teorias informados pelos participantes do processo político (Yin, 2018; Maxwell & Chmiel, 2014). Nesse sentido, os achados dessa pesquisa informarão estudos futuros de nossa equipe de pesquisa. O modelo utilizado é o de estudo de casos, segundo a definição de George e Bennett (2005): "o exame detalhado de um aspecto de um episódio histórico para desenvolver ou testar explicações históricas que podem ser generalizáveis para outros eventos" (George & Bennett, 2005, p.5). Conduzir um estudo de caso é especialmente importante quando o fenômeno estudado é raro – como o surgimento da cura de uma doença infecciosa e epidêmica; e quando o contexto e o processo são essenciais para explicá-lo. Neste sentido, destaca-se a importância da descrição: "estudos de caso são essenciais para descrição, e são, portanto, fundamentais para a ciência social. Não faz sentido procurar explicar o que não descrevemos com um grau razoável de precisão" (King, Keohane & Verba, 1995, p. 44 - tradução livre). Baseando-se em preceitos do process tracing, em especial o estudo orientado por evidências internas dos casos (within-case evidence) – como documentos governamentais, notícias de jornais e entrevistas com atores-chave (Bennett & Checkel, 2014) – o objetivo é explorar os processos causais que resultaram nas estratégias adotadas pelos países. Para atender aos padrões válidos de inferência, é importante que estudos de casos comparados contem com descrições sistemáticas (King, Keohane & Verba, 1995), o que requer uma coleta de dados semelhante entre os dois casos. Assim, a metodologia de coleta e análise de dados foi a mesma para os dois países. Em um primeiro momento, foi realizada uma pesquisa documental por meio de buscas em bases de dados amplas (Google, Google Scholar, Web of Science), à procura de notícias de jornais, artigos científicos e documentos governamentais relacionados à introdução dos novos tratamentos nos sistemas de saúde dos países. Tais insumos foram elencados em ordem cronológica e, com apoio de softwares de análise de texto, permitiram a compreensão ampla das características epidemiológicas da doença, da estrutura dos sistemas de saúde e das principais iniciativas desenvolvidas até então pelos dois países. A orientação cronológica da análise, principalmente por meio das notícias de jornais, facilitou a identificação de eventos relevantes e atores chave para o desenvolvimento das políticas de acesso, assim como os debates entre governo, sociedade civil e indústria farmacêutica. A partir da análise documental, com a cronologia dos fatos estabelecida, a segunda fase da coleta de dados foi a realização de entrevistas com atores chaves dos dois países. As entrevistas foram conduzidas presencialmente nas cidades de Madrid, Barcelonaiv, São Paulo e Rio de Janeiro; e à distância, via Skype, com informantes de Brasília. Foram entrevistados 3 gestores de baixo, médio e alto escalão, membros de organizações da sociedade civil, médicos e outros especialistas, como pesquisadores e acadêmicos – totalizando 14 informantes. Os objetivos das entrevistas eram (i) entender, sob o ponto de vista de cada entrevistado, como se deu o processo que culminou com o acesso universal aos antivirais de ação direta; (ii) entender a posição e a influência de cada entrevistado neste processo; e (iii) sanar dúvidas geradas na primeira etapa da investigação. A triangulação de fontes em estudo de casos comparados se faz especialmente importante em situações que envolvem interações entre países e organizações internacionais e/ou multinacionais, dado que são atores que sempre procuram antecipar as ações do outro (King, Keohane & Verba, 1995). Neste cenário, pode ser difícil estabelecer causalidade, e "as expectativas podem desempenhar um papel tão importante quanto as ações observadas" (King, Keohane & Verba, 1995, p. 44). Assim, nas entrevistas com atores-chave buscou-se sempre entender quais eram, sob seus respectivos pontos de vista, as intenções e as expectativas por trás das ações que cada organização levou a cabo. Essas informações foram cruzadas entre si e comparadas com a cronologia estabelecida por meio da pesquisa documental, a fim de identificar mecanismos causais não enviesados pela narrativa de um ou outro ator entrevistado. 3. Análise Embora Brasil e Espanha tenham o mesmo objetivo – a universalização dos novos tratamentos com antivirais de ação direta para hepatite C – e guardem algumas semelhanças entre as estratégias adotadas, suas respostas variaram segundo a estrutura dos sistemas de saúde e a política de propriedade industrial de cada país. 3.1 Estrutura dos sistemas de saúde Para analisar a resposta dos países à epidemia de hepatite C, é essencial conhecer a estrutura de seus sistemas de saúde, de forma a entender como se originaram e se desenvolveram as políticas de combate à doença. Um passo importante é analisar o grau de descentralização dos sistemas e como as responsabilidades são distribuídas entre os níveis de governo. A delegação de competências é uma questão essencial do federalismo, dado que há países formalmente não-federalistas que conferem grande autonomia a seus governos regionais em políticas de saúde – como é o caso da Espanha; assim como há países federalistas que centralizam grande parte das atribuições sanitárias no Ministério da Saúde – como o Brasil, em relação ao HIV/Aids e hepatites virais (Greer e Fonseca, 2015). Portanto, contextualizar a descentralização nesses sistemas de saúde permite a identificação dos mecanismos de coordenação que dispõe o governo central e o grau de autonomia legislativa – policy-making e policy decision-making – delegada aos governos subnacionais (Arretche, 2012). Estes aspectos são ximportantes para compreender a alocação de recursos e de responsabilidades entre diferentes níveis de governo nas políticas em questão. O Sistema Nacional de Saúde (SNS) espanhol é altamente descentralizado, embora o país não tenha um sistema de governo federalista: os governos regionais, as chamadas comunidades autônomas (CA), são responsáveis pela provisão dos serviços de saúde, com grande autonomia legislativa para tal. O conjunto dos sistemas de saúde de cada CA “convenientemente coordenados” compõe o Sistema Nacional de Saúde, segundo definição da Ley General de Sanidad de 1986. Há uma carteira básica de serviços, definida pelo governo central, que deve ser obrigatoriamente oferecida em todas as comunidades autônomas – mas seus governos gozam de grande discricionariedade para acrescentar outros procedimentos em saúde. Além da definição dos serviços básicos, o governo central espanhol é o responsável pela definição da política farmacêutica e regulação sanitária em nível nacional, assim como na maioria dos outros países da Europa (Aldolph, 2012). O Ministério da Saúde é responsável, por meio da Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios (AEMPS), pelo registro 4 de vigilância sanitária de produtos de saúde, e tem prerrogativa para decidir sobre a incorporação de novos medicamentos no SNS e seus respectivos protocolos de utilização. Ao incluir um novo medicamento no sistema nacional, o Ministério da Saúde espanhol também deve estabelecer, em negociações com a farmacêutica, o seu preço de referência no país. No caso da hepatite C, a aprovação sanitária do sofosbuvir pela AEMPS ocorreu ainda em janeiro de 2014, poucos dias depois da aprovação do medicamento pela FDA americana. No entanto, a incorporação efetiva do tratamento no sistema de saúde nacional tardou mais de dez meses. O primeiro Informe de Posicionamento Terapêutico (IPT), documento que orienta médicos e hospitais definindo quais tipos pacientes poderiam ser tratados com o novo DAA, foi publicado apenas em novembro de 2014. O atraso é atribuído à falta de um acordo entre o governo central e a farmacêutica acerca do preço de referência do medicamento (Sevillano & Prats, 2014). Assim, embora a Espanha tenha sido ágil na aprovação do novo medicamento, a disponibilidade do tratamento no sistema de saúde exigiu uma longa negociação entre governo e a empresa detentora da patente. Inicialmente, o protocolo restringia o acesso ao tratamento com os novos DAA apenas aos pacientes em estado grave ou gravíssimo da doença, devido ao alto custo dos medicamentos (Sevillano & Yarza, 2014). Além disso, em 2015, Plano Estratégico de Abordagem da Hepatite C (PEAHC), do Ministério da Saúde, representou um esforço de coordenar as políticas de vigilância epidemiológica, de testagem e diagnóstico, e de tratamentos entre comunidades autônomas. O Sistema Único de Saúde brasileiro, assim como o espanhol, é universal e gratuito. Sua estrutura, no entanto, é diferente. Apesar da grande descentralização de atribuições promovida pela Constituição Federal de 1988, o governo federal brasileiro ainda centraliza uma série de decisões em políticas de saúde. Assim como na Espanha, o governo central é responsável pela regulação farmacêutica: a aprovação sanitária, pela ANVISA; e o estabelecimento de critérios para diagnóstico e tratamento de doenças, pelo Ministério da Saúde, por meio da publicação dos Protocolos Clínicos e Diretrizes Terapêuticas (PCDT) – similares ao IPT e ao PEAHC espanhóis descritos acima. Diferentemente da Espanha, onde a provisão de serviços é de responsabilidade regional, o Ministério da Saúde brasileiro centraliza a compra de testes diagnósticos e tratamentos para uma série de doenças – como HIV/Aids e hepatites virais. Os estados e municípios, por sua vez, são responsáveis pela assistência em saúde, pela distribuição de medicamentos e por alimentar os bancos de dados nacionais de vigilância epidemiológica. No caso da hepatite C, a ANVISA aprovou o uso do sofosbuvir no Brasil em março de 2015, e em junho, o medicamento foi incorporado ao Sistema Único de Saúde. A negociação entre o Ministério da Saúde e a farmacêutica resultou em um acordo de 10.000 dólares por tratamento, 90% mais barato do que o preço praticado no mercado internacional, representando a maior redução de preço entre países de renda média (Mesquita et al, 2016). Assim como na Espanha, o protocolo de tratamento publicado pelo Ministério da Saúde brasileiro em 2015 também restringia o tratamento com os novos DAA aos casos mais graves da doença. Além do protocolo clínico, o MS também editou diretrizes para orientação de estados e municípios quanto à vigilância e aos testes diagnósticos. A resposta dos dois países baseou-se na definição nacional de protocolos de vigilância, diagnóstico e tratamento, com diretrizes a serem seguidas pelos governos regionais. No caso da Espanha, as comunidades autônomas têm a responsabilidade de disponibilizar os novos DAA em seus sistemas de saúde, dado que constam na carteira básica de medicamentos definida nacionalmente; mas, por gozarem de grande autonomia não só em policy-making como também em policy decision-making, puderam desenvolver e implementar políticas diferentes de vigilância, de diagnóstico e de acesso aos tratamentos. Por um lado, isso permitiu que os governos regionais criassem soluções inovadoras, como a política testagem e tratamento do 5 HCV em prisões na Catalunha, que pode eliminar a doença como problema de saúde pública na população carcerária até 2021 (Marco et al, 2019). Por outro, como o financiamento dos serviços de saúde é de responsabilidade total das comunidades autônomas, as políticas de diagnóstico e o acesso aos novos DAA variaram de acordo com os recursos disponíveis em cada região, gerando desigualdades inter-regionais. As causas e consequências da descentralização do financiamento e a relação disso com os preços são melhor discutidas na próxima sessão. No Brasil, a compra de tratamentos e testes diagnósticos é centralizada no Ministério da Saúde, que repassa os insumos às Secretarias Estaduais e estas se encarregam de distribuí-los às Secretarias Municipais. A centralização permite não só a redução nos preços unitários, como será discutido a seguir, como garante que as necessidades regionais sejam atendidas de acordo com a demanda, dado que a distribuição de testes e tratamentos segue os dados estaduais e municipais de vigilância epidemiológica. Tal logística não impede a inovação, dado que os governos regionais e locais têm autonomia para desenvolver políticas adicionais de testes e até de tratamentos.v Por diferentes motivos, que serão abaixo discutidos, os preços dos antivirais de ação direta foram caindo no Brasil e na Espanha ao longo dos anos. A redução no custo dos medicamentos permitiu que os dois países atualizassem seus protocolos de tratamento, em 2017 na Espanha e em 2018 no Brasil, universalizando o acesso ao tratamento com os novos DAA a todos os pacientes. 3.2 Preço: políticas de proteção à propriedade industrial e transparência Os dois países, signatários da meta da Organização Mundial da Saúde para eliminação das hepatites virais, são considerados exemplo por suas respostas à hepatite C. A universalização do acesso aos tratamentos a todos os pacientes com HCV é condição necessária para atingir as metas da OMS, mas poucos países avançaram nesse sentido (CDA Foundation, 2018). Uma das dificuldades na ampliação do acesso se deve ao custo do medicamento, uma vez que a exclusividade de produção e comercialização conferida pela concessão de patentes impede a produção de genéricos. Outro aspecto relevante é o grau de transparência quanto aos acordos entre governos e farmacêuticas e os gastos públicos com tratamentos. A publicização de dados governamentais – como preço por unidade de medicamento, quantidade de pacientes tratados e curados, além de informações sobre as condições negociadas entre farmacêuticas e governos – pode favorecer a negociação por preços mais acessíveis, além de permitir o acompanhamento e a participação da sociedade civil nos processos de decisão. A estratégia da Gileadvi de solicitação de patentes varia de acordo com a renda e a prevalência da doença nos países: a empresa concedeu licença voluntária do sofosbuvir a sete fabricantes de genéricos na Índia, sendo que 7% da receita ficaria com a empresa detentora da patente. No entanto, a versão genérica indiana só pode ser comercializada em cerca de 100 países de baixa renda. Em países de renda média e alta, como o Brasil e a Espanha, a empresa optou pela solicitação de patentes – tanto primárias quanto secundárias – do sofosbuvir. As patentes impedem a produção e a compra de versões genéricas do novo DAA. Essa condição de monopólio limita as possibilidades de redução de preço (Vieira e Chaves, 2018; World Health Organization, 2017b). Estudos sugerem que a presença de patentes em alguns países de renda média e baixa pode duplicar o custo global com diagnóstico e tratamentos para eliminação da hepatite C até 2030 – de US$ 58,7 bilhões para US$ 118 bilhões (Tordrup et al., 2019). A Espanha e o Brasil adotaram estratégias distintas em suas negociações com as farmacêuticas, que variaram segundo o poder de barganha do Ministério da Saúde de cada país. Apesar dos diferentes contextos de proteção à propriedade industrial, os dois países conseguiram universalizar o acesso aos tratamentos com os novos antivirais de ação direta. 6 A Espanha, enquanto membro da União Europeia, segue as regras da Convenção Europeia de Patentes e deve acatar às patentes outorgadas pelo Instituto Europeu de Patentes (EPO, de sua sigla em inglês). Apesar das legislações domésticas permitirem o uso das flexibilidades previstas no acordo TRIPS e na Declaração de Doha, vii os países da União Europeia têm especial dificuldade em implementá-las, seja por falta de interesse, seja por pressões externas – sobretudo da indústria farmacêutica (Chorev & Shadlen, 2015). Já o Brasil, além de não responder a constrangimentos supranacionais dessa natureza, dispõe de mecanismos que podem dificultar o processo de concessão de patentes, e tem expertise no uso das flexibilidades – com destaque a licença compulsória.viii Estas características conferem grande poder de barganha ao Brasil em suas negociações com farmacêuticas internacionais (Chaves, de Castro, & Oliveira, 2017). A patente do sofosbuvir foi aprovada pelo Instituto Europeu de Patentes (EPO) em junho de 2013. Sem a possibilidade de negar a patente e/ou utilizar-se de flexibilidades como licença compulsória ou pool de patentes, coube ao governo central espanhol negociar a redução no preço de referência dos DAA com as farmacêuticas detentoras das patentes. A primeira negociação com a Gilead, finalizada em outubro de 2014, foi anunciada em tom de comemoração – mas o preço final não foi divulgado. Fontes próximas à negociação informaram que o preço do tratamento seria de 25.000 euros por paciente. ix O desconto foi significativo se comparado a outros países europeus: na França, estima-se que o mesmo tratamento custava 41.000 euros e, no Reino Unido, 44.000 euros. x A falta de transparência em relação ao acordo firmado não é exclusividade do caso da hepatite C. A divulgação de informações sobre compras públicas é deficiente na Espanha, devido à limitação das pressões institucionais e culturais por transparência e accountability, segundo Dubin (2019). O autor defende que a delegação das políticas públicas do governo central às comunidades autônomas levou também à descentralização da responsabilidade pela divulgação de dados e relatórios. Isso “exacerbou problemas de longa data com as estatísticas do governo: a coleta de dados é desigual, mudanças na metodologia são frequentes e escândalos relacionados aos relatórios são comuns. Essas questões são uma característica constitutiva do federalismo espanhol” (Dubin, 2019, p. 60 – tradução livre). No caso das negociações com as farmacêuticas, a falta de transparência ganha mais incentivos: as farmacêuticas oferecem maiores descontos em troca do sigilo em relação ao preço acordado. Assim, além da Espanha, países como França, Alemanha e Itália firmaram acordos confidenciais com a Gilead, em troca de maiores descontos.xi Isso não só impossibilita comparações entre países por nível de renda, xii como também dificulta análises internas de eficiência na alocação de recursos (outcomes/recursos) e de eficiência produtiva (outputs/recursos) (Subirats et al, 2012). Outro ponto de contestação em relação aos preços praticados na Espanha é a descentralização das negociações com as farmacêuticas, conforme apresentado na sessão anterior. Mesmo com a definição de um preço de referência nacional, a compra dos tratamentos é responsabilidade dos governos regionais, que também buscam negociar descontos junto às farmacêuticas. No entanto, a compra segmentada por região impossibilita agregar a demanda e negociar descontos por volume (Organização Pan-Americana de Saúde, 2009) – prática comum no mercado farmacêutico internacional. Organizações de médicos e de pacientes denunciaram grande desigualdade de acesso entre as regiões xiii e, assim como secretários regionais de saúde, atribuíam a culpa à falta de um plano nacional de financiamento. Assim como a transparência, a descentralização fiscal também é conflituosa na Espanha. Apesar do aumento na autonomia fiscal dos governos regionais e da distribuição mais equânime de recursos entre as comunidades autônomas – mudanças advindas da reforma tributária de 2009 (Gallego, 2016) – as CA têm poucos incentivos para aumentar seus impostos de forma a sustentar suas políticas de bem-estar social (Dubin, 2019). "[A] estratégia mais politicamente 7 eficiente – em um sistema de financiamento visto amplamente pelos atores como condicional – foi exigir maiores transferências do centro [governo central]" (Dubin, 2019, p. 63 - tradução livre). Com efeito, secretários regionais de Saúde demandaram que os recursos para a compra dos medicamentos proviessem do governo central, e os ministérios da Saúde e da Fazenda chegaram a anunciar a possibilidade de ampliar transferências por meio de fundos já existentes e até planos financiamento a juros zero.xiv No entanto, segundo gestores entrevistados, tais auxílios não se concretizaram. Nos anos que sucederam a chegada do Sovaldi (sofosbuvir), outros DAA foram lançados pela própria Gilead xv e por outras duas farmacêuticas, Merck Sharp & Dohmexvi e AbbVie.xvii O lançamento destes novos medicamentos, alguns deles tratamentos de pílula única,xviii gerou competição dentro da mesma classe terapêutica de antivirais de ação direta. Com um leque maior de opções, o governo central e os governos regionais puderam negociar com as indústrias farmacêuticas pela redução dos preços. Segundo especialistas entrevistados, a redução nos preços permitiu a universalização do tratamento com DAA em algumas comunidades autônomas e, a partir de 2017, em todo o país. A resposta do Brasil difere da espanhola tanto em relação às estratégias para redução dos preços e financiamento de tratamentos, quanto em relação à transparência. Enquanto a Espanha dependeu da competição no mercado farmacêutico internacional para redução de preços e descentralizou as compras regionalmente, o Brasil desenvolveu iniciativas inovadoras para a produção local de genéricos em um contexto de conflitos sobre patentes (Fonseca & Shadlen, 2019), e, conforme exposto acima, centralizou as negociações e as compras no Ministério da Saúde. O Brasil levou três anos e meio entre a aprovação do sofosbuvir pela ANVISA (março de 2015) e a concessão da patente à Gilead pelo INPI (setembro de 2018). Isso possibilitou que um consórcio, formado por meio de uma Parceria para o Desenvolvimento Produtivo (PDP) xix entre o laboratório público da Fiocruz (Farmanguinhos) e os laboratórios privados brasileiros (Blanver e Microbiológica), desenvolvesse uma versão genérica do sofosbuvir. Aprovado pela ANVISA em maio de 2018, o genérico entrou no mercado a um valor 35% menor do que o preço de referência.xx Os dados divulgados pelo Ministério da Saúde revelam que a redução foi ainda maior nas compras governamentais: em 2017, ainda sem o genérico, o tratamento com Sovaldi (Gilead) e outro DAA custava, em média, 6.871,92 dólares por paciente. Já em dezembro de 2018, 15 mil tratamentos com sofosbuvir genérico e daclatasvir (Bristol) foram adquiridos a um preço médio de 2.709,92 dólares por paciente – uma redução de 60% em relação ao preço unitário da compra anterior. Com a disponibilidade do medicamento genérico, o Ministério da Saúde pode pressionar pela redução geral nos preços dos DAA de marca, como se observa nos resultados do pregão seguinte, de janeiro de 2019: 50 mil tratamentos com Epclusa (sofosbuvir/velpatasvir) e Harvoni (ledipasvir/sofosbuvir), ambos da Gilead, foram comprados a um preço médio de 1.232,81 dólares por paciente xxi – estes mesmos medicamentos haviam sido oferecidos pela farmacêutica ao MS por 2.088,78 dólares no ano anterior (40% mais caros).xxii Outro aspecto que contribuiu para ampliar o poder de barganha do governo brasileiro em negociações frente às farmacêuticas foi a centralização das negociações e das aquisições dos tratamentos no Ministério da Saúde – realizadas pelo Departamento de Logística em Saúde (DLOG/MS) com auxílio do Departamento de IST, Aids e Hepatites Virais (DIAHV/MS). A centralização, além de agregar a demanda nacional e possibilitar maiores descontos por volume (Chaves, de Castro, & Oliveira, 2017; OPAS, 2009), também permitiu que as negociações e os pregões fossem conduzidos por equipes experientes em aquisições de medicamentos de alto custo. Gestores do Ministério da Saúde entrevistados ressaltaram a importância da participação do DIAHV nas reuniões realizadas entre o MS e a indústria, dada a expertise do departamento 8 em negociações para redução de preços dos antirretrovirais para HIV/Aids (Lago & Costa, 2017) – tratamentos também de alto custo. Outro ponto de destaque é a transparência: enquanto a Espanha e muitos países da União Europeia não divulgam os preços acordados em troca de maiores descontos junto às farmacêuticas, a estratégia brasileira é oposta. Todas as reuniões realizadas entre o Ministério da Saúde e as empresas durante o processo licitatório são divulgadas em relatórios que contêm a ata da reunião, os preços oferecidos por cada potencial fornecedora, a memória de cálculo para definição da quantidade de medicamentos a serem comprados, seus preços unitários e o valor total da compra. A transparência, tanto durante a licitação, quanto nas reuniões que a antecedem, permite que as organizações da sociedade civil e os órgãos de controle, com o Tribunal de Contas da União, acompanhem e fiscalizem o processo decisório. Os dados divulgados são insumos para que indivíduos e organizações possam participar e pressionar cada órgão público em seus diferentes meios de consulta à população – como a contestação prévia à emissão de patentes, por meio do subsídio ao exame, na Anvisa e no INPI,xxiii a denúncia de irregularidades no Tribunal de Contas da União, dentre outros. Em um cenário de pouca transparência, como na Espanha, as organizações da sociedade civil não têm informações para acompanhar – e nem insumos para participar – dos processos decisórios. 4. Conclusão Para analisar a resposta do Brasil e da Espanha à hepatite C, é essencial entender as estruturas dos sistemas de saúde e as regras de proteção à propriedade industrial de cada país. Tais variáveis são, por sua vez, inerentes a divisão de responsabilidades entre entes subnacionais, governo central e, no caso da União Europeia, instituições supranacionais. O grau de descentralização dos sistemas de saúde impacta tanto na capacidade de coordenação regional da resposta à epidemia, quanto no poder de barganha de governo em negociações com as farmacêuticas. Na Espanha, onde o sistema de saúde é altamente descentralizado, as políticas das comunidades autônomas diferem entre si, e o poder de barganha tanto do governo central quanto dos governos regionais são reduzidos. As negociações são marcadas por aspectos característicos do federalismo espanhol: demandas por maior financiamento central, em um estado de eterna reforma fiscal; e falta de transparência, em um contexto de baixa accountability – neste caso, como estratégia para maiores descontos. Por outro lado, os mecanismos de coordenação nacional que dispõe o Ministério da Saúde – definição de preço de referência e protocolo clínico de diretrizes terapêuticas – foram importantes para incentivar maior igualdade de acesso entre as regiões. Já no Brasil, o sistema de saúde, apesar de descentralizado, guarda prerrogativas importantes ao governo federal – além de mecanismos de coordenação semelhantes aos citados acima do governo espanhol. A centralização das negociações no governo federal, somada à transparência na aquisição de tratamentos por parte do Ministério da Saúde, conferem maior poder de barganha frente às farmacêuticas. O financiamento totalmente federal dos tratamentos garante que todos os estados e municípios, independentemente de sua condição fiscal, tenham acesso aos novos medicamentos. Ainda assim, a maior força do governo brasileiro para redução geral nos preços dos DAA foi o desenvolvimento local da versão genérica do sofosbuvir, durante o período em que o medicamento não era patenteado no país. Tal solução não seria possível na Espanha, dada a falta de autonomia quanto às políticas de proteção à propriedade intelectual – consequência da condição de membro da União Europeia. Apesar das diferenças nas estratégias adotadas, os dois países conseguiram negociar preços condizentes com seu nível de gasto e puderam universalizar o acesso aos novos tratamentos com DAA. As experiências do Brasil e da Espanha nos ensinam a importância de soluções criativas para responder a desafios em saúde pública em diferentes contextos 9 institucionais. Destacam-se, entre elas, os mecanismos de coordenação por parte de governos centrais para a garantia de igualdade territorial; e o incentivo à competição na indústria farmacêutica para a redução de preços. Tais estratégias são importantes em contextos de crise fiscal e proteção à propriedade industrial, e servem de inspiração para os demais países signatários da meta da OMS para eliminação das hepatites virais até 2030. Ademais, também podem ser utilizadas para responder a desafios em saúde pública originados por outras epidemias. Notas Fonte: BBC NEWS. A life-saving hepatitis C cure with an $84,000 price tag. 22 jul. 2014. Recuperado de https://www.bbc.com/news/blogs-echochambers-28429585. Acesso em 20 de abril de 2020. i Fonte: Ministerio de Sanidad. Nota de Imprensa. El Ministerio de Sanidad reitera su compromiso de avanzar hacia la eliminación de la hepatitis C. Recuperado de https://www.mscbs.gob.es/gabinete/notasPrensa.do?id=4672. Acesso em 20 de abril de 2020. ii Este artigo é fruto de uma Iniciação Científica, desenvolvida durante os anos de 2018 e 2019, através de uma bolsa de uma instituição de fomento regional. iii A pesquisa de campo conduzida na Espanha em 2019 levou um período de 4 meses e contou com o apoio da Universitat Autònoma de Barcelona (UAB). iv vO estado de São Paulo, por exemplo, realiza campanhas de testes rápidos em estações de metrô e trem. Fonte: Portal do Governo (24 de julho de 2019). Recuperado de https://www.saopaulo.sp.gov.br/ultimas-noticias/terminal-jabaquara-recebe-acao-sobrehepatites-nesta-quinta-25. Acesso em 19 de maio de 2020. viFonte: GILEAD. Chronic Hepatitis C Treatment Expansion: Generic Manufacturing for Developing Countries. Outubro de 2015. Disponível em <https://www.gilead.com//media/files/pdfs/other/hcv%20generic%20agreement%20fast%20facts%20101615.pdf?la=en > Acesso em novembro de 2019. Acordo Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights (TRIPS), assinado em 1994 no Acordo Geral de Tarifas e Troca (GATT) estabeleceu as leis de proteção à propriedade intelectual a serem instituídas nos países até 2005. Em 2001, a Declaração de Doha, acordada na Organização Mundial do Comércio, evidenciou e reforçou o uso de flexibilidades nas regras de proteção à propriedade intelectual em casos de emergência em saúde pública. vii Em 2007, para garantir o acesso antirretroviral efavirenz, o governo brasileiro emitiu a licença compulsória da patente do medicamento, permitindo que o Ministério da Saúde adquirisse genéricos indianos e, em seguida, que a Fiocruz desenvolvesse a versão genérica no Brasil. viii PAÍS. Sanidad pagará hasta 25.000 euros por la ‘penicilina’ de la hepatitis C. 24 de setembro de 2014, Madrid. Disponível em < ixEL 10 https://elpais.com/sociedad/2014/09/24/actualidad/1411584655_792179.html> maio de 2020. Acesso em Fonte: Médicins du Monde. Objeción a la patente sobre el sofosbuvir. Fevereiro de 2016. Disponível em <https://hepcoalition.org/IMG/pdf/es_patent_opposition_mdm.pdf> Acesso em maio de 2020. x Fonte: Civio (25 out, 2017). 4 años después de la revolución contra la hepatitis C, ¿cuánto cuestan los nuevos fármacos?. Recuperado de https://civio.es/medicamentalia/2017/10/25/sovaldi-4-anos-despues-de-la-revolucion-contrala-hepatitis-c-cuanto-cuestan-los-nuevos-farmacos/ xi A política de preços da Gilead, segundo divulgado pela própria farmacêutica, seria cobrar dos países de acordo com a renda e a incidência da doença. Fonte: GILEAD. Chronic Hepatitis C Treatment Expansion: Generic Manufacturing for Developing Countries. Outubro de 2015. Disponível em < https://www.gilead.com//media/files/pdfs/other/hcv%20generic%20agreement%20fast%20facts%20101615.pdf?la=en > Acesso em maio de 2020. xii xiiiFonte: El Periódico (17 dez, 2015). Médicos y pacientes denuncian falta de financiación en el Plan de Hepatitis C. Disponível em <https://www.elperiodico.com/es/sociedad/20151217/medicos-y-pacientes-denuncian-faltade-financiacion-en-el-plan-de-hepatitis-c-4759210> Fonte: El País (2 de mar, 2015). El Gobierno prestará 727 millones para hepatitis C a interés cero. Recuperado de https://elpais.com/politica/2015/03/02/actualidad/1425299563_035565.html xiv xv Harvoni (ledipasvir/sofosbuvir), em 2014; e Epclusa, (sofosbuvir/velpatasvir) em 2016 xvi Zepatier (elbasvir/grazoprevir) em 2016 xvii Maviret (glecaprevir/pibrentasvir) em 2017. xviii Os tratamentos com antivirais de ação direta precisam de duas substâncias ativas. O Sovaldi, composto apenas pelo sofosbuvir, deve ser ministrado com outro comprimido (em geral, o daclatasvir). A chegada de comprimidos que já contém as duas substâncias ativas, como Harvoni (ledipasvir/sofosbuvir) e Epclusa (sofosbuvir/velpatasvir), inovou o tratamento e modificou o mercado, dado que muitos governos preferem comprar tratamentos de pílula única. No modelo de Parceria para Desenvolvimento Produtivo, há um acordo de transferência de tecnologia dos laboratórios privados que dominam a técnica (no caso, a Microbiológica) aos laboratórios públicos (Farmanguinhos/Fiocruz). O acordo da PDP garante que, durante o período de cinco anos, os laboratórios privados tenham exclusividade na venda do insumo ao Ministério da Saúde. Este não foi o caso da PDP para desenvolvimento do sofosbuvir porque ela virou objeto de disputa judicial, provocada pela Gilead. Assim, a aquisição dos tratamentos teve de ser por meio de pregões de concorrência ampla, nos quais participaram o consórcio e as outras farmacêuticas internacionais comercializadoras de DAA (Gilead, Abbvie, Merck Sharp&Dohme e Bristol). xix 11 Fonte: ANVISA. Anvisa aprova novo genérico para tratamento da hepatite C. 21 de maio de 2018. Disponível em <http://portal.anvisa.gov.br/noticias//asset_publisher/FXrpx9qY7FbU/content/anvisa-aprova-novo-generico-para-tratamento-dahepatite-c/219201> Acesso em 10 de maio de 2020. xx Fonte: dados divulgados em 24 de maio de 2019, pelo Dr. Gerson Ferreira, diretor do Departamento de IST, HIV/Aids e Hepatites Virais do Ministério da Saúde, em fala proferida na Audiência Pública da Comissão de Seguridade Social e Família sobre Hepatites Virais no Brasil, convocada pelo Deputado Alexandre Padilha. Disponível em <https://www2.camara.leg.br/atividadelegislativa/webcamara/videoArquivo?codSessao=76909#videoTitulo> acesso em 20 de novembro de 2019. xxi Fonte: Ministério da Saúde. Relato da reunião para reavaliação do PCDT de Hepatite C. Reunião realizada dia 11 de julho de 2018. Disponível em <http://www.aids.gov.br/sites/default/files/noticia/2018/65918/relato_da_reuniao_para_reaval iacao_do_pcdt_de_hepatite_c_003.pdf> Acesso em 20 de maio de 2020. xxii xxiiiEm 2015 a ONG Grupo de Trabalho sobre Propriedade Intelectual (GTPI) entrou com uma oposição à patente do sofosbuvir na Anvisa e no INPI por meio de um subsídio ao exame, com a justificativa de que o pedido não atendia aos requisitos de patenteabilidade (atividade inventiva). Fonte: GTPI (2015). Subsídio ao Exame Técnico da Patente PI0410846-9 (pedido original). Disponível em <http://deolhonaspatentes.org/wpcontent/uploads/2016/02/GTPI_sofosbuvir_subsidio_final.pdf> Acesso em 20 de maio de 2020 Referências bibliográficas Adolph, C., Greer, S. L. e Fonseca, E. M. (2012). Allocation of Authority in European Health Policy, Social Science & Medicine, 75, 1595–1603. Arretche, M. (2012) Democracia, Federalismo e Centralização no Brasil. Rio de Janeiro, Brasil: Ed. Fiocruz/Ed. 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