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Artigo Paulo Versão Final 30-03-19

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III Encontro Científico do Programa Nacional de Formação em
Administração Pública- PNAP
Centro de Ensino e Aprendizagem em Redes- UEG
_________________________________________________________
OUVIDORIA MUNICIPAL DO SUS: UMA FERRAMENTA DE GESTÃO
PARTICIPATIVA E CONTROLE SOCIAL
Paulo César de Rezende
Me. Andréa Mara de Oliveira
Curso: Pós-Graduação Lato Sensu Gestão em Saúde
RESUMO: As Ouvidorias do SUS são canais de comunicação entre o usuário e a gestão.
Este artigo teve o objetivo de investigar a atuação dessas instâncias como instrumentos de
gestão, para descobrir se elas contribuem com a gestão participativa e o controle social, a
partir de revisão bibliográfica em publicações relacionadas a esse serviço em estados e
municípios. Preliminarmente, foi efetuada uma contextualização das ouvidorias públicas e
ouvidorias do SUS, apresentando um histórico sobre suas origens, utilização e evolução. Em
seguida, foram discutidos resultados obtidos em trabalhos relativos a experiências estaduais
e municipais e chegou-se à conclusão que as Ouvidorias do SUS atuam como ferramenta de
gestão participativa e de controle social, pois permitem ao usuário participar da gestão,
entretanto foi identificada pequena quantidade de publicações sobre o tema, as ouvidorias
são pouco conhecidas e utilizadas por gestores e usuários, de modo que é necessário que se
façam estudos posteriores sobre a utilização desse instituto, visando conscientizar população
e gestores acerca do importante papel das ouvidorias, promover campanhas de divulgação e
outras ações para os cidadãos obterem melhor conhecimento sobre as ouvidorias do SUS,
para que elas possam se consolidar como ferramentas eficazes de gestão participativa e
controle social. Contudo, foi percebido um aumento considerável na criação de ouvidorias
municipais, devido à descentralização da Ouvidoria Geral do SUS e das ouvidorias estaduais
e foi identificado sensível crescimento do volume de estudos sobre o tema, a partir de 2014.
Palavras-chave: Assistência social; Eficiência; Participação; Qualidade; Saúde pública.
1. INTRODUÇÃO
A Constituição brasileira de 1988, conhecida como “constituição cidadã”, preconiza a
criação de lei para disciplinar a participação dos cidadãos na gestão pública para regular, entre
outras matérias, as queixas relacionadas com os serviços públicos prestados, visando atingir a
qualidade dos mesmos, conforme inciso I do parágrafo 3º do artigo 37 (BRASIL, 1988). Uma
forma de atender a esse dispositivo constitucional é a implantação de ouvidorias públicas.
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A saúde no Brasil, conforme artigo 196 da constiuição de 1988 é um direito dos
brasileiros e é dever do Estado (BRASIL, 2010). O SUS, Sistema Único de Saúde, surgiu
para suprir esse direito dos cidadãos (BRASILb, 2014). A construção do SUS foi resultado
de um processo intenso e demorado dos profissionais vinculados à área de saúde e dos
brasileiros de modo geral (BOLZAN et al., 2012).
A Ouvidoria do SUS consiste em um mecanismo de acesso entre os cidadãos e a
gestão pública, possibilita comunicação direta entre a administração do sistema e a sociedade,
serve para o usuário exercer sua participação na gestão, no sentido de avaliar e fiscalizar os
serviços de saúde e é uma forma de controle social, que favorece o aprimoramento da gestão e
contribui para a melhoria constante do sistema de saúde pública do país (SILVA et al., 2016).
A Gestão Participativa é aquela que proporciona a participação dos cidadãos nas
decisões governamentais, conforme Santos (2009), que destaca que o Ministério da Saúde
instituiu como forma de a comunidade participar dos assuntos relacionados com as políticas
públicas em saúde, essa modalidade de gestão, que é caracterizada por um conjunto de
atividades detentoras da finalidade de apriomorar a administração do SUS (BRASIL, 2006).
O Controle Social é uma forma de a população participar da gestão pública, pela qual
a sociedade pode intervir no processo decisório da administração, visando o interesse público.
Este controle é constituído das Conferências e dos Conselhos de Saúde (OLIVEIRA et al.,
2017). É um mecanismo que permite ao cidadão acompanhar e controlar a atuação dos entes
federativos em todas as esferas governamentais, propiciando a fiscalização das ações
praticadas pelo governo, no âmbito do SUS (GERALDI; OTTOBELLI; PINHEIRO, 2012).
1.1 HISTÓRICO DAS OUVIDORIAS
O conceito original de ouvidoria remonta ao século XVIII, na Suécia, com o
ombudsman, palavra que, em sueco, significa “representante do povo” e designava a pessoa
que tinha a função de representar o Rei, ausente do país, por vários anos, em função das
guerras (LOMBARDI, 2018). Em 1809, o termo passou a ser empregado no sentido de
identificar os servidores que tinham como atribuição funcional acolher queixas, sugestões,
dúvidas ou críticas dos cidadãos frente aos órgãos públicos suecos (COSTA et al., 2015).
No Brasil, a ouvidoria surgiu na época da administração colonial, quando no decorrer
do século XVI foi nomeado o primeiro Ouvidor-Geral, para ser os “ouvidos do rei”
(CUNHA, 2016), mas sua função primordial era diferente da função típica do ouvidor
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atualmente, pois o Ouvidor-Geral tinha como atribuição relatar o que acontecia na colônia ao
monarca português (PEIXOTO; MARSIGLIA; MORRONE, 2013).
Com a emancipação do país, extinguiu-se esse instituto português (CUNHA, 2016),
porém em 1823, após a independência, ressurgiu o ouvidor como “Juíz do Povo”, que exercia
a função de ouvir as reclamações das pessoas que o procuravam, quando se sentiam
injustiçadas, para denunciarem atos praticados contra elas, mas tal função não apresentou
êxito relevante, sendo extinta posteriormente (PEIXOTO; MARSIGLIA; MORRONE, 2013).
Em meados dos anos 1980, no âmago dos debates relacionados com a
redemocratização e o movimento incentivador do combate à corrupção, ressurgem as
ouvidorias atuando como instâncias fomentadoras da participação popular e defensoras dos
interesses dos usuários de serviços públicos, assumido a função de fiscalizar os atos da
Administração Pública, com vistas a garantir os direitos dos brasileiros (DE MARIO, 2013).
Nessa época, voltou à tona a temática “instituições democráticas – voz do cidadão” e,
com a edição do Decreto Lei n. 215 de 1986, foi criada a primeira ouvidoria pública no
âmbito municipal no país, em Curitiba-PR (MINAS GERAIS, 2015). Após promulgada a
carta magna de 1988, ocorreu um grande impulso na criação de ouvidorias, com a Ouvidoria
Geral do Paraná, em 1991 (LYRA, 2004); a Ouvidoria-Geral da República, em 1992 (MINAS
GERAIS, 2015); a Ouvidoria Municipal de Campinas-SP, em 1993 (DE MARIO, 2006).
Desde então, diversos órgãos e entidades públicas instituíram suas ouvidorias, como a
Ouvidoria de Polícia de São Paulo, em 1995 e a de Minas Gerais, em 1997, que
posteriormente integrou-se à Ouvidoria-Geral do Estado; a Ouvidoria-Geral de Goiás,
Amazonas e Minas Gerais, em 2002, 2003 e 2004, respectivamente (MINAS GERAIS, 2015);
a Ouvidoria da Prefeitura de Blumenau-SC, em 2004 (SILVA; HÜSKES, 2008), entre outras.
Conforme estimativa oficiosa da Associação Brasileira de Ouvidores (ABO), em 2010
havia mais de mil ouvidorias públicas instaladas no país, nas três esferas governamentais
(MINAS GERAIS, 2015). No estado de São Paulo, conforme a Associação Brasileira de
Ouvidores/Ombudsman de São Paulo, 1/5 das Ouvidorias cadastradas eram da área de saúde
em meados da década de 2010 (IERVOLINO; ARMADA; MORAES, 2011).
1.2 OUVIDORIAS DO SUS
A Ouvidoria do SUS é um meio de comunicação direto entre o usuário e a
administração do sistema, que possui a missão de assegurar que esse usuário seja escutado e a
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partir dessa escuta, possa surgir um caminho para solução das demandas, no âmbito do SUS.
Segundo De Melo e Carvalho (2014), a Ouvidoria Geral do SUS realiza um trabalho
fundamental, no sentido de detectar desconformidades no sistema e apontar as principais
necessidades dos cidadãos que utilizam esse sistema de saúde, portanto trata-se de uma
ferramenta de suma utilidade e de grande importância para os usuários do SUS.
Na esfera estadual, assim como também a nível municipal, surgiram os primeiros
serviços de Ouvidoria do SUS, a partir do ano de 2003, com a edição do decreto 4726/2003,
de 09 de julho de 2003, quando o Governo Federal criou o Departamento de Ouvidoria Geral
do SUS (DOGES), vinculado à Secretaria de Gestão Estratégica e Participativa do Ministério
da Saúde, cuja função é a de implementar e coordenar a Política Nacional de Ouvidoria em
Saúde do Sistema Único de Saúde (BRASIL, 2004; BRASILc, 2014).
O DOGES tem como objetivo promover a ampliação e a consolidação do Sistema
Nacional de Ouvidorias (SNO), através da formação de uma rede nacional de ouvidorias,
seguindo diretrizes universais e padronizadas, com foco na percepção de trabalho eficaz e
humanizado, no intuito de melhorar os serviços do SUS (BRASILb, 2014).
Em 2006 ocorreu a implementação do OuvidorSUS, que consiste em uma solução
informatizada, cuja finalidade é gerir o atendimento das demandas provenientes da
população, visando elevar a qualidade do atendimento (BRASIL, 2006).
As Ouvidorias do SUS se constituem em unidades administrativas, pertencentes aos
órgãos que integram o Sistema Único de Saúde, no âmbito governamental (RODRIGUES,
2008). Essas unidades possuem a responsabilidade de ouvir as demandas dos usuários.
Nesse sentido, elas atendem os diversos tipos de manisfestações dos cidadãos, através de
denúncias, solicitações, reclamações, críticas, sugestões e elogios dos usuários, relacionadas
aos serviços prestados pelas unidades de saúde vinculadas ao SUS.
Ouvidorias são organismos estratégicos para a administração do SUS, uma vez que a
escuta dos usuários proporciona a comunicação entre estes e a Administração Pública,
fazendo com que os cidadãos participem da gestão, exercendo a função de avaliar e fiscalizar
o nível de qualidade envolvido na prestação dos serviços entregues pelo Sistema Único de
Saúde, contribuindo de maneira importante para subsidiar as tomadas de decisão dos
administradores públicos (BRASIL, 2009).
Para que o usuário possa se manifestar, a Ouvidoria Geral do SUS oferece diversos
canais de comunicação, levando em consideração a diversidade característica da população
brasileira, visando prover e facilitar o acesso de todos, tais como cartas, e-mails, atendimento
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telefônico pelo Disque-Saúde 136 e também atendimento presencial, nas unidades de
Ouvidorias do SUS ou secretarias de saúde municipais (BRASILa, 2014; BRASILb, 2014).
A ouvidoria possui o objetivo de estabelecer ações estratégicas para contribuir com a
melhoria na prestação dos serviços do SUS através da adoção de mecanismos inovadores para
possibilitar a participação de usuários e servidores, visando exercer uma consciência sanitária,
assegurar o direito à assistência em saúde e consolidar o sistema (BANDEIRA et al., 2014).
De acordo com Bandeira et al. (2014), a Ouvidoria do SUS é uma ferramenta de
exercício da democracia, pela qual o cidadão participa do processo de gestão, pois ganha voz
ativa, sendo escutado pelo poder público. É também, um mecanismo de controle social, uma
vez que a instrumentalização da participação popular caracteriza o exercício desse controle e
alcança grande relevância e destaque político e social (GOMES et al., 2017).
Consoante Silva et al. (2016), a ouvidoria é um “instrumento de gestão” que possui a
prerrogativa de dar garantia de participação da população no processo de elaboração de
politicas públicas em saúde, portanto é a voz do usuário avaliando a atuação do Estado, em
relação aos serviços do SUS. Pela utilização das ouvidorias, a valorização da cidadania e o
processo de gestão participativa vão se consolidando de modo a permitir que as políticas
públicas em saúde sejam mais efetivas para os cidadãos (THEOPHILO; ALVES, 2013).
Apesar de haver Ouvidorias do SUS instituídas em todos os estados brasileiros, elas
estão presentes em poucos municípios, de modo que o esforço atual está concentrado na
implantação em âmbito municipal (BRASILc, 2014). Parte da população desconhece a
existência desse sistema de comunicação, segundo Vásquez et al. (2005) ou não sabe para que
servem as ouvidorias, conforme atestou Véras (2005), ao identificar um índice de 13,8% de
pessoas que não souberam responder e de 2,7% de indivíduos que deram respostas diversas ao
serem questionados sobre a finalidade do serviço.
O uso das ouvidorias proporciona vantagens, mas também apresenta desvantagens. Do
ponto de vista do ouvidor, a vantagem da ouvidoria para o paciente é ter quem o escute
pacientemente, atuando assim, como um instrumento de gestão, que fornece indicadores de
desempenho, os quais servem para a gestão avaliar o índice de satisfação apontado pela
população frente aos atendimentos realizados (LINS, 2017). Lins entende que a desvantagem
da ouvidoria está no desgaste do profissional, que nem sempre consegue contribuir para a
solução da demanda. Com entendimento semelhante, Silva et al. (2016), consideram a
ouvidoria como um organismo de escuta que não exerce poder de decisão direto, sem
autonomia para intervir nas decisões, sendo apenas um organismo de consulta e mediação.
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Como ponto positivo, a ouvidoria possibilita ao usuário expressar suas queixas,
insatisfações, protocolar solicitações e esclarecimentos, aproximando-o da gestão,
viabilizando a aproximação entre o usuário e a gestão pública, atuando como instrumento de
justiça e cidadania (LINS, 2017). Por outro lado, de modo negativo, há o desconhecimento de
parte da população acerca da ferramenta, uma vez que “a Ouvidoria ainda não é um
dispositivo suficientemente conhecido e utilizado pelos cidadãos” (DA SILVA, 2013).
Embora tenham como finalidade ouvir o cidadão, às ouvidorias não são atribuídos
poderes de decisão ou autonomia para solucionar problemas, de modo que elas podem
apenas dar sugestões, mediar ou instruir os usuários, pois não são legalmente dotadas de
poder deliberativo, conforme Silva et al. (2016), contudo, é percebido que sua atuação
contribui para fortalecer o exercício da democracia e exerce um grande papel na promoção da
gestão participativa, à luz do Sistema Único de Saúde (BRASIL, 2013).
O propósito do presente estudo é identificar mecanismos eficazes para melhorar a
qualidade da gestão dos serviços de saúde pública, a partir da utilização das informações
obtidas dos registros da Ouvidoria do SUS, que é um poderoso instrumento de gestão
participativa, pois é a voz do cidadão na construção de políticas de saúde e é um espaço para
avaliação das ações e serviços oferecidos à população (SILVA et al., 2016).
Para atingir o objetivo geral proposto, faz-se necessário: (i) fazer um histórico da
implementação de ouvidorias públicas no Brasil; (ii) contextualizar a Ouvidoria do SUS, com
sua utilização, desenvolvimento e expansão; (iii) traçar um panorama das experiências de uso
dessa ferramenta, desde o momento da criação do DOGES, no ano de 2003, até o início do
ano de 2019, expondo experiências vivenciadas na implementação e utilização das ouvidorias
do Sistema Único de Saúde através de estudos desenvolvidos em estados e municípios.
2. METODOLOGIA
O presente trabalho é de natureza exploratória com delineamento de pesquisa
constituído de revisão bibliográfica, sobre a Ouvidoria do SUS nos três níveis
governamentais.
Para subisidiar este estudo foram levantados materiais a partir de pesquisas em
importantes bases de dados como a Biblioteca Digital de Teses e Dissertações da
Universidade Federal de Goiás (BDTD), Biblioteca Virtual em Saúde do Ministério da Saúde
(BVSMS), Google Acadêmico, relatórios gerenciais de Ouvidorias do SUS, Scielo (Scientific
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Eletronic Library OnLine). Foram pesquisados artigos científicos, dissertações, relatórios
gerenciais, publicações oficiais e outros recursos, buscando por palavras chave como: controle
social, gestão participativa, histórico das ouvidorias, ouvidoria do SUS, entre outras.
Para a elaboração deste trabalho foram consideradas apenas publicações que
responderam à questão do estudo, publicadas no período compreendido entre a criação do
DOGES, em 2003 até o início de 2019. Numa primeira etapa da pesquisa foram encontradas
86 ocorrências para as palavras chaves escolhidas. Após uma triagem inicial, 19 publicações
foram eliminadas por estarem em desconformidade com o objetivo geral e com os objetivos
específicos deste estudo.
Posterioremente foi efetuada uma análise superficial dos documentos remanescentes e
de imediato houve o descarte de mais 14 artigos, ora por estarem bastante defasados em
relação ao aspecto temporal de sua publicação, ora por não estarem em consonância com os
objetivos do trabalho. Em etapa seguinte, foram desprezados outros 9 trabalhos e incluídos 5
novos documentos, os primeiros por estarem distantes dos propósitos do artigo e os últimos
por apresentarem importante contribuição para o estudo em desenvolvimento.
Por fim, chegou-se ao volume de 49 publicações selecionadas, analisadas, lidas e
discutidas e os resultados de 15 artigos foram explanados na seção de discussão, classificados
pela ordem das esferas governamentais, sendo que em primeiro lugar foi exposto um artigo
que trata, em âmbito federal, de uma análise global das 27 ouvidorias estaduais, depois na
esfera estadual, estão dispostos 7 artigos expondo experiências em 5 estados e por fim, no
âmbito municipal, encontram-se descritos 7 artigos que retrataram experiências obtidas nas
ouvidorias de 5 cidades de diferentes regiões do país, abrangendo municípios grandes e
pequenos, contemplando cidades do interior, bem como de capitais, para que fosse possível
haver uma análise com amplitude nacional.
3. RESULTADOS E DISCUSSÃO
Publicações recentes indicam que há escassez de estudos mais aprofundados sobre as
ouvidorias do SUS, conforme apontado por Silva et al. (2016); Fernandes, Moreira e Ribeiro
(2016), observaram tímido crescimento do volume de publicações sobre esta temática; Lima
(2013), ressalta que a literatura crítica a respeito das ouvidorias públicas é limitada e Pires
(2014), entende que a instituição de Ouvidorias é algo novo no país e é muito pequena a
bibliografia sobre elas, entendimento este, seguido por Rodrigues (2017), ao mencionar a
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existência de poucos trabalhos relacionados ao assunto. Já Oliveira e Oliveira (2019) apontam
a necessidade de se realizar novos estudos sobre as ouvidorias, pois “são de grande valia”.
Com o propósito de traçar um panorama geral das ouvidorias estaduais do SUS
cadastradas no DOGES, Fernandes, Moreira e Ribeiro (2016), desenvolveram pesquisa com
os ouvidores dos 27 estados, através de um questionário, realizado no segundo semestre de
2014, construído com base em uma Ideia-Força de Ouvidoria e identificaram que apenas a
ouvidoria do Amapá não disponibilizava número de telefone para receber manifestações dos
usuários, a do Paraná não tinha e-mail à disposição dos cidadãos e a de Santa Catarina não
oferecia o atendimento presencial à população.
Foram consideradas convergentes apenas 11 ouvidorias, enquanto que as demais
ficaram não-convergentes por não atenderem a dispositivos contidos na Lei de Acesso à
Informação (LAI), indicando baixa capilaridade da legislação, sendo portanto, um desafio
para administração modificar esse cenário, no sentido de consolidar a cultura participativa e
assegurar cidadania aos cidadãos (FERNANDES; MOREIRA; RIBEIRO, 2016).
O trabalho do DOGES caminha no sentido de descentralizar as ouvidorias, visando
ampliar a implantação do serviço em todos os municípios do território brasileiro, pois essas
instâncias estão instaladas na totalidade dos estados, mas encontram-se presente em apenas
582 cidades. É necessário utilizar tecnologias de informática de forma estratégica para que as
ouvidorias municipais possam expandir sua comunicação com o DOGES, respeitando as
diferenças regionais e as proporções de cada localidade (FERNANDES; MOREIRA;
RIBEIRO, 2016).
O esforço para o aperfeiçoamento constante das ouvidorias passa pela consciência de
que é fundamental o entrelaçamento entre órgãos das três esferas de governo e de segmentos
privados, com vistas a garantir as ações de descentralização, regionalização e outros
processos. Ressalta-se ainda, que as ouvidorias estaduais são importantes para a ligação entre
o DOGES e as ouvidorias municipais e o trabalho do DOGES tem caráter fundamental para a
organização e sistematização das ouvidorias nos municípios. Espera-se que estudos mais
aprofundados sejam feitos posteriormente para que se possam aperfeiçoar as ações e tomadas
de decisão por parte dos gestores responsáveis pelos serviços de ouvidoria, visando promover
a satisfação das demandas dos usuários (FERNANDES; MOREIRA; RIBEIRO, 2016).
A instituição da Ouvidoria Estadual de Saúde do Ceará ocorreu em 1991, com o
propósito de promover melhoria na qualidade da prestação dos serviços da área de saúde
pública e se tornou o principal canal de relacionamento entre os cidadãos beneficiários do
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sistema e a administração do SUS. A participação da população junto à ouvidoria era limitada
naquela época, pois só existia em Fortaleza, dificultando o acesso por parte dos moradores do
interior do estado e o serviço não correspondia com as expectativas de parte dos usuários, o
que poderia desestimular o uso da ferramenta (VÉRAS, 2005).
Segundo Veras (2005), para o usuário continuar a utilizar a ouvidoria é preciso haver
confiança na efetividade do serviço, é necessário facilitar o acesso ao mesmo, otimizar a
divulgação e informar aos usuários sobre os objetivos e finalidades da ouvidoria, para que ela
possa ser um eficiente instrumento de controle social e de melhoria dos serviços.
Em Goiás, o surgimento das Ouvidorias do SUS se deu em 2007 e aos poucos estão
sendo implementadas as instâncias municipais, sendo que em 2013, somente 30 das 246
cidades goianas tinham Ouvidorias instituídas (ALARCAO, 2014). Em 2017, a Ouvidoria
Estadual de Saúde incentivou os municípios a implantarem ouvidorias, tendo como resultado,
a instalação de 14 novas unidades de Ouvidoria do SUS em Goiás (BRASIL, 2017).
Conforme publicado no site da Secretaria de Saúde de Goiás, a Ouvidoria Estadual do
SUS apresentou aumento de 240% nas demandas registradas nos últimos três anos. O balanço
de 2018 apontou avanço na solução das demandas, com 88% delas respondidas, consolidando
a Ouvidoria do SUS como ferramenta estratégica na promoção da cidadania (GOIÁS, 2019).
Para o Ouvidor da Secretaria de Saúde de Goiás, a ouvidoria é um meio democrático e
de fácil contato entre usuários, gestores públicos e profissionais da área de saúde ligados ao
SUS. A partir da ouvidoria, os cidadãos têm assegurado o direito de serem ouvidos, visando
atender suas demandas e melhorar a qualidade de atendimento (GOIÁS, 2019).
A ouvidoria é um “canal de escuta qualificada”, pelo qual os cidadãos podem se
comunicar com a gestão do SUS. As Ouvidorias necessitam ser estruturadas em rede, através
do sistema informatizado OuvidorSUS, para que possam funcionar satisfatoriamente. Em
Goiás, a rede estadual é organizada a partir de Regionais de Saúde (ALARCAO, 2014).
Alarcao (2014) identificou problemas relacionados com a Ouvidoria do SUS na
Regional de Saúde Rio Vermelho, onde exercia o cargo de Gerente Regional, que impediam a
rede avançar até os municípios. Seu trabalho objetivou promover a sensibilização dos gestores
em saúde das cidades de sua regional sobre a importância e o papel da Ouvidoria do SUS.
Com a implantação de um projeto de intervenção, foi estruturado um plano de ação,
operacionalizado pela Gerência Regional Rio Vermelho em conjunto com a Gerência
Estadual de Ouvidoria de Goiás, que culminou na expansão da rede de ouvidorias para todos
os 16 municípios da regional e instituído um pacto de ação criando prazo máximo para
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solucionar as demandas de ouvidoria enviadas aos municípios. Tais ações possibilitaram o
engajamento dos municípios, com a compreensão da importância de estruturar as ouvidorias
em rede, visando atingir avanços na gestão. A operacionalização desse trabalho possibilitou
aos gestores municipais obterem uma melhor compreensão do papel relevante das Ouvidorias
do SUS como mecanismo de gestão e a grande importância do sistema informatizado
OuvidorSUS, no processo de gestão das demandas registradas na rede (ALARCAO, 2014).
Compreender que a Ouvidoria é um meio de diálogo e de mediação que propicia
respostas aos usuários e que as três esferas governamentais são atores do processo de escuta e
de atendimento das demandas faz com que a solução dessas aconteça de forma mais eficiente.
No caso da Regional Rio Vermelho, foi possível identificar que o Estado consegue organizar
o SUS, a partir de seus órgãos legais, utilizando suas ferramentas em cooperação com os
municípios, com vistas a obter evolução do sistema de saúde, conforme as possibilidades de
cada ente envolvido, destacando que a experiência dessa regional foi implementada a custo
mínimo, pois os recursos básicos e estrutura existentes foram priorizados (ALARCAO, 2014).
Conforme Pires (2014), as Ouvidorias do SUS possuem a capacidade de fornecer uma
participação de forma direta da população junto à administração pública. A autora estudou a
participação de moradores de cidades com menos de 20 mil habitantes do Estado de Goiás, no
decorrer do ano de 2013, com o propósito de averiguar a participação popular junto às
Ouvidorias do SUS. O estudo foi realizado a partir dos registros obtidos das demandas do
OuvidorSUS, referentes à Ouvidoria do SUS de Goiás, onde foram analisados 3.564 registros,
sendo que 805 deles foram provenientes de cidadãos de municípios de pequeno porte e foi
detectado que apenas uma parte da população acessa a ouvidoria, comprometendo a
participação popular e o efetivo exercício do controle social (PIRES, 2014).
Para Pires (2014), a divulgação ineficiente e a centralização das ouvidorias do SUS
podem ser causadoras da pouca utilização do serviço. Ela concluiu que a ouvidoria é uma
forma de participação pouco conhecida e utilizada pelos moradores das cidades de pequeno
porte do estado de Goiás, entende que a descentralização, aliada à participação social são
insuficientes para consolidar a democratização dos sistemas públicos e sustenta ser necessário
realizar ações fortalecedoras do poder local para facilitar o processo, como intensificar a
divulgação dos serviços de ouvidoria e promover a busca de melhorias junto à gestão.
O estudo revelou que grande parte das demandas foram registradas em cidades que
possuem ouvidorias do SUS instituídas, fato que pode estar relacionado ao conhecimento e
informação da existência do serviço, e não com a facilidade de acesso, levando a crer que com
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a implantação de ouvidorias em outros municípios, a participação poderá ser aumentada. Por
outro lado, percebe-se que, embora seja ainda limitada a participação dos cidadãos residentes
em pequenos municípios, proporcionalmente o DOGES apresentou percentual maior de
demandas provenientes dessas cidades com menos de 20 mil habitantes (PIRES, 2014).
Descentralizar as ouvidorias do SUS é um grande desafio para os gestores, já que
requer aprimoramento e expansão. A realidade de muitos municípios não permite implantação
adequada e funcionamento satisfatório do serviço, por isso é preciso aplicar novas estratégias
que viabilizem a participação popular junto à ouvidoria estadual (PIRES, 2014).
Por fim, Pires (2014) ressalta que, da mesma forma que a instituição de Ouvidorias em
Saúde é um fenômeno recente no país, também é ínfima a produção acadêmica relacionada a
esta temática, de modo que a aplicação de seu estudo como base para novas ações voltadas a
melhores práticas de gestão e a utilização das ouvidorias contribuirá para atingir melhoria na
assistência em saúde e ampliação da participação dos cidadãos junto à administração.
Com a finalidade de avaliar o serviço de ouvidoria ativa em saúde na perspectiva de
ferramenta de avaliação da qualidade na atenção e nascimento, na Rede Cegonha do Distrito
Federal (DF), Almeida et al. (2018) procederam estudo, via inquérito telefônico, no período
de 15/10/2013 e 19/11/2013, com 1.007 parturientes usuárias das 12 maternidades integrantes
da Rede Cegonha do DF, pelo qual descobriram que a utilização da ouvidoria ativa contribuiu
positivamente para avaliar a qualidade da gestão, pois possibilitou a inserção das usuárias na
avaliação da Rede Cegonha. Para os autores, a ouvidoria funcionou como mecanismo
inovador no sentido de avaliar a aceitabilidade da Rede Cegonha (ALMEIDA et al., 2018).
A participação da população na gestão é uma forma de controle e exercício da
cidadania da população e a ouvidoria se apresenta como canal que viabiliza ao cidadão
participar da administração pública (OLIVEIRA; OLIVEIRA, 2019).
Oliveira e Oliveira (2019) promoveram estudo na Ouvidoria Estadual de Saúde do
Paraná, via coleta de dados relativos ao mês de junho de 2017 para identificar de que forma as
ouvidorias gerenciam as demandas dos usuários para transformá-las em ferramentas de gestão
e detectaram que, embora todas as ouvidorias regionais possuam sistema informatizado para
registro de demandas, 87,5% dos respondentes relataram que algumas das unidades de suas
regionais não o utilizam e 12,5% afirmaram que nenhuma das ouvidorias de suas regiões
usam o sistema, comprometendo o gerenciamento e operacionalização do serviço.
A Ouvidoria Estadual do SUS do Paraná descentralizou responsabilidades para as 22
instâncias regionais e elas alimentam um banco de dados que armazena as demandas dos
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usuários e revelam aos gestores o comportamento dos cidadãos frente aos serviços prestados e
as políticas públicas elaboradas. A partir de estudos realizados nas regionais, constatou-se que
algumas delas não elaboram relatórios de gestão e outras os fazem de forma incompleta. No
relatório gerencial da Ouvidoria Geral do Estado, disponível no site do órgão, também não
foram encontrados indicadores quantitativos e qualitativos e outras informações importantes
sobre a gestão. As inconsistências nos relatórios gerenciais comprometem a efetividade da
atuação da Ouvidoria como ferramenta de participação popular na gestão pública
(OLIVEIRA; OLIVEIRA, 2019).
Oliveira e Oliveira (2019) concluem o estudo alertando que a participação dos
cidadãos através das ouvidorias do SUS, no Paraná, apresenta falhas em algumas etapas,
como no caso de relatórios incompletos e efetiva divulgação dos resultados aos gestores;
ressaltam que algumas dificuldades estão relacionadas à conscientização de gestores e
servidores quanto a relevância da Ouvidoria, o que pode comprometer o trabalho dos
ouvidores e a participação do cidadão; reforçam a necessidade de treinamentos e ações de
sensibilização acerca do papel importante que a ouvidoria representa para a sociedade;
destacam que as Ouvidorias já conquistaram melhorias a partir da população popular e
recomendam que novos estudos sejam feitos sobre a temática das ouvidorias públicas.
A Ouvidoria Estadual do SUS do Rio Grande do Sul foi instituída em 2012, tem o
telefone como meio de acesso mais utilizado, via ligação gratuita, apresentando 79,2% das
demandas realizadas em 2016. Os registros de solicitações e reclamações nesse ano
apontaram 64,06% para a primeira categoria e 22,60% para a segunda e indicaram a
insatisfação do usuário do SUS (GEHRES; DE CESARO, 2017). Segundo as autoras, a
Ouvidoria do SUS é um relevante dispositivo para planejamento em saúde, pois dissemina as
informações obtidas pelos ouvidores aos atores envolvidos na gestão e assistência do SUS,
empoderando usuários e trabalhadores e citam que ações como as Ouvidorias Itinerantes
podem propiciar maior aproximação com os cidadãos.
A ouvidoria gaúcha é reconhecida pelos cidadãos como um verdadeiro espaço de
escuta e acolhimento de necessidades, mas há um árduo caminho a ser percorrido para
consolidar seu uso como instrumento eficaz de gestão, por isso é grande o desafio das ações
da ouvidoria, que deve interagir com os diferentes atores sociais envolvidos para que possa
realizar a sua contribuição, visando a melhoria dos serviços (GEHRES; DE CESARO, 2017).
De Oliveira (2007) relata que Recife foi escolhida para ser a capital pioneira na
implementação do sistema informatizado Ouvidor SUS, em 2006, como parte do processo de
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descentralização deste sistema, a Ouvidoria de Saúde do município desempenha um trabalho
humanizado, em consonância com outros setores organizacionais, exercendo a função de
ferramenta auxiliar da gestão, acrescenta que a ouvidoria municipal agrega considerável valor
ao Recife e conlcui que a cidade auferiu muitos ganhos a partir da criação desse instituto.
Em uma ouvidoria, a forma de comunicação deve se transcorrer simultaneamente,
como numa via de mão dupla, entre o usuário e o servidor (LINS, 2017). A autora foi
pioneira, em Pernambuco, na função de Ouvidora, na implantação do serviço de Ouvidoria de
Saúde no Hospital Universitário Oswaldo Cruz, em 1994. Em seus 20 anos de experiência em
contato com pacientes e usuários, atualmente exercendo o cargo de Ouvidora do Pronto
Socorro Cardiológico Professor Luiz Tavares – PROCAPE, em Recife-PE, ela destaca que o
Ouvidor se depara, na prática, com diversas situações e seu ofício é ouvir as argumentações e
fazer análises com o foco de identificar a melhor solução para cada ocorrência analisada.
Lins (2017) ressalta que houve redução no fluxo de queixas e reclamações ao longo da
implantação da Ouvidoria no PROCAPE, concluindo que o nível de insatisfação é pequeno
em relação à quantidade de pacientes atendidos nesta unidade hospitalar, situada no Recife.
Em virtude das mudanças ocorridas após a implantação da Ouvidoria, a qualidade do
atendimento de saúde melhorou e a autora acrescenta que os Ouvidores de Pernambuco têm
contribuído para a aproximação dos usuários do sistema com a gestão pública, caracterizando
a Ouvidoria como um poderoso instrumento de justiça e cidadania.
A cidade de Angra dos Reis, situada ao sul do Rio de Janeiro, implantou a Ouvidoria
do SUS em 2011. Antes da criação do serviço, a comunicação entre os usuários e o órgão de
ouvidoria, na esfera estadual era ínfima, mas após a criação do serviço local, a participação da
população aumentou de forma considerável, representando um avanço da participação popular
no município. Esse aumento da participação cidadã na gestão pública é considerado relevante,
pois as manifestações dos usuários contribuem para a melhoria do serviço, reforçando que a
Ouvidoria do SUS, em Angra dos Reis, é uma ferramenta de participação e controle social, na
qual o usuário pode se manifestar e contribuir para impulsionar a qualidade da prestação dos
serviços em saúde na cidade, porém o avanço da participação democrática no município ainda
enfrenta um longo caminho a ser percorrido (CAPAZ; GUIMARÃES; SPRINGER, 2017).
O Decreto nº 7.508/2011 trouxe o conceito de Ouvidoria Ativa, que é aquela que vai
até o usuário, diferente da ouvidoria tradicional, que espera o contato do mesmo para pleitear
suas demandas. A Ouvidoria Ativa se desloca ao até os usuários do SUS para descobrir qual a
real situação dos serviços que estão sendo oferecidos (BRASILa, 2014), indo ao encontro do
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cidadão para ouvir suas queixas e opiniões acerca dos serviços entregues pelo SUS, colhendo
informações importantes para a gestão e para o controle social (BOLZAN et al., 2012).
O município de Macaé, situado na região norte do Rio de Janeiro, foi contemplado
pelo projeto “Ouvidoria Ativa nas unidades de saúde”, em 2016. A implantação da Ouvidoria
Ativa na cidade permitiu uma maior aproximação entre a gestão local e a população atendida
na ESF (Estratégia de Saúde da Família) e possibilitou uma transformação importante na
participação social, agindo como instrumento que ampliou a democracia participativa,
garantindo os direitos dos munícipes (XAVIER; ALMEIDA; AZEVEDO, 2017).
Abrantes (2017), estudou sobre os desafios enfrentados para a promoção da efetiva
gestão participativa, à luz do SUS, através de pesquisa relativa às demandas de ouvidoria em
um município de grande porte localizado no Rio de Janeiro, no intervalo de janeiro de 2014 e
dezembro de 2015, tendo concluído que as informações extraídas do OuvidorSUS podem ser
utilizadas como instrumento auxiliar nas tomadas de decisão por partes dos gestores públicos.
Em revisão literária realizada de novembro a dezembro de 2016, com a finalidade de
identificar como ocorria a participação popular através do acolhimento de demandas
registradas nas Ouvidorias em saúde, foi percebido que a divulgação do papel das ouvidorias
e seu trabalho no sentido de facilitar e fomentar a participação popular contribuem
favoravelmente para a melhoria da gestão da saúde pública basileira (ABRANTES et al.,
2017). De acordo com as pesquisadoras, as informações provenientes da ouvidoria favorecem
algumas tomadas de decisão por parte dos gestores, o que contribui para melhoria de
qualidade no atendimento aos usuários, mas esses não têm conhecimento que sua participação
exerce papel fundamental para promoção da sustentabilidade do SUS.
Nesse sentido, Abrantes et al. (2017) observam a importância de promover
investigação mais profunda acerca do papel das ouvidorias e da participação do usuário e de
todos os profissionais que atuam no âmbito do SUS, para que se consiga melhorar a qualidade
dos serviços. As autoras entendem ser inexpressiva a participação da sociedade através das
ouvidorias, razão pela qual alertam ser necessário os usuários obterem compreensão do
verdadeiro papel que esses organismos exercem como ferramenta auxiliar dos gestores na
elaboração de ações que possam contribuir com a solução das demandas da população.
Lopes et al. (2017), consideram que a implantação de ouvidorias se apresenta como
instrumento fundamental para a efetivação da gestão participativa, como também para o
controle social. Os autores promoveram análise no Relatório Gerencial da Rede de Ouvidorias
do SUS do município de São Paulo, relativo ao ano de 2015 e concluíram que os resultados
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obtidos a partir do sistema Ouvidor SUS foram insuficientes para considerar a Ouvidoria
como ferramenta eficiente de gestão do SUS, sendo, portanto, necessário aperfeiçoar e melhor
avaliar o papel das ouvidorias nesse aspecto. O sistema de ouvidorias do SUS “ainda
engatinha”, como ferramenta de avaliação gerencial e de tomada de decisão, sendo necessário
aprimorar a construção dos relatórios gerenciais para que eles sejam utilizados como
ferramentas eficientes de gestão do sistema, pois uma melhor abordagem na divulgação dos
resultados caracteriza maior transparência na gestão da saúde (LOPES et al., 2017).
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Após as análises realizadas, observou-se que as Ouvidorias do SUS ainda são pouco
utilizadas pelos usuários e gestores, por um lado devido ao desconhecimento da população,
pela pequena quantidade de ouvidorias instaladas nos municípios e pela pouca divulgação do
serviço. Por outro lado, devido ao fato de ainda existirem poucos estudos sobre o tema na
literatura, a sua importância e seus objetivos são pouco discutidos, tanto no cenário
acadêmico, como na sociedade. No entanto, ao longo do trabalho foi identificado que nos
últimos anos as ouvidorias da área de saúde têm ocupado espaço maior em meio a população,
a implementação a nível municipal está aumentando e também têm sido publicados estudos
mais recentes sobre essa temática.
As ouvidorias do SUS são ferramentas essenciais para a gestão em saúde, atuam como
ferramenta auxiliar na gestão participativa e contribuem para o exercício pleno do controle
social pelos cidadãos. Nos Estados pesquisados neste estudo, notou-se melhora na gestão em
saúde e foi ampliada a ação das ouvidorias no âmbito municipal. Nos municípios percebeu-se
que as ouvidorias são pouco conhecidas, por isso são pouco utilizadas pela população usuária
e pelos gestores, porém ao longo dos anos a atuação das ouvidorias municipais têm melhorado
e há um crescente movimento de descentralização das ouvidorias estaduais, com foco na
criação dessas instâncias nos municípios que não possuíam esse órgão instituído.
Por fim, as Ouvidorias do SUS são de extrema necessidade para uso da população e
dos gestores. Por este motivo, é necessário ampliar a divulgação das mesmas para que seus
usuários saibam como melhor utilizá-las. Ainda assim é preciso mais estudos sobre o assunto,
no sentido de aprimorar o papel das ouvidorias para que elas possam efetivamente colaborar
com a gestão participativa e com o controle social, proporcionando condições para os usuários
participarem da gestão de serviços em saúde, garantindo o direito ao exercício da cidadania.
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