inserção internacional e diversificação produtiva: uma análise da

UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA MARIA
CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS E HUMANAS
DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS ECONÔMICAS
CURSO DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS
INSERÇÃO INTERNACIONAL E DIVERSIFICAÇÃO
PRODUTIVA: UMA ANÁLISE DA MUDANÇA DE
TRAJETÓRIA DA ECONOMIA PARAGUAIA
TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO
Letícia Temp
Santa Maria, RS, Brasil
2014
INSERÇÃO INTERNACIONAL E DIVERSIFICAÇÃO
PRODUTIVA: UMA ANÁLISE DA MUDANÇA DE
TRAJETÓRIA DA ECONOMIA PARAGUAIA
Letícia Temp
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado ao Curso de Relações
Internacionais da Universidade Federal de Santa Maria (UFSM, RS)
como requisito parcial para obtenção do grau de Bacharel em Relações
Internacionais.
Orientador: Prof. Adriano José Pereira
Co-Orientadora: Profa. Danielle Jacon Ayres Pinto
Santa Maria, RS, Brasil
2014
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA MARIA
CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS E HUMANAS
DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS ECONÔMICAS
CURSO DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS
A Comissão Organizadora, abaixo assinada, aprova o Trabalho de
Conclusão de Curso
INSERÇÃO INTERNACIONAL E DIVERSIFICAÇÃO PRODUTIVA:
UMA ANÁLISE DA MUDANÇA DE TRAJETÓRIA DA ECONOMIA
PARAGUAIA
elaborado por
Letícia Temp
como requisito parcial para a obtenção do grau de
Bacharel em Relações Internacionais
COMISSÃO EXAMINADORA:
Adriano José Pereira, Dr. (UFSM)
(Presidente/Orientador)
Danielle Jacon Ayres Pinto, Ma. (UFSM)
(Co-Orientadora)
Daniela Dias Kühn, Dra. (UFSM)
Santa Maria, dezembro de 2014.
RESUMO
Trabalho de Conclusão de Curso
Curso de Relações Internacionais
Universidade Federal de Santa Maria
INSERÇÃO INTERNACIONAL E DIVERSIFICAÇÃO PRODUTIVA:
UMA ANÁLISE DA MUDANÇA DE TRAJETÓRIA DA ECONOMIA
PARAGUAIA
AUTORA: LETICIA TEMP
ORIENTADOR: ADRIANO JOSÉ PEREIRA
CO-ORIENTADORA: DANIELLE JACON AYRES PINTO
Local da Defesa: Universidade Federal de Santa Maria, prédio de apoio.
O presente trabalho tem por finalidade analisar a economia do Paraguai
visando identificar se houve mudança na sua trajetória. Compreendendo que a
economia de um país, na dinâmica atual, é afetada em grande medida por fatores
globais, confirma-se a percepção de que as políticas adotadas por um Estado
devem estar aliadas ao conhecimento das vantagens comparativas existentes
internamente, bem como das oportunidades de inserção internacional para que o
país obtenha melhores níveis de desenvolvimento econômico. O período abrangido
no trabalho tem foco de 1990 a 2014 e, a partir da análise de dados, constatou-se a
mudança na trajetória econômica paraguaia a partir dos anos 2000. O país,
inicialmente agroexportador, a partir de sua crescente abertura comercial e políticas
de atração de investimentos, interagiu de forma diferenciada com âmbito
internacional. O desempenho dos produtos primários, especialmente o complexo
sojeiro, aliado a uma nova participação nas Cadeias Globais de Valor com as
maquilas, representaram a exploração de novos mercados, uma evolução no seu
aparato industrial e uma diversificação da sua pauta exportadora.
Palavras-chave: Paraguai; Inserção Internacional; Trajetória econômica.
ABSTRACT
Senior Tesis
International Relations Majors
Universidade Federal de Santa Maria
INTERNATIONAL INSERTION AND PRODUCTIVE
DIVERSIFICATION: AN ANALYSIS OF THE CHANGE IN
PARAGUAYAN ECONOMY TRAJECTORY
AUTHOR: LETÍCIA TEMP
ADVISER: ADRIANO JOSÉ PEREIRA
CO-ADVISER: DANIELLE JACON AYRES PINTO
Defense Place: Universidade Federal de Santa Maria, prédio de apoio.
The study aims to analyze the Paraguayan economy, seeking to identify if
there was a change in its trajectory. Realizing that the economy of a country is
largely affected by global factors, confirms the perception that the policies adopted by
a state must be combined with the knowledge of existing comparative advantages
internally, as well as opportunities for international integration for the country to get
better levels of economic development. The period covered in the study is 1990 to
2014 and, from the data analysis, it was found that the change in the economic
trajectory in Paraguay occurred from the 2000’s. The country initially agro exporting
from the increasing trade openness and policies to attract investment, interacted
differently with international scope. The performance of the commodities, specially
the soybean complex, coupled with a new participation in Global Value Chains with
the maquilas, represented the exploration of new markets, an increase in its
industrial apparatus and a diversification of its export basket.
Key-words: Paraguay; International Insertion; Economic Trajectory.
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 – Evolução em percentual do grau de abertura da economia paraguaia no
período de 1991 a 2013.............................................................................................34
Gráfico 2 – Indicação do foco das importações paraguaias no período de 1991 a
2013............................................................................................................................47
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 – Participação percentual das principais regiões de destino das
exportações paraguaias no período de 2005 a 2014.................................................41
Tabela 2 – Participação percentual dos principais produtos de exportação paraguaia
no período de 2005 a 2014........................................................................................43
Tabela 3 – Maquilas: Exportações em milhões de US$ e número de unidades
instaladas no período de 2001 a 2014.......................................................................51
Tabela 4 – Valores em US$ das exportações dos principais produtos da Mesa
Setorial de Novos Setores Exportadores no período de 2011 a 2013.......................52
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ALADI: Associação Latino Americana de Integração
BBVA: Banco Bilbao Vizcaya Argentaria
Braspar: Centro Empresarial Brasil-Paraguai
CADEP: Centro de Análise e Difusão da Economia Paraguaia
CEPAL: Comissão Econômica para América Latina e o Caribe
CGVs: Cadeias Globais de Valor
EDEP: Plano de Desenvolvimento Inclusivo no Paraguai
FOCEM: Fundo para a Convergência Estrutural do Mercosul
IBGE: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IED: Investimento Externo Direto
JICA: Agência de Cooperação Internacional do Japão
Mercosul: Mercado Comum do Sul
NAFTA: Tratado Norte-Americano de Livre Comércio
PIB: Produto Interno Bruto
PSCI: Programa de Substituição Competitiva de Importações
Rediex: Rede de Investimentos e Exportações
UNCTAD: Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ........................................................................................9
1 ECONOMIA PARAGUAIA EM PERSPECTIVA HISTÓRICA ..........12
1.1 Breve contextualização sobre a Independência e as duas guerras
(1864-70 / 1932-35) ................................................................................... 12
1.2 Os fatos subseqüentes às duas guerras ................................................ 22
1.3 Os choques econômicos no Paraguai a partir de 1940......................... 25
2 PILARES
DO
DESENVOLVIMENTO
ECONÔMICO
PARAGUAIO ................................................................................... 30
2.1 Abertura comercial do Paraguai ............................................................. 33
2.2 A inserção do Paraguai nas Cadeias Globais de Valor ......................... 35
2.3 Exportação de commodities e produtos agroindustriais...................... 39
2.3.1 Exportação de energia elétrica ...................................................... 44
2.4 Comércio de reexportação ...................................................................... 45
2.3.1 Comércio de triangulação .............................................................. 45
2.3.2 Maquilas ........................................................................................ 48
2.5 Mesa Setorial de Novos Setores Exportadores ..................................... 51
2.6 Incentivos ao desenvolvimento e à atração de IED no Paraguai ......... 53
CONCLUSÃO ....................................................................................... 58
REFERÊNCIAS ..................................................................................... 60
9
INTRODUÇÃO
A economia de um país é afetada por questões internas como população,
território, governos, mas, especialmente, na era atual, é conduzida por fatores
globais. A consonância dos elementos internos com a conjuntura mundial define o
rumo do desenvolvimento econômico do país.
O presente trabalho analisa a história econômica do Paraguai e tem seu foco
no período de 1990 a 2014, visando identificar se houve mudança na trajetória
econômica do país.
O período escolhido para a análise se justifica, pois, a partir da década de 90
juntamente com a redemocratização, o país começa a participar mais ativamente de
organismos internacionais e iniciam as elaborações de algumas políticas de
incentivos e isenções fiscais com a finalidade de fortalecer o setor industrial, ainda
tão incipiente no país. É também a partir da década de 90 que o Paraguai inicia um
processo de progressiva abertura comercial da sua economia, aumentando sua
inserção internacional. Esses fatores apresentam resultados, especialmente, a partir
dos anos 2000, quando o país consegue consolidar novos mercados e se observa
uma mudança na pauta de suas exportações, bem como a participação do Paraguai
nas Cadeias Globais de Valor.
A efetividade da inserção de um país pequeno depende da sua capacidade
de articulação e negociação, bem como a noção das condições do Sistema
Internacional para que se faça possível identificar internamente quais as vantagens
comparativas existentes capazes de serem oferecidas, bem como as oportunidades
a partir das quais pode se beneficiar.
Um modelo de inserção internacional é sempre orientado pela trajetória
histórica do país, e é apoiado em políticas governamentais. Essas podem ter sofrido
rupturas com conseqüentes mudanças de rumo, em caso de processos de
independência, guerras, golpes de Estado, ocupação de poderes externos ou como
no caso paraguaio, da mudança de um regime ditatorial para um democrático e,
posteriormente, da mudança de partidos no poder. De toda a forma, é inegável que
a inserção internacional de um país agro-exportador será feita de maneira distinta se
10
comparada à inserção de um país com um projeto de economia baseada em bens
de maior valor agregado.
O processo de diversificação produtiva e de industrialização do Paraguai
conta, majoritariamente, com investimentos do setor privado, enquanto o setor
público tem seu foco nos áreas mais básicos do país. Essa industrialização, até o
início do século XXI, era predominantemente voltada para a agroindústria e
manufaturas de baixa tecnologia. A partir da promulgação da Lei das Maquilas e
decretos de incentivo para a indústria de montagem, o país começa a vivenciar uma
realidade em que os processos contam com uma tecnologia mais avançada que
anteriormente. Devido ao alto grau de abertura da economia e de variados fatores
de receptividade, é crescente a presença de empresas e capital estrangeiros no
território.
Os critérios selecionados para a análise neste trabalho têm o objetivo de
identificar quais as políticas adotadas pelo governo paraguaio e verificar os seus
efeitos sobre a economia do país, a fim de observar se há uma mudança efetiva na
trajetória dessa economia ao longo dos últimos anos. Para isso, com base nos
pilares econômicos do país - exportação e reexportação, há a análise dos seguintes
indicadores: a evolução do grau de abertura da economia, a pauta dos principais
produtos exportados e seus destinos, a exibição de alguns produtos da nova Mesa
Setorial de Novos Setores Exportadores, bem como dados do progresso das
indústrias maquiladoras instaladas no país.
No Paraguai, ainda estão sendo consolidados os organismos oficiais de
coleta de dados e de pesquisa. Por essa razão, há uma dificuldade na obtenção de
informações e estas, muitas vezes, são divulgadas de forma equivocada ou muito
fragmentada. Contudo, os dados e informações encontradas foram suficientes para
constatar que a mudança de trajetória, de fato, ocorreu. O conteúdo deste trabalho,
no que se refere a informações mais precisas, conta com estudos elaborados pelo
Banco Central do Paraguai; pela CEPAL - Comissão Econômica para a América
Latina e Caribe; pela CADEP - Centro de Análises e Difusão da Economia
Paraguaia, e autores vinculados ao Centro; Rediex - Rede de Investimentos e
Exportações; e pelos Ministérios da Fazenda e da Indústria e Comércio do Paraguai.
O estudo está dividido em 02 capítulos. O primeiro, com viés histórico, visa
dar o embasamento para entender as razões do estágio econômico que o Paraguai
se encontra atualmente. Faz um breve resgate do período colonial e do processo de
11
independência, os principais governantes do país até 1990, as duas maiores guerras
que o Paraguai esteve envolvido e a abordagem dos três grandes choques que
afetaram o país economicamente. Já o segundo capítulo, além de enquadrar o
Paraguai nas Cadeias Globais de Valor, abrange todos os indicadores selecionados,
detalhando
suas
particularidades,
oportunidades
e
fundamentar o raciocínio para a conclusão final do trabalho.
deficiências,
buscando
12
1 ECONOMIA PARAGUAIA EM PERSPECTIVA HISTÓRICA
Para que seja possível entender a situação presente de um país, é
imprescindível que se conheçam os fatos que orientaram o curso de sua história.
Condições geográficas, interesses econômicos e financeiros, formas de governo,
conflitos e alianças, tudo influencia e torna-se resposta para a conjuntura atual.
O Paraguai, durante os séculos XIX e XX, teve momentos de prestígio mas,
especialmente, contou com uma turbulenta vida política, guerras civis, ditaduras e
dois conflitos internacionais: a Guerra contra a Tríplice Aliança, também chamada de
Grande Guerra; e a Guerra do Chaco, contra a Bolívia. A história mostra que o país
só estava propício para consolidar uma inserção internacional após a queda de
Strossner e a chegada da democratização.
Dessa forma, a análise histórica da economia paraguaia será feita em três
etapas. A primeira fará uma rápida contextualização acerca dos fatos que marcaram
o período colonial paraguaio e as motivações para a conquista da sua
independência, além de suas conseqüências e os primeiros governantes que
comandaram o país a partir de então. Tratará também da ditadura de Strossner, a
mais longa instalada no país, e das razões que levaram à eclosão das duas maiores
guerras. A segunda parte do capítulo discorrerá a respeito da situação do país após
as guerras e das opções encontradas pelo Estado para minimizar as seqüelas
deixadas por elas. A terceira seção abordará os três choques econômicos que
atingiram o Paraguai a partir de 1940, e como eles prepararam o país para a entrada
no século XXI.
1.1
Breve contextualização sobre a Independência e as duas guerras (1864-70
/ 1932-35)
Os séculos XVI a XVIII marcaram a história do Paraguai pelo seu período
colonial. Explorado por espanhóis, o território, escasso em ouro e prata, era utilizado
13
para abastecimento agropecuário para as demais missões de conquista e
colonização (FIGUEREDO; FILIPPI, 2005).
O vice-reino do Rio da Prata, criado pelos espanhóis em 1776 como
alternativa de contenção da expansão portuguesa na região, abrangia o que hoje é
Argentina, Uruguai, Paraguai, Bolívia e uma parte do Oceano Pacífico. Paraguai,
uma das intendências dependentes que compunham o vice-reino, tinha participação
preferencial no comércio regional da erva-mate e no comércio de produtos como
madeira, tabaco e couro a nível internacional, utilizando-se dos portos de Buenos
Aires e Montevidéu. Essa conexão com outras partes do mundo permitiu uma maior
circulação de moeda metálica e oferta de produtos manufaturados europeus no
Paraguai, especialmente nas últimas décadas do século XVIII (DORATIOTO, 2002;
FIGUEREDO; FILIPPI, 2005; YEGROS; BREZZO, 2013).
Contudo, esse bom desempenho da província era prejudicado por alguns
fatores. O território paraguaio dividia fronteiras com domínios americanos de
Portugal, e os diversos tratados assinados entre este e a Espanha (Tratado de
Tordesilhas - 1494; Tratado de Madri - 1750; Tratado de Santo Ildefonso - 1777)
“fixaram os novos limites mediante acidentes geográficos, que deviam ser
localizados e demarcados em territórios ainda bem pouco conhecidos” (YEGROS;
BREZZO, 2013, p. 19). Esta indefinição de limites, constantemente, provocava
reclamações paraguaias quanto a ocupações julgadas indevidas. Outros reclames
provinham das taxas alfandegárias que gravavam em Buenos Aires para produtos
que procediam do Paraguai (YEGROS; BREZZO, 2013).
Esses fatores instigavam mudanças na província, sobretudo motivados por
insatisfações com as ordens vindas da Espanha. Aparte desses descontentamentos
regionais, houve fatores fora do continente que fortaleceram a gana paraguaia por
independência. “Em 1808, o imperador da França forçou a transferência do trono da
Espanha para sua família, mantendo como prisioneiro o rei Fernando VII” (YEGROS;
BREZZO, 2013, p. 21). Constituiu-se uma Junta Suprema Central para tratar dos
assuntos políticos e ainda que, inicialmente, tenha predominado a fidelidade ao
monarca, não tardou o surgimento dos questionamentos a respeito da autoridade da
metrópole, visto que a falta da figura do rei significava a ausência de uma autoridade
suprema que representasse os vínculos com a metrópole hispânica (YEGROS;
BREZZO, 2013).
14
A conseqüência, na América, foi o desenvolvimento de um sentimento dos
“hispano-americanos de governarem-se a si mesmos, enquanto o rei Fernando VII
estivesse em cativeiro, traduzida na formação de juntas que exerceriam com
autonomia a autoridade em seus respectivos territórios” (YEGROS; BREZZO, 2013,
p. 21).
Neste contexto, a burguesia mercantil de Buenos Aires, local sede do vicereino do Prata, encabeçou a independência do vice-reino, cuja motivação era a
implementação de um “[...] Estado nacional centralizado, sob sua hegemonia, com a
unificação das economias das demais províncias da ex-colônia” (DORATIOTO,
2002, p. 24). O impasse ocorreu, porém, quando na intenção de centralizar, no porto
de Buenos Aires, as trocas mercantis internacionais da região platina, fato que
dificultaria o comércio marítimo das elites do interior em benefício da burguesia
mercantil portenha, e acabou provocando forte reação nas províncias (DORATIOTO,
2002).
Foi em meio a essa crise da monarquia hispânica e disputa hegemônica na
região entre Portugal e Buenos Aires, que Paraguai reivindicou sua independência
em 1811 e a efetivou em 1813, insistindo na troca da designação de Província para
República (DORATIOTO, 2002). Somente em 1842, iniciou a busca pelo
reconhecimento internacional de sua independência, com êxito tão só em 1852. A
República proclamada fora a primeira da América do Sul, surgindo, de pleno direito,
o Estado paraguaio, rompendo todos os laços de dependência colonial
(DORATIOTO, 2002; YEGROS; BREZZO, 2013).
Inicialmente no país governavam cônsules, sendo que da breve direção de
Fulgencio Yegros e José Gaspar Rodríguez de Francia sucedeu uma ditadura, do
segundo, de quase 30 anos (1814-1840). Francia almejava conservar a paz, a
tranqüilidade interior e exterior, e a independência de seu país. Essas intenções se
traduziram em um isolamento parcial do Paraguai, com relações comerciais que
somente suprissem as necessidades mínimas do país, estando estas subordinadas
a interesses políticos. Essa restrição de comércio provocou declínio nas exportações
e, obviamente, afetou o país economicamente (YEGROS; BREZZO, 2013).
A economia passou a centralizar-se no Estado, que regulava todas as
atividades e monopolizava o comércio dos principais produtos da economia
nacional: de erva-mate, madeira e tabaco. Estes produtos, juntamente com o couro,
15
serviam como moeda de troca para armas, artigos têxteis e metalurgias
(DORATIOTO, 2002; YEGROS; BREZZO, 2013).
O afastamento das lutas platinas e esse isolamento paraguaio foram
questões superadas com a queda de Francia, em 1840, e já nos primeiros anos do
governo de seu sucessor, o advogado, Carlos Antônio López, o país se sentia
suficientemente
apto
a
buscar
externamente
o
reconhecimento
da
sua
independência (DORATIOTO, 2002).
Como no governo anterior as terras das elites tradicionais haviam sido
confiscadas, neste momento os grupos oligárquicos (responsáveis por administrar e
investir) estavam desestruturados e sem forças para promover uma modernização
da economia, fator essencial para garantir o posicionamento a nível internacional.
Assim, coube ao Estado o papel de dinamizar a economia de forma a representar
“os interesses vitais da nascente burguesia rural cujo poder e sofisticação se
garantiam com a expansão de um regime capitalista fortemente baseado nos itens
exportáveis da produção agropecuária” (KRAUER; HERKEN, 1982, p. 46 apud
DORATIOTO, 2002).
O reconhecimento internacional da independência, em 1852, trouxe consigo a
consagração da navegação do Prata e do Rio Paraná e, conseqüentemente, um
crescimento do comércio exterior paraguaio (YEGROS; BREZZO, 2013).
Com o acesso ao mar garantido, o país pôde ampliar a lucratividade da
exportação dos seus produtos primários a nível regional e mundial e, com isso,
acelerar a modernização, no momento com foco especialmente militar. Em 1853, o
país assina acordos de Amizade, Comércio e Navegação com diversos países,
permitindo uma atividade mercantil mais ativa ainda, mas sem promover uma ampla
abertura comercial e com forte controle da navegação no Alto Paraguai
(DORATIOTO, 2002; YEGROS; BREZZO, 2013).
O incremento das arrecadações aduaneiras permitiu que o governo
multiplicasse suas receitas. No entanto, a prosperidade fiscal procedia não
só dos tributos que gravavam o comércio; provinha principalmente da muito
significativa intervenção estatal na economia do país. O Estado conservava
o domínio da maior parte das terras rurais [...] determinava os preços dos
produtos agros florestais e, desde 1846, se havia reservado o monopólio da
exploração e comercialização da erva-mate, o principal produto de
exportação do país, e o das madeiras (YEGROS; BREZZO, 2013, p. 70).
Essas receitas geradas eram destinadas, principalmente, para preparação
militar e para a implantação de um processo industrial. Contavam com a
16
transferência de tecnologia de técnicos e profissionais europeus, fato este que,
somado ao envio de estudantes para completar sua formação na Europa, acabaram
por alterar diversos hábitos da sociedade que havia sido, por muito tempo, marcada
pelo isolamento (YEGROS; BREZZO, 2013).
Na Inglaterra, Francisco Solano López, filho mais velho do presidente Carlos
Antonio López, firmou uma parceria com a empresa Blyth & Co, reconhecida por ser
uma das mais avançadas do mundo em tecnologia na época. Essa combinação teve
como resultado a compra de armamentos pelo Paraguai em troca do envio de
pessoal para que recebessem treinamentos pelos ingleses. Além disso, houve a
massiva contratação de técnicos europeus com a função de modernizar o país.
Neste contexto, é importante enfatizar que “os projetos de infra-estrutura guarani
foram atendidos por bens de capital ingleses e a maioria dos especialistas
estrangeiros que o implementaram era britânica” (DORATIOTO, 2002, p. 30).
As boas condições do início da década de 1850 (população de meio milhão
de
habitantes,
e
uma
sociedade
bastante
diversificada
e
culturalmente
desenvolvida), começaram a dar sinais de declínio a partir de 1858. Neste ano,
houve fatos de conflito com diversas nações, dentre elas Estados Unidos e GrãBretanha. Com a primeira, o inconveniente surgiu com uma empresa de capital
estadunidense que teve como conseqüência a perda de estímulo governamental
paraguaio quanto à atração de capitais estrangeiros com fins industriais no país
(YEGROS; BREZZO, 2013).
Já com a Grã-Bretanha, não fora feito um tratado de comércio e navegação
mais amplo, para renovar que o que fora assinado em 1853, e que havia expirado
em 1860. Essa não renovação era prejudicial para o Paraguai, pois o comércio
inglês era de suma importância para o país. Acrescido a isto, houveram problemas
diplomáticos gerados pelo fracasso da colonização francesa no Chaco, inibindo o
interesse paraguaio quanto à imigração européia (YEGROS; BREZZO, 2013).
Em outubro de 1862 morre Carlos Antônio Lopez, e sobe ao poder seu filho,
Francisco Solano López. Em vida, Carlos pregava uma resolução de conflitos por
meio do diálogo e acordos, de modo a não envolver o país em guerras,
especialmente em se considerando os países vizinhos. Doratioto (2002) relembra
que esse cuidado devia ser redobrado com o Brasil, visto que as questões
fronteiriças já eram um problema histórico e que, na década de 60, foram acrescidas
de litígios territoriais para produção de erva-mate. Além da disputa por mercados de
17
consumo, havia o excesso de oferta, que reduzia os preços em um momento que o
Paraguai necessitava dos recursos provenientes das exportações. Estas só
poderiam ser ampliadas se utilizadas da porção cuja apropriação era brasileira.
O conhecimento das debilidades do Paraguai dava caráter pragmático à sua
política externa, para fazer possível o seu objetivo principal: a obtenção de um lugar
a nível internacional para seu país (DORATIOTO, 2002).
Solano López assumiu o Paraguai em uma época em que o Estado ainda
estava isento de dívidas, unificado, detentor de 90% do território nacional e com o
controle quase total do comércio interno e externo. O aproveitamento dos avanços
tecnológicos trazidos pelos estrangeiros se dava nos setores militares e de defesa,
enquanto camponeses paraguaios seguiam utilizando técnicas de cultivo bastante
arcaicas. A tradição autoritária de governo foi mantida por Solano López e tinha-se o
entendimento de que o desenvolvimento paraguaio, a partir da importação de
tecnologia, só conseguiria ser mantido se houvesse um aumento de recursos
pautado no aumento de exportações (DORATIOTO, 2002).
Assim, a solução pensada pelo país fora a de aumentar sua presença na
Bacia do Prata. Este fato, porém, além de alterar as relações que o país possuía
com a Argentina, contou como elemento adicional nas tensões com o Brasil, uma
vez que “este buscava manter o status quo platino, que se caracterizava pelo
desequilíbrio favorável ao Brasil, hegemônico na área por ter sido, até então,
vitorioso em influir sobre os Estados da região, por meio de um sistema de alianças”
(DORATIOTO, 2002, p. 44).
Na época, a Argentina buscava uma aproximação com os países platinos que
pudessem fortalecê-la no combate ao recém-nascido governo central no seu país e
às resistências federalistas que haviam restado, especialmente, em Entre Rios e
Corrientes. Dentre os possíveis apoiadores, destacavam-se duas opções: os
blancos, que estavam no poder no Uruguai; e o Paraguai. O primeiro contava com o
porto de Montevidéu que, por ser uma alternativa paraguaia de saída para o oceano
e uma opção para as exportações de Entre Rios e Corrientes, apresentava-se como
competidor do porto de Buenos Aires (BARRÁN, 1982 apud DORATIOTO, 2002;
YEGROS; BREZZO, 2013).
Nesse contexto, os blancos buscaram uma aproximação entre o Uruguai, o
Paraguai e a resistência federalista. E, o governo paraguaio, a fim de enfraquecer a
hegemonia brasileira, eliminou os privilégios comerciais a partir da não renovação do
18
Tratado de Comércio e Navegação que tinha com o Brasil, impôs impostos sobre as
exportações de gado em pé para o Rio Grande do Sul e procurou evitar o uso da
mão-de-obra escrava por fazendeiros brasileiros, atividade que barateava a
produção de charque com relação aos produtores orientais que utilizavam trabalho
livre. Todos esses aspectos colocaram Assunção em rota de colisão com Argentina
e Brasil, sendo a situação política do Uruguai apenas o elemento catalisador de
todas as divergências (BARRÁN, 1982 apud DORATIOTO, 2002; YEGROS;
BREZZO, 2013).
O governo de Assunção estava dividido entre sua intenção de abandonar a
condição de isolamento diplomático e a baixa disposição para oficializar a aliança
pretendida pelo governo do Uruguai. Neste momento, o governo uruguaio lutava
para se pacificar internamente e alertava o país guarani sobre os perigos de uma
aliança entre Argentina e Brasil, especialmente contra as independências de
Paraguai e Uruguai (YEGROS; BREZZO, 2013).
Em meados de 1864, o grupo que comandava as ações para obtenção da paz
interna no Uruguai contava com representantes da Argentina, Brasil e Inglaterra 1.
Nos vários encontros, eram debatidas tanto as questões da pacificação do Estado
Oriental como a respeito da futura política do Rio da Prata (DORATIOTO, 2002;
YEGROS; BREZZO, 2013).
Ainda nesse cenário, havia uma intenção de anexação, por parte do Brasil, de
um pedaço do território uruguaio com ameaça, inclusive, de envio de tropas para se
concretizar. Esse fato constituía uma coação ao Paraguai, que se posicionou
oficialmente com repulsa a tal atitude, indicando o caráter de atentado ao equilíbrio
do Prata, e a essencialidade da manutenção deste equilíbrio para a garantia da paz,
segurança e prosperidade do seu país (YEGROS; BREZZO, 2013).
“O Paraguai começou a respirar uma atmosfera de guerra” (YEGROS;
BREZZO, 2013, p. 79) e, em setembro de 1864, as tropas brasileiras penetraram o
Uruguai. Ao saber dessa invasão, López decretou a apreensão do navio brasileiro,
Marquês de Olinda, e rompeu relações com o Brasil, inclusive proibindo a
navegação dos seus navios pelo Rio Paraguai. A gravidade da situação levou o
1
Este último, por obviedade, visto que o Uruguai teve sua independência patrocinada pelos ingleses,
em 1828, para ser o representante britânico no Prata, conforme afirma Doratioto (2002).
19
governo brasileiro à Buenos Aires, a fim de formalizar uma intervenção conjunta na
região (YEGROS; BREZZO, 2013).
Os planos de Solano López de tentar controlar as tropas brasileiras e incitar
um acordo que favorecesse Assunção começaram a desandar quando no mandato
do novo presidente do Uruguai. Já em 1865, este comandava a favor dos
comerciantes que temiam os prejuízos causados pelo bloqueio brasileiro ao porto de
Montevidéu, o que encaminharia os esforços para uma aproximação do Uruguai com
o Brasil (YEGROS; BREZZO, 2013)
Depois da campanha do Mato Grosso (1864), Solano López se apressou
para atacar o Rio Grande do Sul, e para tanto solicitou permissão ao
governo de Buenos Aires para passar pelo território argentino. Manifestando
sua neutralidade [...] negou a autorização solicitada, em [...] 1865. Esta
resposta e o final da guerra no Uruguai condicionaram a que o presidente
López convocasse um Congresso extraordinário para examinar a situação
internacional (YEGROS; BREZZO, 2013, p. 80).
A decisão do congresso foi a de declarar guerra contra a Argentina,
acusando-a de pregar a neutralidade, porém sempre ter atitudes que acabavam por
favorecer o Brasil. Assim, em abril de 1865, López decretou a ocupação da província
de Corrientes, na Argentina. Este ataque criou terreno para a formalização da
aliança entre Argentina e Brasil, e alterou o quadro de relações internacionais no
subsistema platino, pois os dois países que antes eram tidos como competidores,
passaram a exercer uma hegemonia conjunta na região (YEGROS; BREZZO, 2013).
Essas circunstâncias levaram Brasil, Argentina e Uruguai a firmarem o
Tratado da Tríplice Aliança contra o Paraguai, em 1865. O acordo previa a aliança
militar e estabelecia pré-requisitos para o estabelecimento da paz, oficializando a
entrada em guerra. Ademais, deram respaldo para que a Bolívia discutisse seus
direitos sobre o Chaco (YEGROS; BREZZO, 2013).
A Guerra da Tríplice Aliança durou até 1870 e, conforme explicado, foi
oriunda das contradições platinas e do processo de formação dos Estados nacionais
dali. Houve erros de análise partindo de vários dos envolvidos, porém, sem dúvida,
ao final o maior dos prejudicados foi o Paraguai. Este teve seu país devastado e a
suas bases políticas e econômicas destruídas, debilitando sua soberania estatal
(FIGUEREDO; FILIPPI, 2005).
Ainda que o tratado estabelecido entre a Tríplice Aliança previsse o
restabelecimento da independência, soberania e integridade territorial, o saldo após
20
a Guerra fora bastante diferente. Não houve a mínima solidariedade com o Paraguai
após a derrocada, os aliados não forneceram subsídios financeiros, nem abertura
comercial e, acrescido a isto, impuseram “uma enorme dívida de guerra que meio
século depois ninguém pensava que pudesse ser cancelada pelo Paraguai algum
dia” (YEGROS; BREZZO, 2013, p. 79).
Algumas décadas subseqüentes ao término da guerra foram destinadas aos
acordos de paz e redefinição dos limites. Somente após tudo isso estabelecido, o
Paraguai pôde iniciar suas primeiras tentativas de reconstrução. Estas, contudo,
durante sucessivos governos paraguaios, não foram bem sucedidas, em razão do
escasso dinamismo socioeconômico no período.
Esse quadro de baixa atividade econômica não tornou possível a arrecadação
pretendida a partir das receitas fiscais (forte fonte de receitas em períodos
anteriores), visto que os produtos destinados ao comércio exterior seguiram sendo
os tradicionais e, neste momento, as autoridades esbarravam em interesses muito
fortes e no risco de contrabando, caso optassem por ampliar os impostos (YEGROS;
BREZZO, 2013).
Assim, a opção encontrada foi a venda massiva das terras públicas e
plantações de erva-mate. É importante lembrar que essas terras pertenciam ao
Estado e que, contudo, a transferência da propriedade pública para particulares não
gerou progresso econômico neste momento. Os baixos preços e as burocracias
descomplicadas e liberais deram margem para a entrada de especuladores e
investidores, que criaram latifúndios (YEGROS; BREZZO, 2013).
As terras, inicialmente, não eram utilizadas de forma intensiva, mas sim com
caráter especulativo e de reserva de valor. Somente no século XX que estas
começaram a dar efeitos produtivos, com a instalação de indústrias de extrato de
tanino, utilizado no curtume de peles e couros (YEGROS; BREZZO, 2013).
Esta indústria contava, predominantemente, com capital argentino e teve sua
importância, pois habilitou territórios desertos do Chaco para a exploração
pecuarista que, em 1920, impulsionou as indústrias de carne e a atividade
pecuarista. Ambas as indústrias, de tanino e os frigoríficos, pertenciam a capitais
estrangeiros, mas foram essenciais tanto em questões econômicas como em sociais
(YEGROS; BREZZO, 2013).
Essa região do Chaco foi palco de disputa entre Bolívia e Paraguai, na última
grande guerra dos países latino-americanos (ASCHIERO, 2002).
21
As causas desse conflito não se restringiam a problemas dos tratados de
limite feitos quando no surgimento de ambos Estados no século XIX. Os motivos
abrangiam também o fato da região possuir elementos de alto valor econômico
como, por exemplo, o petróleo. Este aspecto trouxe o envolvimento de duas
empresas petrolíferas internacionais: Standard Oil Company (EUA) e a Royal Dutch
Schell (Inglaterra), interessadas em explorar as jazidas petrolíferas da região do
Chaco. Como resultado houve o fortalecimento dos norte-americanos na região, em
detrimento do inglês; mudando de protagonista, mas dando continuidade à
dependência externa (ASCHIERO, 2002; FIGUEREDO; FILIPPI, 2005).
Ademais, o governo boliviano era tentado pela saída do mar que lhe seria
proporcionado através dos rios Picolmayo e Paraguai, caso tivesse a possessão do
Chaco. Já para o Paraguai, a posse da região era imprescindível para sua
manutenção econômica, visto que naquele território encontravam-se as grandes
fontes de sua economia (ASCHIERO, 2002).
No Paraguai, além do aumento do preço dos produtos alimentícios,
[...] quatro foram os mecanismos chave através dos quais se financiou o
esforço de guerra: os empréstimos da Argentina [...], a retenção de parte
das divisas geradas pelas exportações, a emissão de papel moeda, e o uso
de reservas monetárias internacionais acumuladas durante a década de
1920 (HERKEN, 2011, p. 41, tradução nossa)
A controvérsia diplomática em torno do domínio do Chaco Boreal levou à
ocupação militar do território já em 1928 e com declaração oficial de guerra em
1932. Após forte luta armada, os ânimos começaram a se acalmar em 1935 e, em
1938, chegou-se a um entendimento e à assinatura de um Tratado de Paz, Amizade
e Limites entre as Repúblicas da Bolívia e do Paraguai (ASCHIERO, 2002;
YEGROS; BREZZO, 2013)
Ao final da guerra, já em 1939, os Estados Unidos ofereceram uma
assistência técnica e financeira com a finalidade de viabilizar a recomposição do
Paraguai. Inicialmente, estas se davam na resolução dos conflitos, na pecuária e
nos frigoríficos. Entre 1941 e 1943, Washington usava de hard power e soft power
para manter o Paraguai em sua zona de influência, visto que este tinha uma
simpatia pelo exército alemão. Politicamente e economicamente, contudo, o
Paraguai sabia da sua necessidade de optar pelo que fosse trazer maior bem à
pátria, ou seja, que garantisse a sua sobrevivência econômica e politicamente,
22
salvaguardasse a sua população e desse condições para que o país se reerguesse
(YEGROS; BREZZO, 2013).
1.2
Os fatos subseqüentes às duas guerras
Ao término da Guerra da Tríplice Aliança, o Paraguai se encontrava em um
momento de extremo caos. Sua população havia sido dizimada em um terço da que
existia no período anterior a guerra, o território encontrava-se ocupado por forças
estrangeiras e havia uma fraca administração pública. Esta tentava se estruturar a
fim de reorganizar a economia a partir de um modelo denominado “Crescimento
para fora”2 (HERKEN, 2011).
O
plano
consistia basicamente
em
atração
de
capital estrangeiro,
financiamento externo e estímulos para a imigração européia. Acreditava-se que,
com isto, haveria “modernização da estrutura econômica [...] e que a incorporação
de braços europeus ajudaria a repovoar o país e faria crescer [...] a produção
agrícola para a exportação, gerando ao mesmo tempo um maior rendimento da força
de trabalho nativa” (YEGROS; BREZZO, 2013, p. 104).
No final da década de 1870, já estava comprovado o fracasso da implantação
do plano. Houve desorganização do programa de imigração e o Paraguai se viu
incapaz de pagar os títulos adquiridos no mercado de Londres. Esses títulos só
seriam quitados na década de 1960, retardando a participação do Paraguai no
mercado internacional de capitais e difundindo uma imagem de pouca confiança do
seu setor público. Sentiu-se a necessidade de se buscar outra solução e, conforme
já citado, no início de 1880, iniciaram as vendas massivas de terras (HERKEN,
2011).
A entrada de entes privados a partir da transferência das terras trouxe a
questão de que a receita das exportações no período não gerava um impacto tão
direto domesticamente. Isso ocorria por diversos motivos como a utilização de
fatores de produção externos (mão-de-obra, capital, maquinário); a distância entre
2
Neste caso, Herken (2011) afirma que o crescimento era pautado nas exportações destinadas ao
mercado mundial e o modelo era inspirado em casos já aplicados nos países vizinhos, sendo os
melhores exemplos Argentina e Uruguai.
23
os centros populacionais e essas unidades, que eram grandes produtoras e com
bastante participação nas exportações; o controle desses latifúndios por poucas
grandes empresas, em detrimento de pequenos e/ou médios empresários,
acarretando em uma dedicação à exploração e organizando o seu entorno de
acordo com seus interesses. Essas empresas usavam rios internos e rede de linhas
férreas próprias, inibindo a evolução dos meios de transporte para a economia
doméstica e fazendo com que o Paraguai possuísse um sistema de comunicação
eficaz baixa (KRAUER, 2010).
Já a agricultura se desenvolveu no entorno da estrada de ferro central e dos
escassos centros urbanos. Os benefícios desta (podendo considerar, neste caso,
também a pecuária) eram mais limitados, pois dependiam em maior grau da
inconstante demanda mundial, e contavam com a incidência de custos de frete e
intermediação pela Argentina. Neste ponto, vale ressaltar a dependência que o
Paraguai possuía pelo transporte e pelo setor monetário argentino, pois o país era
tido como principal destino dos produtos paraguaios (KRAUER, 2010).
Quando os prejuízos voltaram a assolar o Paraguai, em razão da diminuição
da demanda argentina por erva-mate, e as restrições ao tabaco e outros produtos,
houve um processo de diversificação de mercados e quebra de vínculos com a
Argentina. Logo nas primeiras décadas do século XX, mais da metade das
exportações eram destinadas para fora da Argentina (HERKEN, 2011).
Isso implicou [...] em uma abertura brutal, no sentido do tamanho do setor
externo no conjunto da economia [...] pouco filtrado em termos fiscais pelo
débil aparato público. A recuperação do estoque de gado bovino foi
bastante rápida, [...] o que daria um novo ímpeto para as exportações de
couro. A indústria de saladeiril apareceu nos anos de 1890, e a ela se
somariam as indústrias processadoras e empacotadoras de carne, que
agregariam novos itens [...] a partir da Primeira Guerra Mundial. Também
nasce a indústria de [...] tanino, cujo valor para o processamento de couro
se converte em um item de relevância militar [...] nos mercados mundiais
durante as épocas que se produziam tensões militares em todos os lugares
do mundo (HERKEN, 2011, p. 25, tradução nossa).
Deste período até a Guerra do Chaco, pode-se dividir o crescimento
econômico em três ciclos: (1870-1890); (1891 - 1920); (1923 - 1929). O primeiro
ciclo conta com três momentos:
- O imediato pós guerra;
- A crise regional do início da década de 1890;
24
- Uma recuperação da economia paraguaia no final de 1880, devido às exportações
de erva-mate (HERKEN, 2011).
Já os anos entre 1891 - 1920 foram marcados pela institucionalização mais
estável, especialmente nos sistemas bancário e monetário. Ademais, os primeiros
anos da Primeira Guerra Mundial elevaram os preços das commodities (HERKEN,
2011).
O fim da Primeira Guerra Mundial gerou um impacto imediato no Paraguai, e
em 1923 o país encontrava-se, novamente, lutando para evitar uma crise econômica
e financeira. As indústrias de carne, todavia, passaram a ter um papel ainda maior
na economia e, o setor agrícola observou a expansão do algodão. Assim, apoiado
nestes produtos e também no tanino e na erva-mate, em 1924, o país já volta a
crescer economicamente (HERKEN, 2011).
Com a crise de 29, o efeito sobre a demanda mundial dos produtos
paraguaios que eram exportáveis, somado a restrições de exportações impostas
internacionalmente em razão do início dos conflitos com a Bolívia, fez com que a
economia paraguaia voltasse a desacelerar. “Quebras comerciais e financeiras se
expandiram por todo o país, enquanto o sistema de câmbio estabelecido tão
meticulosamente começa a sofrer severas pressões” (HERKEN, 2011, p. 29,
tradução nossa).
A guerra do Chaco, conforme já visto, se desenrolou em áreas mais
afastadas daquelas que eram de maior concentração populacional e agropecuária,
não chegando a diminuir tão significativamente os níveis de produção no Paraguai.
Porém, deve-se lembrar que a imposição em atender as necessidades bélicas, fez
com que houvesse um desvio de recursos produtivos para este setor. Este fato,
independente dos meios de financiamento adotados pelo governo, não condenou o
país a um elevado endividamento externo; ademais, grande parte dos custos seriam
“devolvidos” com a alta dos preços das matérias primas na década de 40, em função
das tensões internacionais (HERKEN, 2011).
O episódio dos títulos do mercado de Londres e a baixa participação, no
período, do Paraguai no mercado internacional de capitais, eram resolvidos com os
empréstimos de governo a governo, como por exemplo, com o argentino durante a
Guerra do Chaco, e em menor proporção de alguns organismos internacionais no
século XX. Isso implicou uma “exclusão” do Paraguai na crise da dívida externa que
25
assolaria os países latino-americanos na década de 1960 em diante (HERKEN,
2011).
Desde a década de 1940, observou-se que o Paraguai conseguia atingir de
maneira expressiva os mercados regionais e o mundial com a exportação,
especialmente, de produtos florestais e pecuários. O escasso efeito multiplicador,
explicado pelas ações das poucas grandes empresas que se utilizavam do território
paraguaio, produziam empregos, porém não em quantidades tão significativas e, ao
influir na remuneração da força de trabalho, criavam um mercado interno fraco
(KRAUER, 2010).
Esse contexto também acabou por atrasar a expansão da fronteira agrícola.
Foi somente quando “no declínio da exploração de erva-mate, no desmembramento
de alguns grandes latifúndios, e na ‘liberação’ de terras férteis produzida pelo
desmatamento acelerado” que se faria possível criar um espaço produtivo
expressivo. Ademais, na década de 1960, se observou uma evolução na
infraestrutura doméstica, promovendo uma “agricultura mais intensiva e mecanizada,
[...] seja através das grandes fazendas, ou de pequenos e médios produtores. A
imigração de colonos brasileiro-europeus que se instalaram em regiões de fronteira
[...] começaria a cobrar [...] geração de divisas a partir de 1970” (HERKEN, 2011, p.
43, tradução nossa).
1.3
Os choques econômicos no Paraguai a partir de 1940
Os autores Herken, Arce e Ovando (2011), fazem uma análise da economia
paraguaia desde 1940 até inícios da primeira década do ano 2000. Dividem a
história econômica do país em três grandes etapas: a primeira abrange os anos de
1940 a 1970, que possuí como marco principal a guerra civil de 1947. Esta
caracteriza o primeiro choque no país, chamado Choque Endógeno, e que produz
um grande atraso econômico. Já a segunda etapa, vai desta data até meados de
1982, abarcando a construção de Itaipu que traduz o período em um Choque
Exógeno, com a economia crescendo a ritmos muito acelerados. Após sentidos os
efeitos da estruturação da usina, o crescimento praticamente cessa até os anos
2000. No século XXI, então, o aumento da demanda internacional por alimentos,
26
refletindo no aumento de seus preços, fornece a base para o Terceiro Choque no
país, também exógeno e com retorno do crescimento econômico.
No Paraguai, o período que compreende as décadas de 1940 e 1950, foi
marcado por um lento desenvolvimento causado pela instabilidade e violência
política. A luta entre os dois partidos políticos tradicionais levou a ações bélicas e
revoluções civis. Esse clima de conflito interno provocou a expulsão de boa parte da
mão-de-obra do país e a guerra civil de 1947 contribuiu fortemente para a
aceleração desse processo (FIGUEREDO; FILLIPI, 2005; HERKEN; ARCE;
OVANDO, 2011).
A partir das décadas de 1950 e 1960, com a ascensão de Alfredo Strossner
(1954), tem-se uma maior rigidez com a administração e entidades públicas,
estabilizando o país economicamente e ampliando as oportunidades de emprego.
Com a expansão da fronteira agrícola, a população rural pôde se manter fixada no
campo. A forte repressão do período (violação dos direitos humanos, escândalos de
tráfico de drogas e denúncias de falta de democracia) dividiu espaço com uma
melhora no crescimento econômico nacional, definindo os setores agropecuário e
florestal como bases, e utilizando a água, pradarias e outros recursos. O
crescimento deu-se também com a obtenção de créditos internacionais e
[...] política monetária e taxa de câmbio conservadoras; acesso irrestrito a
investimentos estrangeiros e uma política de investimentos em
infraestrutura e transporte destinada a integrar e densificar o mercado
interno, bem como melhorar as condições de chegada ao mercado mundial
(HERKEN; ARCE; OVANDO, 2011, p.63, tradução nossa).
Neste contexto, negociou-se a construção da Usina Hidrelétrica de Itaipu. A
construção desta iria trazer consigo um incremento populacional que, por propiciar a
criação de um mercado interno mais consistente, em comparação com a quase
inexistência deste em períodos anteriores, oportunizou um aumento da oferta de
trabalho (FIGUEREDO; FILIPPI, 2005).
A parte populacional que se pautava no modelo econômico das commodities,
porém, iniciou um processo de migração, em função do seu efeito multiplicador de
emprego baixo (usam pouca mão-de-obra para produção). Constituía assim uma
segunda leva da população que emigrou motivada pela busca de melhores
condições de vida (HERKEN; ARCE; OVANDO, 2011).
27
Na década de 1970, parte do modelo florestal que havia no Paraguai desde o
século XIX, passa a dar lugar para a pecuária e a agricultura. Emergiram, com isso,
duas rupturas no modelo produtivo: 1) a expansão bastante acelerada da fronteira
agrícola, neste caso significando o aumento de terra arável disponível; 2) a
construção das represas de Itaipu e Yacyretá, que transformaram o Paraguai em um
exportador de energia hidroelétrica. Esta última oportunizou um fenômeno até então
pouco aproveitado: a industrialização no país, com as agroindústrias e,
posteriormente, com as maquilas (HERKEN; ARCE; OVANDO, 2011).
Com relação à agricultura, há uma diversificação da oferta agrícola e novos
produtos são inseridos na produção, com a soja tendo um papel determinante na
geração de divisas desde então (HERKEN; ARCE; OVANDO, 2011).
A reforma agrária promovida por Strossner de 1952 a 1972, ampliou a
acumulação de capital, terra, infraestrutura e maquinário. A partir de 1960, a
superfície agrícola praticamente duplicou. Inicialmente, havia predominância dos
produtos destinados a exportação (algodão e soja) em detrimento dos produtos
destinados ao consumo interno (milho, trigo, tabaco e cana-de-açúcar). A situação
agora se mantém idêntica quanto à utilização da extensão agrícola: prioriza-se o
espaço para a produção de itens exportáveis, porém agrega a estes os produtos que
antes eram destinados somente ao abastecimento interno (HERKEN; ARCE;
OVANDO, 2011)
Ainda nas décadas de 1980 e 1990, o país manifestou-se positivamente
quando na liberalização do mercado financeiro, privatização de empresas estatais e
fomento de atividades vinculadas à agroindústria e de investimento externo direto.
Contudo, com limitados bens competitivos no mercado externo e alguns entraves
internos enfrentados pelo país, a década de 90 fora solapada por um estancamento
da produção e das exportações, balança de pagamentos deficitária, quebra do
equilíbrio fiscal e aumento do desemprego (CEPAL, 2013).
Entre 1958 e 1982, o abandono do câmbio fixo em relação ao dólar
sobrevalorizou o Guarani e aproveitou os benefícios gerados pela taxa
moderadamente livre. A alta nas exportações em parte deste período coincidiu com
a expansão da fronteira agrícola e a adição da soja na pauta dos produtos
exportáveis. Esta acabou se posicionando a frente dos produtos mais tradicionais e
causou um importante impacto na balança comercial (HERKEN; ARCE; OVANDO,
2011)
28
Em 1990, com a queda do ditador Strossner e a ascensão de Andrés
Rodriguez, iniciou um processo de transição democrática e avanços na integração
regional, com o ingresso do país no MERCOSUL em 1991, a adesão plena ao
Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comércio (GATT) em 1993, e a
participação na criação da Organização Mundial de Comércio (OMC), em 1994
(YEGROS; BREZZO, 2013). À nível internacional, o país foi retomando seus
contatos, sem grandes restrições a ideologias e proximidades geográficas.
A partir de 1982 até meados de 2000, há ciclos de ingresso e fuga de
capitais, influenciados pela crise bancária dos anos 90 e por uma taxa múltipla de
câmbio que afetou o ritmo das exportações. Já no começo dos anos 2000, com a
revalorização progressiva do Guarani frente ao dólar e ao euro, bastante vinculada
ao aumento de transferência dos paraguaios que residiam no exterior, observa-se
um crescimento significativo do fluxo de Investimentos Externos Diretos (IED). Estes
eram também influenciados pelo escasso controle sobre o uso desses capitais e
destino dos fluxos, e eram muito direcionados ao setor financeiro, após processo de
reorganização com liquidação de bancos e financeiras (HERKEN; ARCE; OVANDO,
2011).
Há um reposicionamento considerável da economia paraguaia dentro do
contexto regional e mundial. Muito mais aberta e integrada [...] o Paraguai
estaria se aproximando [...] de economias [...] muito dinâmicas como
plataformas de re-direcionamento e, em parte, como plataforma de
reprocessamento de fluxos comerciais, regionais e mundiais altamente
cíclicos. Seria uma condição similar a que passam países como Holanda na
Europa ou Singapura na Ásia. [...] esse fenômeno explica, ao mesmo tempo
o grau de volatilidade certamente alta da taxa de câmbio real, e o potencial
perigo de retração profunda que poderia se dar no mercado interno, se as
coordenadas internacionais favoráveis mudem de direção (HERKEN;
ARCE; OVANDO, 2011, p. 83, tradução nossa).
A revolução de 1947, no Paraguai, provocou uma ruptura política, econômica
e social no país. Esse choque endógeno perdurou por cerca de duas décadas,
caracterizando o período por um grande retardo econômico. As altas taxas de
crescimento acompanhadas durante a década de 1920 sofrem um brusco declínio,
estancando-se até a década de 1960. Os efeitos desse período foram tão negativos
que acabaram por distanciar o Paraguai dos demais países da região (HERKEN;
ARCE; OVANDO, 2011)
O choque exógeno de Itaipu quebrou essa situação e movimentou a
economia, com um forte aumento de estoque de capital e uma economia crescendo
29
a ritmos asiáticos. Pelos anos da construção da hidrelétrica, o Paraguai conseguiu
se recuperar do atraso da fase anterior. Porém, com o fim do efeito multiplicador de
Itaipu, as taxas de crescimento voltaram a cair (HERKEN; ARCE; OVANDO, 2011)
O crescimento atual do Paraguai, após 2000, fora viabilizado pelo abandono
do câmbio fixo e a conseqüente expansão acelerada do comércio exterior, cuja base
encontra-se na expansão da fronteira agrícola e no estoque de gado. Acrescido a
isto, há a venda de energia elétrica; o complemento nas exportações, tanto em
termos de valor agregado como dos novos produtos industriais; as transferências
monetárias do exterior e o aumento de Investimento Externo Direto (HERKEN;
ARCE; OVANDO, 2011).
30
2 PILARES DO DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO PARAGUAIO
A entrada do Paraguai no século XXI confirmou a percepção de que, por um
baixo índice populacional, na época de cerca de somente 6 milhões de habitantes
(atualmente, em 2014, há cerca de 7 milhões) (IBGE, 2014), desenvolver a indústria
tendo como foco principal suprir a demanda interna, faria com que houvesse
recursos ociosos e uma tendência que ela se tornasse obsoleta. Além do mais, a
globalização instigou sucessivos governos a melhorar o desenvolvimento produtivo e
a competitividade em diferentes setores, a fim de promover uma efetiva inserção
internacional do país.
Juan Scartascini del Río (2007) define “inserção internacional” como o
posicionamento de um determinado Estado frente ao contexto da Comunidade
Internacional que está inserido no momento. A ação estatal estará pautada em
múltiplos fatores, que o autor exemplifica como: negociações político-diplomáticas,
alianças estratégicas, parceiros políticos e econômicos, grau de cooperação,
integração com demais Estados, nível qualitativo e quantitativo do intercâmbio
comercial com outros Estados, a fluidez e profundidade das relações com seus
parceiros comerciais, entre outros.
O conceito “inserção internacional”, neste trabalho, tem na sua natureza o
caráter mais voltado para o viés econômico. Porém, é importante lembrar que, uma
vez que considera a orientação do Estado para uma “inserção competitiva”, abrange
demais âmbitos das relações internacionais como questões políticas e sociais. Em
uma primeira medida, questiona-se qual é o modelo almejado pelo país,
considerando todo o leque de fatores mutáveis e imutáveis. Em uma segunda etapa,
definem-se políticas para distintos âmbitos das relações externas do país (político,
econômico e social) e para distintos níveis (local, regional, mundial) (CLÉRICO,
2007).
Para Lilia Ferro Clérico (2007), há, basicamente, duas vias de inserção
internacional: uma em que o Estado é um ator mais individual e faz associações por
meio de acordos bilaterais; e outra em que o Estado participa de uma maneira mais
ativa, afeta e é afetado por um conjunto maior, aspirando uma maior projeção global.
31
O Paraguai compartilha da segunda via e, nos últimos anos, sofreu a
influência da democratização e dos preceitos econômicos derivados do Consenso
de Washington, resultado do Novo Modelo Econômico - NME3. Após 1990 teve
avanços na integração regional e mundial com o ingresso no Mercosul (1991), a
adesão plena ao Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comércio - GATT (1993),
e a participação na criação da Organização Mundial do Comércio - OMC (1994)
(FIGUEREDO; FILIPPI, 2005; YEGROS; BREZZO, 2013). A nível internacional, o
país foi fundamentando seus contatos e parceiros sem grandes restrições a
ideologias e proximidades geográficas.
A abertura comercial expressiva adotada pelo Paraguai também é reflexo de
sua política para inserção internacional e reflete o peso que o comércio exterior tem
no desenvolvimento econômico do país. Assim, o desenvolvimento econômico está
intimamente ligado com a percepção das potencialidades existentes no território
nacional, incluídas em um amplo conjunto de políticas econômicas e sociais. No
caso do Paraguai, o desenvolvimento está pautado no crescimento de modalidades
de exportação e atração de investimentos externos.
Luiz Carlos Bresser-Pereira (2008) trata o desenvolvimento econômico como
o resultado do fenômeno da Revolução Capitalista, pela qual se inaugura conceitos
como acumulação de capital, salários e aumento sustentável da produtividade. A
partir dessas concepções, entende-se o desenvolvimento econômico como
acumulação de capital e aperfeiçoamento técnico, que refletem em uma melhoria na
qualidade de vida de uma sociedade. As taxas de desenvolvimento variam de
Estado para Estado dependendo da capacidade de formulação de estratégias
nacionais que tornem o país competitivo a nível global.
Visto que, no capitalismo, não somente entidades privadas como também os
Estados competem a nível internacional, o desenvolvimento econômico tem uma
estreita ligação com crescimento econômico. Bresser Pereira (2008) considera
desenvolvimento econômico e crescimento como sinônimos, uma vez que o primeiro
influencia não apenas no aumento da renda per capita como também na demanda
por transformações estruturais da sociedade. O autor afirma ainda que o agente
3
Política de desenvolvimento baseada em recomendações de instituições multilaterais, que manejam
a economia mundial, a fim de auxiliar a obtenção de um crescimento econômico sustentável em
países em desenvolvimento (FIGUEREDO; FILIPPI, 2005).
32
principal do desenvolvimento econômico é o Estado, enquanto os empresários têm
papel nos investimentos e na inovação.
Desde os anos 90, o Paraguai conta com duas principais modalidades de
inserção internacional: Exportação de commodities e a Reexportação. Para fins de
divisão, tem-se a composição das exportações segmentada em duas categorias: as
tradicionais e as não tradicionais. As tradicionais geralmente são matérias-primas
agrícolas, com baixo valor agregado e preços fixados internacionalmente. Compõem
esse grupo produtos como: sementes oleaginosas4, carne5, couro, madeira, trigo,
tabaco, açúcar. Já as não-tradicionais são produtos exportados com maior valor
agregado se comparadas às tradicionais, e abrangem: produtos de madeira,
produtos alimentícios, produtos têxteis, produtos químicos e plástico 6, produtos de
couro, produtos tipo da maquila/reexportação.
O capítulo está distribuído em seis seções. A primeira trata de conceitos de
Abertura Comercial e da essencialidade desse fenômeno para a economia
paraguaia, mostrando a evolução dessa abertura de 1991 a 2013. A segunda seção
explica o que são Cadeias Globais de Valor e de que forma o Paraguai participa
delas, fator chave no entendimento da mudança da trajetória econômica. A terceira
parte do capítulo aborda o setor mais característico do país: a produção e
exportação de commodities e a exportação de produtos agroindustriais. São
comentados os principais produtos de ambos, seus anos de auge e declínio, bem
como aspectos do comportamento do setor, mais detalhadamente a partir de 2005.
Há um adendo na seção sobre a exportação de energia elétrica, devido a sua
importância para a economia nacional. A terceira parte discorre a respeito das
Reexportações: atividade já antiga em zonas fronteiriças conhecida como comércio
de triangulação e, a partir de 2000, ganhando uma nova vertente com as maquilas.
A quarta seção apresenta a nova mesa setorial da Rede de Investimentos e
Exportações do Paraguai e os primeiros resultados dos seus produtos como um
conjunto. A quinta e última parte, aborda as principais instituições e leis de incentivo
que auxiliam no desenvolvimento econômico e na atração de Investimento Externo
Direto no Paraguai.
4
Sementes de soja e sementes de sésamo.
Carne bovina refrigerada, carne bovina congelada e miudezas de animais.
6
Produtos de plástico, medicamentos, fertilizantes e insumos agropecuários, pneus, insumos para
indústria química.
5
33
2.1
Abertura comercial do Paraguai
A abertura comercial, medida em graus de abertura7, determina a relevância do
comércio internacional para a economia de um país. Uma nação cuja economia é
considerada aberta tende a facilitar o intercâmbio de bens, serviços e investimentos
com outras nações do mundo. Já quando fechada, ou seja, com maior
protecionismo, cria mecanismos que controlam o intercâmbio comercial (CADEP,
2014a; GUILLÉN, 2012).
Quando relacionado com taxas de crescimento, percebe-se que nações mais
abertas, crescem a ritmos mais elevados. Esse, todavia, não é sinônimo de um
crescimento sustentável, nem tampouco de desenvolvimento econômico, ainda que
essa abertura gere condições para que esse desenvolvimento aconteça (GUILLÉN,
2012).
À medida que uma economia se abre para o mundo, a política econômica
deve necessariamente complementar sua estratégia com outras medidas
internas: fortalecimento das instituições, desenvolvimento de redes de
segurança e proteção social, modernização da infra-estrutura interna, e etc.
Sem estes elementos, os benefícios de uma maior abertura econômica
podem não gerar o resultado esperado (GUILLÉN, 2012, p. 2, tradução
nossa)
A liberdade econômica condiciona perdas e ganhos em um país. No lado dos
ganhos há a maior gama de produtos a preços mais baixos para os consumidores; e
insumos e bens de capital com menores impostos de importação, para os
produtores. Por outro lado, o governo perde em arrecadação de impostos que
poderiam ser feitos sobre a importação e exportação. Em termos gerais, porém,
afirma-se que a nação como um conjunto ganha, uma vez que pode realocar os
fatores produtivos em atividades que possuí vantagem comparativa, desde que
adotando as medidas adequadas, conforme citado no parágrafo anterior (GUILLÉN,
2012).
Desde 1990, o Paraguai tem aumentado significativamente o grau de abertura
da sua economia, passando de 34% em 1991 para 88% em 2013, com alguns anos
de pouca retração. Esse fato implica em dizer que uma parte importante do consumo
e investimento depende de fatores econômicos externos, e que medidas de restrição
7
Calculado como Exportações + Importações / PIB *100
34
ao comércio internacional afetariam negativamente o bem-estar dos consumidores e
a capacidade produtiva das empresas instaladas no país (GUILLÉN, 2012).
O gráfico 1 refere-se a evolução da abertura comercial paraguaia, de 1991 a
2013. Este nos mostra que houve tendência crescente e que os anos em que houve
retração do grau de abertura, referem-se a anos de instabilidade externa.
Gráfico 1 – Evolução em percentual do grau de abertura da economia paraguaia no
período de 1991 a 2013
Fonte: Elaboração própria com dados até 2000, do Centro de Análise do Desenvolvimento
Econômico Paraguaio (CADEP); de 2001 a 2013, do Centro de Análise Estratégico para Agricultura
(CAESPA).
No caso paraguaio, apesar da maior vulnerabilidade que fica exposto, o fato
de possuir um mercado interno pouco expressivo, torna essencial a abertura
comercial para a manutenção das exportações e, conseqüentemente, de toda a
nação. O acesso mais facilitado a insumos, bens de capital e progresso técnico de
outros países, também auxilia na estrutura produtiva industrial (GUILLÉN, 2012).
35
A abertura comercial e um maior acesso a mercados trouxeram benefícios
para a pauta e volume das exportações do Paraguai, bem como para os
investimentos no Estado, como será apresentado nas seções seguintes. Ademais, é
importante considerar duas questões quanto aos principais blocos comerciais que
afetam o Paraguai: Mercosul e União Européia.
Em 2012, o Paraguai sofreu uma suspensão temporária e unilateral do
Mercosul, pelos demais países membros. Esta excluiu somente o Paraguai das
deliberações e de órgãos do bloco, não afetando os benefícios e as obrigações
comerciais do Paraguai com o Mercosul. Assim, o país continua com acesso
preferencial, mantendo vigente o acesso liberado de tarifas externas para a grande
maioria dos produtos, seguindo as ressalvas da Lista de Exceção (REDIEX, 2013).
Em 2009, o Paraguai passou a integrar o regime chamado “SGP+”, que
constituí em um Sistema de preferências tarifárias adicionais, que facilitam o acesso
a produtos nacionais para a União Européia. Antes, o país fazia parte do Sistema
de Preferências Generalizadas (SPG), que promovia acessos preferenciais a países
em desenvolvimento e, por ter cumprido uma série de requisitos como a assinatura
de 27 convênios internacionais sobre áreas de trabalho, ambientais e de direitos
humanos, foi prestigiado com o nível plus do sistema. O que muda de um nível para
o outro é a quantidade de produtos abarcados, facilidades de negociações e
comércio. Em janeiro de 2014, outra modificação foi feita no Sistema de
Preferências da União Européia. Houve a exclusão de alguns países que usufruíam
do acesso preferencial, sendo o Paraguai o único país do Mercosul a permanecer,
aumentando com isso a sua vantagem competitiva na região (REDIEX, 2013).
2.2
A inserção do Paraguai nas Cadeias Globais de Valor
De acordo com o relatório da UNCTAD - Conferência das Nações Unidas
sobre Comércio e Desenvolvimento, a respeito dos investimentos mundiais,
publicado em 2013, há uma tendência crescente das políticas nacionais de
investimentos focadas em estratégias de desenvolvimento. Isso indica que há uma
facilitação por parte dos governos para a entrada dos investimentos a fim de
36
fomentar uma melhora na capacidade produtiva e alcançar um desenvolvimento
sustentável.
Esses
investimentos
e
comércio
para
o
desenvolvimento
resultam,
atualmente, nas chamadas Cadeias de Valor Mundial, ou Cadeias Globais de Valor
(CGVs). Essas são
[...] aquelas em que bens e serviços intermediários são negociados em
processo de produção fragmentados e dispersos em todo o mundo. Essas
cadeias geralmente estão coordenadas por Empresas Transnacionais
(ETN), e o comércio transfronteiriço de insumos e produtos tem lugar no
interior de sua rede de filiais, associados contratuais e provedores
independentes (UNCTAD, 2013, p. 10, tradução nossa).
Essa fragmentação de processos tem dado lugar para uma produção sem
fronteiras, podendo corresponder a cadeias seqüenciais ou redes complexas, a nível
regional ou mundial (UNCTAD, 2013).
A participação nas CGVs gera potencial para a modernização industrial por
dar condições para difusão de tecnologia e desenvolvimento de competências.
Esses fatos, porém, não são automáticos e dependem do acompanhamento de
políticas coerentes para a absorção desses impactos, além de uma boa condução
dos efeitos ambientais, sociais e de condições trabalhistas acarretados por essa
inserção. É obrigação do Estado analisar os riscos e oportunidades antes de optar
pela estratégia de participar em menor ou maior grau das CGVs (UNCTAD, 2013).
Para que os efeitos das CGVs e do desenvolvimento sejam positivos, a
UNCTAD ressalta algumas iniciativas essenciais:
1) Integrar as cadeias globais de valor na estratégia de desenvolvimento
nacional;
2) Permitir a participação nas cadeias globais de valor: através da criação de
um entorno propício para o comércio e os investimentos, além de requisitos básicos
de
infraestrutura
para
a
participação
(especialmente
logística
e
de
telecomunicações);
3) Fomentar a capacidade produtiva nacional: apoiando o desenvolvimento
empresarial, e fortalecendo as competências da força laboral;
37
4) Proporcionar um sólido marco ambiental, social e de governança: a partir
da regulamentação de normas públicas e privadas, a fim de reduzir os riscos de
participação nas CGVs, e do apoio das empresas locais no cumprimento de normas
internacionais;
5) Estabelecer sinergias entre políticas e instituições de comércio e
desenvolvimento: para evitar efeitos involuntários, fazendo com que os instrumentos
normativos incidam simultaneamente nos investimentos e no comércio, ou seja, as
medidas comerciais fomentam os investimentos, e os investimentos fomentam o
comércio, a partir de organismos que estimulem o aumento do comércio e dos
investimentos;
6) Realizar pactos regionais de desenvolvimento industrial: a partir dos
preceitos da cooperação regional, abrangem a liberalização e a facilitação de
acordos regionais de comércio e investimento, estabelecimento de mecanismos e
instituições conjuntas, além de agrupações industriais transfronteiriças;
7) Zonas Industriais Francas Sustentáveis: por ser um forte atrativo para as
atividades das cadeias de valor global. Além dos benefícios fiscais oferecidos,
podem promover serviços mais amplos de apoio a iniciativas de responsabilidade
social empresarial (UNCTAD, 2013).
Acrescido a todos estes pontos, para o desenvolvimento industrial das
cadeias de valor há também as associações entre os setores público e privado, com
a realização de projetos conjuntos de desenvolvimento de infraestruturas de apoio.
Países que possuem uma forte presença de IED com relação ao tamanho da
sua economia, tendem a contar com uma maior participação nas Cadeias Globais de
Valor. Essas podem contribuir para o desenvolvimento nacional visto que afetam o
PIB per capita em razão do aumento do comércio de valor agregado, emprego e
renda (UNCTAD, 2013).
Atualmente, cerca de 30% das exportações brutas correspondem a valores
de importações que sofreram agregação de bens ou serviços, para posterior
reexportação. Dessa forma, nas CGVs, há uma maior presença de setores em que
38
as atividades podem ser mais facilmente separadas como eletrônica, indústria
automobilística, ou têxtil e de vestimentas. Contudo, as cadeias contam com a
predominância do setor de serviços, uma vez que a maioria das exportações de
manufaturas requerem serviços para sua produção (UNCTAD, 2013).
Os países em desenvolvimento têm apresentado uma crescente inserção nas
cadeias globais de valor. De acordo com a UNCTAD (2013), a participação desses
países nesse tipo de comércio cresceu de 20%, em 1990, para 30% em 2000. Em
2013, já representavam mais de 40%. Muitos deles têm dificuldade para desenvolver
setores que não seja o de recursos naturais (UNCTAD, 2013).
O Paraguai se diferenciou a partir de 2000, quando houve a elaboração de
um Plano para o Desenvolvimento Inclusivo no Paraguai (EDEP), realizado pelo
governo do Estado em parceria com a Agência de Cooperação Internacional do
Japão (JICA). A formulação contou com o apoio de diversos ministros do governo e
a participação ativa do setor privado, incluindo empresas privadas e cooperativas de
produção (CEPAL, 2013).
A proposta do EDEP se baseou na criação de cadeias agroalimentárias mais
abrangentes
e
clusters,
que
ainda
eram
incipientes
no
país,
além
do
estabelecimento de uma estratégia para fortalecimento da indústria manufatureira e
montadoras, através do regime de maquilas e da implementação de processos de
qualidade, regulamentados pela ISO 9000. A diferença principal estava no fato de
que os processos antes utilizados eram setoriais e acabavam por contemplar
majoritariamente a agricultura. O foco principal da iniciativa era aumentar o valor
agregado da produção por meio da industrialização (CEPAL, 2013).
Esse
sistema
integral
realçou
a
importância
de
infraestruturas
de
comunicação e da articulação público-privada como forma de melhorar a
competitividade nacional. Assim, formou-se um ambiente mais propício para
negócios e atração de investimentos, e fomentou a criação de ferramentas e
instituições de incentivo.
Dessa
forma,
o
Paraguai
se
inseriu
nas
CGVs
como
país
em
desenvolvimento, porém passou de exportações baseadas somente em produtos
primários, para exportações de manufaturas e serviços com maior grau de
complexidade, como iremos ver nas seções seguintes.
39
2.3
Exportação de commodities e produtos agroindustriais
No momento de assinatura do Tratado de Assunção em 1991, o Paraguai
apresentava uma estrutura industrial diferente das dos demais países que iriam
compor o Mercosul. Era clara a forte concentração do setor em recursos naturais e
recursos humanos (NONNEMBERG; MESENTIER, 2011).
Em 1994, com a implantação da União Aduaneira, imaginava-se que haveria
um crescimento do comércio bilateral como resultado de dois processos: a maior
utilização das vantagens comparativas de cada país, o que iria favorecer o
desenvolvimento da estrutura industrial existente; e a adoção de forças como
valorização cambial e medidas de política industrial, que terminariam por diversificar
a estrutura industrial8 e aumentaria a exportação de produtos não tradicionais
(NONNEMBERG; MESENTIER, 2011). Os dados que serão apresentados nesta
unidade contam com a produção apenas da indústria nacional paraguaia, não
incluindo porcentagens e valores das maquilas e de empresas estrangeiras.
A agroindústria, atividade que corresponde a qualquer processo “posterior a
colheita destinado a transformação, preservação e preparação da produção
agropecuária para consumo intermediário ou final”, (CRESTA, 2014, p. 2, tradução
nossa) tem um peso relevante nas exportações paraguaias. Este setor tem evoluído
consideravelmente a sua participação dentro do setor da indústria, em toda a
América Latina, nos últimos anos. Por essa razão, acredita-se que o setor
agroindustrial tenha cada vez mais responsabilidade na dinamização da indústria, e
criação de empregos e renda nos países em desenvolvimento (CRESTA, 2014).
Os itens, no Paraguai, que são envolvidos pela agroindústria, são: produtos
alimentícios; bebidas e produtos de tabaco; couro e calçados; produtos têxteis e
vestimentas; indústrias de madeira; papel e produtos de papel; fabricação e produtos
de borracha.
De 1991 a 2004, a taxa de crescimento das exportações do Paraguai para
países fora do Mercosul era praticamente nula. As matérias-primas agrícolas
(predominantemente a soja) abrangiam mais de 80% do total exportado e os
produtos manufaturados aumentaram a sua participação de 10% para 19% nas
8
Diversificação de estrutura industrial, neste caso, significa o aumento relativo da participação de
setores mais intensivos em tecnologia.
40
exportações. A América do Sul absorvia, em média, 60% de todas as exportações e
os países do Mercosul eram o destino mais predominante (ALADI, 2002;
NONNEMBERG; MESENTIER, 2011; PSCI, 2005).
A partir desse período, o Paraguai apresenta a maior taxa de crescimento nas
exportações para países fora do bloco, em comparação aos demais países
signatários. O nível tecnológico, porém, dos produtos provenientes da indústria
nacional permaneceram relativamente baixos (ALADI, 2002; NONNEMBERG;
MESENTIER, 2011).
Entre 1990 e 2000, as exportações no Paraguai tiveram um comportamento
cíclico, com quedas entre 90-92 e 98-99, e períodos importantes de auges em 93 e
97. A queda entre 1990 e 1992, se explica pela má colheita da soja, resultado de
clima desfavorável, que afetou o volume exportado e o preço. Já a segunda crise do
setor foi impulsionada por sucessivas desvalorizações do Brasil. O melhoramento do
desempenho das exportações nos anos 2000 esteve ligado ao aumento do preço
mundial para as principais commodities de exportação do Paraguai; e a uma maior
demanda internacional por sementes oleaginosas, carne e couro (ALADI, 2002, p.
69).
Entre os anos de 2003-2005, as exportações crescem baseadas na
recuperação da região, especialmente do Brasil, tido como o principal mercado das
exportações paraguaias no período. Os produtos de maior participação na estrutura
de exportações foram as sementes oleaginosas, carne e azeite vegetal. Até 2004, os
destinos das exportações estavam em quatro principais áreas: Países do Mercosul e
ALADI, Estados Unidos, Europa e Japão. No Mercosul, o Brasil sempre foi o
principal mercado, com exceção do ano de 2004 com o Uruguai tomando a posição
por conseqüência da retração dos valores demandados pelo Brasil (ALADI, 2002;
BORDA, 2006, p. 48; PSCI, 2005).
Conforme apresenta a tabela 1, já em 2005, têm-se uma diferenciação nos
grupos de países que absorviam a maior parte das exportações do Paraguai e o
aparecimento de mais regiões no mapa de destino do comércio. Assim: Mercosul,
União Européia, Associados do Mercosul e ALADI9, e a Rússia, eram os principais.
9
Bolívia, Colômbia, Chile, Venezuela, Equador e Peru.
41
Estes passam a ser seguidos pelos Associados Extra-Regionais10, NAFTA, China e
Japão (ALADI, 2002; CADEP, 2011).
Tabela 1 – Participação percentual das principais regiões de destino das
exportações paraguaias no período de 2005 a 2014
Fonte: Elaboração própria com dados do Centro de Análise e Difusão da Economia Paraguaia
(CADEP) e Banco Central do Paraguai (BCP).
*Dados acumulados de janeiro a agosto de 2014.
**Passa a agregar, também, Países do Sudeste Asiático e Países do Oriente Médio.
O aumento da relevância dos mercados como Associados do Mercosul e
extra-regionais contribuíram para diversificar a pauta das exportações do Paraguai,
especialmente aquelas vinculadas ao setor industrial como medicamentos, produtos
alimentícios, bebidas e tabacos, e azeites vegetais. Ademais, produtos como trigo e
arroz ganharam mais espaço e, em 2010, tiveram cifras quase 5 vezes maiores do
que no período de 2005-2007 (CADEP, 2011).
Em 2009, houve uma queda nas exportações de azeites vegetais, produtos
da carne, açúcar, produtos do couro e da madeira. Os motivos da queda para estes
produtos foram, basicamente, três: queda da cotação internacional de grãos e
azeites; queda da oferta local em função da seca que atingiu o país em 2008/2009; e
10
Países Africanos, Egito, Índia e Israel. A partir de 2012, conta também com Países do Sudeste
Asiático e Países do Oriente Médio.
42
a retração das atividades de construção, especialmente na Europa e Estados
Unidos, como conseqüência da crise financeira. Ainda nesse ano, o Mercosul, que
havia tido uma queda de cerca de 15% na participação das exportações paraguaias,
recupera boa parte da sua presença alcançando um patamar de 35% do total das
exportações (REDIEX, 2009; SERVÍN, 2010)
No ano de 2011, houve uma taxa de crescimento do PIB paraguaio de 15%, a
maior desde 1978 e que teve como causa o intenso crescimento do setor agrícola,
impulsionado pelas ótimas condições climáticas de 2009/2010. O setor cresceu
49,9%, favorecido pela produção da soja, especialmente, e dos cereais. Esse
grande contraste tem como causa a forte queda de crescimento no ano anterior
(CEPAL, 2011).
Os produtos da carne que, em 2010, encontravam-se em segundo lugar de
importância nas exportações, tiveram sua venda dificultada devido à suspensão
temporária dos mercados em razão da febre aftosa em 2011. Ao contrário, produtos
de couro, tabaco, azeites, o complexo têxtil, os alimentos elaborados, produtos
químicos e plásticos tiveram alta de vendas (REDIEX, 2013).
Uma grande compradora de carne paraguaia é a Federação Russa em razão
de uma redução tarifária para importação de 75% concedida pela Rússia, através do
Sistema Generalizado de Preferências. Em 2011, o país foi responsável pela
importação de 29% do total da carne exportada pelo Paraguai (CADEP, 2012).
De acordo com relatório da CADEP (2012), em 2011, as exportações tiveram
um aumento de 20% com relação a 2010, e o item de melhor desempenho foi o
açúcar, com aumento de 138% no valor exportado.
Houve destaque para as
exportações para os países do NAFTA, que cresceram 266%, apoiadas no envio de
açúcar e sementes oleaginosas. Estas aumentaram sua participação de 44% com
relação a 2010 e foram adquiridas principalmente pela União Européia. As
exportações de trigo, cereais, arroz, e produtos químicos e plásticos tiveram quase
sua totalidade exportada para países do Mercosul.
Houve uma queda de 9% no volume total das exportações em 2012, puxados
pelo baixo desempenho, principalmente, das sementes oleaginosas, azeites,
produtos da madeira e produtos químicos e plásticos. As exportações se recuperam
em 2013 e tem na União Européia seu principal destino, com 21% do total, seguido
pelo Mercosul e pela Rússia, que continuou ganhando protagonismo com a
importação de carne paraguaia (CADEP, 2013a).
43
Em 2013, o complexo oleaginoso representou 59% do total das exportações e
as manufaturas industriais de produtos de couro, produtos alimentícios, e têxteis e
vestimentas apresentaram crescimento de 37%, 62% e 9%, respectivamente.
O ano de 2014, as tabelas 1 e 2 têm sua análise feita nos meses de janeiro a
agosto. Assim, houve queda nos primeiros oito meses do ano (com relação ao
mesmo período do ano de 2013), das sementes oleaginosas, cereais e trigo, além
dos produtos alimentícios, produtos de madeira, e bebidas e tabaco. Há uma
tendência
de
crescimento
para
os
demais
produtos
manufaturados
e
semimanufaturados como azeites vegetais e pellets, produtos da carne, produtos do
couro, e têxteis e vestimentas. Os destaques de destinos das exportações em 2014
são os países da União Européia, seguido pelo Mercosul e Rússia (CADEP, 2014b).
A composição das exportações por principais produtos, desde o ano de 2005,
pode ser visualizada nas tabelas 2, e será mostrada em porcentagem de
participação.
Tabela 2 – Participação percentual dos principais produtos de exportação paraguaia
no período de 2005 a 2014
Fonte: Elaboração própria com dados do Centro de Análise e Difusão da Economia Paraguaia
(CADEP) e Banco Central do Paraguai (BCP).
*Dados acumulados de janeiro a agosto de 2014.
44
As exportações feitas para a China Continental apresentam peculiaridades.
Boa parte delas passa primeiro por países do Mercosul para, posteriormente, serem
enviadas para lá. Esse sub-registro se dá pelo fato do Paraguai não possuir relações
diplomáticas com a China Continental. Não somente neste caso, os dados
correspondentes aos destinos das exportações, elaborados pelo Banco Central do
Paraguai, consideram outras quantidades de produtos, especialmente a soja, que
somente entraram na Argentina e Uruguai para fins de trânsito e reembarque,
aumentando o peso do Mercosul nas análises (CADEP, 2012).
2.3.1 Exportação de energia elétrica
À parte das exportações já citadas, o Paraguai dispõe de algumas outras
formas diferentes para gerar divisas e se inserir internacionalmente. É o caso da
exportação de energia elétrica, que tem um peso significativo no PIB do país (MASI,
2011)
Da geração total de energia proveniente das usinas que o Paraguai é coproprietário: Itaipu (Brasil) e Yacyretá (Argentina), cerca de 25% é consumido pelo
Paraguai11, sendo o restante exportado para países vizinhos. A abundância de
energia elétrica no Paraguai, além de permitir geração de divisas a partir da sua
venda (exportação), garante receita também por royalties. O Paraguai ocupa, devido
a isto, o posto de primeiro exportador mundial de energia elétrica. Entre os anos de
2005 a 2013, essa atividade isolada representou, em média, 3% do PIB (ALADI,
2002; CENTRO INTERNACIONAL DE NEGÓCIOS, 2014; MASI, 2011).
Até 2010, grande parte desta energia consumida pelo país era destinada para
uso em residências. Apesar de ser o maior país de geração hidrelétrica per capita no
mundo,
o
Paraguai
pouco
explorava
essa
vantagem
comparativa
para
desenvolvimento interno. Contudo, nos últimos anos, cada vez mais empresas têm
utilizado desta energia, especialmente após a inauguração de uma nova linha de
transmissão que vai de Itaipu até Assunção, a capital do país, cuja finalidade é de
11
Fernando Masi (2011) afirma que a biomassa e os combustíveis são os principais recursos
energéticos utilizados pelo Paraguai para abastecimento de residências e para atividades de
produção.
45
dobrar a capacidade de aproveitamento de energia. A obra foi realizada com verbas
do FOCEM - Fundo Estrutural do Mercosul e o impacto gerado pelo aumento dessa
rede de transmissão e distribuição de energia é a ampliação da capacidade de
instalação de empresas no Paraguai (ALADI, 2002; MASI, 2011; WURMEISTER,
2013).
O governo criou uma instância oficial de discussão acerca da política
energética nacional e tem priorizado o debate sobre uma estratégia nacional de
desenvolvimento. Essa exportação de energia gera um maior fundo para o Estado,
que é destinado ao combate da pobreza e aos gastos com infraestrutura física. A
intenção, com o aumento da capacidade de instalação de empresas, é utilizar parte
dessa energia que é exportada para gerar receitas por meio da industrialização
(MASI, 2011).
2.4
Comércio de reexportação
A atividade de reexportação é caracterizada pelo processo de importação de
determinados tipos de bens, que posteriormente são exportados para outros países.
É um setor de bastante importância para a economia paraguaia, pois, por estar
ligada a diversos outros setores e subsetores, cria encadeamentos produtivos,
dinamiza a atividade econômica e os empregos, e assim, gera divisas e afeta a
política econômica nacional (ALADI, 2002).
Essa atividade está dividida em dois diferentes tipos: o comércio de
triangulação que ocorre, principalmente, em zonas fronteiriças; e as maquilas,
espalhadas por todo o território nacional.
2.4.1 Comércio de triangulação
O surgimento do comércio de triangulação conta com aspectos geográficos e
econômicos, e remonta a década de 60, com a fundação de Ciudad del Este e
Puerto Yguazú. Além dessas cidades de fronteira com Argentina e Brasil, a atividade
46
se beneficia também pelo alto grau de abertura da economia paraguaia (o maior do
Cone Sul) e os incentivos pelo “Regime de Turismo12” (ALADI, 2002).
Até 1995, as reexportações atingiam níveis altíssimos na economia,
superando, em alguns anos, inclusive a exportação de sementes oleaginosas,
principal produto tradicional de exportação. Durante o primeiro qüinqüênio da
década de 90, as reexportações superaram em magnitude as exportações
registradas, sendo uma importante fonte de entrada de divisas no país. Porém, em
1996, há um ponto de inflexão, e o comércio de triangulação esbarra em um
aumento de controle alfandegário, imposto pelos países vizinhos, especialmente o
Brasil, a fim de coibir o comércio informal (TOCCONE; NOGUEIRA, 2001; ALADI,
2002).
As mercadorias13 compradas pelo Paraguai, para esse tipo de atividade, têm
sua origem, essencialmente, da Ásia, Europa e Estados Unidos. Ao entrarem no
país, estas têm diferentes destinos, sendo o Brasil o principal deles (DIAZ, 2012)
Muitos dos dados de comércio do Paraguai acabam por incluir os bens
importados para a triangulação. Estes são nacionalizados na aduana, incidindo
sobre eles o Regime de Turismo e, posteriormente, são vendidos, majoritariamente
nas cidades fronteiriças, para serem consumidos em outro país. Esse regime
começou a vigorar em 1995, a partir da Lista de Tarifa Comum do Mercosul. Tão
logo implementada, a lista foi agregada de uma Lista de Exceções à Tarifa Externa
Comum. Aprovada por todos os Estados membros do bloco, esta compreendia: i)
Lista Nacional de Exceção (LNE), que no caso do Paraguai continha, inicialmente,
399 itens; ii) Lista Comum de Bens de Informática e Telecomunicações (BIT); iii)
Lista Comum de Bens de Capital (BK) (DIAZ, 2012)
Em 2000, o Paraguai consegue aprovação para ampliar a Lista Nacional de
Exceção em 100 itens e, já em 2003, incrementam-se a ela mais 150 bens. Ao final
das negociações, o Paraguai passa a ter uma Lista Nacional de Exceções com 649
itens. O país explora seus benefícios de pertencer ao Mercosul para potencializar as
12
Segundo relatório da CADEP - Centro de Análise e Difusão da Economia Paraguaia (2012), o
Regime de Turismo consiste em uma tributação especial para bens importados de países fora da
região para serem revendidos no Paraguai, especialmente para pessoas dos países da fronteira
(turistas ou compristas, que se diferem por serem ou não consumidores finais do produto,
respectivamente). Esse processo é motivado por incentivos do governo paraguaio (como reduções
fiscais para uma lista de bens de consumo) e facilidades concedidas pelos países da região
beneficiados pela compra (a reexportação).
13
Como bebidas alcoólicas, perfumes, produtos eletrônicos, computadores e acessórios, jogos,
partes e peças.
47
exportações via triangulação e para importar a fim aplicar em melhorias internas
(DIAZ, 2012)
Uma parte das importações, ao entrarem no país, já com imposto reduzido, é
nacionalizada, conforme já mencionado, e comercializadas como produtos locais.
Assim, quando o produto deixa o país, não é novamente registrado na aduana,
fazendo com que os dados obtidos pelo Banco Central do Paraguai sejam
suficientes somente para obter estimativas, havendo bastantes distorções quanto
aos dados de reexportação (CADEP, 2014a)
Dessa forma, para ter uma maior precisão nas informações, devem-se
analisar os dados referentes às importações, pois estas são tributadas diferentes
quando para fins de triangulação. O gráfico abaixo mostra que a partir de 2004 há
um crescimento significativo do valor importado e, a partir de 2007, uma efetiva
mudança na sua finalidade, predominando o mercado interno como destino.
Localmente, estão sendo usadas para fins de consumo, insumo produtivo e
acumulação de capital, aumentando o potencial nacional (CADEP, 2014a).
Gráfico 2 – Indicação do foco das importações paraguaias no período de 1991 a
2013
Fonte: Elaboração com dados do Banco Central do Paraguai (BCP) e Observatório de Economia
Internacional (OBEI).
48
O comércio de triangulação teve uma baixa nos últimos anos em razão da
alta do dólar, da maior fiscalização das fronteiras, da diminuição da cota permitida
para as compras e da mudança do foco do governo paraguaio. Porém, dentre as
várias causas da existência e permanência da atividade nas regiões de fronteira no
Paraguai, duas são principais: a certeza de um déficit comercial e de conta corrente
muito profundos, se considerada a economia sem as reexportações; e o tradicional
fluxo comercial nas cidades de fronteiras que encorajam a continuação do setor
(BANCO CENTRAL DEL PARAGUAY, 2009).
2.4.2 Maquilas
A palavra maquila é utilizada desde o ano de 1020, e se refere à prática de
conceder o sub-processamento de algum aspecto da atividade produtiva a terceiros,
especialmente quanto a manufaturas. A indústria de maquilas tem como premissa
básica a confecção ou montagem de produtos com peças elaboradas e importadas,
e é considerada a atividade em que se faz possível perceber a indústria frente ao
processo de globalização econômica, uma vez que permite analisar as
possibilidades
competitivas
dos
países
diante
da
abertura
de
mercados
(BALDERAS, 2003).
A maquiladora é a versão mexicana para o que se chama, mundialmente, de
Zona de Processamento para Exportação. Consiste em uma planta manufatureira,
de propriedade local ou estrangeira, que opera em conjunto com empresas
estrangeiras. Os produtos produzidos por essas empresas, em geral, não são para o
consumo do país que hospeda a indústria (BALDERAS, 2003).
A escolha do país para sua instalação tem foco, essencialmente, nos baixos
preços e custos, baixa intervenção estatal e grande quantidade de mão-de-obra.
Dentro de um país, a decisão depende das condições que encontra para a
facilitação de investimento para atualizar tecnologicamente a empresa e/ou as
possibilidades de racionalização de custos. Neste último ponto, nota-se que os
conceitos de barreiras à entrada, custos de transações e custos de oportunidade
servem para avaliar as zonas de custos. Em suma, analisam-se todos os elementos
49
que podem determinar a competitividade (custos organizacionais e de trabalho,
transporte, serviços e impostos) para, posteriormente, decidir sobre a efetuação do
investimento (BALDERAS, 2003).
Conforme visto anteriormente, a abertura comercial define o quanto uma
nação está disposta a facilitar o intercâmbio de bens, serviços e investimentos com
outras nações do mundo. O Paraguai se tornou atrativo para a instalação das
maquilas pelo crescente grau de abertura que vem apresentando na sua economia,
acrescido dos reduzidos impostos cobrados na instalação no seu território,
abundância de energia barata, flexibilização de leis trabalhistas e grande quantidade
de mão-de-obra jovem, ainda que esta ainda encontra-se em um nível baixo de
qualificação.
Assim, em junho de 2000, normalizou-se a Lei Nº 1064/97 do Regime de
Maquila, pela qual se promove a regulamentação das atividades de indústrias
maquiladoras
[...] que se dediquem total ou parcialmente a realizar processos industriais
ou de serviços incorporando mão de obra e outros recursos nacionais,
destinados a transformação, elaboração, reparação ou montagem de
mercadorias de procedência estrangeira, importada temporariamente para
efeito de sua posterior reexportação, a execução de um contrato com uma
empresa domiciliada no exterior (CENTRO DE ESTUDIOS JUDICIALES,
2000, tradução nossa)
O regime se dá através do contrato com uma pessoa física ou jurídica de
matriz estrangeira, com a finalidade de realizar atividades relacionadas a processos
industriais ou de serviços, total ou parcial sobre bens tangíveis ou intangíveis, cujo
produto tenha como foco a exportação. A maquiladora tem que estar instalada em
território paraguaio e pode contratar outra empresa (sub-maquiladora) para
desenvolver processos contemplados no Programa de Maquilas (REDIEX, 2011).
Através desse regime, se produz no Paraguai bens e serviços de exportação
com grandes benefícios para os investidores nacionais ou estrangeiros e, por isso,
caracteriza-se como um regime de atração de investimento conveniente. É um
sistema de produção com prioridade para o Governo em termos de atração de novos
investimentos e, para estes, não há limite de capital para investir, nem montantes
mínimos para o capital nacional, estrangeiro ou misto. Ademais, há completa
liberdade de escolha do local no território paraguaio para instalação, desde que com
adequação nos requisitos necessários (ABColor, 2014).
50
O processo funciona da seguinte maneira: a matriz envia insumos, bens de
capital e matérias-primas a fim de viabilizar o processo. Os bens importados têm um
período de 6 meses a 1 ano de admissão temporária no Paraguai, garantindo a
suspensão do pagamento de imposto. A maquiladora tem a liberdade de contratar
os bens, serviços e mão-de-obra do Paraguai, ou importá-los de outros países.
Quando produzido, o produto final é exportado e, os subprodutos ou desperdício
podem ser reexportados, destruídos ou nacionalizados. Caso nacionalizados, estes
têm o valor do imposto anteriormente isento, agora incidindo sobre sua
comercialização (REDIEX, 2011).
Tanto o contrato da maquila como da sub-maquila conta com um tributo único
de 1% sobre o valor agregado em território nacional14 ou sobre o faturamento –o que
apresentar maior valor. Tais incentivos para a instalação de indústrias são
acrescidos de energia barata e uma legislação trabalhista flexível, transformando o
Paraguai numa vitrine de investimentos, pela competitividade a nível mundial que
proporciona para quem usufrui dessas facilidades (PARO, 2014).
Observou-se um aumento no número de indústrias maquiladores instaladas e
também no volume produzido, chegando, em outubro de 2014, com 72 maquiladoras
instaladas, em contraste com as 4 que haviam em 2001, e um evidente aumento nos
valores de exportação. Este crescimento e os valores apresentados das exportações
podem ser observados na tabela 3, a seguir:
14
De acordo com a REDIEX - Rede de Investimentos e Exportações (2011), entende-se por “Valor
agregado em território nacional” a soma dos bens adquiridos no país, os serviços contratados e os
salários pagos, para cumprir com o contrato de maquila e sub-maquila; a depreciação dos bens de
capital da maquiladora ou sub-maquiladora e o preço de realizar o serviço de maquila ou submaquila.
51
Tabela 3 - Maquilas: Exportações em milhões de US$ e número de unidades
instaladas no período de 2001 a 2014
Fonte: Elaboração própria com dados até 2007, do Ministério da Indústria e Comércio (MIC); de 2008
a 2014, do Conselho Nacional de Indústrias Maquiladoras de Exportação (CNIME).
*Dados acumulados de janeiro a outubro de 2014.
As maquilas, no Paraguai, correspondem a sua inserção nas CVGs. São
construídas com investimentos principalmente de brasileiros, paraguaios, argentinos,
japoneses, espanhóis e coreanos, e estão em expansão desde sua lei de
implementação.
Os ramos englobados pelas maquilas no Paraguai são variados, dentre os
maiores: têxtil e derivados; madeira e derivados; couro, sintéticos e derivados;
químicos e produtos farmacêuticos; serviços; autopeças e auto-partes; calçados e
suas partes; plásticos e suas manufaturas; alimentos para animais; produtos
alimentícios; pigmentos e pinturas; borrachas e suas manufaturas (REDIEX, 2011).
2.5
Mesa Setorial de Novos Setores Exportadores
A Rediex - Rede de investimentos e exportações é um órgão vinculado ao
Ministério da Indústria e Comércio, criado em 2005, para implantar o Plano Nacional
52
de Exportação, no Paraguai. Para isto, trabalha nos setores produtivos em que o
país tem maiores vantagens comparativas. Estes estão divididos em mesas
setoriais: Biocombustíveis; Carnes e Couro; Florestais; Frutas e Hortaliças; Stevia;
Têxtil e Confecção; Turismo e Mesa de Setores Exportadores (REDIEX, 2013).
Em janeiro de 2010, criou-se uma nova subdivisão: a Mesa Setorial de Novos
Setores Exportadores, que passaria a ter seus valores de exportação contabilizados
no final do mesmo ano. Inicialmente, quatro sub-setores foram detectados como
tendo novos produtos com competitividade internacional: i) Agrícola não tradicional,
envolvendo produtos como ervas medicinais e aromáticas, essências, chá, plantas
vivas e ornamentais; ii) Pecuário não tradicional, onde se trabalham com mel de
abelha, produtos de aqüicultura, aves; iii) Serviços, abrangendo publicidade, gráficas
e artesanato; iv) Setor industrial de produtos elaborados, contendo produtos como
medicamentos farmacêuticos, metal mecânicos, parte de peças, plásticos e água
mineral (LOMBARDO, 2010).
A tabela 4 apresenta os principais produtos da Mesa Setorial de Novos
Setores Exportadores. Pelos valores estarem apurados por somente 3 anos, ainda
não caracterizam tendência. Contudo, é importante notar que são produtos distintos
dos tradicionais, abrangendo tanto a agroindústria como indústria de baixa e média
tecnologia.
Tabela 4 - Valores em US$ das exportações dos principais produtos da Mesa
Setorial de Novos Setores Exportadores no período de 2011 a 2013
Fonte: Elaboração própria com dados da Rede de Investimentos e Exportações (REDIEX) e Janela
Única de Exportação (VUE).
*Valor não exposto nas fontes pesquisadas.
53
Os produtos que apresentaram melhor desempenho de 2011 a 2012 foram
Produtos de Aqüicultura, com crescimento de 10,3%; Medicamentos Farmacêuticos,
39,9%; Água mineral e bebidas, 80,2%; Inseticidas, 38,6%; e Condutores elétricos,
com surpreendente aumento de 740,7% no volume de exportação. Em
contrapartida, decresceram Ervas e Mates, e Chá e erva-mate instantâneo, com
respectivamente -35,2% e -19,1%; Produtos de limpeza doméstica, -21,3%;
Transformadores elétricos, -74,4%; e Auto-partes, -48,9%.
Já de 2012 a 2013 houve crescimento para Medicamentos Farmacêuticos,
31,5%; Erva Mate e Chás e erva-mate instantâneos reverteram a queda,
aumentando 48,6% e 65,9%, respectivamente, com relação a 2012; Inseticidas e
Condutores
Elétricos
continuaram
ampliando
seu
volume
e
cresceram,
respectivamente, 14% e 136,91%. Transformadores Elétricos reverteram seu
quadro, aumentando sua exportação em 162,16%. Água mineral e bebidas caíram
141% e, continuaram em declínio Produtos de Limpeza (-9,4%) e Auto-partes (10,1%).
A Rediex financia parte dos projetos e o setor privado (nacional e/ou
estrangeiro) investe no restante do valor. A atividade conta também com cofinanciamento do BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento (LOMBARDO,
2010).
Os primeiros anos de análise conjunta dos produtos da nova mesa setorial
servirão para perceber a situação do setor, e identificar problemas e oportunidades
do seu desenvolvimento. Essa análise definirá, nos anos iniciais, os produtos foco
da Mesa Setorial, a partir de critérios de produção, estrutura produtiva e mercado.
Para os anos seguintes, trabalhar-se-á a fim de fortalecer os produtos que
apresentarem pendências (LOMBARDO, 2010).
2.6
Incentivos ao desenvolvimento e à atração de IED no Paraguai
A partir de 1990, o foco dos incentivos apoiados pelo governo paraguaio
passaram a ir além das atividades que se referiam à soja e a carne. Estas,
historicamente, recebem isenção de impostos, redução de taxas sobre a terra
54
utilizada, além de subsídio ao preço do combustível para maquinarias e transporte
(SERVÍN, 2011).
Implantaram-se, assim, no final do século XX e, principalmente, início do
século XXI, diversos instrumentos cuja finalidade era aumentar a competitividade do
país para sustentar de forma mais efetiva a sua inserção internacional (SERVÍN,
2011).
Dentre as instituições criadas, que apóiam e executam essas ferramentas,
estão:
Rediex
(Rede
de
Investimentos
e
Exportações);
Programa
de
Desenvolvimento Empresarial para Pequenas e Médias Empresas (PR-100);
Subsecretaria de Estado de Indústria - Ministério da Indústria e Comércio;
CONACYT - Inovação e Tecnologia; Programa Incubadora de Empresas Dinâmicas;
Apoio Integral a Microempresas; FOCEM; entre outros. Estes estão destinados a
melhorar a “competitividade, produtividade, qualidade, associatividade, inovação e
desenvolvimento de empreendimentos” (SERVÍN, 2011, p. 5).
Concomitantemente a este processo, com o princípio de isenções fiscais,
criaram-se leis e regimes que fomentassem os investimentos, a produção industrial e
as exportações. Dentre os de maior impacto, estão:
1) Lei Nº 60/90: De incentivo fiscal para investimentos de capital de origem
nacional ou estrangeira. É concedido mediante apresentação de projeto de
investimento ao Ministério da Indústria e do Comércio, e estipula incidência
de 0% para: i) Importação de bens de capital; ii) Imposto sobre valor
agregado (IVA) sobre bens de capital adquiridos dentro ou fora do país; iii)
Imposto sobre remessas do capital, juros e comissões ao exterior (aplicada
em investimentos de valor acima de US$ 5 milhões); iv) imposto sobre
remessas de dividendos ao exterior (aplicado a investimentos superiores a
US$ 5 milhões por 10 anos) (MINISTERIO DA INDUSTRIA Y COMERCIO,
2013a).
2) Lei Nº 523/95 do Regime de Zonas Francas: Pela qual se promove a
regulação de funcionamento das zonas francas, no que se refere à
documentação e procedimentos administrativos da entrada, permanência e
saída das mercadorias e matérias-primas nas zonas francas. A lei serve para
zonas francas comerciais, industriais e de serviços, dando base legal para
55
todas as atividades que se desenvolvam a partir delas, visando à
transformação do cenário econômico (MINISTERIO DE HACIENDA, 1995).
3) Lei Nº 1064/97 do Regime de Maquila: Pela qual se promove a
regulamentação das atividades de indústrias maquiladoras. Já citada
anteriormente na seção 2.4.2 deste capítulo.
4) Decreto Nº 21.944 do Regime Nacional Automotivo: Pelo qual se objetiva o
investimento
e
fortalecimento
da
indústria
nacional,
facilitação
da
transferência de tecnologia e incentivo à exportação, podendo usufruir do
benefício
tanto
empresas
nacionais
como
estrangeiras.
O
governo
regulamenta e apóia a indústria de autopeças e automotiva e, assim, a
consolida no mercado nacional e no Mercosul, mediante a ampliação da
capacidade desta indústria e dos demais setores relacionados (MINISTERIO
DA INDUSTRIA Y COMERCIO, 1998).
5) Decreto Nº 11.771/00 do Regime Especial de Importação de Matéria Prima e
Insumo: É utilizado especialmente para estimular a criação e crescimento de
micro e pequenas empresas, mas se estende a todas as indústrias do país
registradas no Ministério da Indústria e Comércio. Este regime concede uma
tarifa aduaneira de 0% para matérias-primas e insumos importados, quando
comprovado que são usados nos processos de produção dessas empresas
(MINISTERIO DA INDUSTRIA Y COMERCIO, 2013b).
6) Lei 4427: Estabelece incentivos para a produção, desenvolvimento ou
montagem de bens de alta tecnologia. Está isenta de impostos a importação
de partes para a montagem e obriga as empresas a ter participação nacional.
Quando sancionada, em 2011, abrangia somente a área de eletrônica,
telecomunicação e informática. Em setembro de 2014, foi modificada,
passando a incluir eletrodomésticos e produtos eletromecânicos, com a
intenção de impulsionar a produção de artigos simples para depois elaborar
produtos mais sofisticados. A lei obriga que os postos de trabalho
permanentes devam ser compostos de, pelo menos, 50% de cidadãos
paraguaios. Além disso, conta com os seguintes deveres para os
56
beneficiados: desenvolvimento de programas de apoios sociais; incorporação
de tecnologias que possibilitem a maior e melhor utilização de matériasprimas e recursos energéticos nacionais; elaboração de planos para a
transferência de tecnologia, formação e capacitação da mão-de-obra; dentre
outros (ABColor, 2011; EL JURISTA, 2012; REDIEX, 2014).
7) Lei da Parceria Público-Privada: Aprovada no final do ano de 2013, tem seu
foco em obras de infraestrutura (portos, aeroportos, ferrovias e estradas) e
serviços
(distribuição
de
energia
elétrica,
saneamento
básico,
telecomunicações). O plano consiste em um atrativo para investimentos de
capital nacional e estrangeiro através do modelo de concessões. A
necessidade se deu em razão rápida industrialização e urbanização, esta foi
movida pelo fato da população passar de cerca de 850.000 na década de 80,
para mais de cerca de 7 milhões em 2014, sem a infraestrutura necessária,
além da maior quantidade de empresas que estão abrindo e se instalando no
país (BRASPAR, 2013).
Tanto as instituições como os incentivos foram instituídos com a premissa de
criar mais postos de trabalho, tornar mais efetivas as produções de bens e serviços,
melhorar a incorporação e difusão de tecnologia, agilizar e simplificar serviços e
trâmites burocráticos, e ampliar a atração de investimentos de forma a sustentar o
desenvolvimento econômico pretendido pelo país.
Durante a década de 90, os investimentos recebidos pelo Paraguai eram
destinados a duas áreas essencialmente: o setor financeiro, em razão da já citada
reorganização e liquidação dos bancos e financeiras; e a exploração do mercado
interno e, sobretudo, do complexo sojeiro. A partir de 2000, os enfoques desses
investimentos passaram a abranger também lucros reinvestidos e empréstimos entre
empresas. Ademais, a promulgação da Lei das Maquilas desempenhou um papel
essencial na intensificação dos investimentos nacionais e estrangeiros (MASI, 2011).
Em razão da natureza das leis de incentivo promovidas pelo Estado, paralelo
às maquilas, há as empresas estrangeiras que têm executado projetos de radicação
no Paraguai, com o objetivo da utilização do país como plataforma de produção de
bens para a exportação. É o exemplo de grandes multinacionais relacionadas à
cadeia de valor da soja, que visam aumentar a transformação desse produto em
57
azeite vegetal; e também de empresas de mineração, principalmente para
exploração de ouro, titânio e alumínio (Diario La Nación, 2012; Reuters, 2011;
Reuters, 2012 apud MASI, 2011).
Durante todo o período considerado, o fluxo de IED no Paraguai se
comportou de maneira oscilante, porém com acumulação positiva. As causas de
expansão e retração desse são variadas: o período compreendido de 1998 a 2004
coincidiu com a crise de alguns países emergentes como Brasil, Turquia, Argentina
e Rússia; a queda em 2009 está relacionada à crise mundial (MASI, 2011), e em
2012 houve a crise político-institucional no Paraguai, que resultou no impeachment
do então presidente Fernando Lugo. O quadro de insegurança e instabilidade
gerado por essa agitação política durou pouco, e foi revertido pelos projetos do novo
presidente eleito em abril de 2013, Horacio Cartes. Contudo, há aumento nos
valores de IED acumulados, sustentados especialmente pelos anos de 2008, 2010 e
2011 (CEPAL, 2014; MASI, 2011).
No governo recém eleito, além da aprovação de Lei de Parceria PúblicoPrivada, tiveram início as chamadas Missões Empresariais. Estas são reuniões
feitas com o governo paraguaio e empresários de outros países da região e extraregião. Visto que a intenção é aumentar a integração comercial e os investimentos,
há a exposição das potencialidades e vantagens do país, especialmente no quesito
de produção com maior competitividade. Desde o seu início, muitas foram feitas com
empresários brasileiros, pelo peso que o país sempre apresentou na economia
paraguaia (PORTAL DE INDUSTRIA, 2014).
Horacio Cartes venceu as últimas eleições com 46% dos votos. É
considerado novo na política, porém é muito conhecido por sua trajetória
empresarial. Cartes é presidente de um conglomerado de empresas que produzem
bebidas, cigarros e charutos, roupas e carnes, além de gerenciar diversos centros
médicos. (BBC, 2013). A grande aposta no novo presidente é justamente a
mentalidade de empresário que está depositando em suas atividades como
gerenciador público. Os pontos favoráveis da sua campanha estavam na utilização
de capital privado para o melhoramento da infraestrutura, modernização das funções
públicas e uma maior atração de investimentos internacionais para gerar mais
empregos.
58
CONCLUSÃO
Os níveis de abertura econômica apresentados nos últimos anos,
especialmente o de 2013 que foi recorde mundial, mostram que a inserção
internacional do Paraguai está encaminhada de forma positiva. A mudança de
trajetória observada na economia paraguaia se deu como causa e conseqüência
dessa abertura econômica, mas a mudança não se deu somente no aumento de
graus de abertura. A partir dos anos 2000, podemos perceber mais claramente
indícios de um novo rumo.
As sementes oleaginosas, historicamente, são os principais produtos da
inserção externa do Paraguai. Foi do fortalecimento das exportações dessas que se
geraram recursos na economia para fortalecer outros produtos e, a partir de 2005
alcançar novos mercados de destino das exportações. Esse fato contribuiu para a
diversificação da estrutura de exportações do país, visto que conforme novos
mercados consumidores surgem, há o potencial de aumentar o volume de produtos
exportados. Essa maior gama de produtos, conseqüentemente, gera maior receita,
que é reinvestida no país e alimenta o ciclo de diversificação de produtos e
mercados, bem como o fortalecimento dos já existentes.
Além dos novos mercados atingidos e do aumento do volume das
exportações, há a mudança do perfil das importações. Estas passaram a não se
destinar, em maior parte, ao comércio de triangulação nas fronteiras. Este, apesar
do importante peso na economia do país, não promove a industrialização e
tampouco gera progresso técnico, além de incentivar o contrabando, tornando-se
incompatível com os interesses do Estado a longo prazo. Desde 2007, além de
aumentarem seu volume, as importações têm tido seu foco no mercado interno,
sendo transformadas em insumos produtivos ou tendo uma agregação de valor, para
posteriormente serem exportadas.
Esse último processo inseriu efetivamente e de forma diferenciada, o
Paraguai nas chamadas Cadeias Globais de Valor. Estas movimentam a cadeia
produtiva, diversificam a pauta de exportações e auxiliam no projeto de uma
economia mais sustentável, com as maquilas, que tiveram um considerável aumento
desde sua lei de implantação em 2000.
59
No que se refere a uma economia mais estável, há boas perspectivas quanto
às indústrias, pois estas apresentam uma tendência crescente de instalação no país.
Uma vez instaladas, afetam positivamente o ambiente. O baixo imposto cobrado é
fator de atração e, para que se consolidem no país, elas compram terras, empregam
mão-de-obra paraguaia, pagam salários que promovem a circulação de renda no
país. Ademais, pagam pela energia utilizada, tem outros gastos internamente,
realizam construções, investem em transportes e demais áreas de infraestrutura.
Todos os aspectos citados no trabalho mostram que houve melhora na
estrutura do Paraguai, além da criação de instituições de regulamentação e incentivo
a exportações, assessorias ao comércio exterior, centros de apoio a micro e
pequenas empresas. Conforme citado, crescimento econômico que não acompanha
uma
maior
institucionalização
e
política
econômica
coerente,
não
gera
desenvolvimento. Dessa forma, ainda que singelo, é importante o surgimento dessas
entidades.
Por enquanto, as empresas que tem se fixado no país buscam as vantagens
da mão-de-obra barata, disponibilidade de energia, incentivos fiscais e facilidades
burocráticas. Porém, para que o aumento da produtividade no país se consolide em
um fato indubitável e sustentável a longo prazo, faz-se necessário fortalecer seu
capital humano, aumentando a qualificação da mão-de-obra. A melhora no know
how da sua população, desde o que se refere ao ensino educacional (escolas e
universidades) como ao ensino técnico, favorece o incremento da qualidade de vida,
a competitividade do país a nível mundial e é critério para o desenvolvimento
econômico.
60
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