MONITORIADA EFICÁCIA DA AJUDA NA ÓPTICA DE DE GÉNERO

MONITORIADA
EFICÁCIA DA
AJUDA NA
ÓPTICA DE DE
GÉNERO
RELATÓRIO
FINAL
MOÇAMBIQUE
Final Report
Diogo Milagre
Graça Samo
Percina Meque
Solange Rocha
11/9/2011
A igualdade de género constitui uma prioridade a nível
político, mas este dado não é traduzido em resultados de
desenvolvimento. Os mecanismos da eficácia da ajuda
mostram uma necessidade de esforços cada vez mais
coordenados de modo a integrar a igualdade de género no
diálogo político e na prática corrente. Apesar de o país ter
criado mecanismos para a participação da sociedade civil
no diálogo político, estes mecanismos não são eficazes.
Por outro lado, não tem havido uma total prestação de
contas com relação à alocação de recursos para a
igualdade de género e, desse modo, as mulheres não
conseguem aceder à informação sobre como as políticas
públicas e programas estão a ser financiados e
implementados. O estabelecimento de um Fórum da SC
para monitorizar a eficácia da ajuda pode contribuir para
fortalecer o diálogo político envolvendo o governo, os
doadores, os parlamentares e a sociedade civil para
uma maior prestação de contas.
Índice
Lista de Abreviaturas .................................................................................................................. i
Agradecimentos………………………………………………………………………………………………………………...iii
Apresentação ...............................................................................................................................iv
Sumário Executivo ..................................................................................................................... v
1.Introdução ............................................................................................................................... 1
1.1. Metodologia........................................................................................................................... 1
1.2. Definições e questões conceptuais........................................................................................ 3
1.2.1.Ajuda Ofical ao Desenvolvimento ................................................................................. 3
1.2.2. Eficácia da Ajuda…………………………………………………………………………………………………………… 3
1.2.3. Eficácia do Desenvolvimento………………………………………………………………………………………… 4
1.2.4. Género………………………………………………………………………………………………………………………….. 4
1.2.5. Integração de Gender (Mainstreaming)..………………………………………………………………………. 4
1.2.6. Organizações da sociedade Civil..………………………………………………………………………………….. 4
2. Situação sócio-política e de Género no País ................................................................... 5
2.1. Fluxo da Ajuda em Moçambique.…………………………………………………………………………………….. 7
3. A Arquitectura da Ajuda a partir da Perspectiva de Género: Mapeamento de
Actores e Redes de Trabalho ................................................................................................. 9
3.1. A Arquitectura da Ajuda em Moçambique .................................................................... 9
3.2. Coordenação dos Fluxos de Ajuda: Revisões Conjuntas e Igualdade de Género .... 11
3.3. Actores Trabalhando na área de Género e da Ajuda .................................................... 13
3.3.1. Cinco Principais Doadores trabalhando na área de Género e da Ajuda.………………… ….. 15
3.4. Governo e Mecanismos Governamentais para a Igualdade de Género ..................... 16
3.5. A Maquinaria de Género: Mecanismos de Coordenação para a Igualdade de
Género. ....................................................................................................................................... 17
3.6. Parlamento Nacional e Mecanismso Parlamentares para a Igualdade de Género .... 18
3.7. Sociedade Civil e seus Mecanismos para a Igualdade de Género Error! Bookmark not
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3.8 Instituições Académicas .................................................................................................... 20
3.9. Parceiros Internacionais (Doadores) e seus Mecanismos para a Igualdade de
Género. ....................................................................................................................................... 21
3.10. Mecanismos das Nações Unidas para a Igualdade de Género .................................. 21
4. Mecanismos de Prestação de Contas e Esforços pelos Actores Nacionais e
Doadores relativamente à eficácia da Ajuda e Género .................................................. 23
4.1. O Parlamento Moçambicano ........................................................................................... 24
4.1.1. Comissão Parlamentar do Plano e Orçamento ........................................................... 25
4.2. O Observatório de Desenvolvimento ............................................................................. 25
4.3. Mecanismo de Revisão de Pares (MARP)..................................................................... 26
4.4. Observações e Comentários............................................................................................. 27
5. OI Papel da Sociedade Civil e da Maquinaria de Género em manter os seus
Governos e Doares a Prestar Contas ................................................................................. 28
5.1. POntos de entrada estratégicos e instrumentos para avaliar e melhorar os resultados
da igualdade de género nas novas modalidades de ajuda .................................................... 30
6. Conclusão ............................................................................................................................. 34
6.1. Lacunas, Limitações, incluindo neessidades em desenvolvimento de capacidades
.................................................................................................... Error! Bookmark not defined.35
6.2. Desafios…………………………………………………………………………………………………………………… .. 36
7. Recomendações ................................................................................................................... 38
7.1. Para o Governo :................................................................................................................ 38
7.2. Para o Parlemanto : ........................................................................................................... 38
7.3. Para a Sociedade Civil e Instituições Académicas: ...................................................... 39
7.4. Para os Doadores e Agências Parceiras ......................................................................... 39
Referências ...................................................................................................................................
Anexos ...........................................................................................................................................
Bibliografia ..................................................................................................................................
Lista de Abreviaturas
BM
-
Banco Mundial
CASGA
-
Comissão de Género, Assuntos Sociais e Ambiente
CECAGE
-
Centro para a Coordenação dos Assuntos de Género
CEDAW
-
Convenção para Eliminação de Todas as Formas de
Discriminação contra a Mulher
CNAM
-
Conselho Nacional para o Avanço da Mulher
DGPOLDE
-
Desenvolvimento de Planificação e Avaliação de Políticas
EC
-
Comissão Europeia
EUA
-
Estados Unidos de América
FAO
-
Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura
FDC
-
Fundação para o Desenvolvimento da Comunidade
G 19
-
Grupo de Parceiros para o Apoio Directo ao Orçamento
GDP
-
Produto Interno Bruto
HDI
-
Índice de Desenvolvimento Humano
HIV
-
Vírus de Imunodeficiência Humana
ILO
-
Organização Internacional do Trabalho
JR
-
Revisões Conjuntas
LB
-
Partos Vivos
MAEC
-
Ministério Espanhol de Cooperação e Negócios Estrangeiros
MDG
-
Objectivos de Desenvolvimento do Milénio
MINAG
-
Ministério da Agricultura
MINED
-
Ministério da Educação
MINT
-
Ministério do Interior
MISAU
-
Ministério da Saúde
MMAS
-
Ministério da Mulher e Acção Social
MOPH
-
Ministério das Obras Públicas e Habitação
i
MdE
-
Memorando de Entendimento
OCBs
-
Organizações de Base Comunitária
ODA
-
Ajuda Internacional para o Desenvolvimento
ONGs
-
Organizações Não Governamentais
OSC
-
Organizações da Sociedade Civil
PAPs
-
Parceiros de Apoio Programático
PARP
-
Plano para a Redução da Pobreza
PARPA
-
Plano para a Redução da Pobreza Absoluta
PD
-
Declaração de Paris
PGEI
-
Política e Estratégia de Implementação do Género
QAD
-
Quadro de Avaliação do Desempenho
RU
-
Reino Unido
SADC
-
Comunidade de Desenvolvimento da África Austral
SIDA
-
Síndroma de Imunodeficiência Adquirida
UN
-
Nações Unidas
UNDAF
-
Quadro de Desenvolvimento das Nações Unidas
UNDP
-
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
UNESCO
-
Organização das Nações Unidas para Educação e Cultura
UNFPA
-
Fundo das Nações Unidas para a População
UNICEF
-
Fundo das Nações Unidas para Crianças e Infância
UNIDO
Organização das Nações Unidas para o Desenvolvimento
Industrial
UN Mulher
-
Agência das nações Unidas para Assuntos da Mulher
USAID
-
Agência Americana para a Ajuda Internacional
ii
Agradecimentos
Gostaríamos de agradecer a todas as pessoas e organizações que disponibilizaram tempo
nas suas agendas já preenchidas para dialogarem connosco, participar nos seminários e
nas sessões de desenvolvimento de capacidades, bem como aquelas que nos muniram de
subsidies inestimáveis para esta pesquisa.Agradecimentos especiais vão a Carolina del
Campo pelos seus comentários valorosos e subsídios, o Escritório da UN-Mulher de
Moçambique pelo apoio institucionaloferecido no quadro desta pesquisa.
iii
Apresentação
A equipa de consultores envolvidos nesta pesquisa foi composta por Graça Samo (Líder
da Equipa), Solange Rocha (Pesquisadora), Diogo Milagre (Pesquisador) e Percina
Meque (Assistente).
iv
Sumário Executivo
Moçambique é um país que, a despeito de registar um crescimento anual médio de 7.0%
ao longo dos últimos anos, continua a depender fortemente da assistência externa. A
ajuda externa perfaz 45% do Orçamento do Estado. Ao longo dos últimos anos, a ajuda
externa cresceu no país tendo atingido 2 biliões de dólares americanos em 2009.
No presente estudo faz-se uma análise da arquitectura da ajuda em Moçambique com
vista a avaliar o que tem sido a participação de todos os actores na formulação de
políticas e no diálogo estratégico relativamente à ajuda ao desenvolvimento, bem como
avaliar o que tem sido a contribuição da ajuda para a igualdade de género e
empoderamento das mulheres.
O país conseguiu estabelecer mecanismos de coordenação para facilitar o diálogo com
os doadores e com outros actores no exercício de planificação para o desenvolvimento,
de modo a criar um ambiente favorável para a eficácia da ajuda. A coordenação da
ajuda baseia-se em mecanismos e instrumentos concordados pelas partes (Revisões
Conjuntas entre o Governo e os Parceiros, Quadros de Avaliação do Desempenho
Programático, etc.), que facilitam a interacção entre o Governo, os Parceiros de
Cooperação e a Sociedade Civil à volta da agenda de desenvolvimento do país.
No decurso da presente pesquisa, o mapeamento dos actores que trabalham na temática
da igualdade de género e empoderamento das mulheres no País trouxe à superfície um
número considerável de organizações do Governo, da Sociedade Civil, do Parlamento,
das Instituições Académicas e dos Parceiros de Cooperação, tanto das agências
bilaterais como multilaterais.
Todavia, o estudo constatou que poucas destas organizações, com destaque para as da
Sociedade Civil, se têm engajado no diálogo sobre a ajuda ao desenvolvimento. O
Estudo também documentou que o Parlamento e as Instituições Académicas não estão
bem informados sobre o processo e nem têm sido envolvidos no ciclo completo do
diálogo cobrindo a agenda da ajuda ao desenvolvimento e a formulação das estratégias
de desenvolvimento do país.
A Declaração de Paris sobre Eficácia da Ajuda assinada em 2005 comprometeu os
Doadores a usarem os sistemas nacionais como primeira opção para os programas de
ajuda, em apoio às actividades geridas pelo sector público. Este compromisso foi
reiterado e apoiado pela Agenda de Acção de Acra (AAA), em 2008, que, igualmente,
comprometeu tanto os parceiros quanto os países em desenvolvimento a assegurar que
as suas políticas e programas de desenvolvimento sejam formulados e implementados
em moldes consistentes com os compromissos internacionais sobre igualdade de género.
Em conformidade com o acima dito, vale referir que o Governo de Moçambique assume
a igualdade de género e empoderamento das mulheres como premissa parao alcance dos
objectivos da redução da pobreza constantes das suas Estratégias Nacionais de Redução
da Pobreza. Esta posição foi veiculada pela primeira vez no Segundo Documento
Estratégico de Redução da Pobreza Absoluta (PARPA II, 2005).
O compromisso do Governo para com a igualdade de género traduz-se na formulação de
políticas e estratégias de génerocuja implementação segue a abordagem da integração
(“mainstreaming”). Através desta abordagem, a igualdade de género é tratada como
v
matéria transversal que perpassa todos os sectores e programas. Como tal, há
recomendações claras a todos os níveis para a sua integração nos planos sectoriais do
Governo, indicando-se claramente os resultados a serem alcançados e os indicadores
correspondentes.
No mesmo contexto, a implementação do cenário do orçamento de género na
planificação financeira e orçamentação teve já lugar através de um esforço coordenado
envolvendo os Ministérios da Planificação e Desenvolvimento, Finanças, Mulher e
Acção Social, com o apoio técnico das Nações Unidas (UN- Women).
Apesar desse esforço, que procura fazer reflectira igualdade de género nos planos
sectoriais, os indicadores contidos na Matriz da Avaliação do Desempenho – que é o
instrumento usado para avaliar a eficácia da implementação da Estratégia de Redução
da Pobreza – circunscrevem-se à organização institucional dos sectores, limitando-se a
olhar para os desequilíbrios de género internamente nos órgãos do Estado. Assim,
continua desejável o estabelecimento de indicadores que possam abordar
objectivamente os fins últimos da Estratégia de Redução da Pobreza a partir da
perspectiva da igualdade de género.
Nessa conformidade, aquela abordagem poderá desafiar e, a pouco e pouco, suprimir as
iniquidades de género, para além de materializar as intervenções menos desafiadoras
neste domínio, tais como ir de encontro ao compromisso expresso pelo Governo no
Protocolo da SADC sobre Acção Afirmativa em Género, que estabelece a quota de 30%
de posições a serem ocupadas por mulheres no Parlamento e em posições de liderança
nas instituições governamentais.
Enquanto a abordagem da integração de género nos sectores (“mainstreaming”) oferece
ferramentas e um bom comando para um melhor tratamento da igualdade de género nas
políticas, estratégias, na planificação, monitoria e avaliação de iniciativas de
desenvolvimento, as fragilidades institucionais dos órgãos do Governo, em termos de
competências técnicas para liderar e conduzir o processo têm limitado o alcance de
resultados comensuráveis, no que diz respeito à igualdade de género. Igualmente, outro
factor que limita o alcance dos resultados esperados tem a ver com o facto de a
experiência da orçamentação em género ainda não ter produzido resultados apreciáveis.
Tal deve-se ao facto de faltar nessa experiência uma abordagem sistemática e de
continuidade, bem como um apoio técnico especializado a ser investido nas equipas de
planificação nos momentos críticos, quando a planificação e orçamentação são
chamados a intervir durante os exercícios de preparação dos Planos Económicos e
Sociais (PES), ao longo do ciclo de planificação do Governo.
Ao avaliar os mecanismos de prestação de contas que os Doadores e o Governo têm
usado para documentar e reportar aos cidadãos como a ajuda ao desenvolvimentotem
sido eficaz e transparente, os pesquisadores constataram que o Memorando de
Entendimento para a Coordenação da Ajuda, que ambas as partes assinaram, contém
indicadores e instrumentos usados para que as duas partes mantenham uma mútua
prestação de contas relativamente aos seus compromissos, nomeadamente a avaliação
do Plano Económico e Social, conhecida por “Balanço do PES”, a análise da Matriz do
Desempenho sob o exercício da Revisão Conjunta e as Matrizes Estratégicas do PARP
– que servem como anexos para consubstanciar a avaliação do Plano Económico e
Social.
vi
O Governo também estabeleceu o Observatório de Desenvolvimento que é um Fórum
Consultivo servindo como mecanismo para recolher pontos de vistas sobre prioridades
de desenvolvimento do País e também sobre posições relacionadas com as questões da
ajuda ao desenvolvimento. EsteFórum também é usado pela sociedade civil para exigir
do Governo a prestação de contas relativamente à implementação do Plano de Redução
da Pobreza no país. O Mecanismo de Revisão de Pares Africano é outro instrumento de
prestação de contas que tem feito avaliações sobre o desenvolvimento do País, elegendo
questões distintas nas quais concentra a sua atenção e relatório.
Todavia, e a despeito de todos os investimentos para tornar o processo de prestação de
contas mais transparente e prestativo para o cidadão ordinário, prevalecem limitações
que precisam de ser confrontadas, designadamente a provisão de informação actualizada
sobre os fluxos da ajuda e eficácia da ajuda através de vários meios (meios de
comunicação de massa, relatórios, audiências públicas, etc.). A informação e os dados
contidos na base de dados do Governo ODAMOZ precisam de ser correcta e
uniformemente registados de modo a evitar interpretações díspares e classificação
errónea de dados, o que pode levar a conclusões erradas sobre questões críticas e
sensíveis com relação aos indicadores de desenvolvimento do país.
A informação de domínio público, incluindo os fluxos da ajuda e investimentos feitos
em certas áreas sensíveis, como é o caso do da igualdade de género, precisam de ser
disponibilizados a todos os níveis, de modo a permitir que os cidadãos deles se
apropriem e participem do processo de monitoria da ajuda e da agenda do
desenvolvimento do País.
O facto de a fonte de informação electrónica do governo – ODAMOZ apresentar dados
limitados e inconsistentes cobrindo os fluxos de ajuda no país, combinado com o facto
de uma parte do financiamento externo às organizações nacionais e internacionais
trabalhando com questões de género em Moçambique fluir fora dos arranjos
convencionais para a coordenação da ajuda, colocam limitações e dificuldades técnicas
para uma justa avaliação do impacto que a ajuda tem feito na transformação das
relações de género no País, através da promoção da igualdade de género e do
empoderamento das mulheres.
Enquanto isso, é desejável que a sociedade civilcumpra a sua parte em manter o
Governo e os Doadores a prestarem continuamente contas em relação aos fluxos da
ajuda. É fundamental negociar alianças com Actores influentes tais como o Parlamento
e Instituições Académicas, bem como mobilizar um vasto leque de actores –
comunidades, ONGs e movimento de mulheres - para legitimar a representatividade e
tornar a causa uma preocupação colectiva com uma ampla repercussão na agenda de
desenvolvimento do País.
Por fim, relativamente à eficácia da ajuda a partir de um olhar de género, a experiência
tem mostrado que, a despeito de a igualdade de género ser um tema candente na
orientação política e estratégica do País, nunca foi interligada directamente com a
eficácia da ajuda. Daí, torna-se necessário fortalecer esta ligação e, ao mesmo tempo,
apresentar abordagens baseadas em evidência que possam sustentar a importância da
igualdade de género e empoderamento das mulheres na agenda da ajuda e em todo o
desenvolvimento que ela promove.
vii
viii
Introdução
A Organização das Nações Unidas para Assuntos da Mulher (antigamente conhecido
por UN INSTRAW),com o financiamento do Gabinete de Planificação para o
Desenvolvimento e Avaliação de Políticas (DGPOLDE) do Ministério Espanhol de
Cooperação e Negócios Estrangeiros (MAEC),encomendou uma pesquisa em seis
países pilotos (Camboja, Guatemala, Marrocos, Moçambique, Peru eVietname)com
vista a avaliar o impacto que a implementação da Declaração de Paris e do Plano de
Acção de ACRRA está a surtir na igualdade de género e empoderamento da mulher.
Essa avaliação teve um foco particular no papel que as organizações da sociedade civil
(tais como ONGs, Parlamento, Universidades, Instituições de Pesquisa) estão a
desempenharna monitorização dos resultados da igualdade de género e em exigir
prestação de contas aos actores da agenda de desenvolvimento nos seus respectivos
países.
A pesquisa tinha como fim último produzir subsídios para serem usados na melhoria do
diálogo político em curso com vista ao incremento de medidas visando reforçar a
igualdade de género e empoderamento das mulheres no processo de financiamento para
o desenvolvimento e, por fim, avaliar a eficácia da ajuda externa a partir de uma
perspective de género.
O presente documento reporta as constatações que a pesquisa conseguiu produzir a
partir do caso de Moçambique. A pesquisa segue a metodologia fornecida pela
Organização das Nações Unidas para os Assuntos da Mulher com vista a guiar o estudo
nos seis países pilotos1, e toma em consideração os esforços concertados em
Moçambique na sequências dos compromissos feitos pelos Doadores e pelo Governo
através da Declaração de Paris sobre a Eficácia da Ajuda (2005) e a Agenda de Acção
de ACRA (AAA) (2008), com a finalidade de usar os sistemas nacionais para os
programas da ajuda e garantir que as suas respectivas políticas e programas de
desenvolvimento sejam desenhados e implementados de forma consistentes com os
compromissos internacionais à volta da igualdade de género2.
1.1. Metodologia
A metodologia usada para produzir as constatações apresentadas neste estudo foi
definida pela Organização das Nações Unidas para os Assuntos da Mulher.A ferramenta
usada para conduzir o estudo compreendeu uma combinação de instrumentos
metodológicos tais como:
1. Entrevistas com vários actores envolvidos no diálogo e gestão da agenda da ajuda ao
desenvolvimento no País, designadamente representantes de agências doadoras,
entidades do Governo seleccionadas, activistas da sociedade civil/organizações,
instituições académicas e de pesquisa e parlamentares3;
1
Veja-se a Metodologia Participativa para a pesquisa nos países referidos – Monitorizando a Eficácia da
Ajuda a partir de uma perspectiva de Género: Anexo 1
2
Rede de Trabalho DAC sobre Igualdade de Género. 2010. Igualdade de Género, Empoderamento das
Mulheres e a Declaração de Paris sobre Eficácia da Ajuda. Questões Breves 6. Integrando as Dimensões
da Igualdade de Género nas Reformas das Finanças Públicas.
3
As Organizações entrevistadas constam no Anexo 1.2. Matriz de Resultados
1
2. Discussões em grupos focais com um conjunto de organizações que detêm
similaridades em termos de abordagens temáticas e áreas de intervenção. Ao longo da
tempestade de ideias e debate neste grupo, os informantes chave, incluindo os Parceiros
de Desenvolvimento, os representantes das organizações da sociedade civil e
instituições académicas e de pesquisa foram consultados e solicitados a providenciar
informação sobre o estágio dos seus programas e políticas, com particular realce para a
integração de género (mainstreaming). Também foram solicitados a dar informação
sobre até que ponto haviam incluso na sua actuação a monitorização da ajuda ou
participado em discussões relativas a este tópico. Os respondentes também clarificaram
algumas questões, desafios e críticas relativamente à forma como a gestão da ajuda ao
desenvolvimento em Moçambique tem sido conduzida, bem como sobre até que ponto
ela tem influenciado as mudanças nas relações de género e empoderamento das
mulheres4.
3. Workshops e sessões de desenvolvimento de capacidades e partilha de informação
através das quais os participantes encontraram espaço para partilhar os seus pontos de
vista e desenvolver um entendimento comum à volta dos Fluxos de Ajuda e Eficácia da
Ajuda em Moçambique. Os workshops também serviram para o desenvolvimento de
capacidades e preparação das organizações da sociedade civil para melhor conduzirem o
diálogo político com o Governo e fazer a necessária advocacia para se dar maior
proeminência à igualdade de género e empoderamento das mulheres na agenda da ajuda
e desenvolvimento em Moçambique, do que tem acontecido até aos dias actuais.
4. Revisão da literatura – leitura de relatórios, pronunciamentos públicos e declarações,
documentos de políticas – e análise de dados sobre ajuda e desenvolvimento nas redes
electrónicas, bem como a triangulação de dados de várias fontes para subsidiar a análise
e entendimento dos contornos que caracterizam o fluxo da ajuda e sua gestão na agenda
de desenvolvimento de Moçambique.
O processo que guiou este exercício baseou-se numa construção participativa do
caminho e do conteúdo dos instrumentos que a pesquisa explorou para recolher
informação e sobretudo reflexões e sensibilidade da audiência à volta das ligações entre
a ajuda externa, a igualdade de género e a integralidade da agenda de desenvolvimento
no País.
A partir daquele ponto de vista, a pesquisa pode servir como ponto de partida para
lançar um debate sobre como está a ser encarada a eficácia da ajuda na perspectiva de
género em Moçambique. A ajuda ao desenvolvimento, bem como a avaliação do fluxo
da ajuda para fins de desenvolvimento em Moçambique são temas substantivos que a
literatura se tem ocupado de abordar. Todavia, relativamente a trabalhos de avaliação
dos fluxos de ajuda ao desenvolvimento e aferição da sua eficácia em satisfazer as
necessidades das mulheres ou promover ou seu empoderamento com vista à igualdade
de género, a equipa de pesquisa não pôde identificar nenhum estudo nesta temática.
É daí que a pesquisa teve que assumir essas limitações como oportunidade.Assim, longe
de ela pretender ser exaustiva, deverá ser assumida como um trabalho preliminar neste
tópico. A limitação de informação sobre fluxo da ajuda,bem como as imprecisões de
alguns dados não permitiram um posicionamento definitivo em termos de conclusões.
4
Veja-se o Anexo 1.6
2
Mais informação a partir de fontes diversas – particularmente dados sobre fluxo da
ajuda e modalidades da ajuda das agências dadoras (muitas mantidas confidenciais) –
precisa de ser triangulada com dados oficiais, de modo a permitir uma inferência, a
partir de toda esta informação, que seja mais aproximada da realidade.
A despeito destes constrangimentos, é útil mencionar que a pesquisa baseou-se em
relatórios oficiais, declarações de políticas, redes electrónicas do Governo, assim como
documentos relatando uma gama de estudos desenvolvidos no País à volta da temática
da ajuda externa para o desenvolvimento. Há vários relatórios substantivos que abordam
os instrumentos de coordenação usados pelo Governo para gerir a ajuda ao
desenvolvimento no País cujos pontos de vista reflectem o pensamento dos
pesquisadores e dos activistas da sociedade civil, muitos dos quais não convergem com
o pensamento estampado nos documentos do Governo sobre as mesmas questões.
Enquanto isso, a eficácia da ajuda ao desenvolvimento foi encarada como uma nova
gíria ou terminologia pelos representantes das organizações da sociedade civil
envolvidos no estudo, incluindo algumas instituições académicas, Parlamentares e redes
de coordenação. Como tal, ao invés de limitar o exercício em recolha de informação útil
que subsidiaria a análise, a pesquisa teve que assumir, igualmente, uma natureza
formativa, isto é, desenvolvendo habilidades analíticas nos participantes, entendimento
conceptual e abordagens metodológicas de modo a iniciar uma participação mais
estruturada, crítica e tecnicamente sustentada no debate e coordenação à volta da ajuda e
desenvolvimento na Agenda de Desenvolvimento do País.
1.2. Definições e questões conceptuais
Os conceitos tais como Assistência Oficial ao Desenvolvimento ou Ajuda Oficial ao
Desenvolvimento (ODA), Eficácia da Ajuda, Eficácia do Desenvolvimento, Género e
Organizações da Sociedade Civil (OSC) são correntes no texto da pesquisa e por isso
mesmo merecem definições logo à partida.
1.2.1. Assistência Oficial ao Desenvolvimento ou Ajuda(ODA) –é definida como
aqueles fluxos de ajuda aos países de baixa e média renda (países que constam da lista
DAC)5 e para as instituições multilaterais, para os fluxos aos recipientes da ODA
fornecidos pelas agências oficiais com o objectivo de promover o desenvolvimento
económico e bem-estar dos países em desenvolvimento. A Ajuda Oficial ao
Desenvolvimento é concessional e transporta um elemento de donativo de pelo menos
25% (calculados a uma taxa de desconto de 10%)6.
1.2.2. Eficácia da Ajuda–os documentos que tratam da eficácia da ajuda, raras vezes
apresentam conceitos explícitos do que pode ser entendido comoEficácia da Ajuda. Há,
todavia, formulações implícitas que, como tal, têm sido sujeitas ao debate. Implícito no
contexto da Declaração de Paris, a Eficácia da Ajuda é vista como “ medidas para a
planificação, gestão e disposição da ajuda para que seja eficiente, que possa reduzir
custos transaccionais e orientada para resultados de desenvolvimento, incluindo a
redução da pobreza” (Stern et al, 2008, vii).
5
(disponível em www.oecd.org/dac/stats/daclist)
Os cálculos referidos determinam se a ajuda é concessional ou não. Se o empréstimo satisfizer o critério
da ODA, a quantia toda é reportada como ODA.
6
3
Enquanto o acima disto reflecte a percepção do que implicitamente se julga estar
contido na Declaração de Paris, a definição da OECD(2007)7 estabelece que “A
Eficácia da Ajuda é o processo de fortalecimento do alinhamento e harmonização dos
parceiros de desenvolvimento com as políticas dos países beneficiários da ajuda, com o
objectivo de incrementar a sua apropriação por estes, reduzir os custos transaccionais
associados ao serviço da ajuda, evitar intervenções contraditórias e que se sobrepõem e
aumentar a prestação de contas de ambos os intervenientes para as suas fontes de
financiamento”.
Os conceitos acima focalizam-se mais no processo que no propósito final que a ajuda ao
desenvolvimento pretende gerar, de modo a medir-se até que ponto ela é, na verdade,
eficaz. Neste caso importa trazer para o debate mais uma vez Shannon Kindornay
(2011) que, num artigo diferente8 enuncia que “há consensos consideráveisna definição
da eficácia da ajuda, que traduz a habilidade que alcançar os impactos desejáveis e
objectivos pretendidos através da ajuda”. “A eficácia da ajuda tem a ver com a provisão
da ajuda em moldes que maximizam o seu impacto e permitem alcançar o valor do
dinheiro”.
1.2.3. Eficácia de Desenvolvimento – Os estudiosos e pesquisadores têm usado
umavez ou outra as expressões “eficácia da ajuda” e “eficácia de desenvolvimento” para
designer a mesma coisa. Há, todavia, aqueles que reconhecem que a eficácia de
desenvolvimento é mais ampla que a eficácia da ajuda, uma vez que ela traduz o nível
até onde uma instituição ou intervenção têm gerado as mudanças projectadas. A eficácia
de desenvolvimento procura medir os impactos da assistência e o progresso para os
objectivos de desenvolvimento. A OECD tem também assumido a linguagem de
direitos humanos, igualdade de género e sustentabilidade ambiental em termos de
eficácia de desenvolvimento. É, no fim de tudo, o resultado global do desenvolvimento.
1.2.4. Género – é um conceito social que emergiu historicamente a partir do
movimento feminista contemporâneo. Continua a gerar algumas más interpretações, e
precisa de ser aprofundado tanto conceptualmente como em termos de aplicação prática
em situações concretas. O termo é usado nas ciências sociais para reflectir a construção
social que torna as mulheres diferentes dos homens na sociedade, o que no fim de tudo é
a causa fundamental de todos os tipos de desigualdades sociais e injustiças contra as
mulheres e, portanto, uma deliberada violação dos direitos humanos básicos.
O género como conceito encarna a variedade dos papéis e relações socialmente
construídos, características de personalidade, atitudes, comportamentos, valores, poder e
influência relativos que a sociedade atribui a ambos os sexos, mas de formas
diferenciadas. Enquanto o sexo é determinado pelas características genéticas e
anatómicas, o género é uma identidade adquirida que é aprendida e muda ao longo do
tempo, bem como dentro e de uma cultura para outra. O género é relacional e diz
respeito não só aos homens e mulheres, mas também às relações entre eles9.
7
De Renzio, P. (2007). Aid effectiveness and absorptive capacity: which way aid reform and
accountability? – Available from: http://www.odi.org.uk/events/G8_G7/opinions/de%20renzio.Pdf
8
Shannon Kindornay (2011). From Aid to Development Effectiveness: A Working Paper. The NorthSouth Institute
9
4
1.2.5. Integração de Género – É uma estratégia para a projecção da promoção da
igualdade de género. Tal como definido na conclusão acolhida da ECOSOC 1997/2 – “é
o processo de avaliação das implicações para as mulheres e para os homens de qualquer
acção planificada, incluindo legislação, políticas ou programas, em todas as áreas e a
todos os níveis. É uma estratégia que visa tornar as preocupações e experiências das
mulheres bem como aquelas dos homens uma dimensão integral do desenho,
implementação, monitoria e avaliação de políticas e programas em todas as esferas
políticas, económicas e sociais de modo a que mulheres e homens beneficiem e as
iniquidades não sejam perpetuadas. O seu fim último é alcançar a igualdade de
género”10.
O processo da integração pode implicar a necessidade de mudanças nas metas,
estratégias e actividades para garantir que tantos as mulheres quanto os homens possam
influenciar, participar e se beneficiar do processo de desenvolvimento. Tal como Caroly
Hannan (2001)11enuncia, “a integração pode requerer mudanças nas organizações – para
criar um ambiente organizacional propício para a promoção da igualdade de género”.
1.2.6. Organizações da Sociedade Civil– É um conceito evolutivo e erradamente
confundido para equiparar-se a ONGs. Bem entendido, tal como sustentado por Thomas
Carothers (1999)12, Organizações da Sociedade Civil traduzem um conceito mais
amplo, incluindo todas as organizações e associações que existem fora do Estado
(incluindo partidos políticos) e o mercado. Inclui a gama de organizações que os
cientistas políticos tradicionalmente alcunham de grupos de interesse – não só as ONGs
de advocacia mas também sindicatos, associações profissionais (tais como aquelas de
médicos e advogados),câmaras de comércio, associações étnicas, e outras. Também
incorpora tantas outras associações que existem para outros propósitos além de seguir
agendas específicas de caris social ou política, tais como organizações religiosas, grupos
de estudantes, organizações culturais, clubes desportivos, e grupos informais
comunitários.
Apesar de interpretadas pelo cidadão comum em Moçambique como sinónimos de
Organizações Não-Governamentais, as Organizações da Sociedade Civil são regidas
pela Lei das associações, o que pressupõe que elas são compostas em princípio de
organizações sem fins lucrativos e associações fora do Governo, dos corpos legislativo e
judicial, bem como entidades do sector privado. As organizações da Sociedade Civil
pela sua natureza emergem das comunidades que elas servem e em muitos casos a sua
criação é justificada pelas causas e preocupações por que elas advogam.
2.
Situação de Género e sócio-política do País
A população moçambicana estima-se em 22,226,296 habitantes dos quais 52 % são
mulheres13. A maioria desta população (70.2 %) vive nas zonas rurais, tendo a
agricultura como principal fonte de rendimentos.
10
Quoted in the document - “The United Nations commitment to gender mainstreaming – a global
strategy for promoting equality between women and men”. Accessed through www.google.com on
November, the 27th - 2011
11
Caroly Hannan. 2001. The United Nations Commitment to Gender Mainstreaming – a global strategy
for promoting equality between women and men. Accessed through www.google.com on November, the
27th - 2011
12
Carothers, Thomas. 1999. Foreign Policy. The Learning Curve. : Carnegie Endowment. Washington
13
National Institute of Statistics (2010)- Portal Estatísticas de Moçambique (www.ine.gov.mz)
5
O país posiciona-se no 172º lugar entre 182 países (0,384) no Índice de
Desenvolvimento Humano, que é a última posição na comunidade Africana, devido aos
baixos indicadores sociais, mas também à influência da renda per capita diária (BM,
2009). Mais de um terço da população vive com menos de um dólar americano por
dia.De acordo com o dados do Censo de 200714, a esperança de vida à nascença estimase em 47, 1 anos para homens e 51, 8 anos para mulheres, com taxas de mortalidade
infantilde 118 por 1,000 Lbs. A população adulta (15-49 anos) constitui 29.4% da
população total e há quase 3 milhões de mulheres em idade reprodutiva, constituindo
29.8% da população total feminina. Adolescentes e jovens (10-24 anos) constituem 19.4
% da população total no país.
Apesar do seu IDHnegativo, Moçambique tem tido um bom desempenho nos índices
internacionais de género. Em termos de igualdade de género, o País posiciona-se no 22º
lugar num total de 134 países que compõem a lista (Global Gender Gap Report, 2010).
Contudo, os avanços na área de género, entendidos a partir da perspectiva de políticas,
estratégias e leis que têm colocado Moçambique numa boa posição no
rankinginternacional, não estão a transformar na prática as iniquidades de género que
caracterizam a realidade do País. A pobreza e as iniquidades de género continuam na
verdade a piorar a vulnerabilidade das mulheres.
A população activa compõe 75% da população total mas o desemprego geral atinge
18.7%, sendo 14.7% em homens e 21.7% em mulheres.Na agricultura, as mulheres
perfazem 89,3% da força de trabalho contra 21.7% de homens. As mulheres são
também a maioria nos serviços menos remunerados, tais como de serventia e limpeza,
tanto nos escritórios como nos serviços municipais.Adicionalmente, as mulheres
constituem a força de trabalho dominante no sector informal e no comércio
transfronteiriço (IFTRAB 2005; INE 2009).
A taxa de analfabetismo entre as mulheres estima-se em 56%. A alfabetização de
adultos é de 62.7% em homens e 37.5% em mulheres. A matrícula escolar situa-se em
62,7% para homens e 56.7% para mulheres. Quase 60% da população não tem acesso à
electricidade. A Rádio constitui a principal fonte de informação, mas o sinal radiofónico
apenas é sintonizado por menos de 55% da população (IFTRAB 2004/05; Banco
Mundial 2007; INE 2009).
Ainda que o País goze de estabilidade e de um crescimento económico rápido, o que tem
resultado na redução da proporção dapopulação vivendo abaixo da linha da pobreza, de
69% em 1997 para 54% em 2003, a situação da pobreza mantém-se preocupante. Os
inquéritos mais recentes levados a efeito no transacto ano15para avaliar os progressos
conseguidos na redução da pobreza ao nível dos agregados familiares, não mostraram
dados diferentes dos que haviam sido registados em 2003. Com efeito, o nível de
pobreza na população geral mantém em 54.7%. Assumindo a natureza patriarcal da
sociedade moçambicana, são as mulheres que carregam o fardo da pobreza devido ao
seu papel natural de subordinação. Contudo, esta realidade não tem impedido o País de
registar alguns progressos notáveis no percurso da realização dos Objectivos de
Desenvolvimento do Milénio (ODM), particularmente no que concerne ao acesso à
14
National Institute of Statistics (2007)
Survey to assess the households income (Inquérito sobre o Orçamento das Famílias – OIF), Ministry of
Planning and Development, 2010
15
6
educação primária que é de menção16. A despeito dos progressos feitos nesse domínio, a
baixa capacidade dos órgãos do Governo, o impacto adverso do HIV e SIDA, e a
insegurança alimentar prevalecente constituem desafios importantes para o futuro.
Na arena internacional, Moçambique é signatário de protocolos e documentos
internacionais importantes nos domínios de direitos humanos e igualdade de género.
Entre tais documentos políticos de vulto menção se deve fazer do Protocolo Africano
para os Direitos Humanos.
O Governo de Moçambique tem formulado políticas e implementado estratégias com o
objectivo de promover as relações de género em todos os domínios da vida. O Conselho
de Ministros aprovou a Política de Género juntamente com a Estratégia da sua
implementação (PGEI) e tem periodicamente solicitado um informe ao Ministério da
Coordenação deste assunto sobre como estes importantes instrumentos de política estão
a ser implementados no terreno.
As recomendações do CEDAW (1993), a Plataforma de Acção de Beijing (1995), assim
como a Declaração da SADC sobre Género e Desenvolvimento (1997), documentos aos
quais Moçambique aderiu, têm influenciado fortemente os mecanismos do Governo em
curso para a promoção da igualdade de género na sociedade moçambicana. Os
investimentos e esforços até aqui feitos neste domínio são visíveis ao nível dos órgãos
do Governo e sobretudo ao nível de tomada de decisões onde a Acção Afirmativa no
campo da igualdade de género é expressa através de um crescente número de mulheres
ocupando posições de liderança na hierarquia do Governo.
2.1. O Fluxo da Ajuda em Moçambique
Moçambique experimentou ao longo das últimas duas décadas uma realidade evolutiva
de gestão dos fluxos de ajuda externa. O país é conhecido pela sua forte dependência da
ajuda externa, apesar de registar um crescimento económico rápido nos últimos anos,
em média de 7% do PIB por ano17.
A ajuda externa multilateral e bilateral tem fluído, quer directamente, para apoiar o
Orçamento do Estado,quer indirectamente através de uma série de projectos e
programas. O volume crescente da ajuda ao desenvolvimento, bem como o número
crescente de agências doadoras no país requereram a adopção de mecanismos mais
eficientes de coordenação, de modo a garantir maior coerência e evitar duplicação e
ineficiência.
16
Net enrollment rate in the first 5 years of primary school (EP1) increased from 106,5 % (around
95,1 % for girls) in 2002, to 147,3 % (around 104,3% for girls) in 2008
17
The growth of the Mozambican economy since the signing of Peace Agreement in 1992 has been
referred to in various documents due to its impressive nature. In the Critical Assessment of Aid
Management and Donor Harmonization – The Case of Mozambique, by AFRODAD (2007) the growth
is mentioned to be at 8% per annum; The Report by AfriMAP and Open Society (2009) “Moçambique,
Democracia e Participação Política”, points out that the growth of the Mozambican economy over the
last years is in average 7%.;
7
Tabela 1: Crescimento no Apoio Geral ao Orçamento ao longo dos anos passados
Tabela: Apoio Geral ao Orçamento: Doadores contribuindo para o Orçamento do
Estado.Fonte: PAP/CIDA, 2011
No ano 2000, os Doadores formalizaram o seu Programa Doador Conjunto com vista a
melhor coordenar o seu apoio directo ao Orçamento do Estado18. De 2005 até à data
actual, a coordenação da ajuda externa ao desenvolvimentotem seguido as
recomendações contidas na Declaração de Paris. Os instrumentos de coordenação entre
as agências doadoras e entre elas e oGoverno têm sido alinhados e fortalecidos de modo
a reflectirem os cinco princípios da DP que servem de linhas mestras para o incremento
da eficácia da ajuda e realização dos principais objectivos de desenvolvimento.
A ajuda externa presentemente perfaz 45% do Orçamento do Estado19. Esta
contribuição é canalizada através de uma série de modalidades, designadamente Apoio
Directo (Geral) ao Orçamento, Programas Sectoriais (SWAPS), Fundos Comuns e
Apoio Inscrito no Orçamento através de Projectos (fundos consignados principalmente),
Investimento Não Inscrito no Orçamento e Apoio Técnico.
Tabela 2:Modalidades da Ajuda e seu Peso Relativo no País
18
For more details, please see “Moçambique: o Sector da Justiça e o Estado do Direito”, in Parceiros de
Desenvolvimento nº7, PDF
19
The debate on the contribution that external aid has made to the national budget is contained in various
research documents. In all the variability of such a contribution goes from 40% to 50%. For reference,
please see “Ajuda Externa e Desenvolvimento em Moçambique: uma perspective crítica, by Orlando
Nipassa (2009), or“Moçambique: o Sector da Justiça e o Estado do Direito”, in Parceiros de
Desenvolvimento nº7, PDF, op cit.; Also the Report “Transparência da ajuda externa e do orçamento
em Moçambique – Constrangimentos para a sociedade civil, a assembleia e o governo”, by Grupo
Informal de Governação e Aliança (2010) addresses the dependency of Mozambique on external aid by
up to 50%
8
Apoio Geral ao Orçamento
Programas Sectoriais (SWAPS)
Projectos de Investimento
Assistência Técnica
Pesquisa/Estudos
Não-Especificada
Total
% Total da AJuda Externa
30,8
22,2
43,9
2,5
0,3
0,3
100
ODA por modalidade em percentagem, 2007: fonteWWW.ODAMOZ.
3. A Arquitectura da Ajuda a partir de uma Perspectiva de Género: Mapeamento
dos Actores e Redes de Trabalho
A descrição de processos envolvendo a eficácia da ajuda a partir de uma perspective de
género acarreta um olhar para os arranjos e procedimentos que o País usa com vista à
implementação da Declaração de Paris e outros documentos de políticas,procurando
aferir até que pontoeles engendramimpactos na igualdade de género e empoderamento
das mulheres. Também acarreta abordar processos e procedimentos que permitem a
participação de vários actores – ONGs, Parlamentares, Universidades, Institutos de
Pesquisa, etc. – na formulação de políticas, monitoria e avaliação de estratégias e planos
no domínio da igualdade de género. A participação dos vários actores deverá também
ser uma realidade na implementação e monitorização da agenda do empoderamento das
mulheres, incluindo na exigência ao Governo para a prestação de contas sobre a agenda
de desenvolvimento do país.
A maioria da população moçambicana é feminina, perfazendo 52% dos 22.2 milhões de
habitantes. A pobreza em Moçambique tem face feminina. O último inquérito(IOF)20
levado a cabo no País para aferir a magnitude da pobreza, através da análise de variáveis
que conjuntamente determinam o peso da renda do agregado familiartrouxe à superfície
algumas surpresas, relativamente ao impacto da luta contra a pobreza. Com efeito, a
pobreza em Moçambique não havia diminuído nos últimos 7 anos e mostrava-se mais
saliente nas áreas rurais que nas urbanas. Os resultados do inquérito mostraram uma
clara contradição em relação a todos os esforços politicamente içados para priorizar as
áreas rurais e para colocar o distrito no centro de planificação e de alocação de recursos.
Não espanta se a conclusão for a de que se a pobreza é tão saliente, os mais afectados
são as mulheres que continuam a sofrer das iniquidades e da violação dos seus direitos
ao nível da base. Para as mulheres nesta área, torna-se difícil apontar mudanças nas suas
vidas que tenham como impulso novos investimentos e desenvolvimentos que confluem
para as suas comunidades, impulsionados pela ajuda internacional.
3.1. A Arquitectura da Ajuda em Moçambique
Nas últimas décadas, Moçambique desenvolveu uma sólida plataforma de parceria e
cooperação com os Doadores Externos. O País tem enfrentado desastres naturais que
têm constrangido a sua agenda de desenvolvimento, tornando-o altamente dependente
20
Ministério da Planificação e Desenvolvimento, 2010: Pobreza e Bem-Estar em Moçambique: Terceira
Avaliação Nacional
9
de ajuda externa. Tal como enuncia a AFRODAD21 “A conhecida reputação do país em
vários ângulos transformou-lhe num dos principais destinos da Assistência Oficial ao
Desenvolvimento (ODA)”. O fluxo da ajuda de Doadores para Moçambique, de acordo
com o Atlas dos Doadores22é apresentado na Tabela 3. O valor total da ajuda
disponibilizada chegou a atingir 2 biliões de dólares americanos, com o seu pico em
2009. O desempenho de diferentes doadores tem variado ao longo do tempo, como o
documenta a título exemplificativo o período que vai de 2005 a 2010, na tabela que
segue.
Table 3:Fluxo da Ajuda: Compromissos, Desembolsos e Desempenho
: Fluxo Total da Ajuda dos Doadores para Moçambique, ODAMOZ, 2011.
A ajuda ao desenvolvimento, tal como anteriormente indicado, contribui em 45% do
Orçamento Anual do Estado no País, o que torna importante garantir a sua
previsibilidade. De igual modo, as questões ligadas à harmonização, alinhamento e
coordenação tornam-se cada vez mais importantes.
21
African Forum and Network on Debt and Development, a Critical Assessment of Aid Management and
Donor Harmonization – The Case Study of Mozambique -, Harare, Zimbabwe, 2006
22
Official Development Assistance to Mozambique Database, accessible in www.odamoz.org.
10
A Declaração de Paris sobre a Eficácia da Ajuda (2005) e a Plataforma de Acção de
Acra (AAA) (2008) defendem que os Doadores e os Parceiros de Desenvolvimento
deverão usar referencialmente os sistemas nacionais como primeira opção para os
programas de ajuda em apoio às actividades geridas pelo sector público.
Adicionalmente, a AAA compromete tanto aos Doadores quanto aos Parceiros de
Desenvolvimento nos países a garantir que as suas respectivas políticas e programas de
desenvolvimento sejam formulados e implementados em moldes consistentes com os
compromissos internacionais sobre igualdade de género. Esta forma de encarar a
perspectiva de desenvolvimento pode ser alcançada através do ajustamento dos
processos de gestão financeira e de orçamentação, de modo a que possam responder
adequadamente às necessidades diferenciadas e prioridades de mulheres e homens.
Em consonância com os compromissos acima referenciados, o Governo de
Moçambique estabeleceu mecanismos de coordenação envolvendo os Ministérios das
Finanças, de Planificação e Desenvolvimento, Mulher e Acção Social, com apoio do
Escritório das Nações Unidas para a Mulher em Moçambique para introduzir exercícios
de orçamentação na óptica de género no ciclo de planificação em todas as entidades
públicas a todos os níveis.Contudo, o processo não está sistematicamente organizado e,
como tal, falta-lhe continuidade, particularmente durante o período no qualos sectores
deverão esboçar os seus Planos Anuais Económicos e Sociais (PES). Daí, a maioria dos
planos são concebidos na sua forma tradicional e rotineira, pondo-se de parte a
necessidade de desencadear uma prévia avaliação e análise de género ao longo de todo o
ciclo – planeamento, orçamentação, implementação, monitoria e avaliação do PES.
A despeito do acima dito, há progressos feitos com vista a uma clara integração da
igualdade de género na planificação através do estabelecimento de uma Unidade no
Ministério da Planificação e Desenvolvimento que coordena a integração de todos os
assuntos transversais nos Planos Económicos e Sociais. Há igualmente esforços
dirigidos a solicitar dos sectores acções concretas em termos de formulação de
actividades, indicadores e orçamento para a implementação de tais actividades. Este
processo está ancorado do Quadro da Revisão Conjunta que coordenada a ajuda ao
desenvolvimento e as estratégias nacionais de combate à pobreza no país.
3.2. Coordenação dos Fluxos de Ajuda: Revisões Conjuntas e Igualdade de Género
A Declaração de Paris para Eficácia da Ajuda é um instrumento referencial que
mobiliza todos os Parceiros no País a se comprometerem para conjuntamente apoiarem
os esforços concertados pelo Governo para a construção da agenda de desenvolvimento
nacional. Neste processo e seguindo as linhas mestras daquela Declaração, o Governo
de Moçambique engajou-se num contínuo diálogo com os seus parceiros internacionais
– conhecidos por G-19 „G-1923‟ – que providenciam apoio financeiro ao País, no âmbito
da implementação da sua estratégia de combate à pobreza. Este diálogo tem tomado a
forma de Revisões Conjuntas Anuais (RCA), onde Doadores, Governo e Sociedade
Civil avaliam a implementação das prioridades comummente concordadas, sempre
precedidos por revisões de meio-termo que juntam peritos das áreas técnicas
provenientes do Governo, Sociedade Civil e Parceiros Internacionais nos grupos de
23
The G19 is composed of the following development(donors) Partners: WORLDBANK; USAID; UK;
SWITZERLAND; SWEDEN; SPAIN; PORTUGAL; NORWAY; NETHERLANDS; ITALY;
IRELAND; GERMANY; FRANCE; FINLAND; EC; DENMARK; CANADA; BELGIUM; AUSTRIA;
and ADB
11
trabalho. Para além das já referidas revisões conjuntas, as avaliações incluem revisões
externas feitas por consultores independentes. O gráfico abaixo mostra a complexidade
que a coordenação da agenda da ajuda segue no país:
Gráfico 1:Esquematização dos mecanismos de coordenação24.
Challenges - Aid
Joint
Govt of
G- 19
Steering
MozambiqArchitecture
Heads
G-19of
Committ Troika
ue
ee
PAP Coordination Group
Secretariat
Mission
+ Economists
Heads of
Cooperati
Working
Group
Economic on
Human
Poverty and
Governan
ce
capital
macro
developme
nt
economic
• Heal
• Publi
• Financia
management
th
c
l
sector
• Growth
• HIV/
Secto
• Private
and
Cross-cutting
AID
r
Sector
macroecon
Gender
AIDS /
• Agricult
S
refor / HIV
ure
and
omic
Environment
• Educ
m
rural Shaded area =
stablity
ation
• Dece
participation
of General
developm
• Poverty
• Wate
ntrali
Budget
Support donors
ent
Analysis
•
Roads
only
r/
zatio
•
Energy
and
sanit
n
Monitorin
As missões
da revisão conjunta
são
guiadas
e
informadas
pelo
Memorando de
ation
• Justic
Entendimento
(MdE) assinado pelo
g Systems
e Governo e pelo G-19 que estabelece os princípios,
os termos,
as
operações
e
as
condições
• Public
Secto sob as quaisflui o Programa de Parceria para a
Ajuda. Este
exercício baseia-se em indicadores concordados e constantes da Matriz do
Finacial
r
Quadro de Avaliação de Desempenho
(QAD), que reúne metas para cada uma das áreas.
Manageme
refor
nt da RC incluem a m
Os objectivos
avaliação do desempenho do Governo bem como a dos
Bud Programático (PAPs) em relação às realizações do ano anterior no
Parceiros de• Apoio
contexto da implementação
da Estratégia da Redução da Pobreza e da Eficácia da
get
Ajuda. Esta avaliação
toma
em conta a implementação global do MdE e fornece
Anal
recomendaçõesysis
para uma melhoria continua da parceria.
Tax para além de constituir um objectivo em si próprio, ela lidera a
A igualdade• de género,
refo
agenda do Grupo
de Trabalho sobre Género e parcialmente a contribuição que o Grupo
rm
dos Assuntos Transversais deverá prover depois de documentar o desempenho dos
indicadores •do QAD
Proc na Revisão Conjunta.
ure
Nos últimos cinco
menanos o principal indicador da igualdade de género na Matriz do
Quadro de Avaliação de Desempenhoestava formulado tal como a seguir se apresenta: “
t
24
Refoa slide presentation by the head of PAP, in the Regional Conference on Aid
Figure copied from
Effectiveness organized
rm by Mozambique Debt Group, 27-28 October, Hotel Vip, Maputo, 2011
•
12
SIS
TAF
E
Planos Económicos e Sociais (PES)/Orçamento do Estado e Balanço do PES reflectindo
acções, orçamento e progressos à volta da igualdade de género relativamente a seis
Sectores, designadamente Mulher e Acção Social (MMAS), Saúde (MISAU), Educação
(MINED), Agricultura (MINAG), Interior (MINT) e Obras Públicas e Habitação
(MOPH)”. Ainda assim, é útil mencionar que outros indicadores relacionados que
cruzam as áreas temáticas sobre género são também seguidos e documentados pelo
Subgrupo de Trabalho de Género.
Enquanto estes indicadores oferecem uma evidência dos esforços para promover a
integração da igualdade de género nos planos sectoriais dos sectores críticos, os
relatórios produzidos pelo Grupo de trabalho dos Assuntos Transversais25revelam que,
anualmente, se constata que os sectores têm demonstrado problemas em ir de encontro à
recomendação de apresentarem dados desagregados por sexo, o que dificulta a avaliação
dos seus esforços e investimentos para a igualdade de género. Adicionalmente, os
mesmos relatórios têm, igualmente, anotado que os sistemas de produção de relatórios
sobre igualdade de género não têm sido exaustivos o suficiente,para a reflectir o
engajamento total e realização ao nível sectorial da igualdade de género e
empoderamento das mulheres. Um factor subjacente que pode estar a ter uma
contribuição negativa no processo é a ausência do CNAM26nos processos de
planificação e orçamentação anuais, atendendo que esta entidade lida com a igualdade
de género como sua actividade nuclear e, desse modo, é esperada a ter um papel
instrumental em assegurar que as autoridades nacionaisatribuem à igualdade de género
alguma proeminência nos estágios críticos do ciclo de planificação, incluindo fazer
advocaciapara a alocação de recursos para subsidiarem a implementação daquelas
actividades que os sectores têm projectado nos seus planos operacionais com vista a
promover ao seu nível a igualdade de género.
Da informação acima, pode sustentar-se que os dados e informação que os sectores
providenciam para permitir uma avaliação da igualdade de género nas suas acções é
fragmentada e não é reportada com alguma consistência. Adicionalmente, assumindo
que há investimentos a partir da ajuda externa, voltados a promover a igualdade de
género, mas longe do controlo do Governo, o sistema de relatórios não pode ser
exaustivo tal como poderia esperar-se. Só para ilustrar este facto, um estudo sobre
avaliação do desempenho27 demonstrou que “apesar de o apoio ao orçamento constituir
a principal via de contribuição dos PAPs e associados (ONU + USA) um terço dos
desembolsos dos PAPs e 48% dos desembolsos dos PAPs e associados têm a ver com o
financiamento baseado em projectos. Atendendo que estas contribuições não estão
alinhadas e nem harmonizadas torna-se difícil avaliar a informação sobre o que está a
acontecer ao nível de projectos com relação à utilização dos sistemas nacionais de
finanças públicas, coordenação da assistência técnica, ajuda-comprometida, etc.”. Tudo
isto coloca limitações em trazer ao conhecimento público todos os investimentos e
esforços voltados à realização dos propósitos da igualdade de género e empoderamento
da mulher de forma mais abrangente.
3.3. Actores Trabalhando nos assuntos de género e ajuda externa
25
26
Cross-Cutting Issues Working Group for 2009 and 2010 for the Annual Joint Review
The National Council for the Advancement of Woman
27
13
Enquanto a integração de género é apoiada por todos os parceiros que alinharam a sua
assistência com os sistemas do Governo de Moçambique, seguindo as linhas mestras
contidas na DP, todos os Doadores têm na sua própria filosofia inclusão da igualdade de
género,quer como princípio a respeitar nos seus protocolos de cooperação, quer como
estratégia para guiar o seu financiamento e cooperação técnica com os países em
desenvolvimento.
O campo das modalidades de ajuda para o financiamento dos planos de
desenvolvimento em Moçambique oferece dois cenários de análise a ter em conta: um a
partir do Apoio Directo (Geral) ao Orçamento, que, pela sua natureza, é isento de
condicionalismos. Assumindo que a integração da igualdade de género nas políticas,
estratégias e planos de acção é a orientação que deverá ser seguida, esta modalidade
levanta a assumpção de que a igualdade de género está inclusa nos exercícios de
planificação e orçamentação, apesar de ser difícil aí aferir objectivamente que proporção
de orçamento tem sido alocada para fins de empoderamento da mulher.
Um segundo cenário que consiste de outras modalidades de ajuda (Investimento NãoInscrito no Orçamento e Apoio Técnico – Fora do Orçamento; Projectos Inscritos no
Orçamento; Fundos Comuns; e Programas Sectoriais (SWAPs)) oferece diferentes
abordagens, relativamente à inclusão ou promoção da igualdade de género e
empoderamento da mulher. Tais abordagens dependem da forma como o financiamento
é providenciado,bem como para quem e para que propósitos ele é disponibilizado. Há,
com efeito,Doadores que financiam organizações da sociedade civil que trabalham na
área de género e empoderamento da mulher (A Suécia e a Noruega, por exemplo, têm
relações de parceria financeira com o Fórum Mulher, a Holanda com a WLSA, só para
mencionar alguns casos) através de fundos consignados. Há ainda aqueles que, embora
incluam preocupações relativamente à igualdade de género na avaliação dos seus
portfolios de financiamento, as suas políticas organizacionais abordam o género como
assunto transversal e, portanto, não colocam à parte um fundo consignado
especificamente para atender à igualdade de género e empoderamento da mulher e nem
monitorizam os fundos que desembolsam a partir do ponto de vista do elemento
igualdade de género (A Comunidade Europeia é um destes)28.
Assim, pode-se dizer que não há abordagens lineares para o apoio financeiro à
promoção da igualdade de género, mas há um engajamento visível através da orientação
política e estratégica para assegurar que o financiamento alocado para outros objectivos
de desenvolvimento tome em conta a inclusão da igualdade de género e empderamento
da mulher, vistos como matérias transversais.
Tendo em conta o acima dito, a análise da estrutura da ajuda e seu impacto na igualdade
de género foi desencadeada com base na informação disponível na base de dados
ODAMOZ29. A informação sobre a ajuda ao desenvolvimento contida nesta base de
dados está desagregada por doador, projecto, modalidade de ajuda, ODM, agência de
implementação, sistemas de gestão, entre outras informações relevantes.A despeito de
esta base de dados ser usada como fonte para análise da ajuda, ela continua a apresentar
limitações, designadamente em termos de recolha de dados e sua classificação, bem
28
For details on this issue, please check the report by Holvoet, Nathalie and Inberg, Liesbeth (2008), on
Orçamentação na Óptica de Género (OOG) e a Agenda da Eficácia da Ajuda. Institute of Development
Policy and Management.
29
ODAMOZ is available at http://www.odamoz.gov.mz
14
como em termos de actualização sistemática de dados e informação, o que se reputa
bastante crucial para mostrar a evolução da ajuda externa no País. Um problema, por
exemplo, que despoletou neste exercício de pesquisa, que impede o tratamento coerente
de dados, é o facto de a classificação aplicada de dados concernentes à alocação
financeira para a categoria da igualdade de género, quer por projecto quer por doador,
não tornar tal informação visível, objectiva, directa e fiável. Pode, com efeito, haver
doadores que tenham disponibilizado valores gordos de financiamento para a igualdade
de género, mas a classificação usada é vaga e não revela que categorias de género foram
consideradas. Para transpor-se esta limitação ou inconsistência haveria necessidade de
se rever a classificação, o que iria implicar um trabalho focalizado com cada um dos
doadores relevantes.
Mesmo assim, de modo a dar-se respostas às questões críticas que a metodologia do
exercício coloca, três categorias de despesas relacionadas com o Género foram usadas
para a análise do impacto de género, nomeadamente:
1. Fundos que abordam assuntos transversais – Integração (“Mainstreaming”);
2. Fundos focalizados a Projectos específicos de Género; e
3. Fundos que são neutrais em matéria de Género.
Segue abaixo um gráfico representativo dos doadores que ao longo dos últimos 5 anos
têm dado apoio às questões de género, de acordo com dados e informação contidos na
base de dados ODAMOZ.
3.3.1. Os cinco principais doadores trabalhando em assuntos de género e Ajuda
A eleição de cinco principais doadores trabalhando com assuntos de género e de ajuda
ao desenvolvimento não pode ser assumida como uma tarefa fácil. Primeiro, porque a
informação disponível nas fontes de dados (ODAMOZ, por exemplo), para além de ser
inconsistente, demonstra ao longo dos anos variações no posicionamento de cada
doador no que concerne ao apoio ao orçamento, independentemente da modalidade
tomada em consideração. Segundo, porque há doadores que não têm as suas filosofias
de assistência ao país alinhadas com a DP, mas demandam dos beneficiários da sua
15
ajuda uma clara indicação (planificação e orçamentação) do tratamento da igualdade de
género e empoderamento da mulher nos seus projectos de investimento.Terceiro e
último, não se assumiu a componente do mainstreaming, em virtude de os dados
desagregados por sexo para aferir o contributo que vai para mulheres serem exíguos e
pouco fiáveis.
Tendo estas limitações em conta, a indicação de, pelo menos, cinco doadores que têm
desembolsado fundos para a igualdade de género e empoderamento da mulher limitouse àqueles que apoiam projectos específicos de género ou actividades relacionadas com
mulheres, classificadas no número dois (2) nas três categorias previamente
apresentadas, designadamente: Comunidade Europeia, Holanda, Espanha, Suécia e
UNICEF.
Tal como demonstra a tabela abaixo, há muitos doadores envolvidos no financiamento
da igualdade de género e de algum modo a classificação usada no ODAMOZ não é tão
útil para de forma fiável alistar em ordem de peso relativo do financiamento aqueles
cujos valores desembolsados nesta área da igualdade de género se mostram
relativamente mais altos que os demais. Por exemplo, o UNICEF que aparece com um
investimento relativamente alto neste domínio não é puramente um doador no sentido
estrito do termo. O UNICEF mobiliza recursos de alguns doadores que até surgem
também elencados na tabela. Assim, a informação contida na tabela pode, igualmente,
sofrer de dupla classificação.
3.4. Governo e Mecanismos Governamentais para a Igualdade de Género
Moçambique é signatário de instrumentos internacionais importantes no domínio de
Direitos Humanos, Direitos das Mulheres e Igualdade de Género, tais como a
Declaração Universal dos Direitos Humanos, a Convenção para a Eliminação de Todas
as Formas de Discriminação contra a Mulher (CEDAW); A Plataforma de Acção de
Beijing; O Protocolo para a Carta Africana sobre os Direitos do Homem e de
Cidadania,bem conhecido pela designação “Protocolo de Maputo” e mais recentemente
16
o Governo de Moçambique assinou o Protocolo da SADC30sobre Igualdade de Género,
aprovado pelo Governo em 2010.
O Governo tem formulado políticas e implementado estratégias promovendo a
igualdade de género em todos os domínios da vida económica e social. O Conselho de
Ministros aprovou em Março de 2006 a Política de Género e a respectiva Estratégia de
Implementação (PGEI) que está a ser implementada pelos vários actores a todos os
níveis. O desenvolvimento da Política de Género e Estratégia da suaImplementação
resultou de um processo participativo envolvendo os Ministérios do Governo,
Representantes da Sociedade Civil e do Sector Privado, sob a liderança do Ministério da
Mulher e Acção Social e do Conselho Nacional para o Avanço da Mulher.
As recomendações do CEDAW (1993), bem como da Plataforma de Acção de Beijing
(1995), e a Declaração da SADC sobre Género e Desenvolvimento (1997)31, protocolos
aos quais Moçambique aderiu, influenciam fortemente os mecanismos do Governo em
prática para a promoção da igualdade de género. A implementação da filosofia da
Acção Afirmativa tem resultado num número crescente de mulheres ocupando posições
de liderança na hierarquia do Governo, bem como nos Municípios. Uma tabela (Anexo
3) ilustrando esta realidade é apresentada em anexo32.
3.5. A Maquinaria de Género: Mecanismos de Coordenação para Igualdade de
Género
Como resultado das recomendações da Conferência e da Plataforma de Acção de
Beijing, bem como em resposta ao seu compromisso para com a emancipação da
mulher, cujo processo decorre desde a luta armada de libertação nacional, o Governo de
Moçambique estabeleceu mecanismos para a igualdade de género que se encontram
alinhados com os quadros internacionais mais recentes sobre esta matéria. Estes
mecanismos sustentam a necessidade e responsabilidade da coordenação de processos
internos e intersectoriais para avançar com o objectivo da igualdade de género e do
empoderamento das mulheres.
A coordenação temática da igualdade de género está sob a responsabilidade do
Ministério da Mulher e Acção Social. Este organismo do Governo acolhe o Conselho
Nacional para o Avanço da Mulher(CNAM)33que é o órgão mais alto para a igualdade
de género em Moçambique, estabelecido em 2004.A composição do seu Conselho
Directivo inclui Ministros e Vice-Ministros bem como assentos para três representantes
das organizações da Sociedade Civil trabalhando com a igualdade de género, um
representante das organizações da fé, um representante dos Sindicatos e um do Sector
Privado. O CNAM é uma entidade autónoma, consultiva, dirigida pela Ministra da
Mulher e Acção Social e que presta contas ao Primeiro-Ministro. A sua principal
responsabilidade é promover e monitorizar a implementação das políticas do Governo
em todos os programas através do Plano Nacional do Avanço da Mulher em sintonia
com a Política de Género e sua respectiva Estratégia de implementação.
30
Southern Africa Development Community
The SADC Declaration on Gender and Development is the instrument that was transformed into SADC
Protocol on Gender and Development earlier mentioned in this study.
32
Table on Women in Decision Making positions in Mozambique, source: State Servants Statistics,
Ministry of State Administration., 2010
33
Conselho Nacional para o Avanço da Mulher.
31
17
O CNAM opera através de um Secretariado que conta com o apoio de um Conselho
Técnico composto por Pontos Focais em matéria de Género provenientes das
instituições públicas. Nas províncias, o CNAM detém Secretariados Executivos e
Conselhos Técnicos em todo o País.
No âmbito da planificação, Moçambique adoptou um processo de planificação de médio
prazo para a sua agenda de desenvolvimento que vem inscrito no seu Plano Nacional de
Redução da Pobreza (PARP). Neste contexto, a inclusão da igualdade de género em
todos os planos e políticas do Governo está sob a responsabilidade do Ministério de
Planificação e Desenvolvimento que superintende a preparação e implementação do
PARP através de um processo participativo baseado em grupos temáticos de trabalho34,
muitos dos quais são permanentes (Pilares). No PARP (que é a terceira geração destes
planos) a integração do género (mainstreaming) foi adoptada como filosofia a seguir
para garantir a integração da igualdade de género nas políticas, estratégias e planos de
desenvolvimento.Para medir os progressos com vista ao alcance das metas concordadas
no contexto do combate à pobreza no país, duas matrizes reunindo os principais
indicadores (a matriz geral que contempla os indicadores sectoriais, e o Quadro de
Avaliação do Desempenho (QAD)) têm sido usados consensualmente como os
principais quadros de referência.
O primeiro PARPA (2001-05) foi criticado por não incorporar nenhuma abordagem de
género e por ter sido formulado sem um processo consultivo prévio entre os vários
actores de desenvolvimento no país. Inversamente, os documentos que se seguiram,
designadamente o PARPA II (2006-09) e o PARP (2011 – 2014) incorporaram as
preocupações com relação ao género. O PARPA II, por exemplo, reconheceu que “ as
desigualdades de género constituem um obstáculo para o desenvolvimento económico
do País. Em geral, os agregados familiares onde as mulheres são discriminadas tendem
a ser mais pobres. (…) A discriminação contra a mulher em acesso e controlo dos
recursos (…) reduz o potencial de produção das famílias, ao mesmo tempo que
aumenta a sua vulnerabilidade, e reduz a capacidade de indivíduos, incluindo homens,
de vencer os níveis de pobreza35.” (PARPA II, 24 e 97).O PARP 2011-2014 também
reconhece que“um dos principais desafios das reformas em curso nas finanças públicas
é a integração entre o Plano e o Orçamento (...) incluindo a orçamentação na óptica de
género.36
Há alguns anos, uma avaliação do desempenho dos indicadores de género contidos nos
Indicadores do PARPA II revelou que muitos dos indicadores projectados não haviam
sido implementados, havendo também casos de informação em falta para, de forma
clara, esclarecer os progressos feitos para a realização dos outros indicadores.
34
Há cinco grupos de trabalho – quarto pilares e o grupo dos assuntos transversais-, nomeadamente o
Pilar da Pobreza; Pilar da Macroeconomia; Pilar de Desenvolvimento Humano; Pilar da Governação e o
Grupo dos Assuntos Transversais.
35
Self translation from the original Portuguese version of PARPA II to English.
36
Documento aprovado pelo Conselho de Ministros a 3 de Maio de 2011
18
Gráfica de resultados gerais
Fonte: Tabela de resultados gerais. Cálculos do autor
Gráfico:Este gráfico mostra a percentagem dos resultados que foram alcançados com a
implementação do PARPAII
3.6. Assembleia da República e Mecanismos Parlamentares para a Igualdade e
Equidade de Género
A Assembleia da República compõe-se do Gabinete do Presidente, os três VicePresidentes e as Bancadas Parlamentares para cada Partido Político eleito, bem como os
Grupos de Trabalho, designados Comissões, cujo portfólio é organizado
tematicamente.A igualdade de Género, por exemplo, é parte da Agenda para os
Assuntos Sociais, Comissão de Género e Ambiente37. Esta comissão é responsável por
analisar todas as propostas de assuntos legislativos relacionados com questões sociais,
de género e ambientais. A Comissão é liderada por uma mulher, a antiga Governadora
da Província de Maputo.
O género e o HIV e SIDA têm ainda merecido tratamento em Gabinetes específicos no
seio da Assembleia da República. É assim que em 2007 foi estabelecido o Gabinete
Parlamentar da Mulher como plataforma para facilitar as discussões sobre uma variada
gama de questões baseadas nas relações de género de modo a alimentar a plenária com
posições bem articuladas e documentadas em relação à igualdade de Género e
Desenvolvimento. O mandato deste Gabinete é interagir com vários actores fora do
Parlamento interessados na agenda de género e desenvolvimento, bem como servir
como ponto de entrada para os diferentes actores para interagir com a Mulher
Parlamentar. Em 2006, o Gabinete da Mulher Parlamentar assinou uma Declaração de
Compromisso com as Organizações Femininas da Sociedade Civil de modo a unir
esforços para lançar a agenda dos Direitos da Mulher no Parlamento. A Declaração
incluiu uma lista de prioridades entre as quais a advocacia e lobbying para a aprovação
da Lei contra a Violência Doméstica formulada pelo movimento das mulheres
encabeçado pelo Fórum Mulher, uma rede de organizações trabalhando nos assuntos da
igualdade de género e direitos humanos das mulheres.
37
Comissão dos Assuntos Sociais, Género e Ambientais.
19
Outro mecanismo criado é a rede de Mulheres Ministras, Parlamentares, Ex-Ministras e
Ex-Parlamentares, que foi estabelecida em 2008. O objectivo desta rede é capacitar a
mulher em posição de tomada de decisões políticas, tais como Parlamentares e aquelas
no Governo para que possam ser capazes de advogar a favor da agenda dos direitos das
mulheres e sobre esforços com vista à igualdade de género.
3.7. Mecanismos da Sociedade Civil para a Igualdade de Género
A sociedade civil moçambicana tem jogado um papel crítico na promoção da igualdade
de género e direitos humanos. O País conta com várias organizações que trabalham
nesta área específica. Entre elas, apontam-se redes de organizações femininas que têm
tido uma função instrumental atendendo que elas actuam como coordenadoras, trazendo
para a mesma plataforma as organizações da sociedade civil, quando se trata de lutar e
defender a realização dos direitos das mulheres.
Os esforços com vista ao alcance da igualdade de género em Moçambique estão
alinhados com a história do movimento feminino ou da Organização das Mulheres, tal
como dispõe Casimiro (2004)38. Em 1990, uma nova Constituição Democrática foi
estabelecida. No mesmo ano, muitas associações foram criadas. É nesse contexto que
surgiu o Fórum Mulher.
O Fórum Mulher – Coordenação para a Mulher no Desenvolvimento – é uma rede de
organizações e indivíduos que trabalhampara a defesa dos direitos das mulheres e
igualdade de género. Foi estabelecido formalmente em 1993 com o objectivo de
coordenar os esforços de diferentes actores e instituições tendo em vista projectar e
levar avante a agenda dos direitos das mulheres. O Fórum Mulher compreende mais de
80 organizações membros, incluindo: OCBs, ONGs nacionais e internacionais,
Instituições de Pesquisa, Sindicatos e outras organizações que apoiam o trabalho da
igualdade de género e direitos das mulheres.
O Fórum Mulher conseguiu mobilizar os doadores para o estabelecimento de um
mecanismo de financiamento – o Fundo Comum – para o seu Plano Estratégico 20092013, que está alinhado com a Declaração de Paris. O Fórum Mulher é uma das
organizaçõesda sociedade civil que iniciou um projecto de orçamentação na óptica de
género, com a finalidade de formar representantes da sociedade civil e actores do estado
sobre a integração de género na planificação e orçamentação, com o apoio técnico da
UNIFEM e da Rede do Programa Tanzaniano de Género39.Mais de 50% do seu
orçamento é implementado em observância aos princípios da Declaração de Paris,
enquanto o resto continua a ser financiamento baseado em projectos.
O Fórum Mulher é um actor chave nos processos da Eficácia da Ajuda e reconhecido
em Moçambique como uma força na mobilização e advocacia para promover a agenda
da igualdade de género.
Para além do Fórum Mulher, há outras organizações da sociedade civil e redes
envolvidas nos processos da eficácia da ajuda em Moçambique a vários níveis, bem
como na preparação da Conferência de Busan, nomeadamente a Fundação para o
38
Casimiro, I. Paz na Terra, Guerra em Casa”, Feminismo e Organizações de Mulheres em Moçambique,
Maputo, 2004
39
This Project was implemented in Mozambique financed by Unifem Regional Office, before this entity
oppens up a Office in Mozambique.
20
Desenvolvimento da Comunidade (FDC), o Conselho Cristão e o Grupo Moçambicano
da Dívida. Em preparação do 4º Fórum de Alto Nível, o Grupo Moçambicano da Dívida
organizou uma Conferência Regional sobre a Eficácia da Ajuda, de modo a recolher
opiniões de diferentes actores e produzir um Posicionamento da Sociedade Civil para
BUSAN. O Fórum Mulher, bem como outras organizações partilharam os seus pontos
de vista e posicionamentos sobre questões ligadas à Eficácia da Ajuda naquele evento, o
que levará à inclusão de demandas específicas no Documento de Posicionamento Final
da Sociedade Civil.
3.8 Instituições Académicas
NO contexto de Moçambique, a academia tem jogado um papel significativo em estudar
as perspectivas sociológica e antropológica para o entendimento das iniquidades na
sociedade. Como tal, a igualdade de género, os direitos das mulheres e o seu
empoderamento atraem um interesse visível da academia (O Anexo 4mostra as
instituições académicas engajadas na pesquisa e participando activamente no debate
sobre a igualdade de género). A igualdade de género faz parte dos curricula nos cursos
sócio-económicos das várias faculdades, para além de ser explorada em dissertações do
final do curso. De igual modo, as instituições de pesquisa têm se engajado no
desenvolvimento de estudos e pesquisa à volta do género e desenvolvimento, ajudando
no entendimento dos processos em curso e mudanças que têm caracterizado a realidade
onde estas matérias têm merecido tratamento.
Em Julho de 2011, o CECAGE, uma Unidade de Género na Universidade Pública Eduardo Mondlane -, lançou um Curso de Formação em Orçamentação na Óptica de
Género para a região africana, em parceria com uma Universidade Argentina, FLASCO.
O curso tinha como grupo alvo funcionários do Estado, membros das ONGs e outros
cidadãos interessados. As Instituições Académicas e de Pesquisa têm estado activas em
conduzir a agenda da ampla percepção das contribuições que a ajuda ao
desenvolvimento tem gerado no país.
As instituições de Pesquisa têm ao longo dos anos publicado estudos sobre eficácia da
ajuda e desenvolvimento com crítica substantiva, primeiro ao modelo de
desenvolvimento seguido por Moçambique, bem como na forma como o Governo e os
doadores têm conduzido a agenda da ajuda ao desenvolvimento40. A organização
Mulher e Lei na África Austral (WLSA) é uma das instituições de pesquisa que
produz vária pesquisa que ajuda a sociedade civil na agenda de advocacia sobre os
direitos humanos, igualdade de género e empoderamento da mulher.
As instituições de pesquisa têm, dessa forma, desempenhado um papel crítico em
informar ao público da necessidade de um debate concertado à volta de questões de
desenvolvimento no país e, mais importante ainda, fornecendo informação baseada em
evidência para ajudar as organizações na preparação das suas reflexões sobre estas
questões. A despeito disso, artigos e debates interligando questões da igualdade de
género com a eficácia da ajuda externa ou abordando aeficácia da ajuda externa a partir
40
Of interest is the article Dependencia de Ajuda Externa, Acumulação e Ownership – contribuição para
um debate de economia política in which Nuno Catel_Branco (Cardenos IESE nº7/2011) discusses the
relation and conflict among Donors, the recipient State and Social Interest Groups over the processo f
chosing options and formation of development policy within the contexto f multidimensional, stractural
and dynamic external dependency.
21
da perspectiva de género não são comuns no debate de políticas de desenvolvimento no
País.
3.9. Parceiros Internacionais (Doadores) e Mecanismos para Igualdade de Género
O G19 é o grupo de doadores que contribui para o apoio geral ao orçamento. A
contribuição ao Orçamento do Estado mostrou um considerável aumento desde o ano
2000.Tendo começado com 6 doadores naquele ano, chegou em 2011 a um total de 19.
O Grupo de Doadores é composto pelo Banco Africanode Desenvolvimento (BAD),
Áustria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, Comissão Europeia (CE), Finlândia, França,
Alemanha, Irlanda, Itália, Holanda, Noruega, Portugal, Espanha, Suécia, Suíça, Reino
Unido, Banco Mundial. Abaixo é apresentado o desempenho dos parceiros nos últimos
anos.41
Apesar de o número de doadores que se juntaram ao sistema tenha crescido ao longo
dos anos, não tem sido um processo suave. Este mesmo ano, cinco doadores (Áustria,
Dinamarca, Irlanda, Suíça e Suécia) anunciaram a sua retirada do apoio ao Orçamento
do Estado através do Apoio Geral ao Orçamento em 2012. A Holanda, a Alemanha e a
Noruega estão à espera, aguardando relatórios de auditoria dos períodos anteriores,
antes de anunciarem o seu apoio para 201242.
O anúncio da retirada dos cinco doadores não trouxe detalhe sobre se estes doadores
continuarão com apoio total através de programas sectoriais tais como os fundos
comuns para os quais têm estado a canalizar o seu apoio ao longo dos anos em
combinação com a contribuição que providenciam ao Orçamento do Estado.
Com relação à igualdade de género, todos os doadores entrevistados no contexto desta
pesquisa têm as suas próprias estratégias de género mas alinham-se com a Política de
Género e Estratégia de Implementação de Moçambique. Igualmente, alinham-se com o
PARPA que é o documentopolítico e estratégico para o diálogo entre os Doadores,
Governo e Sociedade Civil.
3.10. Mecanismos das NU para a Igualdade de Género
Moçambique é um dos países que implementa a título piloto as iniciativas Delivery as
One como parte dos processos da Reforma das NU. É importante referir que as NU em
Moçambique têm privilegiado o apoio à igualdade de género. No Contexto do Painel de
Alto Nível sobre a Reforma, estabelecido pelo antigo Secretário-geral das Nações
Unidas, co-liderado pela antiga Primeira-Ministra de Moçambique, Dra Luisa Diogo, a
Sociedade Civil Moçambicana foi convidada a participar nas auscultações e as vozes
das organizações de mulheres foram audíveis naquele processo.
As Agências das Nações Unidas têm se juntado no estabelecimento de um programa
conjunto para a igualdade de género de modo a alinharem-se com a Declaração de Paris
e a Agenda de Acção de Acra, e reduzir a fragmentação e a duplicação, bem como
construir sinergias através da partilha de experiência, do valor das vantagens
comparativas, etc. Este programa envolveu muitas das Agências das NU em
Moçambique, nomeadamente UNIFEC, FAO, OIT, PNUD, UNESCO, FNUAP,
41
Presentation by the Head of Cooperation of CIDA, to the Conference on Aid Effectiveness, on
27/10/11, in preparation to the 4th High Level Forum on AE, en event organized by the Mozambique Debt
Group, Hotel VIP, Maputo
42
Source: “O País on-line” de 1/05/2011.
22
UNIDO, UN MULHER e OMS. Para além das agências das NU, o programa incluiu os
parceiros de implementação de cada agência. O programa foi piloto e um instrumento
de transição do anterior UNDAF para o novo, que foi desenvolvido com o objectivo de
ser implementado sob a filosofia do“Delivering as One”.O programa conjunto está a ser
implementado ao longo dos últimos três anos e conhecerá o seu término em 2011.
O Sistema das Nações Unidas através do Escritório das Nações Unidas para Assuntos
da Mulher tem desempenhado um papel instrumental no apoio à agenda do Governo
sobre igualdade de género através do desenvolvimento de capacidades e assistência
técnica, incluindo o apoio dado ao CNAM e outras unidades do Governo. Foi através do
Escritório das Nações Unidas para Assuntos da Mulher que o apoio técnico foi
providenciado para o exercício piloto da orçamentação da óptica e género envolvendo
os Ministérios da Mulher e Acção Social, Planificação e Desenvolvimento e Finanças,
bem como os Municípios. Igualmente, as Organizações da Sociedade Civil têm
beneficiado de assistência técnica e financeira para desencadear actividades voltadas a
promover e advogar sobre igualdade de género e empoderamento da mulher na
sociedade Moçambicana.
23
4. Mecanismo de Prestação de Contas e Esforços dos Actores Nacionais e Doadores
com relação à Eficácia da Ajuda e Género
A boa governação e o cumprimento integral dos propósitos de desenvolvimento que
satisfaçam asexpectativas da maioria através da provisão de serviços de qualidade no
país são um desafio que qualquer governo deverá primariamente lutar por realizar. Este
propósito alcança-se não só através da tradução dos investimentos projectados em
resultados comensuráveis, mas principalmente através da promoção de um diálogo
público, participação e transparente, bem como da prestação de contas aos cidadãos.
Moçambique continua a construir a sua democracia e os processos envolvendo a
participação dos cidadãos na governação do país têm acompanhado essa evolução. As
políticas da descentralização em curso têm permitido aos cidadãos se apropriar
paulatinamente dos processos de desenvolvimento local, contribuindo nos Conselhos
Consultivos do Distrito e da Localidade, que têm desempenhado um papel crítico em
influenciar a agenda de desenvolvimento a partir da base.
Infelizmente, o conhecimento e domínio dos mecanismos relacionados com a eficácia
da ajuda ou com a igualdade de género são algo que poucas pessoas, principalmente os
técnicos mais afluentes ou funcionários públicos que lidam com estas matérias, detêm.
Este é o ponto de partida para um diálogo construtivo que coloca qualquer um a
participar no processo ao mesmo nível de conhecimento e interesse.
Em Moçambique há poucos mecanismos de prestação de contas estabelecidos para
avaliar específica e unicamente até que ponto a eficácia da ajuda tem sido em toda a
agenda de desenvolvimento do país. Aferir como a agenda de desenvolvimento em
curso promove a igualdade de género e empoderamento da mulher é entendido como
sendo parte de todo o processo de avaliar a eficácia da ajuda. Isto devido à filosofia da
integração que dificilmente permite identificar de forma isolada as contribuições que
concorrem para estimular a igualdade de género e o empoderamento da mulher.
Os mecanismos de prestação de contas e os instrumentos usados para avaliar a eficácia
da ajuda são parte do MdE que o Governo e os Doadores assinaram para reger a
coordenação da ajuda no País. Este compromisso reúne um conjunto de indicadores que
ambas as partes se comprometem a realizar numa base anual, o que permite a cada parte
manter a outra ao corrente dos seus compromissos.Neste contexto, três sistemas de
prestação de contas foram estabelecidos para documentar as realizações que a ajuda ao
desenvolvimento está a gerar no desenvolvimento do País43. Entre eles, dois são
solicitados pelos doadores, nomeadamente (i) A avaliação do Plano Económico e
Social, conhecido por “Balanço do PES” que é apresentado ao Parlamento, e (ii) A
Análise da Matriz do Desempenho pela Revisão Conjunta que é apresentado aos
PAPs.Um terceiro instrumento existe – As Matrizes Estratégicas do PARP – que são
também apresentadas aos Parlamento como anexos para consubstanciar a avaliação do
Plano Económico e Social.
Em acréscimo a estes, há fóruns e estruturas formalizadas que têm tido um papel critico
em manter o Governo a prestar contas mais amplamente aos seus cidadãos, tendo em
conta as responsabilidades deste mesmo Governo em matérias de promoção do
desenvolvimento do País.
43
See “Transparência da Ajuda Externa e do Orçamento em Moçambique – Constrangimentos para a
Sociedade Civil, a Assembleia e o Governo”, by Grupo Informal de Governação e Aliança (2010), which
undertakes a critical analysis of accountability systems in place in Mozambique to track progresso n
development, transparency in the process and informed participation of the stakeholders
24
4.1. O Parlamento Moçambicano
É um dos órgãos de soberania por excelência que existe no País através do qual o
Governo é mantido a prestar contas aos seus cidadãos. Enquanto o Governo e os
parceiros de desenvolvimento têm tido encontros periódicos para aferir e se
comprometerem sobre um número de questões muitas das quais concordadas no
contexto dos Indicadores de Avaliação do Desempenho, o Governo é esperado todos os
anos a ir ao Parlamento apresentar e defender o Plano Económico e Social do País e o
Orçamento, que viabilizam a agenda de desenvolvimento do País. Tanto a eficácia da
ajuda quanto a igualdade de género constituem uma parte inseparável de todo o pacote
das questões de desenvolvimento sobre as quais o Governo deverá estar preparado para
fornecer esclarecimentos e respostas às preocupações que os representantes do povo –
Membros do Parlamento – possam levantar e exigir. Antes das sessões plenárias que são
radiodifundidas e televisionadas, o Parlamento opera através de Comissões
Especializadas.
Os Parlamentares são responsáveis em aprovar instrumentos legislativos a serem
implementados pelo Governo, bem como a monitorizar o grau de implementação desses
pacotes legislativos na forma de leis, políticas públicas, programas e projectos. Também
têm a responsabilidade de monitorizar o desempeno do Governo através de mecanismos
de produção de informes e relatórios. Ao longo dos períodos em que as sessões
parlamentares estão encerradas, os Parlamentares visitam as suas comunidades e
círculos eleitorais onde dialogam com o povo para tomar conta do grau de satisfação do
cidadão relativamente ao impacto das intervenções do Governo.
Relativamente à sua participação directa na arquitectura da ajuda externa em
Moçambique, não há casos conhecidos do seu envolvimento, uma vez que, no contexto
da separação de poderes – poderes legislativo, executivo e judicial – a liderança deste
portfolio é atribuído ao Governo na sua qualidade de Poder Executivo. Apesar disso, os
Parlamentares reconhecem a importância do seu engajamento nas questões sobre a
Eficácia da Ajuda e consideram que o Governo deveria ser mais aberto para um diálogo
com os mesmos nestas questões. Nesse contexto, os Parlamentares sugerem que “antes
de o Governo entrar em negociações e acordos ou parcerias, deveria haver um processo
de consulta envolvendoos Parlamentares como representantes do povo de modo a que
estes instrumentos que são sujeitos à aprovação pelo Parlamento possam encontrar um
tratamento apropriado quando exigidos”.44
No Parlamento moçambicano constitui consenso que, tendo em conta que o Governo
adoptou a integração da igualdade de género nas políticas, estratégias e planos como sua
orientação política e estratégica, o financiamento da igualdade de género dependerá do
grau de integração de género nas políticas e programas e em como estas políticas e
programas são implementados para responder às necessidades das comunidades locais,
em particular mulheres e homens. Neste contexto, a abordagem transversal usada pelo
governo como instrumento de planificação da integração do género é encarada como
adequada, embora haja reconhecimento da necessidade de garantir um melhor
alinhamento entre as políticas, os programas e projectos dentro dos sectores e entre os
diferentes sectores.
44
Notes available from the “Mapping of Stakeholders”, Parliament Commission. In: Annex 2, from the
Participatory Methodology, a reference document for this study, By UN Women, 2011.
25
O Parlamento está comprometido em promover a igualdade de género, daí que está
abertoa integrar a mulher e reunir mecanismos específicos para abordar a igualdade de
género, por exemplo, o estabelecimento do Gabinete da Mulher Parlamentar, a afloração
de questões ligadas ao género em diferentes comités parlamentares. Reconhece-se que
continua a haver uma capacidade limitada no Parlamento como um todo para a
integração da igualdade de género. Contudo, tem havido esforços em trabalhar-se com a
sociedade civil, por exemplo, para avançar com algumas das questões sob a
responsabilidade do Parlamento. Ainda assim, posições chave no Parlamentotêm sido
ocupadas por mulheres que, por sua vez, têm desempenhado um papel positivo de
liderança no processo que envolve o trabalho parlamentar.
4.1.1. Comissão Parlamentar de Plano e Orçamento
Esta Comissão é composta de onze membros, com uma única mulher, tendo como líder
um homem. A Comissão é responsável por questões ligadas ao Plano e Orçamento,
Política Financeira e Monetária; actividades bancárias, análise do relatório do Tribunal
Administrativo sobre a Conta Geral do Estado; análise e documentação da prestação de
contas das entidades do Estado e empresas públicas.
De acordo com os Parlamentares entrevistados no contexto da presente pesquisa, estes
não se têm envolvido muito nas questões sobre a eficácia da ajuda. Eles referiram que
apenas em 2010, no contexto da preparação para Busan terão sido convidados pelo
Fórum Parlamentar da SADC para participarem de um encontro regional, onde este
grupo desenvolveu um posicionamento em forma de documento a ser incorporado nas
mensagens para Busan. Este documento anotou que de um modo geral os parlamentares
têm sido mantidos fora das negociações relacionadas com a ajuda.
Relativamente à igualdade de género, a Comissão não tem uma política específica de
género mas toma o género como matéria transversal. A Comissão é também responsável
por aprovar orçamentos do Estado, ratificar acordos internacionais, apesar de estes
processos tomarem lugar sem uma consulta prévia ou prévio envolvimento dos
Parlamentares pelo Governo. Como resultado, a maioria dos parlamentares, incluindo os
que se encontram na Comissão do Plano e Orçamento, não está familiarizada com as
questões da Eficácia da Ajuda e não tem capacidade para se envolver de forma
produtiva nos debates e, efectivamente, participar dos processos de tomada de decisões
relacionadas com as matérias da ajuda.
Os Parlamentares consideram que, no contexto da eficácia da ajuda, os Doadores não
devem interferir nos aspectos da micro-gestão. Ao mesmo tempo sustentam que o
diálogo entre as partes nestas matérias deverá focalizar-se mais no desenvolvimento de
indicadores mais eficazes para a medição da eficácia dos resultados saídos dos projectos
em implementação. Na sua óptica a base de dados ODAMOZ45é um instrumento
importante mas requer uma capacidade técnica para a sua análise e para a sua tradução e
entendimento pelo cidadão comum.
4.2. Observatório de Desenvolvimento
O Observatório de Desenvolvimento é um fórum consultivo criado e estabelecido pelo
Governo de Moçambique em 2005 como um mecanismo para recolher pontos de vista
sobre as prioridades de desenvolvimento do País e em matérias ligadas à ajuda
45
ODAMOZ is the data profile available about Aid, available at www.odamoz.gov
26
internacional.O Fórum é também usado pela sociedade civil para exigir do Governo a
prestação de contas a respeito da implementação do Plano Nacional de Redução da
Pobreza no país.
O Observatório de Desenvolvimento está presente em todas as províncias desde 2005 e
o seu objectivo primordial é monitorizar e avaliar a implementação da Estratégia de
Redução da Pobreza e a Eficácia da Ajuda. Trata-se de uma reunião que anualmente
junta no mesmo fórum representantes do Governo, da Sociedade Civil e dos Parceiros
Internacionais (geralmente vinte membros por grupo), dando-lhes oportunidade de
manifestarem publicamente os seus pontos de vista, sentimentos e preocupações à volta
dos progressos e desafios que o País enfrenta, bem como sobre outras questões
relevantes de interesse público. Este mecanismo de consulta e discussão é também um
lugar apropriado onde são canalizadas as recomendações para melhorar a análise de
políticas e orientações estratégicas tanto para a Estratégia de Redução da Pobreza como
para a Eficácia da Ajuda, para que mereçam melhor tratamento pelo Governo.
Apesar de o Observatório da Pobreza granjear alguma apreciação não tem escapado a
críticas. Tal como foi claramente articulado na publicação Grupo Informal de
Governação e Aliança 201546, este mecanismo tem limitações no seu funcionamento
uma vez que a natureza consultiva dos seus debates não tem canais que interligam as
suas conclusões com os processos governamentais de tomada de decisões.
Adicionalmente, o mecanismo é desvalorizado uma vez não ter conseguido ainda criar
um sistema eficaz de peso e contra-peso para com o Poder Executivo, o que lhe torna
assim um mecanismo do Governo para organizar audiências e consultas públicas sem
compromisso algum em relação às opiniões e decisões que são formuladas durante os
seus encontros.
A igualdade de Género é mais um tópico ou tema no quadro de uma agenda mais vasta
do Observatório de Desenvolvimento.
4.3. Mecanismo de Revisão de Pares (MARP)
Moçambique aderiu ao Mecanismo Africano de Revisão de Pares lançado em 2003 pela
União Africana (UA). Os objectivos do MARP tal como disposto no website do seu
Secretariado são primariamente de promover a adopção de políticas, padrões e práticas
que conduzam à estabilidade política, alto crescimento económico, desenvolvimento
sustentável e acelerada integração sub-regional e continental através da partilha de
experiências e boas práticas, incluindo identificação de deficiências e diagnóstico de
necessidades para desenvolvimento de capacidades.
O MARP escolheu quarto áreas temáticas nas quais focaliza as suas intervenções,
nomeadamente: (i) Democracia e Boa Política Governativa; (ii) Governação Económica
& Gestão; (iii) Governação Corporativa; e (iv) Desenvolvimento Sócio-Económico. Em
Moçambique, este fórum está centralmente localizado no Ministério de Planificação e
Desenvolvimento (o mesmo em quem assenta a responsabilidade de coordenar a
Eficácia da Ajuda) e é composto de representantes da sociedade civil, os chefes das
comissões temáticas no Parlamento, os Reitores das Universidades Públicas e privadas,
os Governadores Provinciais, o Banco de Moçambique, o Presidente do Instituto
nacional de Estatística e membros da Agenda de Desenvolvimento 2025.
46
Grupo Informal de Governação e Aliança 2015, Transparency of External Aid and Budget in
Mozambique – Constraints for Civil Society, Parliament and Government. May, 2010
27
O MARP produziu e lançou o seu primeiro relatório publicamente depois de ter
desencadeado visitas no terreno e entrevistado cidadãos comuns em vários pontos do
país para obter sensibilidades e pontos de vista testemunhais sobre progressos e desafios
a governação do país e prospectos de desenvolvimento para que o desenvolvimento
económico e socialem curso no país seja cada vez mais inclusivo. Para além der sessões
plenárias, o Fórum mantém encontros consultivos com a sociedade civil moçambicana
para a validação do seu relatório, antes de publicitá-lo para uma audiência mais ampla,
através dos meios de comunicação de massa. O relatório lançado este ano é extensivo e
identificou desafios críticos entre os quais a violência doméstica, o alto índice de
analfabetismo (particularmente entre as mulheres moçambicanas) e iniquidades de
género.
4.4.Observações
Entre os mecanismos de prestação de contas que deverão ser considerados para manter
o Governo e os Doadores responsáveis pela prestação de contas aos cidadãos à volta da
coordenação da ajuda externa, a provisão de informação através de vários meios e
canais (jornais, televisão, rádio, relatórios, etc.) não pode ser negligenciada. Esta
abordagem, para além de manter os cidadãos a corrente dos programas do Governo e
sobre a nobre tarefa de promover o desenvolvimento, poderia fortalecer a transparência
dos agentes do Governo.
Assim, relativamente à provisão de informação sobre ajuda e desenvolvimento,
transparência e participação da comunidade mais ampla no processo, apesar de se
reconhecer um grande esforço investido neste domínio, as críticas são uma constante.
Uma publicação doGrupo Informal de Governação e Aliança 201547destaca que, a
despeito de Moçambique ter registado progresso no registo de dados sobre o fluxo da
ajuda através da base de dados disponível na internetODAMOZ (www.odamoz.org.mz), há duas preocupações que dificultam a eficiência desejável e a qualidade
de dados neste domínio. Primeiro – salienta aquela publicação – nem todos os dados são
correcta e uniformemente registados, o que deixa a imagem de inexactidão.Segundo e
por fim, a base de dados ainda não está ligado ao sistema electrónico da Gestão
Financeira dos Fundos do Estado (E-SISTAFE). Isto torna difícil para os actores
(Governo, Sociedade Civil e Parlamento) facilmente monitorizarem como o dinheiro da
ajuda ao desenvolvimento está a ser usado.
Esforços para melhorar a gestão do sistema das finanças públicas através da Conta
Única do Tesouro (CUT) são notáveis. Contudo, o processo torna-se sombrio devido à
falta de participação e envolvimento da sociedade civil. Ao nível das comunidades, a
falta de informação é bastante saliente, uma situação que é exacerbada pela falta de
colaboração pelas autoridades locais em providenciar informação de domínio público,
tal como, por exemplo, a publicação de dados sobre os valores dos impostos colectados
num dado período de tempo. Isto é tão crítico que as organizações da sociedade civil
têm reclamado a necessidade de adopção de uma lei para regulamentar o acesso à
informação de domínio público. Tal como a sociedade civil tem argumentado, esta lei
deverá obrigar as entidades públicas e privadas cumprindo obrigações públicas ou
financiadas por fundos públicos a providenciar informação concernente às suas
47
Grupo Informal de Governação e Aliança 2015, Transparency of External Aid and Budget in
Mozambique – Constraints for Civil Society, Parliament and Government. May, 2010
28
actividades. Essa lei deverá conter provisões relativas às penalizações que a que
incorrem todos aqueles que se furtam a cumpri-la.Uma proposta de lei foi já submetida
ao Parlamento e está a aguardar, nos últimos três anos, o momento ideal para análise,
debate e adopção.
29
5. O papel da Sociedade Civil e do Movimento das Mulheres em manter o Governo
e os Doadores a prestarem contas
A sociedade civil está a perder uma soberba oportunidade por não estar a participar com
força e tecnicamente preparada na Agenda da Revisão Conjunta Anual onde a eficácia
da ajuda e todas as preocupações à volta do desenvolvimento em Moçambique são
discutidas e continuamente actualizadas. Até aqui, a participação nos grupos de trabalho
não tem sido a um nível de representantes que estejam tecnicamente informados e
preparados de modo a que possam interagir nos debates, apresentando argumentos
técnicos e cientificamente sustentados e assim influenciar a integração da igualdade de
género e empoderamento da mulher na agenda da discussão da ajuda ao
desenvolvimento, de modo a que esta agenda e discussão sejam também avaliados sob a
perspectiva de género.
Esta realidade pode ser explicada pela falta de pessoal qualificado uma vez que a análise
da ajuda ao desenvolvimento requer conhecimento especializado que muitas
organizações não possuem. Também pode ser explicado pelo facto de que muitas
organizações da sociedade civil estão envolvidas no trabalho de campo onde
providenciam serviços para a comunidade, do que em reflexões académicas e técnicas,
incluindo a análise de documentos de políticas. Igualmente, é importante reconhecer
que há falta de informação e orientação por parte das autoridades, factor que contribui
para a fraca participação da sociedade civil nos momentos críticos da discussão da
agenda do desenvolvimento do país.
Todavia, e avaliando a partir da advocacia legal que o movimento das mulheres tem
desencadeado até aqui para fazer lobby e lutar para mudar leis discriminatórias ou
desactualizadas no Parlamento, o papel que este movimento pode desempenhar para
manter o Governo e os doadores a prestarem contas relativamente à igualdade de género
e empoderamento das mulheres no contexto da ajuda ao desenvolvimento pode ser
instrumental.
Os arranjos e toda a maquinaria estruturados para a coordenação da agenda da ajuda ao
desenvolvimento precisam de ser reformados de modo a que possam permitir desde o
começo a auscultação de pontos de vistas e preocupações das populações, que, em
muitas ocasiões, não tem voz nem visibilidade, ainda que o objectivo final seja o de
transformar as suas vidas. As organizações da sociedade civil, pela natureza das suas
actividades e a área de cobertura dos seus serviços, têm o privilégio de auscultar e
interagir cada vez mais com as pessoas menos afluentes das zonas mais recônditas do
país, que não fazem a mínima ideia sobre o que elas podem contribuir e sobre como a
ajuda ao desenvolvimento alcança as populações mais vulneráveis.
Há assim nos tempos que correm necessidade de uma clarificação mais profunda dos
progressos que os Princípios da Declaração de Paris têm permitido alcançar na
facilitação da coordenação da agenda da ajuda ao desenvolvimento, que junta os
Doadores e os Países Recipientes. No prisma das novas modalidades de ajuda há
necessidade de reformar a forma como o processo de coordenação é gerido de modo a
abordar com visibilidade questões ligadas às iniquidades de género. Isto implica
integrar a igualdade de género no processo e vincular pessoas tecnicamente capacitadas
sobre estes assuntos, muitas das quais deverão provir das organizações femininas para
que se possa maximizar a probabilidade de ir-se além do que o exercício de integração
do género em curso (gender mainstreaming) tem conseguido. É claro que este processo
deverá ser parte integrante da agenda da reforma por que deverá passar a agenda da
30
ajuda ao desenvolvimento, se, entre outros objectivos, ela pretende objectivos nobres da
igualdade de género e emancipação económica e sócio-cultural das mulheres.
Enquanto o género for considerado uma questão temática que deve ser coordenada pelo
Ministério da Mulher e acção Social, cujos orçamentos são exíguos, há necessidade de
esforços mais coordenados entre o Ministério das Finanças e outros Sectores, bem como
com os Governos locais. A alocação de recursos para aigualdade de género deverá ser
revista uma vez que se impõe a necessidade de também contemplar-se indicadores
qualitativos que permitam desafiar as relações desiguais de poder prevalecentes no
exercício de planificação tendo em conta as novas modalidadesde ajuda.
Para manter o Governo e os Doadores a prestarem contas, as organizações da sociedade
civil precisam de, em primeiro lugar, estabelecer um fórum onde passam discutir
questões de igualdade de género e concordar numa plataforma comum de entendimento
antes deestabelecer uma agenda de advocacia a ser endereçada aos mecanismos mais
apropriados de coordenação ao nível do Governo e dos Doadores e a todas as pessoas
que tenham alguma influência, bem como outros organismos tanto do Governo como
dos Doadores.
Nessa perspectiva, é importante trazer ao seu seio uma vasta gama de actores –
representantes das comunidades, ONGs e Movimentos de Mulheres -, bem como,
negociar alianças como mecanismos mais fortes e influentes tais como o Parlamento, de
modo a legitimar a sua representatividade e tornar a causa que pretendem defender uma
preocupação colectiva que tem uma repercussão mais ampla na agenda de
desenvolvimento do país.
Igualmente, para que sociedade civil mantenha os Doadores e o Governo a prestarem
contas, para além do acima dito, há acções estratégicas que se assumem bastante críticas
para mudar o cenário actual e a estrutura organizativa da coordenação da ajuda ao
desenvolvimento. Isto pode ser conseguido através dos, entre outras questões, seguintes
importantes aspectos:
•
Promover uma advocacia baseada em evidência a partir da demonstração de
programas sobre igualdade de género e empoderamento da mulher
implementados numa abordagem baseada nos direitos humanos. Esta abordagem
inclui dar voz aos sem voz;
•
Agir como um forte elo de ligação entre o Governo e o público, principalmente
os grupos vulneráveis;
•
Apoiar o estabelecimento e fortalecimento de fóruns de suporte, com ênfase nas
comunidades e estruturas legalmente reconhecidas e muni-las de ferramenta para
melhor entenderem e acompanharem (documentar) os fluxos de ajuda e os
programas de desenvolvimento;
•
Promover a consciencialização e o desenvolvimento de capacidades sobre
direitos nas políticas de desenvolvimento, particularmente no contexto de
políticas orientadas para combater a pobreza e promover o desenvolvimento em
geral e em particular a emancipação e empoderamento das mulheres;
•
Manter os Governos e os Doadores responsáveis e a prestar contas sobre as suas
promessas através de políticas e estratégias ou quadros operativos – incluindo a
monitorização dos orçamentos e gastos no contexto das novas modalidades de
ajuda;
31
•
Iniciar a formulação e regulação de políticas para proteger os grupos vulneráveis
e garantir que a ajuda ao desenvolvimento seja melhor usada para aliviar o fardo
da pobreza e das iniquidades de género;
•
Procurar a protecção legal ou assistência paralela sempre que julgado necessário
em questões que requerem acção legal;
•
Influenciar os modos de trabalho do Governo através da apresentação de
cenários comparativos aplicáveis às mesmas questões (por exemplo, trazendo
experiências de outros países relativamente à coordenação da ajuda, incluindo a
forma como a igualdade de género e o empoderamento das mulheres são
projectados no contexto global das novas modalidade de ajuda);
•
Documentar e partilhar as boas práticas para influenciar a eficácia e qualidade
dos resultados;
•
Participar em todo o ciclo – desenho, planificação, implementação, monitoria,
avaliação e replanificação – das Revisões Conjuntas para a monitorização da
eficácia da ajuda;
•
Formar coligações fortes para um engajamento eficaz e influenciar a nível
nacional e regional o seguinte:
 Designação de uma agência líder a nível nacional, a partir da plataforma
nacional de monitorização da ajuda e procurar formar uma agência
regional de coordenação;
 Formar um Comité Director no seio da agência regional;
 Realizar encontros da coligação e desenvolver posicionamentos
documentados (“Position papers” incluindo recomendações para uma
parceria eficaz, e
 Realizar encontros conjuntos com as estruturas do Governo/Ministérios
•
Fazer lobby através de demonstrações dos beneficiários ou grupos-alvo
legalmente autorizados, o que requer automaticamente que o Governo convoque
encontros e consultas com os parceiros; e
•
Através de estruturas comunitárias, exemplo, grupos de advocacia, fóruns das
mulheres, etc.,engajando-os a todos os níveis no diálogo político à volta da
eficácia da ajuda e igualdade de género.
5.1. Pontos de entrada estratégicos e ferramenta para avaliar e melhorar os
resultados da igualdade de género nas novas modalidades de ajuda
Os Princípios da Declaração de Paris oferecem uma oportunidade para a criação de uma
atmosfera de trabalho colaborativo que incorpora pontos de vista de todas as partes
interessadas na agenda de desenvolvimento. O princípio de Apropriação que, à partida,
deixa a iniciativa e responsabilidade da condução da agenda de desenvolvimento aos
governos beneficiários estabelece um princípio democrático que vai para além da
retórica e vincula na sua essência o princípio de soberania.
Enquanto os Doadores estiverem dispostos a apoiar as políticas e planos que os
governos trazem à cena para a mobilização de recursos e condução da agenda de
desenvolvimento, o princípio da democracia e de boa governação entra em jogo, sendo
32
ele que assegura que tal agenda é assumida e apropriada pelos cidadãos, ou seja, os
beneficiários da ajuda, independentemente do seu estatuto.
A apropriação através da democracia significa que a agenda de desenvolvimento flui
como resultado de um processo de consulta que envolve todas as partes interessadas e
representantes informados de vários círculos de opinião da comunidade nacional.
Quando os planos e estratégias que são confrontados nos princípios são apresentados,
entende-se que eles representam um consenso nacional a posicionamento de
concordância relativamente às prioridades de desenvolvimento.
A avaliação da eficácia da ajuda a partir de um olhar de género denuncia, à partida, a
falta de apropriação pelos grupos beneficiários, isto é mulheres, activistas de género,
movimentos de mulheres e de activistas de direitos humanos que não tenham sido
consultados ou envolvidos em muitos dos estágios de que se compõe o ciclo de
coordenação da Revisão Conjunta.
Mais critico é o facto de que poucas organizações da sociedade civil, se alguma,
particularmente as que trabalham no empoderamento das mulheres e igualdade de
género, participaram no desenho da nova estratégia de desenvolvimento do país – PARP
– cuja formulação limitou-se a um trabalho de gabinete, com pouca consulta, para além
de uma interacção de um pequeno número de oficiais do Governo e representantes dos
Doadores nos grupos temáticos de trabalho, através de um processo que perde toda a
legitimidade do ponto de vista democrático.
A igualdade de género e o empoderamento das mulheres são abordados política e
tecnicamente na filosofia de desenvolvimento que guia o Governo de Moçambique (e
em muitos países também) como matéria transversal. Isto quer dizer que como tema este
assunto não tem autonomia por si próprio, mas antes é integrado em todas as áreas
sectoriais através da filosofia do “mainstreaming”.
De facto, enquanto a integração (mainstreaming)se assume uma abordagem
compreensiva e mais técnica, tal como formulado e recomendado pelo PNUD, ela pode
resultar em mudanças visíveis e tangíveis na agenda de desenvolvimento dos países. No
entanto, o facto de a sua abordagem acontecer de forma superficial no ciclo da
planificação, implementação e monitoria deixa-se no ar a sua contribuição, ainda que
bem articulada, em documentos de política, estratégias dos países, etc., sem ressonância
concreta e tangível nas vidas das pessoas que no seu quotidiano enfrentam as
desigualdades sociais e de género e lutam par aver os seus direitos humanos protegidos
e respeitados.
Para reverter esta situação, no contexto das novas modalidades de ajuda, é importante
iniciar a construção de uma nova agenda de desenvolvimento que seja vinculativa em
termos de dar resposta às prioridades da igualdade de género e promover o
empoderamento das mulheres
.
Enquanto isso, no quadro do princípio de apropriação:
(i) Os Governos são chamados a comprometerem-se na criação de um ambiente
acolhedor, baseado na consulta e apoio mútuo, bem como prestação de contas e, tal
como Nerea Cravotto (2008)48argumenta, apoiar as condições necessárias para as
48
Narea Cravotto, Engendering Aid Analysis of the ACCRA Outcomes, 2008
33
organizações dos direitos das mulheres e outras da sociedade civil para levarem avante
os seus papeis no processo de desenvolvimento (na planificação, implementação,
monitoria e avaliação).
(ii) A maquinaria da sociedade civil e dos grupos de mulheres, mais do que ficar a
contemplar o processo, tem, em tudo isto, uma responsabilidade partilhada que deverá
reflectir-se no seu interesse e engajamento proactivo na agenda do desenvolvimento,
falando sobre os seus pontos de vista e contribuindo para uma mais visível integração
da igualdade de género no contexto das novas modalidades de ajuda. Igualmente, e mais
importante ainda, a sociedade civil deverá bater-se por articular argumentos inteligíveis
fundamentando a necessidade de maior alocação de recursos nas áreas críticas onde o
investimento não só muda as relações de poder como também vincula activa e
objectivamente os grupos marginalizados de mulheres na planificação, implementação,
monitoria e avaliação dos programas de desenvolvimento nos lugares onde se
encontram a residir.
(iii) Enquanto o “mainstreaming”, quando interpretado e implementado
correctamente,poder trazer resultados de longo prazo, há necessidade para a sociedade
civil para pressionar o Governo e parceiros de desenvolvimento de modo a articularem
nas novas modalidades de ajuda alocações orçamentais para iniciativas de acção
afirmativa que possam elevar as expectativas das organizações das mulheres e da
sociedade em geral, e também dar mais credibilidade às políticas e estratégias de
igualdade de género em implementação (de retórica pura para mudanças tangíveis no
campo das relações de poder).
A Declaração de Paris estabelece os seus princípios de forma muito explícita, o que
torna fácil articulá-los num plano. Contudo, deverá admitir-se que até certo ponto, os
países enquanto procuram simplificar procedimentos e lutam para tornar mais eficazes
os seus esforços e coordenação, têm incorrido em superficialidade e em uma tendência
de confinar e limitar a participação às mesmas pessoas e grupos já preconceituosos.
De modo a mudar esta realidade, sob o Princípio de Alinhamento, é recomendável que
os Doadores e os Países Recipientes da Ajuda se comprometam a integrar os legítimos
representantes da sociedade civil, as organizações de mulheres em todas as avaliações
do desempenho, de transparência e processos de prestação de contas que têm lugar na
sequência do que os instrumentos nacionais de coordenação orientam. Esta vinculação
dará maior legitimidade ao processo no seu todo e irá corrigir ideias preconceituosas,
uma vez as abordagens partirem da auscultação das vozes daquelas pessoas que vivem
nos lugares onde os programas são implementados.
O engajamento de vários Doadores (tanto os que já estão alinhados com a Declaração de
Paris como aqueles que continuam a operar à margem destes instrumentos na
coordenação do seu apoio ao País) na mesma plataforma de apoio aos mecanismos
nacionais de promoção de desenvolvimento é de extrema importância. Engajando-se
neste processo, os Doadores ainda não alinhados com a Declaração de Paris, mas que
apoiam financeiramente as organizações da sociedade civil que trabalham com a
igualdade de género e empoderamento da mulher,poderiam ser encorajados a mobilizar
estes beneficiários para que juntem esforços e tragam o seu conhecimento e experiência
e pontos de vista para a criação e consolidação de uma voz unificada de todos as
organizações da sociedade civil na avaliação do desempenho dos sistemas nacionais e
trazer ao debate a necessidade de maior visibilidade da igualdade de género e
empoderamento da mulher nos processos de ajuda ao desenvolvimento.
34
Sob o Princípio de harmonização, tal como foi antes referido, estabelecer instituições e
estruturas que possam oferecer uma governação eficaz e assegurar um acesso equitativo
aos recursos básicos e serviços sociais para os cidadãos,é uma manifestação de boa
governação e democracia. As organizações da sociedade civil trabalhando com assuntos
da igualdade de género e empoderamento da mulher têm maior sensibilidade para
articular o que pode trazer mudanças visíveis nas vidas das pessoas a quem prestam
serviços.O Governo deverá encorajar e facilitar a sua participação mais ampla no
estabelecimento de prioridades da igualdade de género e do empoderamento da mulher
no contexto das novas modalidades de ajuda e valorizar a sua participação.
Sob o Princípio de Gestão por Resultados, a igualdade de género e o empoderamento da
mulher podem se beneficiar, se houver compromisso tanto dos Doadores quanto do
Governo de alocarem deliberadamente fundos para financiar actividades concretas e
programas direccionados à emancipação económica das mulheres. Tal alocação deverá
ser parte de processos de orçamentos multi-anuais que concretizam as estratégias de
desenvolvimento nacional, sob as quais a igualdade de género e promoção dos direitos
humanos deverão constar entre as prioridades. É requisito chave que o quadro de
avaliação que monitora o progresso das indicadores chave das estratégias nacionais e
sectoriais exija a participação de todos os actores de desenvolvimento no país,
particularmente a sociedade civil, o Parlamento e as instituições académicas.
A informação acima poderia interligar-se com outro princípio da Declaração de Paris
através da promoção da transparência em termos de orçamentação que vá para além da
simples responsabilidade de o Governo apresentar e defender o Orçamento do Estado no
Parlamento, mas também e no quadro das novas modalidades de ajuda, através da
organização de reuniões periódicos de informe e actualização com as organizações da
sociedade civil eorganizações de mulheres, antes do exercício da Revisão Conjunta
Anual. A prestação de contas poderia ser reforçada através da disponibilização de
informação acurada e actualizada e dados no website do Governo (ODAMOZ) e por
outras vias que possam facilitar a partilha de informação e manter as organizações e o
público em geral a par das prioridades de desenvolvimento e também sobre como a
ajuda ao desenvolvimento é investida no país.
Por fim, é desejável que as organizações da sociedade civil e os movimentos das
mulheres se organizem melhor, agrupando-se num movimento que para além de
advogar para maior transparência e dialogo aberto sobre a igualdade de género nas
novas modalidades de ajuda, também encontrem formas legitimadas de articular as
questões de género e de desenvolvimento na coordenação das estratégias nacionais de
combate à pobreza. Adicionalmente, o movimento deverá lutar por conseguir atrair
maior apoio técnico para fortalecer as suas habilidades analíticas no grupo e criar uma
rede que possa espalhar a sua agenda ao nível das comunidades, incluindo as mais
recônditas.
35
6. Conclusão
Esta pesquisa analisou os fluxos de ajuda em Moçambique de modo a avaliar até que
ponto a Ajuda ao Desenvolvimento tem sido eficaz em termos de realização e promoção
da igualdade de género e do empoderamento das mulheres, bem como em termos de
realização do objectivo final de contribuir para o desenvolvimento do País. Uma
atenção particular foi prestada à arquitectura da ajuda em Moçambique e como os vários
actores, particularmente as organizações da sociedade civil, os Parlamentares e
instituições académicas se tem engajado nos processos de coordenação da ajuda ao
desenvolvimento. Questões tais como participação, apropriação, transparência e
prestação de contas fazem parte do exercício analítico que o relatório apresenta, tendo
como finalidade aferir até que ponto o País se tem apropriado do seu processo de
desenvolvimento.
Nessa perspectiva, a pesquisa revelou que, pese embora a preocupação com a eficácia
da ajuda seja um tema que ocupa as discussões e a coordenação à volta da agenda de
desenvolvimento no País, através dos mecanismos das Revisões Conjuntas Anuais e
outros compromissos que governam o relacionamento entre os Doadores e o Governo,
continua a ser um assunto pouco conhecido pela maioria dos cidadãos, que estão sempre
à margem dos processos em curso.
Adicionalmente, a pesquisa anotou que a avaliação da eficácia da ajuda a partir de uma
perspectiva de género nunca foi levada a efeito com um interesse de destaque tal como
tem vindo a acontecer nos últimos anos, depois da Conferência de ACRA sobre Ajuda e
Desenvolvimento.
Enquanto Moçambique depende fortemente da ajuda externa, os mecanismos em curso
para permitir uma ampla participação de todos os segmentesda sociedade na avaliação
sobre como a ajuda está aser usada para promover o desenvolvimento e sobre até que
ponto ela tem sido eficaz, não têm sido inclusivos o suficiente.
É um facto que a coordenação da Ajuda através dos mecanismos de Revisão Conjunta
tem criado espaço suficiente e incentivos para a contribuição dos vários actores de
desenvolvimento no processo. Todavia, para além dos representantes dos sectores do
Governo e dos Doadores que têm participado dos encontros, a participação dos
representantes da sociedade civil continua aser muito incipiente.
A coordenação da ajuda seguindo os Princípios da Declaração de Paris tem melhorado o
relacionamento entre as partes envolvidas. O processo estabeleceu instrumentos que
permitem às partes colaborar e, ao mesmo tempo, realizar avaliações mútuas sobre o
progresso feito para alcançar os compromissos e as metas estabelecidas para cada ano.
Todavia, continua a haver um número considerável de agências de doadores que
providenciam o seu apoio fora dos sistemas nacionais. Este posicionamento paralelo,
ainda que respeite e promova a agenda do desenvolvimento nacional, fica fora do cerne
da Revisão Conjunta e igualmente fora de toda a avaliação da eficácia da ajuda que tem
lugar periodicamente no país
Enquanto a Declaração de Paris clama por transparência que pode ser avaliada através
da disponibilidade de dados qualitativos sobre o fluxo da ajuda, a informação que flui
através da base de dados do Governo ODAMOZ continua bastante inconsistente e
incompleta. Esta informação não permite uma análise mais justa que permita a
formulação de um posicionamento melhor sustentado sobre até que ponto o fluxo da
ajuda é eficaz, quer a partir da visualização dos objectivos de desenvolvimento mais
36
amplos, quer a partir de uma avaliação circunscrita ao contributo que a ajuda faz para a
igualdade de género e empoderamento da mulher.
Relativamente aos impactos da ajuda na igualdade de género e empoderamento
damulher, tem havido um investimento visível na formulação de políticas e estratégias
consentâneas para promover esta matéria. Contudo, tal investimento tem se focalizado
mais na filosofia da acção afirmativa (discriminação positive) através do
estabelecimento de quotas para uma participação visível das mulheres em posições de
liderança no governo e na esfera pública.
OGender mainstreaming (integração de género) - tal como formulado e estruturado pelo
PNUD – oferece uma boa orientação para a integração do género na agenda de
desenvolvimento. Todavia, a implementação desta filosofia é lesada pelas fragilidades
técnicas nas organizações, quer sejam governamentais como da sociedade civil. Estas
fragilidades têm impedido a boa planificação incluindo o estabelecimento de
indicadores qualitativos mais ousados sobre igualdade de género que possam contribuir
para mudanças estratégicas nas relações de género prevalecentes e tradicionais.
As metas para a igualdade de género no PARP foram projectadas, em grande medida,
em termos quantitativos e orientados mais para a desagregação de dos por sexo. Trata-se
de um requisito que deverá estar reflectido nas estruturas dos recursos humanos bem
como no registo dos beneficiários dos serviços públicos. Se esta abordagem pode ser
assumida politica e estrategicamente como mainstreaming do género, há necessidade de
aprofundá-la indo mais além, de modo a desafiar as iniquidades de género, bem como as
forças sociais que perpetuam o seu status quo.
Como remate final, dever-se-á anotar que, tendo em conta o facto de que, ao longo do
período em análise (2005-2011), a pobreza em Moçambique não diminuiu (54% da
população em 2003 vivia abaixo da linha da pobreza e 54.7 em 2010 continuava nas
mesmas condições), poder-se-ia inferir que a ajuda ao desenvolvimento ainda não
conseguiu mudar a situação na qual muitas mulheres vivem como parte do grupo dos
mais vulneráveis e afectados pela pobreza.
6.1. Lacunas, Limitações, incluindo necessidades para o desenvolvimento de
capacidades
Apesar de uma preocupação visível das autoridades do Governo e dos Doadores
relativamente à coordenação da ajuda, esta questão precisa de ser elevada para um
contexto mais amplo do desenvolvimento do País, explorando todas as janelas de
oportunidades para engajar os vários actores no processo – Parlamento, Sociedade civil
e Instituições Académicas – de modo a tornar o processo de discussão da eficácia da
ajuda um exercício mais democrático e transparente, tal como recomendado pelas
provisões da Declaração de Paris.
As organizações da sociedade civil têm estado activas na advocacia para a igualdade de
género. Todavia, o seu envolvimento no debate sobre a eficácia da ajuda tem de ser
fortalecido. Isto implica maior cometimento da sua parte, bem como mais acções como
um bloco que de forma isolada e fragmentada.
Uma lacuna sintomática a todos os níveis é a da ausência de habilidades analíticas para
interligar a análise de género com a planificação financeira. Esta lacuna tem impedido a
formulação de orçamentos sensíveis ao género no sistema financeiro nacional de modo
a fazer algum impacto no desenvolvimento. A planificação, tendo em mente o
37
mainstreaming do género, precisa de ir além da formulação de actividades e indicadores
quantitativos voltados a atacar os problemas organizacionais de género e confrontar
questões críticas e sensíveis do dia-a-dia de modo a desafiar as raízes culturais que
perpetuam os desequilíbrios de género em todas as esferas da vidae gerar mudanças
qualitativas na vida dos Moçambicanos. O mainstreaming do género deverá ultrapassar
a retórica expressa através da formulação de políticas e estratégias de género vibrantes
sem grande efeito nas vidas de cidadãos comuns e de mulheres vivendo nas
comunidades rurais.
A organização da base de dados sobre os fluxos da ajuda, bem como a provisão de
informação inerente no país precisam de ser melhorados. O ponto de partida na garantia
da prestação de contas aos cidadãos é fazer com que a informação sobre os fluxos da
ajuda esteja disponível sempre e de forma simplificada, de modo a que num país com
altos índices de analfabetismo, como é o caso de Moçambique, os cidadãos comuns
possam acompanhar o debate sobre todos os investimentos do Governo que fazem
diferença nas suas vidas.
As organizações da sociedade civil precisam de estar mais comprometidas para melhor
desempenhar o seu papel de guardiãs dos interesses das massas e de vigilantes atentos
para colocar pressão ao Governo de forma que as políticas e estratégias, bem como a
implementação de planos de desenvolvimento possam provocar mudanças nas relações
de género. Também precisam de buscar conhecimento e experiência de organizações
reconhecidas como reunindo capacidades na área de ajuda, desenvolvimento, finanças e
género.
A participação de todos os actores no processo de desenvolvimento e nas novas
modalidades de ajuda deverá situar-se para além da planificação. A sociedade civil pode
desempenhar um papel crítico em influenciar a agenda de desenvolvimento e isso
envolve uma contribuição qualitativa a ser conseguida através da organização de
alianças e da formulação de uma agenda que reúna uma posição de bloco de todos as
organizações que intervêm no debate sobre ajuda ao desenvolvimento, desde o processo
de planificação, expandindo esta intervenção para a programação, a orçamentação, a
implementação, bem como a monitoria e avaliação.
6.2.
Desafios
Vários estudos sobre a Eficácia da ajuda referem-se a Moçambique como um bom
exemplo na implementação dos Princípios da Declaração de Paris. Uma referência
particular é feita ao facto de Moçambique ter começado os esforços de coordenação
mesmo antes da promulgação da Declaração de Paris em 2005. Cedo questões
comoharmonização, alinhamento, custos transaccionais, previsibilidade e
responsabilidade mútua estavam a ser incorporadas em documentos conjuntos de
políticas em Coordenação com os Parceiros de Desenvolvimento (DPs)49.
Apesar do acima dito, a estrutura de coordenação em prática, envolvendo vários grupos
de trabalho tem tornado o exercício mis difícil, resultando em excessivo consume de
tempo, o que é ainda piorado pela falta de capacidade quer ao nível do governo, dos
doadores e da sociedade civil para os debates técnicos (O Anexo 5mostra quão
complicadas são as ligações entre os diferentes sistemas e subsistemas). Sendo a
igualdade de género uma matéria transversal, ela requer articulação com as diferentes
49
Statement from the Mozambique‟s position document to the HLF 4 on Aid Effectiveness in Busan,
MPD, 2011.
38
áreas temáticas para assegurar que ela seja articulada e inclusa na abordagem temática
dessas áreas. Isto tem requerido a colocação de pontos-focais de género(peritos) em
diferentes grupos temáticos, o que é bastante custoso.
Adicionalmente, deve anotar-se que a componente de planificação no ciclo do exercício
da Revisão Conjunta é fraca, o que tem um impacto directo no financiamento para a
igualdade de género. A alocação de recursos baseia-se no plano, e portanto, pode
assumir-se que uma vez que o plano é fragmentado, com fragilidades na definição de
objectivos, metas e responsabilidades, a componente financeira é subsequentemente
comprometida por estes aspectos todos. Mesmo assim, há sectores que têm feito esforço
para dar uma indicação positiva da integração do género nas suas acções (gender
mainstreaming). A Educação e a Saúde são exemplos concretos dos que têm uma clara
definição de acções e metas, com um progresso e resultados positivos.
Sumarizando, pode inferir-se que os esforços do Governo para o financiamento da
igualdade de género ainda requerem melhorias. Melhorias são também necessárias no
exercício mais amplo de planificação da política pública e financiamento na perspectiva
de género. O relatório da avaliação do impacto de género no PARPA II anotou que este
documento não incluiu as implicações financeiras (por exemplo, os compromissos do
governo para abordar o abuso sexual contra raparigas na escola). Medir o estimar o
impacto das intervenções de um sector social pode ser mais eficaz do que medir o
impacto da integração do género nos planos sectoriais tais como o Plano Económico e
Social e os seus mecanismos de avaliação50. O estudo sugeriu que um primeiro passo
para fortalecer a dimensão financeira poderia ser a definição de um código orçamental
para as instituições que têm uma responsabilidade chave nos assuntos de género, tais
como Ministérios da Mulher e Acção Social (MMAS) e a Direcção nacional da Mulher
(DNM)51.
50
These as sector planning instruments that are integrated in PARPA/PARP.
Self translation from footnote nº 12 in the Report on the Evaluation of the Impact of Gender Actions in
PARPA II, by the Gender Coordination Group, 2006.
51
39
7. Recomendações
Tal como tornou-se evidente na pesquisa, ainda há um longo caminho a percorrer para
que o país testemunhe impactos mais visíveis da ajuda externa na igualdade de género e
empoderamento das mulheres. Esta posição, todavia, não tem a pretensão de minimizar
o que até agora foi investido nesta área crítica de desenvolvimento e direitos humanos,
mas anotar um número de coisas precisará de ser feito. Assim, como recomendações,
vale considerar que é preciso trabalho adicional para melhorar o diálogo, a
transparência, a partilha de informação, bem como a alocação de mais recursos para as
comunidades e para as mulheres. Em termos concretos:
7.1. O Governo deverá:
7.1.1. Contribuir para maior transparência e fortalecer a sua capacidade de negociação
para a eficácia da ajuda, particularmente a partir da perspective da igualdade de género.
Dados desagregados em sexo são cruciais a todos os níveis mas também importante é a
ligação que esses dados deverão ter com os estudos sócio-culturais e sócio-económicos
que expressam claramente como as iniquidades de género são percebidas e desafiadas;
7.1.2. criar mais espaço e instigar uma participação activa e mais visível da sociedade
civil nos diferentes fóruns de discussão da ajuda ao desenvolvimento no país. De modo
a que isto tenha lugar é essencial que o governo elimine ou diminua a burocracia de
modo a permitir uma monitoria transparente pelas organizações da sociedade civil da
informação sobre ajuda ao desenvolvimento posta a circular;
7.1.3. Auscultar mais as vozes das comunidades e dos grupos de mulheres sobre as
suas percepções e preocupações à volta das relações de género prevalecentes, e fazer
esforço para equilibrar a diferença;
7.1.4. Garantir alocações orçamentais para o empoderamento das mulheres e igualdade
de género e procurar melhorias nos resultados provenientes das acções investidas no
domínio da igualdade de género;
7.1.5. Garantir que os recursos alcançam as comunidades e beneficiam também o
trabalho que as organizações de mulheres desenvolvem, particularmente o da advocacia
a favor dos direitos das mulheres e direitos humanos em geral;
7.1.6. Melhorar a colecta de dados sobre os fluxos da ajuda e sua análise etorná-los
facilmente disponíveis para consumopúblico (a necessidade de publicitá-los ou fazer
propaganda à sua volta é desejável para que os cidadãos deles se possam apropriar);
7.1.7. Estabelecer mecanismos para permitir o registo de todos os dados e informação
relativa ao dinheiro da ajuda que flui dos mecanismos convencionais e dos que foram
concordados como apropriados para facilitar a coordenação;
7.1.8. Abrir espaço no Ministério das Finanças para engajar analistas técnicos com
conhecimento profundo nas matérias de género e desenvolvimento, de modo a ajudarem
na formulação de orçamentos mais sensíveis ao género;
7.1.9. Melhorar os mecanismos de prestação de contas existentes de modo a informar a
fazer com que o cidadão comum esteja a par da agenda de desenvolvimento do país e
incentivar as organizações da sociedade civil a liderarem os processos.
7.2. O Parlamento deverá:
40
7.2.1. Criar as condições desejáveis para os parlamentares fortalecerem as suas
capacidades e sensibilidades sobre a igualdade de género e direitos humanos, bem como
sobre processos ligados às novas modalidades de ajuda ao desenvolvimento de modo a
fazer uma contribuição que possa produzir impactos sociais em todo o processo da
coordenação da ajuda ao desenvolvimento no país;
7.2.2. Promover os direitos humanos e a igualdade de género através da formulação de
instrumentos legais que possam transformar culturalmente as relações de género e
apelar para uma maior participação das mulheres na agenda de desenvolvimento;
7.2.3. Garantir a verificação da inclusão da igualdade de género e do empodermento
das mulheres nos Planos e Orçamentos que o Governo submete ao Parlamento para
apreciação deste órgão, antes que qualquer acção nessa direcção;
7.2.4. Monitorar as normas internacionais ratificadas pelo governo sobre promoção de
direitos humanos, bem como o impacto dos programas do governo na vida das
mulheres.
7.3. Sociedade Civil e Instituições Académicas:
7.3.1. Participar activamente ao longo do ciclo de diálogo envolvendo a coordenação
da ajuda, isto é, nos encontros da revisão Conjunta, nos Grupos temáticos e no
Observatório de Desenvolvimento de modo a assegurar que as preocupações dos
cidadãos sem voz, particularmente os grupos marginalizados de mulheres são tidas em
consideração nesses debates;
7.3.2. Procurar informação e solicitar o governo e dos doadores uma demonstração
clara dos programas e actividades onde os recursos da ajuda ao desenvolvimento são
alocados para a igualdade de género e empoderamento das mulheres e lutar por ver
esses recursos a alcançarem as comunidades;
7.3.3. Buscar conhecimento e experiência dos Parceiros das nações Unidas e outros
das organizações internacionais para assistência técnica nas temáticas de género e
empoderamento das mulheres, bem como nas de ajuda e desenvolvimento de modo a
criar capacidade técnica e analítica sustentável entre as organizações envolvidas na
coordenação da agenda da ajuda;
7.3.4. Engajar-se em redes de trabalho, partilha de informação, uso de sinergias e
apoiarem-se mutuamente de modo a melhor intervirem como um movimento na agenda
da ajuda e desenvolvimento e assegurar que as suas posições são ouvidas e
consideradas;
7.3.5. Negociar uma agenda de igualdade de género e fazer um diálogo colectivo e não
fragmentado com todas as partes envolvidas na plataforma da ajuda ao
desenvolvimento, de modo a ver tal agenda inclua no processo de diálogo;
7.3.6. Levar a efeito campanhas de advocacia de forma continuada para garantir a
inclusão da igualdade de género nas novas modalidades de ajuda e no ciclo completo de
planificação, orçamentação, implementação, monitoria e avaliação, indo para além do
que o mainstreaming de género tem produzido até agora;
7.3.7. Aumentar a educação e sensibilização pública sobre a igualdade de género.
7.4. Doadores/Agências Parceiras
41
7.4.1. Comprometerem-se a auscultar e respeitar os pontos de vista e necessidades das
organizações nacionais que representam as vozes dos cidadãos comuns;
7.4.2. Apoiar materialmente a sociedade civil para a sua sustentabilidade e pressão
continuam ao governo para que este tenha a agenda de desenvolvimento a responder
cada vez mais às preocupações e necessidades das comunidades e dos grupos de
mulheres;
7.4.3. Criar fundos comunitários que possam colocar mais recursos disponíveis para as
organizações de mulheres, permitindo a sua capacitação e motivação;
7.4.4. Dar prioridade aos direitos humanos e género, e trabalhar com as organizações
de mulheres para desafiar a pobreza;
7.4.5. Promover diálogo a todos os níveis e apoiar o governo na criação de um
ambiente permissivo para a uma verdadeira apropriação pelos Moçambicanos da sua
agenda de desenvolvimento.
42
43
Annexes
References
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