ABRANDH - FAO A Exigibilidade do Direito Humano à

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qualquer parte do texto deverá citar a fonte e esta observação (Dezembro/2007).
ABRANDH - FAO
A Exigibilidade do Direito Humano à Alimentação Adequada
Flavio Valente
Thaís Franceschini
Valéria Burity
Brasília(DF), Brasil – dezembro/2007
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SOBRE ESTE MATERIAL
A Exigibilidade do Direito Humano à Alimentação Adequada
Texto: Flavio Valente / Thaís Franceschini / Valéria Burity
Revisão: Ana Flávia Rocha, Elisabetta Recine, Cecília Luna Lopez (FAO) e Frank Mischler (FAO).
Edição e revisão: Jonas Valente
Disponível para download: www.abrandh.org.br
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ÍNDICE
Introdução
- O Direito Humano à Alimentação Adequada (DHAA) e a exigibilidade dos Direitos
Humanos: breves considerações
- Alguns conceitos básicos: o DHAA, obrigações e violações
- A exigibilidade do DHAA no Brasil
Capítulo 1: Como cobrar a realização dos Direitos Humanos: os diferentes tipos de mecanismos de
exigibilidade de direitos
1.1 Base legal da exigibilidade
1.2 Cobrança de direitos em nível nacional:
1.2.1 Exigibilidade administrativa
1.2.2 Exigibilidade política
1.2.3 Exigibilidade quase-judicial
1.2.4 Exigibilidade judicial
1.3 Cobrança de direitos em nível internacional
1.4 Um exemplo prático: como os diferentes tipos de mecanismos de exigibilidade interagem e
podem ser utilizados em casos de violação do DHAA e dos demais Direitos Humanos
Capítulo 2: Instituições e instrumentos de defesa e exigibilidade dos Direitos Humanos
2.1 As instituições de defesa e exigibilidade de Direitos Humanos
2.1.1 Conselhos de Políticas Públicas
2.1.2 Conselhos de Direitos Humanos
2.1.3 Instituições públicas
2.1.4 Entidades e instrumentos da sociedade civil
2.2 Brasil: alguns exemplos de instituições e instrumentos de defesa e exigibilidade dos
Direitos Humanos
2.2.1 Comissão Permanente para o Direito Humano à Alimentação Adequada do
Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional
2.2.3 Comissão Especial de Monitoramento de Violações do Direito Humano à
Alimentação Adequada
2.2.4 Ministério Público
2.2.5 O Projeto Relatores Nacionais em Direitos Humanos Econômicos, Sociais,
Culturais e Ambientais
2.2.6 A Relatoria Nacional para os Direitos Humanos à Alimentação Adequada e
Terra Rural
Capítulo 3: Faça-o realidade: alguns desafios e os passos necessários para o fortalecimento da
exigibilidade do DHAA
3.1 Alguns desafios para a realização efetiva do DHAA
3.2 Os passos necessários para o fortalecimento da exigibilidade do DHAA
3.2.1 As pessoas precisam saber que têm direito - apoderamento
3.2.2 Os portadores de obrigações precisam saber que têm obrigações - construção de
competências para a realização efetiva do DHAA
3.2.3 Necessidade de estabelecimento de rotinas e instrumentos de exigibilidade
Capítulo 4: Conclusões gerais
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Lista de Siglas
ABRANDH - Ação Brasileira pela Nutrição e Direitos Humanos
CG 12 - Comentário Geral nº 12
CAE - Conselho de Alimentação Escolar
CONSEA - Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional
COMIDhA - Comitê Nacional de Implementação do Direito Humano à Alimentação
Adequada
CDDPH - Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana
DHAA - Direito Humano à Alimentação Adequada
DHCP - Direitos Humanos Civis e Políticos
DH - Direitos Humanos
DHESC - Direitos Humanos Econômicos, Sociais e Culturais
FAO - Organização das Nações Unidas para Agricultura e Alimentação
FIAN - Rede de Ação e Informação pelo Direito a se Alimentar (Food First Action
Network)
FIBGE - Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
FNDE - Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
GT - Grupo de Trabalho
GTDHAA - Grupo de Trabalho de Direito Humano à Alimentação Adequada
GTI - Grupo de Trabalho Intergovernamental
IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
ICP - Inquérito Civil Público
INCRA - Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária
IPEA - Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
LOSAN - Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional
MP - Ministério Público
MPF - Ministério Público Federal
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MRE - Ministério das Relações Exteriores
MS - Ministério da Saúde
ONU - Organização das Nações Unidas
PIDCP - Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos
PIDESC - Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais
PNAE - Programa Nacional de Alimentação Escolar
SEDH - Secretaria Especial de Direitos Humanos
SISAN - Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional
SAN - Segurança Alimentar e Nutricional
TAC - Termo de Ajustamento de Conduta
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A Exigibilidade do Direito Humano à Alimentação Adequada
Flavio Valente1
Thaís Franceschini2
Valéria Burity3
INTRODUÇÃO
O DHAA e a exigibilidade dos Direitos Humanos: breves considerações
Todos os seres humanos, pelo simples fato de terem nascido e serem parte da espécie humana,
possuem Direitos Humanos, dentre eles o Direito Humano à Alimentação Adequada (DHAA).
No entanto, milhões de pessoas em todo o mundo sofrem, cotidianamente, violações ao seu
DHAA.
Segundo estimativa da Organização das Nações Unidas para a Agricultura e a Alimentação
(FAO), 852 milhões de pessoas no mundo, entre 2000 e 2002, sofriam de fome crônica, sendo
815 milhões nos países em desenvolvimento; 9 milhões em países industrializados e 28
milhões em países do Leste Europeu e países da antiga União Soviética4.
Esse quadro de violações requer a urgente adoção de uma série de ações em diferentes níveis
e esferas. Dentre elas merece destaque a necessidade de promover e garantir a exigibilidade
dos Direitos Humanos. Enquanto as pessoas não souberem que têm direitos e que os mesmos
podem e devem ser exigidos, a superação desta situação continuará distante da realidade.
A palavra exigibilidade vem do termo espanhol exigibilidad. Esta expressão vem sendo
utilizada por diferentes organizações de Direitos Humanos da América Latina e significa a
possibilidade de exigir direitos perante os órgãos públicos competentes administrativos, políticos ou jurisdicionais - para prevenir as violações a esses direitos
ou repará-las. Ademais, no conceito de exigibilidade está incluído, além do direito de
reclamar, o direito de ter uma resposta e ação em tempo oportuno para a reparação da
violação por parte do poder público.
Na prática, não se pode falar em Direitos Humanos sem falar em exigibilidade. A efetiva
realização dos Direitos Humanos inclui o direito dos titulares de exigir o cumprimento dos
mesmos. Para tal, cada Estado tem a obrigação de criar e disponibilizar de maneira acessível
os mecanismos necessários para que todos os habitantes do seu território tenham a
possibilidade de exigir e reclamar os seus direitos.
1
Secretário-Geral da FIAN Internacional. Vice-coordenador do Grupo de Trabalho sobre Nutrição, Ética
e Direitos Humanos do Comitê Permanente de Nutrição das Nações Unidas. Médico, Faculdade de Medicina da
Universidade de São Paulo, 1972; MPH, Harvard School of Public Health, 1976.
2
Consultora em Direitos Humanos da Ação Brasileira pela Nutrição e Direitos Humanos (ABRANDH).
Graduada em Relações Internacionais pela Universidade de Brasília (UnB) e em Direito pelo Centro de Ensino
Unificado de Brasília (UniCEUB). Mestre em Teoria e Prática dos Direitos Humanos pela Universidade de
Essex, Inglaterra.
3
Consultora em Direitos Humanos da Ação Brasileira pela Nutrição e Direitos Humanos (ABRANDH).
Advogada, graduada em Direito pela Universidade Federal da Paraíba (UFPB). Mestre em Ciências Jurídicas
pelo Mestrado do Centro de Ciências Jurídicas da UFPB.
4
FAO, O Estado de Insegurança Alimentar no Mundo 2004 (SOFI 2004). Disponível em:
ftp://ftp.fao.org/docrep/fao/007/y5650e/y5650e00.pdf (site em inglês).
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“A exigibilidade (...) é, hoje, um imperativo na teoria e na prática dos Direitos Humanos.
Afinal, as declarações de direitos, as constituições e as leis de um modo geral deixam de
possuir qualquer significação prática se não tiverem a possibilidade de efetiva aplicação”5.
Apresentação
Este documento apresenta uma reflexão sobre como o Direito Humano à Alimentação
Adequada pode ser exigido.
O objetivo é que este material sirva como instrumento de apoio para representantes de
movimentos sociais, organizações não-governamentais e gestores públicos interessados em
promover a implementação efetiva e a exigibilidade do DHAA em suas localidades ou áreas
de atuação.
Serão apresentados aspectos teóricos bem como estratégias práticas que vêm sendo
desenvolvidas e implementadas em diferentes contextos e que têm gerado impacto na
efetividade dos Direitos Humanos. Atores da sociedade civil e de governos de diferentes
países poderão se apropriar destas experiências e adaptá-las para o processo de criação e
consolidação de instrumentos e práticas de exigibilidade em suas realidades locais.
No entanto, os processos de exigibilidade não possuem uma receita padrão, sendo, na
realidade, um processo sem uma lógica cartesiana e onde vários caminhos são possíveis e
complementares. Cada país e cada comunidade estão inseridos em um contexto próprio que
precisa ser respeitado quando se busca a garantia de direitos. Cada lugar, de acordo com seu
potencial, deve buscar os caminhos mais eficazes para a cobrança de direitos.
Este documento é composto por quatro capítulos, além de uma breve apresentação de alguns
conceitos básicos relacionados ao DHAA e sobre a exigibilidade dos Direitos Humanos no
Brasil. O primeiro capítulo apresenta as diferentes formas de se exigir a realização dos
Direitos Humanos. O segundo capítulo trata mais especificamente das diferentes instituições
de defesa e exigibilidade de direitos. O terceiro capítulo levanta alguns desafios práticos e
estratégias necessárias para o fortalecimento da exigibilidade e superação do quadro de
violações do DHAA em diferentes realidades locais. E o quarto capítulo apresenta algumas
conclusões sobre a promoção da exigibilidade do DHAA.
Apesar dos inúmeros desafios e obstáculos para a realização dos Direitos Humanos, o Brasil
apresenta-se hoje como um dos países onde algumas condições estão dadas para o
fortalecimento da exigibilidade do DHAA. Por esta razão, algumas iniciativas e experiências
brasileiras de construção de instrumentos e instâncias de exigibilidade serão apresentadas
neste documento.
A exposição de aspectos teóricos, bem como de conquistas, avanços e desafios na realização
dos Direitos Humanos, tem como objetivo dotar a sociedade civil e governos de maior
5
Benvenuto, Jayme. Trecho do Artigo O Caráter Expansivo dos Direitos Humanos na Afirmação de
sua Indivisibilidade e Exigibilidade apresentado na oficina sobre Direitos Humanos Econômicos, Sociais e
Culturais, dentro das atividades do Fórum Social Mundial em 2001, revisado e ampliado para publicação. A
oficina sobre DHESC, realizada em Porto Alegre, em 2001, foi uma promoção da ICCO (Holanda), CEDAR
INTERNATIONAL (Holanda) e Movimento Nacional de Direitos Humanos (Brasil). Disponível em:
http://www2.ibam.org.br/municipiodh/biblioteca%2FArtigos/Jayme.pdf
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capacidade de intervenção sobre as violações ao DHAA e na exigibilidade dos Direitos
Humanos.
Se os cidadãos, os agentes públicos e a sociedade civil de diferentes países estiverem
adequadamente informados sobre seus direitos, obrigações e responsabilidades, e souberem
aonde ir e o que fazer quando sentirem que seus direitos estão sendo violados, mais fácil será
a responsabilização (accountability) dos Estados e serviços públicos por seus atos e omissões.
Por outro lado, se os mecanismos para a garantia desses direitos forem acessíveis e
amplamente divulgados, mais a sociedade se sentirá apoderada, legitimada e segura para
buscar a realização dos mesmos. Além disso, é fundamental para o fortalecimento da
exigibilidade que cada país esteja efetivamente comprometido com a realização dos Direitos
Humanos e garanta a construção de competências para tal.
Alguns conceitos básicos: o DHAA, obrigações e violações
Em 2002, o Relator Especial das Nações Unidas para o Direito à Alimentação definiu o
DHAA como: “O Direito à Alimentação Adequada é um Direito Humano inerente a todas as
pessoas de ter acesso regular, permanente e irrestrito, quer diretamente ou por meio de
aquisições financeiras, a alimentos seguros e saudáveis, em quantidade e qualidade adequadas
e suficientes, correspondentes às tradições culturais do seu povo e que garanta uma vida livre
do medo, digna e plena nas dimensões física e mental, individual e coletiva”6.
O Direito Humano à Alimentação Adequada está previsto originalmente no art. 25º da
Declaração Universal dos Direitos Humanos, onde é discutido no contexto da promoção do
direito a um padrão adequado de vida. O mesmo direito é reafirmado no art. 11º do Pacto
Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (PIDESC).
O DHAA começa pela luta contra a fome, mas, caso se limite a isso, não estará sendo
plenamente realizado. Assim, conforme os documentos internacionais de Direitos Humanos
existem duas dimensões indivisíveis do DHAA que são o direito de estar livre da fome e da
má nutrição e o direito à alimentação adequada. E para realizar essas duas dimensões, o
Direito Humano à Alimentação Adequada requer a garantia de todos os demais Direitos
Humanos.
Os seres humanos necessitam de muito mais do que ter uma alimentação nutricionalmente
equilibrada. Na realidade, o DHAA não deve - e não pode - ser interpretado em um sentido
estrito ou restritivo: a alimentação para o ser humano é retrato de sua cultura e sua relação
com o mundo e deve ser entendida como processo de transformação da natureza em gente
saudável e cidadã7.
Nos termos dos artigos 2º e 11º do PIDESC, dentre as obrigações do Estado no que concerne
ao Direito Humano à Alimentação Adequada podemos ressaltar:
a) obrigação de adotar medidas, com o máximo de recursos disponíveis, para realizar
progressivamente o Direito Humano à Alimentação Adequada;
6
Ziegler, J. Relatório do Relator Especial das Nações Unidas para o Direito à Alimentação
(Comissão de Direitos Humanos, 23 de Janeiro de 2002, E/CN.4/2002/58/Add.1).
7
Valente, F.L.S. “Do combate à fome à Segurança Alimentar e Nutricional: o direito à alimentação
adequada”. Direito Humano à Alimentação: desafios e conquistas. Cortez Editora, São Paulo, 2002.
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b) obrigação de adotar as medidas necessárias para assegurar o direito fundamental de
todos de estarem livre da fome;
c) obrigação de não discriminação.
A todo Direito Humano correspondem obrigações do Estado e responsabilidades de
diferentes atores sociais (indivíduos, famílias, comunidades locais, e organizações nãogovernamentais, da sociedade civil e do setor privado) em relação à realização do mesmo.
Nesse contexto, toda vez que se define um Direito Humano, estabelece-se um titular de
direitos e um portador de obrigações. Direitos e obrigações são as duas faces de uma
mesma moeda.
No âmbito da legislação sobre Direitos Humanos, as obrigações são sempre em última
instância do Estado. A obrigação do Estado parte do entendimento de que este controla a
utilização dos recursos públicos, sejam estes financeiros, humanos, materiais e legais, bem
como detém o monopólio do uso legal da força, através da polícia e do exército. As
obrigações do Estado são as de usar este poder de forma:
•
•
•
•
a não violar os Direitos Humanos dos habitantes do seu território (respeito);
a proteger os Direitos Humanos dos habitantes de seu território contra as ações de
terceiros que violem esses direitos (proteção);
a promover ações que reduzam a discriminação e as desigualdades sociais
(promoção); e
a garantir que os seres humanos possam viver com dignidade mesmo em situações
adversas, que fujam ao seu controle (provimento).
Violações ao DHAA acontecem sempre que esse direito não é respeitado, protegido,
promovido ou provido. Ações ou omissões podem representar uma violação ao DHAA e
demais Direitos Humanos. Como a obrigação de assegurar a proteção e garantir a realização
efetiva dos Direitos Humanos é sempre, em última instância, dos Estados, os mesmos são os
únicos violadores destes direitos, mesmo que as violações em uma determinada localidade
tenham sido provocadas por ações de terceiros. E, apesar do destaque que se dá às violações
por parte do Poder Executivo, em inúmeras situações violações ocorrem devido à ações e/ou
omissões também do Poder Judiciário e do Poder Legislativo.
Violações aos Direitos Humanos atingem, normalmente, muito mais aqueles que são
marginalizados socialmente ou pertencem a minorias étnicas, religiosas ou sexuais. No
entanto, qualquer pessoa pode ter os seus Direitos Humanos violados, inclusive o DHAA,
mesmo aquelas que não são marginalizadas socialmente.
A exigibilidade do DHAA no Brasil
O tema da alimentação e nutrição vem sendo ao longo de várias décadas objeto de uma
intensa reflexão por parte da sociedade civil e do governo brasileiro.
As presentes considerações sobre a exigibilidade do DHAA no Brasil têm como objetivo
contextualizar brevemente a realidade brasileira a fim de que os exemplos apresentados neste
documento possam ser melhor entendidos pelos leitores de diferentes países.
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A legislação brasileira garante uma forte base legal para a exigibilidade do DHAA. O Brasil é
parte de todas as convenções internacionais relevantes sobre o DHAA e ratificou, sem
reservas, o Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais. Em 1992 este
tratado internacional foi incorporado ao ordenamento jurídico brasileiro.
A Constituição Federal de 1988 possui um dos textos mais avançados do mundo no que se
refere à proteção e promoção da realização de Direitos Humanos8. O DHAA está também
previsto em várias leis vigentes no Estado brasileiro, inclusive na Lei Orgânica de Segurança
Alimentar e Nutricional (LOSAN)9 e na lei que reinstituiu o Conselho Nacional de Segurança
Alimentar e Nutricional (CONSEA)10.
Nos últimos 20 anos de história, por meio de ações multi-setoriais e criatividade, o país tem
progressivamente incluído o DHAA na agenda pública nacional. E, apesar da pobreza, da
fome e das demais violações ao Direito Humano à Alimentação Adequada continuarem a
representar um enorme desafio a ser superado pela sociedade brasileira, o Brasil tem
progressivamente avançado no processo de promoção da exigibilidade do DHAA, e, de certa
forma, se destacado como exemplo para a realização prática desse direito.
A sociedade civil brasileira tem mantido, nas últimas décadas, uma forte mobilização sobre o
tema da Segurança Alimentar e Nutricional e combate à fome.
Além disso, com a decisão do governo do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva, eleito em
2002 e reeleito em 2006, de priorizar a erradicação da fome no Brasil, um conjunto de
iniciativas políticas, administrativas e legais tem sido adotado, desde 2003, para a promoção
do DHAA. Dentre elas:
•
•
8
Em 2003, foi reinstituído o Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional
(CONSEA)11. Desde então o CONSEA tem tido um papel importante no processo de
assessorar o Presidente da República na formulação de políticas de Segurança
Alimentar e Nutricional e na definição de orientações para que o país garanta o DHAA
para todos. Além de observadores e convidados, o conselho é composto por 59
conselheiros, sendo 2/3 representantes da sociedade civil e 1/3 do governo. A
presidência do CONSEA é exercida por um dos conselheiros da sociedade civil,
nomeado pela Presidência da República. Os demais conselheiros são também
nomeados pelo Presidente.
A partir da atuação do CONSEA e com ampla participação de representantes do
governo e da sociedade civil, o Brasil aprovou, em setembro de 2006, a já mencionada
Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional (LOSAN). A Lei Orgânica
representa um grande avanço para a exigibilidade do Direito Humano à Alimentação
Apesar de a Constituição não trazer explicitamente o Direito à Alimentação no rol dos direitos sociais
previstos em seu artigo 6º, este direito encontra-se implícito nos princípios e em vários dispositivos
constitucionais, como por exemplo, direito a um salário mínimo, reforma agrária, assistência social, educação,
alimentação escolar, não discriminação e o direito à vida. Ademais, a CF de 1988 estabelece como fundamento
da República Federativa do Brasil a dignidade da pessoa humana.
9
Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional - Lei 11.346 de 15 de setembro de 2006.
Disponível em: http://www.abrandh.org.br/downloads/losanfinal15092006.pdf
10
Lei nº. 10.683, de 28 de maio de 2003. Disponível em:
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/2003/L10.683compilado.htm
11
Para maiores informações sobre o CONSEA, ver site:
https://www.planalto.gov.br/consea/exec/index.cfm
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11
Adequada no Brasil. A Lei reafirma as obrigações do Estado de respeitar, proteger,
promover e prover o DHAA e explicita as obrigações de informar, monitorar,
fiscalizar e avaliar a realização desse direito. Dispõe, ainda, que é dever do poder
público garantir mecanismos para que esse direito possa ser exigido perante os órgãos
públicos. A Lei prevê a criação do Sistema Nacional de Segurança Alimentar e
Nutricional (SISAN)12 com um forte componente do DHAA. Estabelece ainda que a
Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional deve ter como objetivo a
garantia do DHAA, bem como ser formulada e implementada através do SISAN.
Em setembro de 2004 o CONSEA aprovou a criação da Comissão Permanente de
DHAA com o mandato de analisar programas e políticas públicas sob a perspectiva do
DHAA.
Em maio de 2005 foi criada, dentro do Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa
Humana, a Comissão Especial de Monitoramento de Violações do Direito Humano à
Alimentação Adequada para recebimento e investigação de violações ao DHAA.
O lançamento de políticas e programas públicos tais como o Programa Fome Zero,
criado em 2003. Atualmente o Programa Fome Zero é definido como estratégia que
articula um conjunto de 31 ações e programas implementados por diversos
ministérios, em torno de quatro eixos prioritários: (1) ampliação do acesso a
alimentos; (2) fortalecimento da agricultura familiar; (3) promoção de processos de
geração de renda; (4) articulação, mobilização e controle social. No entanto, ainda que
o Direito Humano à Alimentação Adequada conste dos objetivos do Fome Zero, existe
uma grande dificuldade de incorporação efetiva do DHAA na estratégia ilustrada, por
exemplo, pela quase inexistência de mecanismos de exigibilidade e a dificuldade em
trabalhar de forma a respeitar a diversidade cultural e étnica13.
“A progressiva incorporação das temáticas da SAN e do DHAA na agenda política do Brasil é
resultado tanto da realização de ações concretas por parte dos governos e de organizações da
sociedade civil como de uma permanente tensão entre Estado e sociedade nessa área. Ao
longo do tempo, pressionados pelas demandas sociais e pelo acúmulo de lutas em prol do
tema em diversas partes do país, os governos - em especial, o federal - foram, paulatinamente,
delineando aquilo que conforma o atual conjunto de iniciativas brasileiras - algumas mais
institucionalizadas do que outras, porém não menos importantes. De forma gradual, os
conceitos e as medidas implementadas foram sendo discutidos, aperfeiçoados e pactuados”14.
No entanto, apesar dos avanços e da existência de um conjunto de normas muitas vezes
inovadoras no ordenamento jurídico brasileiro, o que se constata, na realidade, é a
insuficiência destes avanços para garantir a realização prática do DHAA e demais Direitos
Humanos no Brasil frente aos inúmeros e complexos desafios e obstáculos para a efetivação
dos mesmos.
12
O SISAN tem por objetivo formular e implementar políticas e planos de Segurança Alimentar
Nutricional, estimular a integração dos esforços entre governo e sociedade civil, bem como promover
acompanhamento, o monitoramento e a avaliação da Segurança Alimentar e Nutricional no país.
13
Valente, F.L.S, Beghin, N., Realização do Direito Humano à Alimentação Adequada e
Experiência Brasileira: Subsídios para a Replicabilidade. Brasília, setembro 2006. Disponível em:
http://www.abrandh.org.br/downloads/dhaabrasil.pdf
14
Valente, F.L.S, Beghin, N., Realização do Direito Humano à Alimentação Adequada e
Experiência Brasileira: Subsídios para a Replicabilidade. Brasília, setembro 2006. Disponível em:
http://www.abrandh.org.br/downloads/dhaabrasil.pdf
e
o
a
a
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A maioria dos documentos escritos sobre a prevalência da pobreza, da fome e da má-nutrição
no Brasil aponta para o fato do país ter mantido historicamente um alto grau de desigualdade
estrutural que se expressa na concentração da riqueza, da terra e da renda. Um estudo recente
desenvolvido pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) - Pesquisa Nacional
por Amostra de Domicílios: Segurança Alimentar 200415, revelou que cerca de 72 milhões de
brasileiros - aproximadamente 40% da população - vive com algum grau de insegurança
alimentar, ou seja, tem o seu DHAA violado. Destes, 14 milhões, - 7,7% da população - vive
em estado de insegurança alimentar grave.
A maioria dos brasileiros ainda não sabe que é titular de Direitos Humanos. Os poucos que
conhecem seus direitos nem sempre têm conhecimento sobre formas de exigi-los através de
instrumentos do próprio Estado. Além disso, a maior parte dos agentes públicos não tem
informações sobre suas obrigações frente à realização do DHAA e de outros Direitos
Humanos. Ademais, existem poucos instrumentos de recurso administrativos e os que existem
não são tratados a partir da perspectiva de direitos. E, finalmente, ainda não existem no Brasil
instrumentos e mecanismos legais que atendam aos Princípios de Paris16 e instituições que
possam, de forma eficaz, responsabilizar gestores e servidores públicos pelo não cumprimento
de suas obrigações de promoção e proteção dos Direitos Humanos.
Apesar dos avanços na elaboração de normas, ainda é um desafio para o Brasil regulamentar
essas leis, isto é, detalhar essas normas garantindo todas as condições para a sua
operacionalização, o que inclui o estabelecimento de procedimentos que promovam a
exigibilidade do DHAA entre outros DHESC. Neste contexto, o grande desafio para a eficácia
dos dispositivos previstos na LOSAN, por exemplo, é garantir que o DHAA esteja de fato
incorporado em seu processo de regulamentação, sob pena de deixar cair por terra todos os
avanços que esta Lei representa. Assim, para garantir a eficácia da LOSAN é imperativo
15
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE): Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios:
Segurança Alimentar 2004, Rio de Janeiro 2006. Disponível em:
http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/trabalhoerendimento/pnad2004/suplalimentar2004/supl_alim
entar2004.pdf
16
Princípios relacionados com o status de instituições nacionais de Direitos Humanos
Resolução 19921/54 de 03.03.1992 da Comissão de Direitos Humanos da ONU
De acordo com os Princípios de Paris as instituições de Direitos Humanos devem ter atribuição, entre
outras coisas, para:
a) apresentar ao Governo, Parlamento, ou outro órgão competente, em caráter consultivo,
opiniões, recomendações, propostas para promoção dos Direitos Humanos;
b) promover e assegurar a harmonização entre preceitos nacionais e internacionais, e sua
efetiva implementação;
c) encorajar a ratificação de instrumentos internacionais e assegurar sua implementação;
d) assistir na formulação de programas para o ensino e a pesquisa em Direitos Humanos e
participar de sua execução em escolas, universidades e círculos profissionais;
e) dar publicidade aos Direitos Humanos e aos esforços de combater todas as formas de
discriminação, em particular de discriminação racial, aumentando a conscientização pública,
especialmente através da educação e de órgãos da imprensa.
Quanto à composição destas instituições é fundamental garantir que as mesmas:
1. Primem por uma representação pluralista e independente;
2. Sejam mantidas com recursos adequados para manter pessoal e ambiente de
trabalho próprios, de modo a ter independência do Governo e a não estar sujeita a
controle financeiro, o que poderia afetar sua independência;
3. Os seus membros tenham mandato estável, sem o que não pode haver
independência.
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qualquer parte do texto deverá citar a fonte e esta observação (Dezembro/2007).
13
fortalecer, durante o seu processo de regulamentação, os mecanismos de exigibilidade do
DHAA que já existem, além de criar os que forem necessários para esse propósito.
Assim, apesar dos inegáveis avanços, se constata que quase todas as ações e iniciativas que
serão descritas no presente documento ainda precisam ser conquistadas e fortalecidas no nível
operacional. No Brasil e no mundo a promoção da exigibilidade é fundamental para que a
promoção dos Direitos Humanos se torne uma realidade e para que não haja estagnação ou
retrocesso nos avanços conquistados.
ABRANDH INFORMA que este documento está em processo de consulta junto a alguns
parceiros e que o conteúdo e a forma poderão sofrer alterações. A utilização de
qualquer parte do texto deverá citar a fonte e esta observação (Dezembro/2007).
14
CAPÍTULO 1
Como cobrar a realização de Direitos Humanos: os diferentes tipos de
mecanismos de exigibilidade de direitos
Direitos Humanos são direitos que podem e devem ser exigidos dos Estados, de diversas
formas e em diversas esferas.
A realização efetiva dos Direitos Humanos pressupõe, para os titulares de direitos, o direito
de exigir o cumprimento dos acordos, tratados e demais normas relativas a estes direitos. Para
tanto, os Estados têm a obrigação de criar e fortalecer instrumentos e instituições para que
todos os habitantes do seu território possam efetivamente reclamar os seus direitos. Tais
instrumentos e instituições devem ser instituídos no âmbito dos poderes Executivo,
Legislativo e Judiciário.
Além disso, os titulares de direitos devem ter a possibilidade de reclamar seus direitos em
nível local e/ou nacional. Para tanto existe a necessidade de criação, implementação e
fortalecimento de instrumentos e instituições de exigibilidade em âmbito federal, estadual e
municipal.
O conceito de exigibilidade também abrange, além do direito de reclamar, o direito de ter uma
resposta e ação em tempo oportuno para a reparação da violação por parte do poder público.
Na prática a exigibilidade ainda é, freqüentemente, associada à idéia de judiciabilidade, isto é,
a possibilidade de exigir direitos perante o Poder Judiciário. A maioria das pessoas ainda
pensa em “recursos judiciais” quando discute a possibilidade de exigir direitos. No entanto, a
exigibilidade significa muito mais do que cobrar a realização de direitos junto a Tribunais de
Justiça. A promoção da Justiça, em seu sentido mais amplo, não se constitui em obrigação
apenas do Poder Judiciário. Pelo contrário, é obrigação do Estado como um todo,
notadamente do Poder Executivo, que tem contato direto com as pessoas por meio da
prestação de serviços públicos garantidores de direitos e da elaboração e implementação de
políticas e programas públicos.
O reconhecimento dos Direitos Humanos resulta da luta dos povos contra a opressão, a
discriminação e os abusos de poder por parte dos Estados e de grupos que sempre estiveram
no poder. Portanto, tudo o que se refere à promoção de Direitos Humanos está relacionado ao
estabelecimento de limites e de regras para o exercício do poder, seja esse público, privado,
econômico, político e mesmo religioso17. Neste sentido, a promoção da exigibilidade, em seus
diferentes níveis, estimula o processo de apoderamento dos titulares de direitos para que os
mesmos possam assegurar junto às instituições responsáveis a garantia da realização de seus
Direitos Humanos, conquistados a partir de lutas históricas.
Neste contexto, é sempre legítimo exigir direitos através da contestação e resistência a ações
opressoras que violam Direitos Humanos. A própria Declaração Universal dos Direitos
Humanos, de 1948, dispõe que “É essencial que os Direitos Humanos sejam protegidos pelo
império da lei, para que o homem não seja compelido, como último recurso, à rebelião
contra a tirania e a opressão”. Assim, usando o exemplo brasileiro, movimentos como o
17
Bobbio, Norberto. A era dos direitos. 7ª reimpressão. Trad. Carlos Nelson Coutinho. Rio de Janeiro:
Campus, 1992.
ABRANDH INFORMA que este documento está em processo de consulta junto a alguns
parceiros e que o conteúdo e a forma poderão sofrer alterações. A utilização de
qualquer parte do texto deverá citar a fonte e esta observação (Dezembro/2007).
15
Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), o Movimento de Atingidos por
Barragens (MAB), o movimento de mulheres, o movimento indígena, os movimentos
urbanos, entre outros, não devem, jamais, ser criminalizados quando vão às ruas ou usam
estratégias com base no direito de resistência para exigir o respeito à dignidade humana. Ao
fazer isto eles e elas estão exercendo o papel de defensores de direitos, e como tal devem ser
respeitados e protegidos pelo Estado, e não criminalizados. Foram lutas como essas que
possibilitaram a criação e o fortalecimento de mecanismos do próprio Estado para a garantia e
exigibilidade de direitos. E são essas lutas a principal garantia de respeito e promoção dos
Direitos Humanos no Brasil e no mundo.
O que se observa na prática é que o fortalecimento da capacidade de exigir a realização dos
Direitos Humanos, em especial dos Direitos Humanos Econômicos, Sociais e Culturais
(DHESC)18, é certamente um dos passos mais importantes para a construção de sociedades
mais justas e igualitárias.
1.1. Base legal da exigibilidade
A exigibilidade dos Direitos Humanos tem como base legal as Declarações e Tratados
Internacionais de Direitos Humanos negociados entre todos os povos do mundo e
ratificados por inúmeros Estados. Além disso, dependendo da realidade de cada país, a
exigibilidade pode também estar fundamentada em normas previstas na Constituição
Federal, em leis e em regras administrativas.
Cada Estado, ao firmar os Tratados Internacionais de Direitos Humanos, reconhece sua
obrigação de elaborar leis, políticas públicas e realizar ações, de qualquer natureza, que
promovam a equidade e reduzam, progressivamente, as desigualdades, tanto em âmbito
nacional como internacional. Além disso, se compromete a não tomar qualquer medida que
seja uma ameaça ou violação aos Direitos Humanos e de garantir mecanismos de proteção
desses direitos.
No entanto, vale também destacar que todas as pessoas são titulares de direitos, uma vez que
os Direitos Humanos são universais e inerentes a todos, independentemente de políticas
específicas ou de governos. Isto significa que mesmo os países que não ratificaram os
Tratados de Direitos Humanos têm a obrigação política e moral de garantir os Direitos
Humanos de seus habitantes assim como os mecanismos e instâncias para a sua exigibilidade.
1.2. A cobrança de direitos em nível nacional
No caso de violação de um Direito Humano, um indivíduo pode exigir a realização desse
direito nos níveis nacional e internacional.
Em nível nacional, os titulares de direito devem ter a possibilidade de exigir a realização de
seus direitos e reclamar sobre a existência de violações ao DHAA junto ao Poder Executivo,
Legislativo e Judiciário e por meio de instrumentos de exigibilidade:
18
Podem ser citados como exemplos de Direitos Humanos Econômicos, Sociais e Culturais o Direito
Humano à Alimentação Adequada, o Direito Humano à Moradia, o Direito Humano à Educação, o Direito
Humano à Saúde, o Direito Humano ao Trabalho, o Direito Humano a Terra, o Direito Humano ao Meio
Ambiente, o Direito Humano à Água, etc.
ABRANDH INFORMA que este documento está em processo de consulta junto a alguns
parceiros e que o conteúdo e a forma poderão sofrer alterações. A utilização de
qualquer parte do texto deverá citar a fonte e esta observação (Dezembro/2007).
•
•
•
•
16
Administrativos;
Políticos;
Quase judiciais e
Judiciais.
1.2.1. Exigibilidade administrativa
A exigibilidade administrativa é a possibilidade de exigir junto aos organismos públicos
diretamente responsáveis pela garantia do DHAA (postos de saúde, escolas, postos de
previdência social, escritórios do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária
(INCRA), postos do Ministério do Trabalho, etc.) a promoção desse direito, bem como a
prevenção, correção ou reparação das ameaças ou violações ao mesmo.
Para a efetivação da exigibilidade administrativa é fundamental que as políticas e os
programas públicos possuam rotinas e procedimentos acessíveis e de conhecimento público,
explicitando:
•
•
•
•
•
•
Quem são os titulares de direito;
O que são violações no âmbito do programa e quando elas podem ocorrer;
Quais organismos são responsáveis pelo cumprimento das obrigações e reparação das
violações;
Quais são os mecanismos disponíveis para a cobrança de direitos e quem pode exigilos;
Como estas obrigações podem ser cobradas pelos titulares de direito perante aos
organismos públicos diretamente responsáveis pela garantia do DHAA;
Quais são os passos seguintes caso não haja resposta à(s) denúncia(s) de violação
apresentada junto aos organismos públicos diretamente responsáveis pela garantia do
DHAA.
A necessidade de garantir e aprimorar a exigibilidade administrativa dos Direitos Humanos,
especialmente dos DHESC, é fundamental por ser esta uma condição sine qua non para a
eficácia desses direitos. O aprimoramento desse nível de exigibilidade pressupõe um ajuste
das normas administrativas internas a cada programa - o que não exclui a elaboração de leis
com este fim. Esse ajuste tem a possibilidade de constituir-se em uma alternativa menos
burocrática e mais imediata ao trâmite de um procedimento legislativo, para que as políticas
públicas, já existentes, ofereçam aos titulares de direito condições reais de exigibilidade19.
Exemplo de exigibilidade administrativa
No Brasil, a alimentação escolar de qualidade é um Direito Humano assegurado na
Constituição Federal de 1988 e no Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e
Culturais. Assim, dentre as diferentes dimensões do Direito Humano à Alimentação Escolar,
todo aluno tem, por exemplo, o Direito Humano à Alimentação Adequada durante seu período
na escola, durante todos os dias letivos.
19
Valente, F.L.S., Burity, V., Mello, H., Neves, C. Exigibilidade e Justiciabilidade dos Direitos
Humanos Econômicos, Sociais e Culturais. Relatorias Nacionais em Direitos Humanos Econômicos, Sociais e
Culturais - Informe 2004. Plataforma DHESC Brasil. Rio de Janeiro, 2005. p. 164.
ABRANDH INFORMA que este documento está em processo de consulta junto a alguns
parceiros e que o conteúdo e a forma poderão sofrer alterações. A utilização de
qualquer parte do texto deverá citar a fonte e esta observação (Dezembro/2007).
17
Caso haja violação a essa dimensão do Direito Humano à Alimentação Escolar, o aluno, seu
pai ou responsável, ou um defensor de direitos, por exemplo, deveria poder apresentar uma
denúncia de violação na própria escola. Esta teria a obrigação de recebê-la, investigá-la e
resolver o problema ou reparar a violação, se for da esfera de sua competência.
Se a competência para a solução ou reparação da violação não couber à escola diretamente,
ela tem a obrigação de encaminhá-la para o órgão ou instituição competente ou esclarecer aos
titulares de direito os passos a serem dados para isso. É importante ressaltar, contudo, que em
hipótese alguma a escola pode negar-se a receber a denúncia ou não encaminhar a sua
solução. Se o agente público não fizer isso, estará cometendo mais uma violação de direitos.
A implementação efetiva destas rotinas vem sendo intensamente discutida com o governo
brasileiro nos últimos anos, tendo havido demonstração de interesse em fazê-lo. No entanto,
as mesmas ainda não foram sequer testadas, como inicialmente acordado.
1.2.2. Exigibilidade política
A exigibilidade política é a possibilidade de exigir a realização de direitos junto aos
organismos de gestão de programas e políticas públicas (Poder Executivo), junto aos
organismos de gestão compartilhada responsáveis pela proposição e fiscalização de políticas e
programas públicos (Conselhos de Políticas Públicas) ou junto aos representantes do Poder
Legislativo.
A exigibilidade política é, portanto, a capacidade de exigir que os agentes políticos façam as
escolhas mais eficazes e diligentes, contemplando a participação social e outros princípios,
para a garantia dos Direitos Humanos.
Considerando o exemplo apresentado acima sobre a alimentação escolar, caso a escola não
resolvesse o problema, ou simultaneamente, os titulares de direito poderiam apresentar
denúncia ao Conselho de Alimentação Escolar (CAE), ao próprio CONSEA e à Secretaria
Municipal de Educação. Estes seriam exemplos de exigibilidade política.
Reclamando junto ao Legislativo
Junto ao Poder Legislativo e aos seus membros é possível exigir que sejam elaboradas as leis
necessárias para a realização dos Direitos Humanos e que deixem de criar leis que possam ser
obstáculos para a realização dos mesmos.
No Brasil também compete ao Poder Legislativo, por força constitucional, o acompanhamento
de programas e ações executados pelo Poder Executivo, bem como a sua fiscalização
orçamentária. Portanto, sempre que necessário, é possível exigir que o Legislativo faça uso
desta competência para averiguar possíveis irregularidades ou violação de direitos por parte
da Administração Pública Federal para preveni-los, corrigi-los ou repará-los. A Constituição
Federal brasileira prevê os casos em que o Poder Legislativo Federal pode realizar esse
controle e as constituições estaduais também podem prever alguns casos para o Poder
Legislativo estadual, desde que não ultrapassem as hipóteses que estão estabelecidas na
Constituição Federal.
Outros exemplos de exigibilidade política
ABRANDH INFORMA que este documento está em processo de consulta junto a alguns
parceiros e que o conteúdo e a forma poderão sofrer alterações. A utilização de
qualquer parte do texto deverá citar a fonte e esta observação (Dezembro/2007).
•
•
•
•
18
Ao receber informações sobre um determinado programa público, as lideranças de
uma comunidade marginalizada apresentam a um Conselho de Política Pública
estadual uma denúncia reclamando a não inclusão da comunidade no programa;
Cobrança para que as Comissões de Direitos Humanos do legislativo investiguem
denúncias de violações do DHAA;
A pressão exercida por determinadas entidades da sociedade civil para a criação, a
revogação ou a regulamentação de leis;
Os moradores de um assentamento apresentam denúncia a uma Secretaria Municipal
de Saúde que crianças estão ficando desnutridas devido a freqüentes episódios de
diarréia causados por água contaminada.
No caso do Brasil vale destacar que nos três poderes e nas diversas esferas de administração
pública geralmente existem ouvidorias ou corregedorias para que sejam feitas denúncias
contra os agentes da própria instituição.
É importante lembrar que junto ao Poder Executivo, o Direito Humano à Alimentação
Adequada e demais Direitos Humanos podem ser exigidos:
•
•
Administrativamente: junto aos organismos públicos diretamente responsáveis pela
garantia do DHAA; ou
Politicamente: junto aos organismos de gestão de programas e políticas públicas.
1.2.3. Exigibilidade quase-judicial
A exigibilidade quase-judicial é a possibilidade de exigir a realização de direitos junto a
órgãos que não são parte do Poder Judiciário (em concepção restrita), mas que podem, em
última instância, acionar a Justiça para a garantia de direitos. No Brasil, é o caso, por
exemplo, do Ministério Público, que, antes de exigir direitos perante o Poder Judiciário, pode
usar instrumentos quase-judiciais para averiguar violações de direitos e para fazer com que os
agentes públicos adequem suas ações às normas que prevêem Direitos Humanos. Exemplos
desses instrumentos de exigibilidade quase judiciais utilizados no Brasil são o Termo de
Ajustamento de Conduta (TAC) e o inquérito civil, que serão explicados no capítulo 2.
As Instituições Nacionais de Direitos Humanos criadas para monitorar e promover a
realização desses direitos em um determinado país podem também ser citadas como exemplos
de mecanismos quase-judiciais de exigibilidade. Dentre as instituições nacionais existentes
podemos citar as Comissões Nacionais de Direitos Humanos; e outras instituições
especializadas na proteção dos direitos de grupos específicos, tais como minorias étnicas e
lingüísticas, populações indígenas, crianças, refugiados ou mulheres.
Exemplo de Comissão Nacional de Direitos Humanos20
20
FAO. Right to Food e-learning course. elaborado pela Organização das Nações Unidas para a
Agricultura e a Alimentação (FAO), Roma, 2007. Disponível em:
http://www.fao.org/righttofood/kc/dl_en.htm
ABRANDH INFORMA que este documento está em processo de consulta junto a alguns
parceiros e que o conteúdo e a forma poderão sofrer alterações. A utilização de
qualquer parte do texto deverá citar a fonte e esta observação (Dezembro/2007).
19
Em 1997, a Comissão Nacional de Direitos Humanos da Índia examinou caso envolvendo
mortes por inanição em razão da seca em um distrito no estado de Orissa, situado na costa
leste da Índia, e recomendou que fossem adotadas medidas para a erradicação da fome.
Em 1998 a Comissão observou que as mortes por inanição, registradas em alguns bolsões de
pobreza no país, eram, invariavelmente, conseqüência da omissão do governo e uma violação
do direito de estar livre da fome.
A Comissão, com o auxílio de seu Relator Especial, vem monitorando a situação em Orissa
há vários anos. Em 2003 a Comissão apresentou novas recomendações em várias áreas - como
a necessidade de programas de seguridade social, programas de desenvolvimento rural e
reforma agrária.
1.2.4. Exigibilidade judicial
A exigibilidade judicial é a possibilidade de exigir a realização de direitos junto ao Poder
Judiciário. Esta cobrança pode ser realizada mediante diferentes instrumentos formais. No
Brasil, por exemplo, temos a Ação Civil Pública, que será explicada no capítulo 2.
É importante enfatizar que há exemplos de exigibilidade perante o Poder Judiciário que se dão
através de ações políticas e não através de ações ou instrumentos judiciais. No estado de
Pernambuco, situado no Nordeste brasileiro, por exemplo, os movimentos de luta pela terra e
entidades da sociedade civil que apoiavam esses movimentos, como a FIAN Brasil e a
Relatoria Nacional para os Direitos Humanos à Alimentação Adequada, Água e Terra Rural
enviaram cartas aos membros do Judiciário e realizaram reuniões e audiências públicas com a
participação de juízes. Essa pressão política fez com que o juiz responsável pelo caso deixasse
de tomar decisões a favor do despejo dos sem terra.
Caso o Poder Judiciário não resolva situações de violações de Direitos Humanos, é possível
recorrer aos Sistemas Internacionais de Proteção de Direitos Humanos.
Exemplo de exigibilidade judicial
No Brasil um exemplo de exigibilidade judicial foi a Ação Civil Pública interposta pelo
Ministério Público do estado de Alagoas, por meio das Promotorias de Justiça da Infância e
da Juventude e do Ministério Público do Trabalho, contra o Município de Maceió, pela lesão
aos direitos difusos e coletivos das crianças e adolescentes residentes na Orla Lagunar da
cidade que vivem notoriamente abaixo da linha da pobreza e enfrentam uma série de
dificuldades para exercer seus Direitos Humanos mais fundamentais, como o de se alimentar.
A Ação Civil Pública baseou-se nos dados fornecidos pelo diagnóstico realizado pela Ação
Brasileira pela Nutrição e Direitos Humanos (ABRANDH)21. O diagnóstico foi realizado por
meio da aplicação de questionários na comunidade Sururu de Capote com o objetivo de
estudar a situação de insegurança alimentar e nutricional da referida comunidade. Os dados do
inquérito sócio-econômico e nutricional apresentados apontaram que não há políticas públicas
21
A Ação Brasileira pela Nutrição e Direitos Humanos (ABRANDH) é uma organização da sociedade
civil de interesse público (OSCIP) constituída em junho de 2002. A missão da ABRANDH é promover a
realização e a exigibilidade do Direito Humano à Alimentação Adequada no Brasil e em outros países, por meio
de projetos de cooperação nacional e internacional. Para maiores informações ver site: www.abrandh.org.br
ABRANDH INFORMA que este documento está em processo de consulta junto a alguns
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qualquer parte do texto deverá citar a fonte e esta observação (Dezembro/2007).
20
de alimentação, saúde, educação, trabalho e lazer que atendam às crianças e adolescentes da
comunidade, notadamente diante de seus problemas mais severos: desnutrição, exploração
sexual, verminose e dependência química.
Diante do quadro de violação dos Direitos Humanos, a Ação visa fazer com que o Município
de Maceió use todos os meios necessários para a elaboração e implementação imediata de
políticas públicas que efetivem os direitos violados pela sua omissão. Para tanto, a Ação
requer que o Município apresente propostas de políticas públicas a serem implementadas com
abrangência suficiente e apresentando soluções de curto, médio e longo prazo para a referida
população, além de requerer que sejam incluídas no Projeto de Lei Orçamentária de 2008 as
verbas necessárias para implementação das políticas públicas.
O Poder Judiciário acaba de julgar procedente a Ação Civil Pública, em decisão pioneira no
Brasil em relação à justiciabilidade do DHAA e outros Direitos Econômicos e Sociais. Com
esta decisão o Município de Maceió deverá formar uma comissão multidisciplinar de
profissionais para realizar um perfil sócio-econômico das crianças e adolescentes da
comunidade da Orla Lagunar; garantir condições adequadas para o funcionamento do
Conselho Tutelar da Região; apresentar um cronograma de curto prazo de ampliação da rede
de proteção à criança e ao adolescente, com a abertura de abrigos para crianças e adolescentes
em situação de risco; garantir creche em horário integral e educação infantil, em quantidade
suficiente para atender a população de 0 a 6 anos da referida comunidade bem como assegurar
as matrículas de todas as crianças e adolescentes em idade escolar no ensino fundamental.
1.3. Cobrança de direitos em nível internacional
Nos casos em que não haja reparação em nível nacional, ou que a mesma demore a ser
prestada, ou haja risco de vida para vítimas de violação é possível exigir a realização de
Direitos Humanos através de mecanismos internacionais de exigibilidade.
No Plano Global de Proteção dos Direitos Humanos das Nações Unidas, existem órgãos de
exigibilidade dos Direitos Humanos22, que são previstos por Tratados Internacionais.
No sistema global, além do sistema de denúncias individuais, há também o sistema de
investigações e o de relatórios.
Em caso de violações de Direitos Civis e Políticos é possível apresentar uma petição
individual para órgãos internacionais de Direitos Humanos. O Pacto Internacional de Direitos
Econômicos, Sociais e Culturais (PIDESC), porém, ainda não prevê mecanismos de
reclamação individuais em caso de violação aos direitos previstos no Pacto. No entanto, na
última reunião do Conselho de Direitos Humanos em junho de 2006, os Estados Membros
concordaram em renovar o mandato do grupo de trabalho que vem discutindo a elaboração de
um Protocolo Adicional para o PIDESC, que conferiria ao Comitê de Direitos Econômicos,
Sociais e Culturais das Nações Unidas competência para examinar reclamações individuais. O
trabalho está avançado e é possível que o Protocolo Opcional para o PIDESC seja aprovado
em 2008.
22
Comitê de Direitos Humanos; Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais; Comitê sobre os
Direitos da Criança; Comitê sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra a Mulher; Comitê
contra a Tortura e Outros Tratamentos Cruéis, Desumanos ou Degradantes; Comitê sobre a Eliminação de Todas
as Formas de Discriminação Racial.
ABRANDH INFORMA que este documento está em processo de consulta junto a alguns
parceiros e que o conteúdo e a forma poderão sofrer alterações. A utilização de
qualquer parte do texto deverá citar a fonte e esta observação (Dezembro/2007).
21
De qualquer forma o Comitê de Direitos Humanos das Nações Unidas, com base no Protocolo
Opcional ao Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos, pode considerar o Direito
Humano à Alimentação Adequada com base em uma interpretação abrangente do direito à
vida, ou na cláusula de não discriminação garantida pelo Pacto Internacional dos Direitos
Civis e Políticos.
Além disso, um caso de violação ao Direito Humano à Alimentação Adequada pode ser
submetido ao Comitê para a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra a
Mulher, no âmbito do Protocolo Opcional à Convenção com base nas disposições sobre
proteção especial a mulheres grávidas, ou no que se refere ao acesso à terra e a serviços para
mulheres rurais.
Ao ratificar os Tratados Internacionais de Direitos Humanos os Estados assumem a
obrigação de enviar relatórios periódicos para os Comitês e de sujeitar-se a uma eventual
investigação sobre a situação dos Direitos Humanos em seu território. Uma forma de
participação e de intervenção de entidades de Direitos Humanos no Sistema das Nações
Unidas é o encaminhamento de relatórios próprios aos respectivos Comitês, para que sejam
analisados juntamente com os relatórios enviados pelos Estados.
O Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais das Nações Unidas, enquanto
organismo que tem a função de monitorar a implementação dos direitos previstos no PIDESC,
está encarregado de examinar relatórios periódicos elaborados pelos Estados Partes do Pacto,
no que se refere a como os direitos estão sendo implementados em nível nacional. Os
Relatórios dos Estados Partes são analisados pelo Comitê na presença desses Estados. O
Comitê faz as suas considerações aos relatórios dos Estados Partes emitindo “observações
finais”, que constituem a decisão do Comitê sobre a implementação do PIDESC em um
determinado Estado Parte. Embora as observações finais do Comitê não tenham status
legalmente vinculante, para os Estados Parte ignorar ou não agir em relação às considerações
do Comitê significa uma demonstração de má-fé na implementação de suas obrigações
relacionadas ao Pacto.
Ademais, o sistema global prevê a existência de especialistas em Direitos Humanos
denominados Relatores Especiais que têm o mandato de investigar situações específicas e
propor soluções para violações de Direitos Humanos. No ano 2000, a Comissão de Direitos
Humanos da ONU designou um Relator Especial sobre o Direito à Alimentação.
Nos planos regionais também existem sistemas de proteção dos Direitos Humanos. No nível
regional, a Comissão Africana de Direitos Humanos e a Corte Interamericana de Direitos
Humanos vêm tratando de ações sobre o DHAA.
1.4. Um exemplo prático: como os diferentes tipos de mecanismos de
exigibilidade interagem e podem ser utilizados em casos de violação do
DHAA e demais Direitos Humanos
Pense nesta situação: em um determinado país, uma comunidade urbana marginalizada
enfrenta, cotidianamente, violações aos seus Direitos Humanos. A comunidade possui cerca
de 300 famílias que, em sua vasta maioria, vivem em estado de insegurança alimentar e
nutricional, ou seja, passam fome ou convivem, de forma rotineira, com o medo da fome. As
ABRANDH INFORMA que este documento está em processo de consulta junto a alguns
parceiros e que o conteúdo e a forma poderão sofrer alterações. A utilização de
qualquer parte do texto deverá citar a fonte e esta observação (Dezembro/2007).
22
casas (barracos) em que vivem são feitas com lonas, plásticos, madeira, papelão, etc. Na
maior parte das casas não há banheiros, água encanada ou luz.
O acesso a serviços públicos de saúde e educação também é deficiente. O posto de saúde mais
próximo apresenta condições de atendimento precárias, os poucos remédios que são
distribuídos terminam na primeira quinzena do mês. Quanto ao serviço público de educação,
as vagas nas escolas próximas à comunidade são insuficientes e a alimentação escolar não é
de qualidade, além de não ser constante durante todo o ano letivo.
A maioria das famílias vive de renda gerada por “bicos”, trabalhos esporádicos e sem vínculo
formal de emprego, fato que prejudica a acessibilidade econômica aos alimentos e a outros
direitos fundamentais. Apesar do quadro de pobreza, a grande maioria das famílias não é
titular de políticas de transferência de renda.
O quadro de violação dos Direitos Humanos desta comunidade reflete-se nas condições de
vida às quais estão submetidos os seus moradores e moradoras, sendo este decorrente do não
cumprimento das obrigações de respeitar, proteger, promover e prover o DHAA e direitos
correlatos, por parte do Estado. Isto é resultado de políticas públicas que levaram ao êxodo
rural, seja pelo desrespeito ou não proteção do direito de acesso à terra para produção de
alimentos, seja pela não promoção de políticas públicas que facilitem a realização destes
direitos, seja pelo não provimento do DHAA para populações incapazes de se alimentar
adequadamente por razões alheias à sua vontade.
Neste exemplo, de que forma os direitos desta comunidade podem ser exigidos? Quais
instrumentos de exigibilidade podem ser usados?
Para a exigibilidade de direitos desta comunidade e de comunidades em situações similares,
vários caminhos seriam possíveis. No entanto, na perspectiva dos Direitos Humanos,
independentemente do caminho escolhido para a cobrança de direitos, é sempre importante
garantir o envolvimento e a participação ativa e informada durante todo o processo de
exigibilidade dos titulares de direito, ou seja, da comunidade. O processo de exigibilidade
deve ser sempre desenvolvido segundo os princípios de Direitos Humanos: participação,
transparência, não discriminação, etc.
A busca pela realização efetiva dos direitos desta comunidade deveria ser desenvolvida na
perspectiva do seu apoderamento, que pode ser definido como o processo pelo qual a
população se apodera, se apropria de seus direitos, se sentindo e agindo como sujeitos destes
direitos, apoderando-se também dos mecanismos institucionais para a implementação dos
mesmos. No capítulo 3 vamos explicar com detalhes a importância do processo de
apoderamento dos titulares de direitos para o fortalecimento da exigibilidade de direitos.
Quando a comunidade está apoderada de seus direitos é mais fácil reconhecer uma ação ou
omissão como violação de Direitos Humanos. Um quadro como o descrito acima passa a ser
visto não mais como uma falta moral, mas como uma violação a deveres jurídicos, passível de
punição.
A partir desses princípios, ou seja, com a incorporação da abordagem de Direitos Humanos
para fortalecer a sua luta a comunidade, com apoio de parceiros, poderia:
ABRANDH INFORMA que este documento está em processo de consulta junto a alguns
parceiros e que o conteúdo e a forma poderão sofrer alterações. A utilização de
qualquer parte do texto deverá citar a fonte e esta observação (Dezembro/2007).
23
1) Documentar esse quadro de violações de direitos, isto é, realizar relatórios, recolher dados
e informações que identifiquem as ações arbitrárias e omissões a que estão expostas. Isso
facilita a visibilidade do quadro de violações de direitos e o seu direcionamento a órgãos de
proteção dos mesmos, além de ser um importante instrumento para constrangimento dos
órgãos públicos;
2) Realizar um planejamento estratégico e participativo para exigir direitos: a comunidade
poderia definir também quais seriam as suas demandas e prioridades. É a realidade de cada
local que deve determinar os caminhos e direitos que devem ser priorizados e exigidos.
Depois de definidas as metas prioritárias a comunidade deveria definir para cada meta,
estratégias de exigibilidade, formas de monitoramento, indicação de responsáveis,
identificação de possíveis parceiros para as ações de exigibilidade e prazos para a realização
das demandas. No capítulo 3 apresentaremos como este trabalho de exigibilidade de direitos
pode ser realizado com a participação ativa e informada de comunidades em situação de
vulnerabilidade.
Ao mesmo tempo a exigibilidade de direitos desta comunidade certamente iria depender de
uma série de fatores, dentre eles:
• O seu grau de mobilização;
• A existência de apoio de parceiros para a cobrança de seus direitos e quais são esses
parceiros (entidades da sociedade civil, movimentos sociais, universidades, conselhos,
Ministério Público).
Como os direitos desta comunidade poderiam ser exigidos?
Suponhamos que a comunidade selecionasse como uma de suas prioridades a questão das
violações ao seu Direito Humano à Saúde, no contexto da indivisibilidade dos Direitos
Humanos. De que forma este direito poderia ser exigido? Que instituições e instrumentos
poderiam ser acionados/usados para exigir direitos?
Cobrança de direitos perante instituições administrativas - exigibilidade administrativa
•
•
Em relação às violações ao Direito Humano à Saúde, por exemplo, as lideranças
comunitárias poderiam apresentar denúncias diretamente ao posto de saúde mais
próximo, formalizando reclamações sobre a falta de remédios e a precária condição de
atendimento da unidade de saúde (exigibilidade administrativa). O posto de saúde teria
a obrigação de receber esta denúncia, investigá-la e solucionar o problema. Caso a
reparação das denúncias apresentadas não fosse da esfera de sua competência, a
unidade de saúde deveria, no mínimo, receber e encaminhar a denúncia ao órgão
competente pela sua superação.
Caminhos semelhantes poderiam ser adotados em relação às demais demandas da
comunidade relacionadas, por exemplo, a denúncias de violação ao seu Direito
Humano à Moradia, Educação, Trabalho, etc. Assim, em relação às demais violações
aos seus Direitos Humanos, a comunidade poderia apresentar queixas com base nas
violações documentadas para os serviços públicos locais relevantes - posto de saúde,
escola, posto do INCRA, etc.
Cobrança de direitos perante instituições e membros do Poder Público com capacidade
de escolha sobre as diferentes formas de agir e realizar direitos - exigibilidade política
ABRANDH INFORMA que este documento está em processo de consulta junto a alguns
parceiros e que o conteúdo e a forma poderão sofrer alterações. A utilização de
qualquer parte do texto deverá citar a fonte e esta observação (Dezembro/2007).
•
•
24
Ao mesmo tempo, ou caso não houvesse resposta a essa denúncia sobre violações ao
Direito Humano à Saúde ou a mesma demorasse a ser resolvida diretamente pelo posto
de saúde, a comunidade poderia também apresentar denúncias junto à Secretaria
Municipal de Saúde (ou por meio do Conselho Municipal de Saúde), cobrando a
investigação e resolução dos problemas relacionados ao posto de saúde, inclusive a
falta de medicamentos (exigibilidade política).
Em relação às demais violações aos seus Direitos Humanos, a comunidade poderia
apresentar denúncias para os Conselhos de Educação, Conselhos de Alimentação
Escolar (CAE), Conselho de Segurança Alimentar e Nutricional (CONSEA), etc.
Cobrança de direitos por meio da utilização de Instrumentos de Proteção de Direitos
Humanos e Monitoramento de Violações - exigibilidade quase-judicial
•
•
Caso não tenha havido respostas das instâncias anteriores, ou simultaneamente,
dependendo da gravidade, a comunidade poderia apresentar denúncias de violações
aos seus Direitos Humanos ao Ministério Público ou Defensoria Pública. Como uma
das possíveis ações, o Ministério Público poderia, por exemplo, instaurar
procedimentos quase-judiciais de investigação sobre as denúncias. Esse inquérito
poderia levar à emissão de recomendações ao poder público.
Além disso, caso o país em questão já tivesse uma Comissão Nacional de Direitos
Humanos (ou Conselhos Nacional, Estaduais e Municipais de Direitos Humanos) estas
instâncias poderiam também receber as denúncias e elaborar recomendações aos
organismos públicos no sentido de sua superação (exigibilidade quase-judicial).
Cobrança de direitos perante o Poder Judiciário - exigibilidade judicial
•
Estas denúncias poderiam também ser apresentadas pela comunidade com o apoio do
Ministério Público ou outras organizações ao Poder Judiciário local por meio, por
exemplo, de Ações Civis Públicas que poderiam ser interpostas pelo Ministério
Público ou por organizações não-governamentais defensoras de Direitos Humanos
(exigibilidade judicial).
Cobrança de direitos perante órgãos internacionais de proteção de Direitos Humanos exigibilidade em nível internacional
•
Caso não houvesse resposta às ações tomadas ou a mesma demorasse a ser prestada,
ou houvesse risco imediato de vida, a comunidade poderia, com o apoio de diferentes
parceiros, recorrer à Corte Interamericana de Direitos Humanos, a relatores especiais
da ONU ou ao Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais da ONU
(CESCR).
As demandas da comunidade poderiam ser apresentadas aos órgãos públicos através de
reuniões e audiências públicas ou por meio de instrumentos que permitissem o
encaminhamento, aos poderes públicos e ao Ministério Público, de demandas concretas sobre
as irregularidades ou arbitrariedades que estivessem colocando em risco ou violando direitos,
para que assim fossem tomadas as medidas cabíveis. No Brasil, por exemplo, existe o direito
de petição. Através deste instrumento, qualquer pessoa ou organização pode escrever um
texto informando quem está escrevendo, qual direito está sendo ameaçado ou lesado e quem é
o responsável por esses problemas. O direito de petição deve ser endereçado à autoridade
ABRANDH INFORMA que este documento está em processo de consulta junto a alguns
parceiros e que o conteúdo e a forma poderão sofrer alterações. A utilização de
qualquer parte do texto deverá citar a fonte e esta observação (Dezembro/2007).
25
pública que possa superar a situação de lesão ou ameaça de lesão de direitos. No entanto, caso
seja endereçado à autoridade que não tenha esta competência, a autoridade que recebeu a
petição tem a obrigação de encaminhá-la para os órgãos públicos competentes. Caso não
sejam tomadas as medidas necessárias para superar as irregularidades apontadas, o direito de
petição pode gerar provas para que seja requerida a responsabilização civil, administrativa e
penal do servidor ou agente político omisso ou arbitrário.
Após a descrição destes diferentes passos para a cobrança da realização de Direitos Humanos,
é importante também mencionar as dificuldades enfrentadas pelos servidores públicos em
cumprir as suas obrigações de respeitar, proteger, promover e prover Direitos Humanos, seja
por falta de informação sobre as obrigações, seja por falta de condições financeiras e/ou de
pessoal ou por falta de clara delegação por parte de seus superiores. Em alguns casos estas
dificuldades estão relacionadas até mesmo a decisões políticas contrárias. Em uma visão
crítica, caso as denúncias de violação fossem entregues a um posto de saúde no Brasil, por
exemplo, na prática o chefe do posto dificilmente olharia o problema com a seguinte visão:
“O que está errado aqui? O que eu posso fazer aqui e agora para melhorar esta situação?”. Em
geral os agentes públicos acabam responsabilizando as instâncias superiores e nada acontece.
No capítulo 3 apresentaremos algumas propostas e passos fundamentais para a superação
destes obstáculos e para a construção de competências em DHAA.
ABRANDH INFORMA que este documento está em processo de consulta junto a alguns
parceiros e que o conteúdo e a forma poderão sofrer alterações. A utilização de
qualquer parte do texto deverá citar a fonte e esta observação (Dezembro/2007).
26
CAPÍTULO 2
Instituições e instrumentos de defesa e exigibilidade dos Direitos Humanos
Todos os Estados têm a obrigação de criar, implementar e fortalecer instituições, instrumentos
e rotinas que venham a permitir a apresentação de denúncias por pessoas ou grupos que se
sintam violados em seus direitos e/ou que não se sintam adequadamente contemplados por
programas e políticas públicas.
Em cada realidade existem diferentes instituições e instrumentos públicos de defesa e
exigibilidade de direitos. No Brasil, por exemplo, podemos citar o Ministério Público, a
Defensoria Pública, os Tribunais de Justiça e os instrumentos disponíveis no âmbito do
Congresso Nacional (Senado Federal e Câmara dos Deputados).
Existem também iniciativas da sociedade civil que exercem uma forte pressão sobre os
Estados no sentido da realização prática dos Direitos Humanos. Entre elas podemos citar
todas as organizações não-governamentais (ONGs), entidades populares e sindicais e
movimentos sociais que promovem a exigibilidade de diferentes Direitos Humanos,
reconhecidas hoje como defensoras de Direitos Humanos. No Brasil, destaca-se o trabalho
que vêm sendo realizado por diferentes movimentos sociais, fóruns, redes e entidades da
sociedade civil, assim como o Projeto Relatores Nacionais da Plataforma Brasileira de
Direitos Humanos Econômicos, Sociais, Culturais e Ambientais (Plataforma DHESCA
Brasil).
Além disso, os Conselhos de Direitos Humanos são importantes espaços de defesa e
exigibilidade dos Direitos Humanos. No Brasil merece destaque o trabalho da Comissão
Especial de Monitoramento de Violações do DHAA do Conselho de Defesa dos Direitos da
Pessoa Humana (CDDPH).
Por outro lado os Conselhos de Políticas Públicas têm também o potencial de se
constituírem em espaços para a exigibilidade de direitos quando propõem a criação de algum
programa ou política pública ou quando recomendam que políticas e programas sofram
modificações a fim de incorporar a perspectiva dos Direitos Humanos em sua
operacionalização. No Brasil destacamos o trabalho da Comissão Permanente de DHAA do
Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (CONSEA).
Para o fortalecimento da exigibilidade em cada país, é fundamental analisar
minuciosamente as seguintes questões:
•
•
•
•
•
Quais são as instituições e instrumentos de defesa e exigibilidade já existentes?
Como funcionam esses instrumentos e instituições (se possuem ou não recursos
humanos, financeiros, autonomia e independência para a efetividade de suas ações,
etc.)?
Até que ponto essas instituições e instrumentos são efetivos, ou seja, respondem de
forma adequada e em tempo oportuno às denúncias de violações de direitos,
especialmente de DHESC?
O que precisa ser feito para o fortalecimento dessas instâncias e instrumentos?
Quais são as instituições e instrumentos de exigibilidade que ainda precisam ser
criados e implementados no país?
ABRANDH INFORMA que este documento está em processo de consulta junto a alguns
parceiros e que o conteúdo e a forma poderão sofrer alterações. A utilização de
qualquer parte do texto deverá citar a fonte e esta observação (Dezembro/2007).
•
27
Existem parcerias entre as diferentes instâncias de defesa e exigibilidade de direitos?
Como funcionam estas parcerias?
Com base nesta análise, entidades da sociedade civil e atores públicos de cada país devem
elaborar estratégias de exigibilidade que definam caminhos a serem percorridos, assim como
metas e prazos para a realização de determinados objetivos. Na construção dessas estratégias
é necessário que esteja claro quem são os responsáveis pela criação e implementação dos
instrumentos e instituições de exigibilidade e pelo fortalecimento dos já existentes; quais são
as circunstâncias favoráveis assim como os desafios e obstáculos a serem enfrentados; quais
são as parcerias que precisam ser formadas, etc.
A experiência acumulada pelo Brasil demonstra que a parceria entre diferentes atores, tais
como o Ministério Público, entidades da sociedade civil e diferentes conselhos e comissões
pode contribuir para o processo de criação e fortalecimento de instituições relativas ao
DHAA. Essas parcerias também podem ser muito importantes para a criação e utilização dos
instrumentos de exigibilidade já disponíveis.
2.1. As instituições de defesa e exigibilidade de Direitos Humanos
2.1.1. Conselhos de Políticas Públicas
Os Conselhos de Políticas Públicas têm como principal função propor e avaliar políticas
públicas. Quando, por exemplo, um Conselho Política Pública propõe a criação de
determinado programa para suprir uma ausência do Estado, ou quando recomenda que
políticas e programas sofram modificações para que não desrespeitem direitos, esses
conselhos adotam medidas de exigibilidade para a garantia de direitos e superação de
violações dos mesmos.
Em alguns casos os conselhos que tratam de políticas públicas, por vezes, já exercem funções
relativas ao recebimento e encaminhamento de denúncias de violações de direitos.
Os Conselhos de Políticas Públicas do Brasil se caracterizam, por definição da Constituição
Federal de 1988, por garantir a participação de representantes da sociedade civil, em alguns
casos de forma paritária. Cabe a eles também ter uma função mista de assessoramento e
negociação de políticas e programas e de monitoramento e controle social das mesmas. O
grau de independência dos referidos conselhos em relação ao Poder Executivo é
extremamente variado, dependendo da força dos movimentos sociais correlatos, mas
historicamente estas instâncias têm-se demonstrado extremamente limitadas em sua
autonomia.
2.1.2. Conselhos de Direitos Humanos
Já os Conselhos de Direitos Humanos têm como função primordial captar, investigar,
monitorar e propor recomendações para reparação e prevenção de violações de direitos.
ABRANDH INFORMA que este documento está em processo de consulta junto a alguns
parceiros e que o conteúdo e a forma poderão sofrer alterações. A utilização de
qualquer parte do texto deverá citar a fonte e esta observação (Dezembro/2007).
28
Os Conselhos de Direitos Humanos, tendo em vista o seu mandato e a natureza do trabalho
exercido, devem ter como parâmetro de organização e forma de trabalho as diretrizes
estabelecidas pelos Princípios de Paris. Seguindo esses Princípios, os Conselhos de Direitos
Humanos precisam ter uma representação pluralista e independente - composta pela sociedade
civil, parlamento e universidades, estando o governo somente na condição de observador, sem
direito a voto - e precisam atuar de maneira imparcial, documentando e investigando
violações, identificando responsáveis, propondo, encaminhando e monitorando reparações
para violações comprovadas de Direitos Humanos. Essa independência em relação ao governo
deve estar expressa inclusive em sua autonomia financeira, política e administrativa.
No entanto, na prática, os Conselhos de Direitos Humanos no Brasil como em outros países,
ainda não atuam em plena consonância com os Princípios de Paris. No Brasil, alguns
Conselhos de Direitos, incluindo o Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana
(CDDPH) e os Conselhos Estaduais de Direitos Humanos, apesar de atribuições e
funcionamento diferentes ainda estão compostos dentro dos moldes dos Conselhos de
Políticas Públicas - conselhos paritários, com função de assessoria ao Poder Executivo, com
garantia de direito a voto dos representantes governamentais, com limitada autonomia em
relação ao Poder Executivo. A demanda de adequação do funcionamento desses conselhos aos
Princípios de Paris deve ser uma reivindicação da sociedade civil.
Mesmo com estes limites, os Conselhos de Direitos Humanos, em especial o Conselho de
Defesa dos Direitos da Pessoa Humana (CDDPH), têm cumprido um papel fundamental no
processo de redemocratização do país, denunciando, de forma pública e independente,
violações graves de Direitos Civis e Políticos que influenciam diretamente a realização dos
DHESC. Além disso, nos últimos anos, os Conselhos de Direitos Humanos vêm sendo mais e
mais cobrados a se posicionar em relação a violações de DHESC. Parte desta pressão tem sido
exercida na área do DHAA, pelos movimentos sociais relacionados ao tema e pelos
CONSEAs. Um dos resultados ainda incipientes desta pressão foi a criação da Comissão
Especial de Monitoramento das Violações do DHAA no âmbito do CDDPH, que será
explicada a seguir.
Assim, o que se pode observar é que os Conselhos de Direitos Humanos e os Conselhos de
Políticas Públicas, ainda que tenham como ponto comum a função de controle social, têm
naturezas, mandatos e responsabilidades distintas e, de acordo com os documentos de Direitos
Humanos, também devem ter formas de operacionalização diferentes. Estes conselhos têm
mandatos e atribuições bem diferentes em relação ao que podem fazer em termos de
promoção, proteção e garantia de Direitos Humanos. Ao mesmo tempo, eles são regidos por
princípios e normas distintas, o que os torna instituições de natureza diferentes.
De todo modo, é fundamental que a sociedade civil participe de forma ativa, informada e
autônoma de todos os Conselhos existentes, porque é a participação livre e ativa da sociedade
que pode garantir a efetividade desses espaços para o controle social sobre o poder público e,
assim, para a promoção e exigibilidade dos Direitos Humanos.
2.1.3 Instituições públicas
Dentre as instituições públicas de defesa e exigibilidade dos Direitos Humanos, podemos citar
os Tribunais de Justiça, as instituições com o poder-dever de garantir os Direitos Humanos
ABRANDH INFORMA que este documento está em processo de consulta junto a alguns
parceiros e que o conteúdo e a forma poderão sofrer alterações. A utilização de
qualquer parte do texto deverá citar a fonte e esta observação (Dezembro/2007).
29
(Ministério Público e Defensoria Pública) bem como os instrumentos disponíveis no âmbito
do Poder Legislativo.
As instituições públicas responsáveis pela captação e investigação de denúncias de violações
de Direitos Humanos, tais como o Ministério Público, a Defensoria Pública, as Comissões
Legislativas de Direitos Humanos, os Tribunais de Justiça, precisam ser desenvolvidos de
forma independente do governo, mesmo que sejam financiadas pelo poder público. A
investigação de violações de Direitos Humanos não pode ser afetada por posições
administrativas do governo.
2.1.4 Entidades da sociedade civil
As organizações e redes da sociedade civil são instrumentos importantes para a mobilização
social e controle político dos atos públicos.
No Brasil existem organizações e redes da sociedade civil que trabalham especificamente com
a promoção e exigibilidade do Direito Humano à Alimentação Adequada. O trabalho
desenvolvido por essas entidades e redes da sociedade civil tem se mostrado essencial para a
realização do DHAA, inclusive no que diz respeito a necessidade de criação, modificação e
extinção de políticas e programas públicos visando a promoção do DHAA.
Ao mesmo tempo, há uma série de entidades que, com muita determinação e propriedade, têm
lutado pelo acesso à terra, contra a violência no campo, por melhores salários, pela qualidade
dos alimentos, pela agroecologia, pela Segurança Alimentar e Nutricional, entre outras. Estas
organizações vêm progressivamente se aproximando da luta pelos Direitos Humanos e hoje,
direta ou indiretamente, reforçam e dão legitimidade à luta por uma estratégia nacional de
promoção do DHAA, no contexto da SAN e da Soberania Alimentar.
Na prática, as ações de exigibilidade da sociedade civil, seja para prevenir ou reparar
violações, têm sido fundamentais para o reconhecimento da alimentação enquanto Direito
Humano.
2.2. Brasil: alguns exemplos de instituições e instrumentos de defesa e
exigibilidade dos Direitos Humanos
2.2.1. A Comissão Permanente para o Direito Humano à Alimentação Adequada
do Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (CONSEA)
A Comissão Permanente para o Direito Humano à Alimentação Adequada do CONSEA
Nacional tem como missão analisar políticas e programas públicos, a partir da ótica do
DHAA, emitindo recomendações aos organismos governamentais e monitorando a
incorporação das mesmas.
Entre 2005 e 2006 a Comissão Permanente analisou três programas governamentais: o
Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE/FNDE), o Programa Bolsa Família
(PBF/MDS) e a Estratégia Saúde da Família (ESF/MS) e elaborou, com o apoio da Ação
Brasileira pela Nutrição e Direitos Humanos (ABRANDH), relatórios com recomendações
específicas aos organismos governamentais responsáveis pelos programas.
ABRANDH INFORMA que este documento está em processo de consulta junto a alguns
parceiros e que o conteúdo e a forma poderão sofrer alterações. A utilização de
qualquer parte do texto deverá citar a fonte e esta observação (Dezembro/2007).
30
Para a análise dos programas e políticas públicas na perspectiva do DHAA, a Comissão
desenvolveu uma metodologia com base na experiência da Comissão de Direitos Humanos da
África do Sul23 e em outros instrumentos nacionais e internacionais sobre monitoramento e
exigibilidade.
A metodologia para análise de programas e políticas públicas na perspectiva do DHAA
encontra-se no anexo I do presente documento. Com as devidas adaptações, este material
poderá ser utilizado por outros países como importante instrumento para a promoção da
exigibilidade via programas e políticas públicas.
Esta metodologia para análise dos programas sob a ótica do DHAA busca identificar:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Quais são as dimensões do direito em questão;
Quem são os titulares de direito: dentro de cada programa, deve ficar claro quem
são os titulares do DHAA, para que os mesmos tenham condições de cobrar seus
direitos;
Quem são os portadores de obrigação: definir claramente que agentes públicos são
responsáveis pela realização de cada uma das dimensões do direito; que obrigações
são de todos os servidores públicos, por exemplo, a obrigação de não discriminar,
entre outras;
Se os princípios da eqüidade, da universalidade, da dignidade, da
responsabilização, da participação ativa e informada dos titulares de direitos entre
outros, são promovidos no âmbito da política pública;
Se existem metas, indicadores e prazos claramente definidos;
Se a linguagem para disseminação de informações sobre o programa é simples e
acessível aos titulares de direitos, principalmente aos mais marginalizados;
Se o programa prevê a realização de cursos de capacitação continuada em DHAA,
no contexto da indivisibilidade dos Direitos Humanos, para os gestores e demais
atores responsáveis pelo programa no sentido de garantir que sua atuação seja
baseada numa visão dos Direitos Humanos;
Se existem instrumentos acessíveis de recurso administrativo no âmbito da política
pública, ou seja, instrumentos que permitam aos titulares de direito reclamar do
poder público quando seus direitos previstos naquele programa ou política pública
não estão sendo realizados, ou se há a necessidade de criá-los ou fortalecê-los.
Se existem mecanismos de recurso que permitam que os titulares de direito
exerçam a exigibilidade do DHAA, e se os titulares de direito estão informados
sobre os mesmos, tais como: acesso aos Conselhos de Política Pública, ouvidorias,
ao Ministério Público, etc.
Com base nesta análise, a metodologia propõe a definição de protocolos, procedimentos e
rotinas para cada um dos programas e políticas públicas que deixem bem claro todos os itens
acima e estejam disponíveis para os titulares de direito e portadores de obrigações.
23
Para maiores informações sobre o trabalho realizado pela Comissão de Direitos Humanos da África do
Sul, em relação aos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, ver o site:
http://www.sahrc.org.za/sahrc_cms/publish/cat_index_28.shtml (site em inglês)
ABRANDH INFORMA que este documento está em processo de consulta junto a alguns
parceiros e que o conteúdo e a forma poderão sofrer alterações. A utilização de
qualquer parte do texto deverá citar a fonte e esta observação (Dezembro/2007).
31
Ao firmar Tratados Internacionais de Direitos Humanos, os Estados se comprometem a
desenvolver programas e políticas públicas que tenham como objetivo final a promoção dos
Direitos Humanos, ou seja, de uma vida digna de qualidade para todos os habitantes do seu
território.
Entretanto, em raras ocasiões as políticas públicas de diferentes países incorporam, de fato e
de forma efetiva, dispositivos que garantam o cumprimento das obrigações de Direitos
Humanos em sua elaboração, implementação e monitoramento. Em muitos países a realização
de políticas públicas ainda é entendida pelos portadores de obrigações como favor, privilégio
ou caridade. Conseqüentemente, essas políticas passam a ser percebidas pelos titulares de
direito da mesma forma. Neste contexto, a análise de programas e políticas públicas na ótica
dos Direitos Humanos tem como objetivo transformar esta percepção na medida em que visa
garantir que as mesmas passem a ser de fato entendidas como ações de promoção e
provimento de Direitos Humanos.
A análise das políticas públicas à luz da perspectiva do DHAA leva em consideração as
seguintes questões:
•
Políticas públicas relacionadas à SAN devem promover/facilitar o DHAA. Os Estados
devem desenvolver políticas que tenham como objetivo final a promoção do DHAA no
contexto da indivisibilidade dos Direitos Humanos, ou seja, de uma vida digna de
qualidade para todos os habitantes do seu território. O Comentário Geral nº 1224 do
Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais da ONU deixa claro que o DHAA é
inseparável da justiça social, requerendo a adoção de políticas econômicas, ambientais e
sociais, tanto no âmbito nacional como internacional, orientadas para a erradicação da
pobreza e a realização de todos os Direitos Humanos para todos.
A realização do DHAA demanda a integração e articulação de políticas públicas. Políticas
econômicas e de comércio internacionais são, em grande parte, responsáveis por violações
do DHAA. Nenhum programa ou política pública isolado poderá promover o DHAA e a
Segurança Alimentar e Nutricional das populações de diferentes países enquanto todas as
outras políticas violem estes direitos. O que se observa é a necessidade de mudanças
significativas nas políticas econômicas e sociais para que se possa alcançar uma
abordagem de fato baseada nos Direitos Humanos, que valorize o processo tanto quanto
os resultados como proposto pelo Comentário Geral nº 12 e pelas Diretrizes para o Direito
Humano à Alimentação Adequada25.
•
24
Para a promoção do DHAA o processo é tão importante quanto os resultados, já que “os
fins não justificam os meios”. Ou seja, não basta analisar se um programa ou política
pública atinge seus objetivos, mas é preciso avaliar a forma como estes objetivos estão
sendo alcançados.
Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais da ONU, “Comentário Geral nº 12”, 1999 in:
Valente, F. L. S, Direito Humano à Alimentação: desafios e conquistas. Cortez Editora, São Paulo, 2002.
Disponível em: http://www.abrandh.org.br/downloads/Comentario12.pdf
25
FAO. Diretrizes em apoio à Realização Progressiva do Direito à Alimentação Adequada no
contexto da Segurança Alimentar Nacional. Roma, 2004. As Diretrizes Voluntárias foram aprovadas pelo
Conselho da FAO em novembro de 2004. Traduzida e editada pela ABRANDH:
http://www.abrandh.org.br/downloads/Diretrizes.pdf
ABRANDH INFORMA que este documento está em processo de consulta junto a alguns
parceiros e que o conteúdo e a forma poderão sofrer alterações. A utilização de
qualquer parte do texto deverá citar a fonte e esta observação (Dezembro/2007).
32
Políticas públicas devem ser regidas pelos princípios:
Da responsabilização (ou obrigação de prestar contas): Uma das mais importantes fontes
de contribuição da análise de políticas públicas sob uma perspectiva dos Direitos
Humanos diz respeito à ênfase colocada na responsabilização de atores cujas ações têm
um impacto nos direitos das pessoas. Arranjos e instituições legais/administrativas, que
visem assegurar a responsabilização das autoridades competentes e gestores públicos,
devem ser trazidos a todos os programas e estratégias. Além disso, é imperativa a
necessidade de identificação dos portadores de obrigações (nas diferentes esferas de
governo, quando for o caso) e de suas atribuições/obrigações, assim como a avaliação do
desempenho destes atores em realizar as suas obrigações. O levantamento das atribuições
dos atores responsáveis pela implementação dos programas e políticas públicas torna-se
essencial inclusive para que estes atores possam reconhecer as suas obrigações e possam
ter de fato uma maior capacidade de cumpri-las.
Da participação ativa e informada dos titulares de direito: A participação ativa e
informada dos titulares de direito na formulação, execução e monitoramento dos
programas - em todas as fases do processo - deve ser vista como um elemento
extremamente importante na medida em que se reconhece, cada vez mais, que estratégias
unilaterais impostas por uma das partes raramente funcionam, até mesmo quando essas
estratégias visam apenas garantir melhorias nas condições de vida dos titulares de direito.
Existe sempre a necessidade de se levar em conta que os indivíduos devem ser os sujeitos
ativos, e não meramente objetos, de estratégias que objetivem “beneficiá-los”. Uma
abordagem que integre Direitos Humanos deve garantir os passos necessários para a
participação ativa e informada dos mais marginalizados, através da criação de uma
estrutura legal-institucional na qual eles possam participar efetivamente na formulação,
implementação e monitoramento das políticas.
Da equidade e não discriminação: Todos os seres humanos são titulares de Direitos
Humanos, independentemente de características individuais ou grupais que os possam
diferenciar. Assim, qualquer tipo de discriminação que mantenha ou promova
desigualdades consiste em uma violação de Direitos Humanos.
Além disso, as políticas públicas devem ser elaboradas e implementadas:
•
Com a definição de rotinas e procedimentos acessíveis de exigibilidade
As rotinas e procedimentos de exigibilidade são instrumentos que permitem aos titulares de
direito reclamar do poder público quando seus direitos previstos naquele programa ou política
pública não estiverem sendo realizados.
A implementação de rotinas e procedimentos de exigibilidade exige a capacitação dos agentes
públicos encarregados pela implementação das políticas públicas, na medida em que elas se
inserem, necessariamente, dentro de um novo paradigma que confronta, em grande parte, a
ausência de uma cultura de Direitos Humanos em muitos países.
Além disso, cada política pública, mesmo que totalmente baseada em Direitos Humanos e
com previsão de instrumentos de recurso administrativos internos, deve também explicitar
que é direito de todo habitante do seu território recorrer a instituições nacionais de Direitos
Humanos quando sentir que seus direitos estão sendo violados.
ABRANDH INFORMA que este documento está em processo de consulta junto a alguns
parceiros e que o conteúdo e a forma poderão sofrer alterações. A utilização de
qualquer parte do texto deverá citar a fonte e esta observação (Dezembro/2007).
•
33
Com a alocação de recursos, permitindo seu monitoramento e avaliação continuada.
Para que as políticas públicas possam ser de fato efetivas existe a necessidade de se garantir a
alocação de recursos adequados, assim como a boa execução dos mesmos. A implementação
de mecanismos para monitoramento dos avanços na realização do DHAA é fundamental para
a identificação de fatores e dificuldades que afetam o grau de implementação das obrigações e
para facilitar a adoção de legislação corretiva e medidas administrativas, inclusive medidas
para a implementação das obrigações. Um monitoramento eficiente é essencial para
transformar em realidade os direitos definidos em políticas e estratégias.
•
Com indicadores de processo e resultado, metas, prazos
A necessidade de se identificar indicadores, metas e prazos está ligada à percepção de que,
caso se verifique que o progresso na realização de políticas tem sido lento, ações corretivas
possam ser tomadas e aqueles que têm obrigação de realizar as estratégias possam ser
devidamente responsabilizados. A definição de indicadores, metas e prazos demonstra um
compromisso do Estado no sentido de garantir a realização das metas previstas em um
determinado programa ou política pública.
Neste contexto, o objetivo da análise de políticas públicas na perspectiva dos Direitos
Humanos é garantir:
• A criação de instrumentos acessíveis de exigibilidade para que as ações e serviços
providos pelos programas e políticas passem a ser de fato entendidos como Direitos
Humanos passíveis de serem exigidos.
• O apoderamento dos titulares de direito ao enfatizar a importância de sua participação
ativa e informada.
• Que os portadores de obrigações entendam que têm obrigação e sejam devidamente
responsabilizados por suas omissões ou ações violadoras de direitos.
Lembre-se:
•
Os gestores responsáveis por programas e políticas públicas têm a obrigação de
elaborar, implementar, monitorar e revisar programas e políticas públicas sob a ótica
dos Direitos Humanos. Em alguns casos, talvez seja necessária a reformulação do
marco legal dos programas e políticas para harmonizá-lo com as provisões dos
Tratados Internacionais de Direitos Humanos e das leis nacionais e locais que versem
sobre o DHAA.
•
Por outro lado, entidades da sociedade civil têm a responsabilidade de exigir que
todas as políticas e programas públicos sejam explícita e efetivamente desenvolvidos
enquanto realização de Direitos Humanos.
2.2.3. Comissão Especial de Monitoramento de Violações do Direito Humano à
Alimentação Adequada26
26
Ver Resolução n. 12 de 24.05.2005 da Secretaria Especial de Direitos Humanos que, com fulcro nos
artigos 4º e 6º da Lei 4.319, de 16 de março de 1964, estabelece metodologia interinstitucional de trabalho para
ABRANDH INFORMA que este documento está em processo de consulta junto a alguns
parceiros e que o conteúdo e a forma poderão sofrer alterações. A utilização de
qualquer parte do texto deverá citar a fonte e esta observação (Dezembro/2007).
34
Essa Comissão foi instituída, em maio de 2005, no âmbito do Conselho de Defesa dos
Direitos da Pessoal Humana (CDDPH). O CDDPH é atualmente vinculado à Secretaria
Especial de Direitos Humanos (SEDH). Ela representa um marco de inovação nas atividades
do CDDPH, sendo a primeira Comissão Especial dedicada ao monitoramento da realização de
um Direito Humano Econômico, Social e Cultural (DHESC) no âmbito do próprio Conselho e
também no Brasil.
A Comissão foi criada como resposta à necessidade urgente de estabelecimento de um espaço
capaz de receber, investigar e recomendar ações corretivas e reparadoras de violações do
DHAA, tendo como meta agilizar respostas interinstitucionais às gravíssimas situações de
fome, desnutrição e insegurança alimentar e nutricional a que estão submetidas milhões de
famílias brasileiras.
A primeira tarefa enfrentada pela Comissão Especial foi analisar o impacto da suspensão da
transferência de recursos do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) para os
estados e municípios, prevista pelas normas do Programa no caso de não atendimento às
exigências estabelecidas, quais sejam: não prestação de contas, não constituição ou
inoperância dos Conselhos de Alimentação Escolar (CAE) e desvio de verbas orçamentárias
destinadas ao Programa.
Para discutir possíveis mecanismos que pudessem substituir a suspensão do repasse de
recursos, além do estabelecimento de medidas contra as irregularidades e contra a impunidade
dos gestores públicos que tenham descumprido as exigências, a Comissão Especial de
Monitoramento de Violações do DHAA estabeleceu um Grupo de Trabalho sobre o PNAE.
Dentre as propostas elaboradas, o Grupo de Trabalho propôs ao Ministério da Educação que,
em conjunto com os demais órgãos responsáveis pelos sistemas de ensino e com o Ministério
Público Federal, os Ministérios Públicos Estaduais e os órgãos responsáveis pelo controle dos
gastos públicos nos âmbitos federal, estadual e municipal, promova a criação de mecanismos
adequados à execução e fiscalização do PNAE de forma a garantir o Direito Humano dos
alunos da Educação Básica à alimentação escolar, na forma definida em lei. Essas instituições
organizadas em forma de rede atuariam segundo as suas competências administrativas e
funcionais.
Neste contexto, o trabalho da Comissão Especial permitiu a articulação de importantes setores
do governo responsáveis pela proteção e promoção de direitos (Ministério Público,
Defensoria Pública, Corregedoria Geral da União, Secretaria Especial de Direitos Humanos,
etc.) na busca de alternativas efetivas às questões do PNAE.
Um dos principais desafios que precisa ser solucionado em curto espaço de tempo para o
funcionamento e êxito das ações da Comissão Especial está relacionado à necessidade de
garantia de condições mínimas de infra-estrutura e autonomia financeira e operacional
(pessoal, equipamentos e infra-estrutura), em consonância com os Princípios de Paris. Isso
requer negociação com as autoridades públicas com vistas à institucionalização da Comissão,
garantindo-lhe independência e sustentabilidade para a implementação de suas ações
referentes à exigibilidade do DHAA.
acompanhamento e apuração de denúncias relativas à violação do Direito Humano à Alimentação Adequada.
Ver documento no site www.abrandh.org.br.
ABRANDH INFORMA que este documento está em processo de consulta junto a alguns
parceiros e que o conteúdo e a forma poderão sofrer alterações. A utilização de
qualquer parte do texto deverá citar a fonte e esta observação (Dezembro/2007).
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Como replicar as experiências dessas Comissões em outros países
Na medida em que estamos tratando, especificamente, de aspectos institucionais, a realidade é
muito distinta em diferentes países.
No entanto, todo país tem instituições que são responsáveis pela negociação de denúncias de
violações e aquelas que são responsáveis pelo monitoramento da elaboração e funcionamento
adequado de políticas públicas.
O primeiro passo em cada país deveria ser a identificação das instituições responsáveis por
estas atividades assim como a busca pela incorporação da dimensão da promoção da
realização do DHAA nas mesmas.
Os Conselhos de Políticas Públicas de diferentes países podem, por exemplo, estudar a
viabilidade de criar e fortalecer, internamente, instâncias que tenham como missão analisar
políticas públicas sob a perspectiva dos Direitos Humanos, a exemplo da Comissão
Permanente de DHAA do CONSEA.
Além disso, é importante garantir que os Conselhos e Comissões de Direitos Humanos atuem
em consonância com os Princípios de Paris e que instâncias específicas para recebimento e
investigação de denúncias de violações do DHAA sejam criadas no âmbito destes
conselhos/comissões.
O fortalecimento de instâncias de exigibilidade do DHAA no âmbito dos Conselhos de
Políticas Públicas e de Direitos Humanos é um grande desafio que deve ser enfrentado para o
fortalecimento da exigibilidade do DHAA nos diferentes países.
2.2.4. O Ministério Público
No Brasil, o Ministério Público (MP) foi definido como instituição permanente, essencial à
função jurisdicional27 do Estado, que tem como fim precípuo a defesa da “ordem jurídica, do
regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis”.
O seu mandato, definido pela Constituição Federal de 1988, inclui o monitoramento do
cumprimento das leis e da Constituição pelo setor público, em todos os poderes e a promoção
e proteção dos Direitos Humanos.
Em razão de suas atribuições e dos instrumentos que dispõe, renomados juristas28 afirmam
que, atualmente, o Ministério Público é o órgão com maior estrutura e que apresenta as
27
Função Jurisdicional, em sua dimensão estritamente jurídica, implica a aplicação das normas para
garantia dos direitos que nelas estão previstos.
28
“Atualmente, uma instituição que desempenha importante papel é o Ministério Público (...). Embora
outras entidades disponham de legitimidade ativa para propositura da ação civil pública, a independência do
Ministério Público e os instrumentos que lhe foram outorgados pelo referido dispositivo constitucional
(competência para realizar o inquérito civil, expedir notificações, requisitar informações e documentos, requisitar
diligências investigatórias) fazem dele o órgão mais bem estruturado e mais apto para o controle da
ABRANDH INFORMA que este documento está em processo de consulta junto a alguns
parceiros e que o conteúdo e a forma poderão sofrer alterações. A utilização de
qualquer parte do texto deverá citar a fonte e esta observação (Dezembro/2007).
36
melhores condições para o controle da administração e para a garantia dos Direitos Humanos
no Brasil. O Ministério Público é autônomo em relação a todos os poderes públicos, e, em
especial, ao Poder Executivo e ao governo, sendo, portanto, a única instituição brasileira que
funciona de acordo com a independência e autonomia propostas pelos Princípios de Paris.
Como o MP pode ser acionado?29
Na grande maioria dos municípios brasileiros, existe pelo menos um representante do
Ministério Público, que poderá ser encontrado em sua sede própria ou no fórum da cidade.
Quando houver alguma alegação de violação de direitos ou um ato ilícito da administração
pública ou de entidades privadas que atinja várias pessoas, qualquer indivíduo, mesmo sem a
intermediação de advogado, pode se dirigir à sede do Ministério Público local e registrar uma
reclamação (protocolar uma representação por escrito). Para que essa denúncia seja aceita é
importante anexar o maior número de provas ou informações possíveis. Cabe ao Ministério
Público adotar as medidas necessárias para o encaminhamento da denúncia.
Para apurar as violações de Direitos Humanos, o Ministério Público dispõe de instrumentos
previstos em lei. Dentre esses instrumentos destaca-se a competência para promover
inquéritos civis, termos de ajustamento de conduta (TAC), ações civis públicas e expedir
recomendações.
Instrumentos de defesa e exigibilidade dos Direitos Humanos utilizados pelo
Ministério Público
a. Inquérito Civil
O Inquérito Civil consiste na instauração de um procedimento de investigação de denúncias
sobre violações de direitos. Esses inquéritos podem levar à emissão de recomendações ao
poder público ou à elaboração de Termo de Ajustamento de Conduta (TACs), quando
necessário. O Inquérito Civil é um procedimento administrativo e, por essa razão,
extrajudicial e pré-processual, que visa a reunião de provas ou outros elementos que possam
fundamentar a atuação do Ministério Público para, por exemplo, promover ações perante o
Poder Judiciário.
b. Termo de Ajustamento de Conduta (TAC)
O propósito do TAC é fazer com que as autoridades públicas firmem documento onde se
comprometam em ajustar sua conduta aos preceitos legais, dentro de um período estipulado.
Para elaboração e firmamento do TAC, geralmente são necessários os seguintes passos:
• O Ministério Público pode colecionar informações, documentos comprobatórios
das violações e, ainda, promover reuniões com os interessados: de um lado, a
população titular do direito que está sendo violado ou ameaçado de lesão por ação
ou omissão do Estado e, de outro lado, os responsáveis pela superação da ameaça
ou da lesão de direitos;
administração pública.” DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 18 ed. São Paulo, Atlas,
2005. p.637.
29
http://nev.incubadora.fapesp.br/portal/segurancajustica/ministeriopublico
ABRANDH INFORMA que este documento está em processo de consulta junto a alguns
parceiros e que o conteúdo e a forma poderão sofrer alterações. A utilização de
qualquer parte do texto deverá citar a fonte e esta observação (Dezembro/2007).
•
•
37
O Ministério Público, a partir da realidade de cada caso, pode elaborar uma
proposta de termo para ser firmado pelas partes envolvidas;
É importante que o TAC seja firmado em uma Audiência Pública. Nessa ocasião,
as demandas de uma comunidade são apresentadas e discutidas com os integrantes
do Ministério Publico e autoridades públicas presentes, podendo, como resultado
desse encontro, ser firmado o TAC.
O TAC pode ser utilizado como um instrumento de monitoramento e, caso os compromissos
não venham a ser cumpridos, o Ministério Público pode requerer, perante o Poder Judiciário,
a responsabilização administrativa, civil e penal da autoridade que não observar o que foi nele
acordado.
c. Ação Civil Pública
A Ação Civil Pública é o instrumento processual que tem como pressuposto o dano ou
ameaça de dano ao consumidor, ao meio ambiente, à ordem urbanística, à ordem econômica,
ou a qualquer outro interesse difuso ou coletivo, isto é, interesse que não é de um indivíduo,
mas de grupos ou mesmo de toda sociedade.
A Constituição Federal conferiu ao Ministério Público o uso da Ação Civil Pública para o
cumprimento de suas atribuições. A Lei 7.347, de 1985, também permite que sejam autores de
Ações Civis Públicas as pessoas jurídicas da administração pública, direta e indireta, e
associações, o que inclui organizações não governamentais que estejam constituídas há pelo
menos um ano, nos termos da lei civil, e tenham como função a proteção do meio ambiente,
do consumidor, do patrimônio artístico, estético, histórico, paisagístico ou outros interesses
coletivos ou difusos.
É necessário que a sociedade civil conheça e utilize os instrumentos de exigibilidade
disponíveis em sua realidade local. Além disso, o uso de instrumentos como os explicados
acima e a parceria com o Ministério Público e outras instituições, por exemplo, podem gerar a
criação de instrumentos de acordo com a necessidade local.
Alguns dados e desafios sobre o Ministério Público
Apesar da defesa e promoção dos Direitos Humanos estarem claramente incluídas no mandato
do Ministério Público suas atuações exemplares são pontuais e ocorrem onde, geralmente, há
parceria com a sociedade civil, pois o MP ainda enfrenta dificuldades para desempenhar de
forma efetiva o papel de monitorar e garantir os Direitos Humanos. Uma parcela ainda
pequena dos procuradores e promotores do MP dedica uma parte significativa de sua atuação
profissional a este campo de trabalho, especialmente no que se refere à promoção e proteção
dos DHESC. Além disso, há um déficit de profissionais que inviabiliza o cumprimento
efetivo de sua função institucional.
No entanto, vale ressaltar que nos últimos anos, no Brasil, houve um forte crescimento da
pressão da sociedade civil em relação à exigibilidade dos DHESC, em especial após o
fortalecimento da Plataforma DHESCA Brasil e da criação do Projeto Relatores Nacionais,
que será descrito a seguir.
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parceiros e que o conteúdo e a forma poderão sofrer alterações. A utilização de
qualquer parte do texto deverá citar a fonte e esta observação (Dezembro/2007).
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Esta pressão teve uma resposta do MP, que vem tomando uma série de iniciativas importantes
para fortalecer o seu papel como instrumento de recurso para a realização de Direitos
Humanos. Dentre essas iniciativas, merece destaque a constituição pela Procuradoria Federal
dos Direitos do Cidadão do Ministério Público Federal (PFDC/MPF) do Grupo de Trabalho
(GT) sobre o DHAA. O grupo vem desenvolvendo um trabalho de divulgação do tema para os
procuradores do MPF e promotores do Ministério Público Estadual (MPE). Além de analisar
situações específicas, o GT elaborou um manual para a operacionalização do DHAA para
promotores e procuradores que pode ser encontrado em seu site30. O papel estratégico desse
Grupo de Trabalho, em parceria com a Relatoria Nacional para os Direitos Humanos à
Alimentação Adequada, Água e Terra Rural, foi também fundamental para a criação da
Comissão Especial de Monitoramento de Violações do DHAA do CDDPH.
2.2.5. O Projeto Relatores Nacionais em Direitos Humanos Econômicos, Sociais,
Culturais e Ambientais
O Projeto Relatores Nacionais em Direitos Humanos Econômicos, Sociais, Culturais e
Ambientais (DHESCA)31 foi criado em 2002 pela Plataforma DHESCA Brasil - rede de
entidades e organizações da sociedade civil que trabalha para a promoção da exigibilidade
desses direitos. O Projeto tem caráter inovador e tem demonstrado o enorme potencial que as
redes da sociedade civil, em parceria com órgãos públicos, têm para pressionar o poder
público no sentido da garantia e exigibilidade de direitos.
Os Relatores Nacionais são selecionados por uma comissão tripartite, composta por
representantes da sociedade civil, de organismos governamentais e de agências do Sistema
das Nações Unidas (ONU), a partir de nomes indicados em consulta pública. O mandato dos
relatores é similar ao dos Relatores Especiais da ONU, enfatizando-se a independência e a
autonomia, conforme previsto nos Princípios de Paris.
O mandato dos Relatores e Relatoras Nacionais inclui a coleta e apuração de denúncias de
violações, inclusive por meio de missões de investigação, e a responsabilidade de identificar
mecanismos administrativos, legais e políticos capazes de superar ou reparar essas violações,
bem como tomar as medidas necessárias para emitir as recomendações às autoridades
públicas, com base na investigação realizada. As missões de investigação são concluídas com
a realização de uma audiência pública, em sua grande maioria convocadas e desenvolvidas em
parceria com o Ministério Público.
As recomendações dos Relatores Nacionais são encaminhadas às autoridades públicas e aos
organismos internacionais de Direitos Humanos. Esses relatórios são também apresentados à
Conferência Nacional dos Direitos Humanos, à Comissão Interamericana de Direitos
Humanos e ao Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais das Nações Unidas.
O monitoramento do cumprimento das recomendações emitidas pelas Relatorias Nacionais
vem sendo realizado por organizações da sociedade civil que apóiam as comunidades
visitadas, geralmente em parceria com o Ministério Público, e, quando necessário, mediante
30
Ver site www.pgr.mpf.gov.br/pgr/pfdc/index.jsp
O Projeto Relatores Nacionais da Plataforma DHESCA Brasil instituiu em 2002 Relatorias Nacionais
para atuar nas áreas dos Direitos Humanos à Moradia e Terra Urbana; Meio Ambiente; Saúde; Educação;
Trabalho e Alimentação Adequada, Água e Terra Rural. Para conhecer mais sobre o Projeto Relatores ver site:
http://www.dhescbrasil.org.br/_plataforma/index.php
31
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parceiros e que o conteúdo e a forma poderão sofrer alterações. A utilização de
qualquer parte do texto deverá citar a fonte e esta observação (Dezembro/2007).
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novas ações das Relatorias Nacionais e respectivas Relatorias Especiais da ONU. Por essa
razão, o êxito desse projeto depende do apoio efetivo de entidades da sociedade civil e das
parcerias com órgãos públicos de proteção de Direitos Humanos.
O impacto positivo das Relatorias Nacionais deriva de uma combinação de fatores:
•
•
•
•
•
•
O forte movimento social que apóia cada uma das Relatorias;
Os Relatores são escolhidos entre pessoas que são referências nacionais dentro de seus
movimentos;
O forte suporte e o reconhecimento público recebido de setores relevantes do
Ministério Público Federal e Estadual;
O apoio das Nações Unidas e o reconhecimento do seu trabalho por parte dos
Organismos Internacionais de Direitos Humanos;
O suporte e a parceira com os respectivos Relatores Especiais das Nações Unidas;
A independência dos Relatores em relação ao governo e ao Estado.
Parcerias
As Relatorias Nacionais não gozam de poder efetivo para obrigar órgãos estatais a seguir suas
recomendações, da mesma forma que a maioria dos instrumentos públicos de Direitos
Humanos. No entanto, o apoio de organismos e dos instrumentos internacionais de Direitos
Humanos (Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento /Programa dos Voluntários
das Nações Unidas; Relatorias Temáticas da ONU; Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e
Culturais da ONU), de órgãos federais (a exemplo da Procuradoria Federal dos Direitos dos
Cidadãos do Ministério Público), e, principalmente, o apoio de redes da sociedade civil que
congregam entidades, organizações e movimentos de todo o Brasil concede às Relatorias um
poder de pressão política que impulsiona as ações de exigibilidade desenvolvidas pelos
relatores.
2.2.6. A Relatoria Nacional para os Direitos Humanos à Alimentação Adequada e
Terra Rural
A Relatoria Nacional para os Direitos Humanos à Alimentação Adequada e Terra Rural
(Relatoria Nacional), com sua independência e autonomia em relação ao governo, vem se
constituindo em um importante instrumento para a promoção da realização e da exigibilidade
do DHAA. A Relatoria Nacional é, atualmente, um dos mais potentes instrumentos de recurso
ao alcance de indivíduos, grupos e comunidades. Além disso, a Relatoria constitui-se em um
instrumento importante para impulsionar a promoção e exigibilidade do DHAA.
O trabalho desenvolvido pela Relatoria Nacional:
• Promove o debate sobre a dimensão dos Direitos Humanos entre as entidades do
movimento social que atuam com Segurança Alimentar e Nutricional;
• Promove o debate sobre os Direitos Humanos Econômicos, Sociais e Culturais e sobre o
DHAA dentro dos movimentos de Direitos Humanos que lidam apenas com Direitos Civis
e Políticos, destacando a necessidade de pressão política para a efetiva incorporação dos
Princípios de Paris ao mandato das Instituições Nacionais de Direitos Humanos;
• Estabelece diálogo direto com agências governamentais com o objetivo de incorporar a
dimensão dos Direitos Humanos nas políticas e programas públicos;
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parceiros e que o conteúdo e a forma poderão sofrer alterações. A utilização de
qualquer parte do texto deverá citar a fonte e esta observação (Dezembro/2007).
•
•
•
•
40
Atrai a atenção pública para situações de violação e para populações que até então viviam
em situação de invisibilidade;
Facilita soluções negociadas em situações de conflito, dentro de uma perspectiva dos
Direitos Humanos, estimulando o Ministério Público Federal e Estadual a intensificar sua
ação no campo da proteção dos Direitos Humanos. O reconhecimento do papel da
Relatoria Nacional na mediação de conflitos em situações de violação tem levado
diferentes organismos governamentais e Conselhos de Políticas Públicas a convidar a
Relatoria para participar de esforços de busca de soluções e de facilitação de negociações
políticas, o que contribui para resoluções pacíficas de conflitos em alguns casos;
Informa comunidades, movimentos sociais e ONGs sobre a relevância da exigibilidade
dos Direitos Humanos para as suas lutas;
Informa, de forma continuada, a Relatoria Especial da ONU para o Direito à Alimentação
sobre as violações mais graves no território nacional, buscando o apoio da mesma quando
necessário.
As missões da Relatoria Nacional trazem visibilidade a populações e situações que antes eram
“invisíveis” e “esquecidas” pelo Estado e pelos meios de comunicação. Em várias instâncias,
a missão cria condições de se estabelecer novos canais de negociação entre a comunidade e as
autoridades públicas responsáveis pelo enfrentamento das violações identificadas.
Relatórios com emissão de recomendações ao poder público em seus diferentes níveis de
atuação podem ser descritos como importantes produtos destas missões. Tais recomendações
podem, eventualmente, ser transformadas em Termos de Ajustamento de Conduta pelo
Ministério Público, o que pode intensificar ainda mais o processo de exigibilidade e
realização dos direitos violados.
Além das missões de investigação, entre 2002 e 2006 a Relatoria Nacional recebeu e analisou
mais de 40 denúncias de violações do DHAA. Algumas foram objeto de missões de
investigação in loco, individuais ou em conjunto com outras Relatorias do Projeto Relatores
Nacionais da Plataforma DHESCA Brasil. Outras foram investigadas por meio de
encaminhamento de solicitação de informações às autoridades públicas competentes, após
contatos com as entidades denunciantes para verificação das informações, sempre em íntima
colaboração com membros do Ministério Público Federal e/ou Estadual. A Relatoria emitiu
notas públicas ou recomendações em grande parte destas denúncias.
Com o apoio técnico e operacional da Ação Brasileira pela Nutrição e Direitos Humanos
(ABRANDH), a Relatoria Nacional, em seu primeiro e segundo mandatos (de 2002 a 2006),
teve um importante papel na negociação da criação de diferentes instrumentos de recurso e
exigibilidade do DHAA junto ao CONSEA (Nacional e estaduais), ao Conselho de Defesa
dos Direitos da Pessoa Humana (CDDPH) e ao Ministério Público.
As ações da Relatoria não se propõem a resolver os problemas das populações, e nem
poderiam fazer isto de forma isolada. Seu objetivo é fortalecer a exigência de um tratamento
digno às demandas das populações pelo Estado e buscar garantir a possibilidade de que estas
populações continuem a lutar pelos seus direitos no lugar onde elas têm vivido e se
alimentado por anos, décadas e, às vezes, séculos.
O impacto das iniciativas da Relatoria Nacional tem ido muito além do esperado. Na
realidade, apesar dos limites físicos e financeiros que impedem um tratamento exaustivo dos
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parceiros e que o conteúdo e a forma poderão sofrer alterações. A utilização de
qualquer parte do texto deverá citar a fonte e esta observação (Dezembro/2007).
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temas abordados e do longo caminho ainda a percorrer, a Relatoria vem se mostrando uma
importante catalisadora do processo de exigibilidade do DHAA no Brasil, tanto como
mecanismo de exigibilidade política quanto como forte ator no processo de criação e
fortalecimento de outros instrumentos de exigibilidade, como explicado acima.
O trabalho das Relatorias será tanto mais eficaz quanto maior for a organização social em
torno dos casos denunciados.
Como replicar esta experiência em outros países
Apesar da realidade institucional ser muito diferente em cada país, a replicação da experiência
do Projeto Relatores ou de iniciativas similares, baseadas no mandato dos Relatores Especiais
da ONU, é plenamente factível em qualquer nação onde haja uma mobilização significativa
de movimentos sociais e de organizações da sociedade civil que atuam na área de Direitos
Humanos, em especial, de DHESC. O apoio das Nações Unidas pode ser obtido mediante
contatos com os Relatores Especiais da ONU e outros organismos de Direitos Humanos dessa
organização.
As Relatorias podem fortalecer a capacidade de monitoramento e investigação de violações de
DHESC no contexto de cada país e podem ser um instrumento poderoso para catalizar todos
os outros processos relacionados à promoção da exigibilidade dos Direitos Humanos.
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parceiros e que o conteúdo e a forma poderão sofrer alterações. A utilização de
qualquer parte do texto deverá citar a fonte e esta observação (Dezembro/2007).
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CAPÍTULO 3
Faça-o realidade: alguns desafios e os passos necessários para o
fortalecimento da exigibilidade do DHAA
3.1. Alguns desafios para a realização efetiva do DHAA
Em muitos países, diversos desafios e obstáculos para a realização efetiva dos Direitos
Humanos estão relacionados à ausência de leis que garantam a promoção desses direitos. No
entanto, o que se tem observado na prática é que, mesmo países como o Brasil que possuem
consideráveis avanços normativos e institucionais para a promoção dos Direitos Humanos,
continuam a enfrentar grandes desafios para a efetivação dos mesmos.
Na realidade isso acontece porque, na prática, realizar Direitos Humanos vai além de
reconhecê-los no discurso, ou mesmo no texto de leis e políticas. Fazê-lo implica que os
Estados, por meio de ações concretas, cumpram as suas obrigações, elaborando,
implementando e monitorando leis, programas e políticas públicas sob a perspectiva do
DHAA, no contexto da indivisibilidade dos Direitos Humanos.
Dependendo da realidade de cada país, os obstáculos e desafios para a realização efetiva dos
Direitos Humanos são mais ou menos complexos quando comparados a outros países. Cada
nação precisa definir quais são as circunstâncias favoráveis assim como os desafios e
obstáculos a serem enfrentados para a promoção efetiva dos Direitos Humanos.
A seguir apresentaremos alguns dos desafios e obstáculos para a realização e exigibilidade
dos Direitos Humanos a partir da experiência brasileira. Alguns desses desafios estão
relacionados aos titulares de direito e entidades da sociedade civil, outros aos portadores de
obrigações. Existem ainda desafios relacionados à ausência e/ou ineficácia dos instrumentos e
instituições de defesa e exigibilidade dos Direitos Humanos.
Do ponto de vista dos titulares de direitos e entidades da sociedade civil os principais
obstáculos e desafios para a promoção do DHAA são:
•
•
•
Grande parte das pessoas ainda não sabe que é titular de Direitos Humanos. Não sabe,
principalmente, que é titular de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, o que inclui o
DHAA. Os poucos que conhecem seus Direitos Humanos nem sempre têm conhecimento
sobre a sua exigibilidade, isto é, que os direitos devem ser exigidos quando não são
garantidos e que há instituições nacionais e internacionais de proteção aos Direitos
Humanos;
As pessoas mais necessitadas, em muitos casos, não têm acesso a políticas e programas
públicos, e/ou acesso à Justiça (por desconhecimento ou mesmo dificuldade de acesso).
Outras vezes, mesmo tendo acesso, nem sempre recebem tratamento adequado por parte
dos agentes públicos que, por sua vez, não vêem essas pessoas como titulares de direitos e
a eles mesmos como portadores de obrigações que devem ser cumpridas, em nome do
Estado, e os discriminam. Este fato reforça a descrença em relação aos órgãos públicos
que têm a obrigação de realizar direitos e superar as violações aos mesmos.
Em vários países os movimentos sociais e as organizações da sociedade civil estão apenas
começando a entender a contribuição da abordagem dos Direitos Humanos para o
fortalecimento das lutas populares; e
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parceiros e que o conteúdo e a forma poderão sofrer alterações. A utilização de
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•
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Finalmente, só muito recentemente as organizações de Direitos Humanos e os
movimentos sociais começaram a incorporar em seu trabalho a dimensão dos Direitos
Humanos Econômicos, Sociais e Culturais (DHESC). Anteriormente o trabalho era
essencialmente focado nos Direitos Humanos Civis e Políticos (DHCP).
Por outro lado, muitos obstáculos podem ser identificados do lado das instituições e dos
chamados portadores de obrigações:
•
•
•
•
Em muitos países, os servidores públicos e mesmo os gestores públicos não têm
informações sobre as suas obrigações, enquanto agentes do Estado, de respeitar, proteger,
promover e prover a realização do DHAA e outros Direitos Humanos. Grande parte dos
detentores de cargos públicos no Executivo, Legislativo e Judiciário ainda não conhecem
e/ou não se apropriaram dos instrumentos internacionais e nacionais de Direitos
Humanos;
As instituições públicas, em muitos casos, não garantem condições (recursos humanos e
financeiros, equipamentos, materiais, etc.) para que os agentes públicos cumpram as suas
obrigações;
Em muitos países ainda não existe uma estratégia política e articulada de Direitos
Humanos e não foram criadas políticas de Segurança Alimentar e Nutricional embasadas
nos compromissos internacionais e em legislações nacionais de promoção do DHAA. Isto
faz com que coexistam ações públicas por vezes contraditórias, sendo umas favoráveis aos
Direitos Humanos e outras lesivas aos mesmos;
A maioria das leis e políticas públicas, mesmo quando trazem em seu texto menções aos
Direitos Humanos e ao DHAA, não incorporam, de forma efetiva, dispositivos que
garantam a realização prática e o cumprimento das obrigações de Direitos Humanos.
Desafios e obstáculos relacionados à ausência e/ou ineficácia dos instrumentos e
instituições de defesa e exigibilidade dos Direitos Humanos:
•
•
•
•
Em muitos casos, verifica-se que as instituições de defesa e exigibilidade de direitos
existentes, cujas atribuições incluem o recebimento e investigação de denúncias de
violações dos Direitos Humanos, ainda não atendem aos Princípios de Paris, ou seja, não
contam com recursos humanos e financeiros, infra-estrutura, independência e autonomia
necessários para dar respostas efetivas às violações de Direitos Humanos. Além disso,
estas instituições apenas recentemente passaram a dedicar-se aos DHESC;
Em diversas circunstâncias verifica-se que os Conselhos de Políticas Públicas também não
estão preparados para lidar com os DHESC e com o processo de encaminhamento e
monitoramento de denúncias de violação de Direitos Humanos;
A falta de instrumentos efetivos de recurso em âmbito administrativo também pode ser
apontada como uma barreira para a realização e exigibilidade do DHAA. As normas que
instituem e regulamentam os programas e políticas públicas, na maioria dos casos, não
estabelecem mecanismos claros e acessíveis de recurso administrativo em caso de
violações de direitos;
Em diversos países, membros do Poder Judiciário ainda não fazem uso de dispositivos de
Direitos Humanos especialmente quando julgam casos relacionados aos DHESC. Existem
muito poucos exemplos de decisões judiciais, no mundo, que levam em conta a legislação
internacional de Direitos Humanos. Alguns avanços vêm sendo observados em países
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como a Índia32, a África do Sul e a Argentina. Mas a maioria dos países do mundo possui
um Judiciário ainda conservador que não considera os Direitos Humanos Econômicos,
Sociais e Culturais como passíveis de serem submetidos a julgamento em casos de
violações;
Muitos advogados não estão capacitados para trabalhar com a dimensão dos Direitos
Humanos.
O que mais se observa é que para situações nas quais direitos são violados ou não
implementados, existe uma verdadeira carência de mecanismos de reclamação e reparação de
fato eficientes no âmbito administrativo e judicial. Assim, como defendido pelo Relator
Especial da ONU para o Direito à Alimentação, Jean Ziegler, em sua missão ao Brasil em
2002, “mecanismos judiciais e administrativos mais eficientes de compensação e
responsabilização devem ser instituídos”.33
O Brasil exemplifica claramente que combater a fome e promover os DHESC não é uma
simples questão de fortalecimento da “vontade política” e da “alocação de recursos”. Mesmo
quando um governo ou um presidente dizem ter feito a opção de mudar as prioridades, em
muitos países uma enorme resistência é encontrada: 1) na máquina desses Estados, que em
muitos casos funciona para consolidar e preservar a estrutura econômica e os privilégios
existentes, e mesmo, 2) no imaginário social dos setores mais marginalizados das sociedades
que continuam a eleger pessoas que defendem os interesses das elites, por exemplo.
A “vontade política” por si só não é suficiente para superar as pressões advindas de interesses
econômicos nacionais e internacionais. A disputa internacional entre a perspectiva dos
direitos humanos e a liberalização do comércio nas políticas de desenvolvimento possui uma
grande influência nas decisões políticas e ações dos governos de diferentes países.
O fortalecimento da capacidade de exigir a realização de direitos pressupõe uma crescente
mobilização e participação da sociedade civil, mudanças na correlação de forças em favor da
redução das desigualdades, mudança nos processos e nas formas de fazer as coisas e, mais que
tudo, na cultura institucional de cada Estado e de seus servidores e na própria cultura da
população de cada país.
Uma verdadeira revolução cultural é necessária dentro das sociedades e das máquinas
dos Estados para que a perspectiva dos Direitos Humanos seja efetivamente considerada
e para que mudanças efetivas e profundas possam vir a acontecer.
32
Na Índia, em resposta a uma petição apresentada pelo movimento social People’s Union for Civil
Liberties e considerando a grave situação de fome e miséria vivida por grande parte da população do país, a
Suprema Corte Indiana vem, desde abril de 2001, apresentando importantes “ordens interinas” direcionando o
governo indiano a, por exemplo: (i) garantir alimentação escolar em todas as escolas públicas primárias do país;
(ii) prover 35 kg de grãos por mês a preços altamente subsidiados para 15 milhões de famílias marginalizadas;
(iii) dobrar a alocação de recursos para o maior programa de emprego rural, etc. Vale ressaltar ainda que a
implementação das ordens judiciais pelo governo indiano vem sendo acompanhada por uma Campanha pelo
Direito à Alimentação, definida como uma rede informal de organizações e indivíduos comprometidos com a
realização do DHAA no país. Para maiores informações sobre a petição e sobre a Campanha pelo Direito à
Alimentação, ver site: www.righttofoodindia.org (site em inglês).
33
ZIEGLER, J. Relatório do Relator Especial da ONU para o Direito à Alimentação, Missão Brasil,
(Comissão de Direitos Humanos, 3 janeiro 2003), para. 57(c).
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parceiros e que o conteúdo e a forma poderão sofrer alterações. A utilização de
qualquer parte do texto deverá citar a fonte e esta observação (Dezembro/2007).
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Neste contexto, para enfrentar os complexos desafios e obstáculos apresentados acima, uma
série de ações precisam ser implementadas, dentre elas:
- O apoio ao processo de apoderamento dos titulares de direito;
- A promoção da construção continuada de competência da máquina estatal e dos servidores
públicos;
- A necessidade de criação e consolidação de instrumentos efetivos de exigibilidade, além da
necessidade de se avançar em direção à construção de instituições para a garantia da
realização do DHAA;
- Consolidação do processo de mobilização e participação da sociedade civil no processo de
elaboração, implementação e monitoramento das políticas públicas.
Existe uma grande necessidade de promover a exigibilidade dos Direitos Humanos como
elemento fundamental para a construção de sociedades mais justas, includentes e igualitárias.
3.2. Os passos necessários para o fortalecimento da exigibilidade do DHAA
Três passos são fundamentais para a construção e fortalecimento da exigibilidade de Direitos
Humanos:
• As pessoas precisam saber que têm direito;
• Os portadores de obrigações precisam saber que têm obrigações;
• É preciso estabelecer rotinas e instrumentos públicos de recurso, com divulgação
ampla e fácil acesso.
3.2.1. As pessoas precisam saber que têm direito - apoderamento
Para que a realização do DHAA e demais Direitos Humanos seja realmente efetiva é
fundamental garantir que os seus titulares tenham acesso a informações acerca dos seus
direitos, sobre os mecanismos de exigibilidade disponíveis e que se apoderem desses
instrumentos para cobrar a realização destes direitos.
Na última década, alguns organismos internacionais e organizações não-governamentais
começaram a utilizar o termo “empowerment”, que foi posteriormente traduzido para o
português como “empoderamento”.
O termo “empoderar” é utilizado para definir o resultado do processo de repasse de
informações, ferramentas e outros recursos para que a sociedade tenha acesso ao poder, seja
ele político, econômico, social ou cultural.
O conceito tradicional de empoderamento vai além da simples participação social. O
empoderamento pressupõe uma participação crítica, informada e ativa que não pode ser
confundida com a simples “presença” ao longo do processo de decisão. Inclui a possibilidade
de compreensão a respeito da realidade do seu meio social, político, econômico, ecológico e
cultural, refletindo sobre os fatores que dão forma ao seu meio ambiente bem como a tomada
de iniciativas no sentido de que cada indivíduo ou grupo possa efetivamente melhorar sua
própria situação34.
34
Empoderamento - participação, solidariedade e desenvolvimento. Rede EICOS - Estudos
Interdisciplinares de Comunidades e Ecologia Social. Disponível em:
http://www.eicos.psycho.ufrj.br/portugues/empoderamento/empoderamento.htm
ABRANDH INFORMA que este documento está em processo de consulta junto a alguns
parceiros e que o conteúdo e a forma poderão sofrer alterações. A utilização de
qualquer parte do texto deverá citar a fonte e esta observação (Dezembro/2007).
46
Segundo esta linha, empoderamento é um conceito sistêmico, que reconhece que, se há um
maior poder na tomada de decisões e controle por parte daqueles que, antes, não possuíam
qualquer poder, há uma necessária transformação no sistema. Um processo de
empoderamento eficiente deve envolver tanto componentes individuais quanto também
coletivos.
No entanto, partindo de uma aplicação da abordagem de Direitos Humanos, que entende a
questão do poder como parte de um processo de luta social, temos procurado adotar o
termo “apoderamento” em vez de “empoderamento”. Apesar da importância e do grande
avanço que o conceito de empoderamento carrega em si, acreditamos que o conceito de
“apoderar-se”, no sentido de “apropriar-se” ou “conquistar”, vai além, já que ninguém pode
dar ou transferir poder a outra pessoa. O poder, como direito, não é dado nem transferido,
mas conquistado.
Nesse sentido, a idéia que precisa estar presente em todo o processo de exigibilidade de
direitos diz respeito à necessidade dos titulares de direitos apoderarem-se das conquistas
populares institucionalizadas em tratados internacionais e nas constituições nacionais, pois
esses tratados e normas, justamente por consagrarem direitos, impõem obrigações aos países
para a garantia dos direitos neles consagrados.
O apoderamento das normas, tratados, instrumentos e da linguagem de Direitos Humanos é
fundamental para o fortalecimento da luta por direitos e contribui para a criação de atores
sociais que podem intervir de forma mais veemente na vida política de seu país e que sejam
sujeitos de direitos, donos de sua própria história.
É importante também considerar que, ainda que uma parte dos grupos e populações cujos
Direitos Humanos são violados esteja mobilizada e tenha algum grau de organização para
exigir os seus direitos, parte dessas populações enfrenta enormes dificuldades até mesmo para
ter condições mínimas de sobrevivência, dificultando as possibilidades reais e concretas de
envolver-se em um processo organizativo, com força suficiente para mudar suas realidades.
Certos grupos, principalmente comunidades empobrecidas, que não têm acesso a direitos
mínimos necessários para sobrevivência, como alimento, moradia, saúde, educação, entre
outros, nem sempre estão mobilizados e, em muitos países, a situação de pobreza em que
vivem é naturalizada.
Na prática, o processo de mobilização de comunidades em situação de pobreza para ações de
apoderamento, informação e exigibilidade não é um processo simples, pois apesar de
expressarem, em muitos casos, o senso de estarem sendo injustiçados, muitos não vêem a
situação de miséria como um conflito que exige enfrentamento, e que pode ser superado com
a garantia de direitos e cumprimento de obrigações por parte das autoridades públicas. Este
sentimento é reforçado pelo processo de exclusão a que são submetidas essas populações e
reforçado, muitas vezes, por experiências prévias mal-sucedidas dessas populações com o
poder público, que em alguns casos chega até a criminalizar a pobreza.
A “naturalização da pobreza” e a tentativa de responsabilizar as comunidades e pessoas
empobrecidas pelas violações de direitos a que são submetidas são fenômenos que podem ser
observados, por exemplo, no Brasil como mecanismos ideológicos de manutenção da
ABRANDH INFORMA que este documento está em processo de consulta junto a alguns
parceiros e que o conteúdo e a forma poderão sofrer alterações. A utilização de
qualquer parte do texto deverá citar a fonte e esta observação (Dezembro/2007).
47
exclusão e da exploração. Culpar os pobres por sua situação é uma forma de
“desresponsabilizar” o poder público, as elites sociais e econômicas e o processo histórico por
essa situação de exclusão. Esta maneira de ver o mundo, portanto, constitui-se em forte
obstáculo à apropriação dos instrumentos existentes. De certa forma, além de abrir espaço
para “justificar” o não cumprimento das obrigações por parte do poder público,
desresponsabilizando-o, paralisa essas comunidades, individualiza os problemas e as
responsabilidades, limitando sua capacidade de cobrar o comprometimento das autoridades
responsáveis em cumprir com suas obrigações. Ao mesmo tempo, pode levar a uma redução
da pressão da sociedade como um todo, que pode deixar de se sentir responsável pela
superação desta situação.
Dependendo do contexto de cada país, o que se pode observar é que, em muitos casos, a
formação dos titulares de direitos por si só pode não ser suficiente para garantir que
interiorizem sua condição de sujeito de direitos, especialmente se, naquele país, os
instrumentos e mecanismos de exigibilidade não estiverem disponíveis e funcionando de
forma eficaz.
Assim, parceiros da sociedade civil são fundamentais para catalisar essa força e colaborar
para a sustentabilidade do processo de apoderamento e conquista de direitos. É fundamental
que os que têm seu direito violado possam ser apoiados em ações de exigibilidade por
entidades ou instituições parceiras de diferentes tipos: movimentos sociais, ONGs,
organismos públicos, universidades, Ministério Público, Defensoria Pública, entre outros, em
ações de exigibilidade de direitos.
Na prática e em muitos países, estas parcerias têm sido de vital importância para as
comunidades, indivíduos ou grupos vítimas de violações dos DHESC, inclusive do DHAA.
Exemplos de facilitação da apropriação de instrumentos por parte de titulares de
direitos
No Brasil, um exemplo bem sucedido de apropriação de instrumentos de exigibilidade por
parte de titulares de direito foi o trabalho desenvolvido pela Ação Brasileira pela Nutrição e
Direitos Humanos (ABRANDH) com comunidades urbanas marginalizadas e em situação de
vulnerabilidade, que sofrem graves violações ao DHAA, para que estas se apoderassem dos
princípios e normas de Direitos Humanos e pudessem fortalecer sua capacidade de exigi-los
junto ao poderes públicos locais35.
Esse trabalho foi desenvolvido entre outubro de 2004 e dezembro de 2006 por meio da
implementação de projetos-piloto. Esses projetos, por serem iniciativas piloto, foram
realizados em apenas duas comunidades, selecionadas através de consulta aos movimentos
sociais. Um dos pilotos foi desenvolvido em Maceió, capital do Estado de Alagoas em uma
comunidade com aproximadamente 450 famílias chamada Sururu de Capote, e o outro em
Teresina, no Piauí, na Vila Santo Afonso com cerca de 250 famílias.
35
Para maiores informações sobre o trabalho realizado no âmbito dos projetos-piloto, leia também o
documento Peraí, é nosso direito! Promovendo a realização do Direito Humano à Alimentação Adequada
em comunidades urbanas vulnerabilizadas. O documento foi elaborado por Valéria Burity e Elisabetta Recine
em Dezembro de 2007. ABRANDH - FAO. Disponível em:
http://www.abrandh.org.br/downloads/pilotos2007.pdf
ABRANDH INFORMA que este documento está em processo de consulta junto a alguns
parceiros e que o conteúdo e a forma poderão sofrer alterações. A utilização de
qualquer parte do texto deverá citar a fonte e esta observação (Dezembro/2007).
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A metodologia utilizada nos pilotos foi sendo aperfeiçoada na medida de sua própria
implementação e sempre com a participação ativa e informada da comunidade e de outros
parceiros. Embora a luta por Direitos Humanos não possa ser efetuada através de um caminho
lógico, previamente traçado, a experiência dos pilotos revelou que alguns passos são
fundamentais para a exigibilidade e apoderamento dos titulares de direitos, dentre eles:
a) Levantamento prévio das violações;
b) Estabelecimento de um plano de trabalho de acordo com as prioridades da
comunidade;
c) Ações de negociação ou exigibilidade de direitos;
d) Monitoramento contínuo das ações de exigibilidade.
a) Levantamento prévio das violações
O levantamento das violações nas duas comunidades foi realizado através de pesquisas que
foram desenvolvidas em duas etapas: um inquérito alimentar e nutricional36 e uma pesquisa
sobre a situação econômica e social da comunidade37.
Este diagnóstico socioeconômico e nutricional realizado em articulação com diferentes
parceiros em cada localidade (universidade, movimentos sociais, poder público municipal,
etc.) possibilitou a documentação dos problemas das comunidades, dando base para analisar,
progressivamente, os resultados obtidos com o trabalho piloto. A apropriação dos resultados
do diagnóstico pelas comunidades foi fundamental para que eles tivessem uma nova leitura
sobre suas vidas e para a elaboração de novas estratégias de luta e de exigibilidade de direitos.
b) Prioridades - Plano de trabalho e indicadores
Com apoio da ABRANDH lideranças das comunidades elaboraram um plano de ação para
exigir os seus direitos, estabelecendo demandas prioritárias e metas para alcance de suas
reivindicações. Esta etapa se constituiu em uma valiosa ferramenta para a exigibilidade de
direitos.
Após a definição das demandas e metas, foram estabelecidos prazos, estratégias e metas
intermediárias para o alcance das mesmas. Foram também identificadas as expectativas das
comunidades em relação aos resultados e melhorias que poderiam ser desfrutados através do
alcance das mesmas. Este planejamento, realizado a partir das demandas prioritárias das
comunidades, é fundamental para a definição dos caminhos a serem seguidos, para a
avaliação se as estratégias e ações públicas funcionam ou não e para a definição de ações de
exigibilidade.
c) Negociações - Exigibilidade de direitos
36
O inquérito alimentar e nutricional incluiu a realização de exames antropométricos e de sangue para o
diagnóstico da anemia ferropriva e questionário para medição do estado de (in)segurança alimentar e nutricional,
aplicado para um determinado número de famílias. A pesquisa foi feita por meio de amostragem da população
usando-se o cadastro do Programa Saúde da Família para a seleção da amostra.
37
O estudo sobre a situação social e econômica e sobre a violação de Direitos Humanos foi realizado
através da aplicação de questionário para um determinado número de famílias. Esse questionário além de trazer
questões sobre o perfil e condições de vida, incluiu perguntas sobre o conhecimento acerca de direitos e da
capacidade de exigibilidade da comunidade.
ABRANDH INFORMA que este documento está em processo de consulta junto a alguns
parceiros e que o conteúdo e a forma poderão sofrer alterações. A utilização de
qualquer parte do texto deverá citar a fonte e esta observação (Dezembro/2007).
49
Todas as demandas acordadas pela comunidade foram apresentadas aos órgãos públicos
através de três instrumentos: direito de petição, reuniões e audiências públicas. Além de serem
apresentadas aos poderes públicos, estas demandas foram também monitoradas.
d) Monitoramento
Uma vez que as demandas das comunidades foram apresentadas aos órgãos públicos, com
apoio da ABRANDH, houve acompanhamento das ações efetuadas por esses órgãos para
garantir as reivindicações da comunidade. A partir de reuniões com as comunidades era
avaliada a eficácia e a adequação dessas ações. Nos casos onde eram detectadas omissões ou
ações que não atendiam às metas e exigências comunitárias, novas negociações e exigências
eram efetuadas perante os poderes públicos.
Cumpre ressaltar que apesar dos passos estarem descritos nesta ordem, em diversos
momentos eles foram realizados concomitantemente. Logo no início do projeto, por exemplo,
foram reivindicadas ações para garantir moradia para as famílias cujas casas estavam
ameaçadas de desabamento em razão das chuvas, exigência que ocorreu independente da
existência de pesquisa ou de um plano de ação.
A realização de oficinas de capacitação continuada em DHAA foi identificada como
estratégia permanente e fundamental para todas as etapas do projeto. Nestas oficinas eram
discutidos conceitos como dignidade humana, Direitos Humanos e sua indivisibilidade,
apoderamento, responsabilização dos gestores e funcionários públicos, monitoramento e
exigibilidade.
Todos os passos do projeto contaram com o apoio de diversos parceiros e tiveram como base
e vetor ações de apoderamento da linguagem dos Direitos Humanos e dos instrumentos de
exigibilidade, mobilização e participação ativa e informada das comunidades. Assim, tanto a
pesquisa como o plano de ação e as atividades de exigibilidade e de monitoramento foram
realizadas com a participação das lideranças comunitárias, através da mobilização da
comunidade e de outros parceiros. Nesse processo a troca de (in)formação e o apoderamento
de todos os envolvidos foram fundamentais para as relevantes conquistas alcançadas.
Principais conquistas alcançadas através dos projetos-piloto
Os projetos-piloto foram experiências que demonstraram que para a realização dos Direitos
Humanos pelo poder público é preciso, dentre outros fatores, que esse seja constrangido a agir
conforme dispõem as normas nacionais e internacionais.
Através dessa luta, as duas comunidades conseguiram algumas vitórias:
•
Fortalecimento do processo de apoderamento das lideranças comunitárias.
As lideranças reconhecem que, com o trabalho, houve uma mudança na sua visão de mundo.
Sabem que têm Direito Humano à Alimentação Adequada, à Moradia e à Saúde, entre outros.
Que políticas e ações públicas não são favores. Reconhecem que os agentes públicos
dispensam um novo tratamento para elas e esse reconhecimento evidencia como a luta por
Direitos Humanos pode mudar culturas assistencialistas e paternalistas.
ABRANDH INFORMA que este documento está em processo de consulta junto a alguns
parceiros e que o conteúdo e a forma poderão sofrer alterações. A utilização de
qualquer parte do texto deverá citar a fonte e esta observação (Dezembro/2007).
•
50
Visibilidade das ações e omissões que violam seus direitos.
A documentação de violações, a articulação das lideranças das comunidades com outros
atores sociais, as reuniões e audiências públicas foram fundamentais para dar visibilidade à
situação de violação de direitos. Essa visibilidade colaborou para que ações públicas fossem
destinadas às duas comunidades.
•
Uso de instrumentos públicos para exigir direitos.
Como explicado no capítulo 2, o Ministério Público de Alagoas entrou com uma Ação Civil
Pública para exigir os Direitos Econômicos, Sociais e Culturais da comunidade Sururu de
Capote. O Ministério Público Federal do Piauí também instaurou processos administrativos
para acompanhar as denúncias apresentadas pela Vila Santo Afonso. No Piauí e em Alagoas o
uso do direito de petição e de audiências públicas foi fundamental para exigir as metas das
comunidades.
•
Inclusão em políticas e programas públicos.
No Piauí, por exemplo, foram construídas, através de um projeto da Secretaria de
Desenvolvimento Urbano, casas de alvenaria na Vila Santo Afonso e toda comunidade passou
a fazer parte do Programa de Aquisição de Alimentos. Em Sururu de Capote, Alagoas, todas
as crianças que estavam fora da escola conseguiram ser matriculadas em instituições de
ensino público.
•
Construção de competências
As ações dos pilotos contribuíram para iniciar um processo de construção de competências de
gestores, funcionários públicos e membros de Conselhos de Políticas Públicas que foi
fundamental para a realização de direitos nos dois estados.
Como replicar esta experiência em outros países
Não há nada desta experiência que não possa ser aplicada em outros países. Os parceiros e as
instituições a serem envolvidos vão variar de país para país, ou mesmo de comunidade para
comunidade, mas os passos adotados nas comunidades brasileiras podem ser adequados aos
mais diferentes contextos políticos, sociais e culturais.
A luta pela promoção dos DHESC é geralmente mais difícil em países onde o setor público
não está bem estruturado ou onde a participação direta da sociedade nas questões públicas
ainda encontra resistências por parte do poder instituído.
Mas mesmo nestas situações, um trabalho de apoderamento comunitário, desenvolvido a
partir do reconhecimento das obrigações do Estado de realizar os Direitos Humanos pode ser
um instrumento importante não só para a melhoria das condições de vida da população, como
do funcionamento do setor público, da utilização dos recursos públicos e do funcionamento da
sociedade como um todo.
3.2.2. Os portadores de obrigações precisam saber que têm obrigações Construção de competências para a realização efetiva do DHAA
ABRANDH INFORMA que este documento está em processo de consulta junto a alguns
parceiros e que o conteúdo e a forma poderão sofrer alterações. A utilização de
qualquer parte do texto deverá citar a fonte e esta observação (Dezembro/2007).
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Em muitos países a responsabilização pela violação de direitos é certamente um enorme
desafio. A falta de termos de referências com definição de obrigações claras e bem definidas
em relação à realização dos Direitos Humanos, os casos de corrupção no Legislativo,
Executivo e Judiciário e o clima de impunidade são ainda uma forte realidade que certamente
constitui-se em um grande obstáculo para a realização do DHAA em diversas localidades.
No entanto, para superar estes obstáculos, alguns passos são fundamentais para que os
Estados realizem de fato as suas obrigações e para a construção de competências em
DHAA:
a) Os Estados devem assumir, de fato, os compromissos para a realização dos Direitos
Humanos.
b) Os Estados devem estabelecer e divulgar termos de referência com definição clara das
atribuições e obrigações para a realização dos Direitos Humanos.
c) Devem ser divulgadas informações para os titulares sobre seus direitos e para os
agentes públicos sobre as suas obrigações em relação aos Direitos Humanos.
d) Devem ser criadas condições para que os agentes públicos cumpram suas obrigações.
e) Deve haver mecanismos para que os agentes públicos cumpram suas obrigações e
sejam responsabilizados por violações do DHAA.
a) Os Estados devem, na prática, assumir suas obrigações de respeitar, proteger,
promover e prover o DHAA.
Na realidade para que os Estados assumam, de fato, suas obrigações, uma série de mudanças
práticas deve ocorrer.
A seguir estão listados, de modo geral, alguns exemplos que podem demonstrar se um
determinado Estado está de fato assumindo suas obrigações relativas aos Direitos Humanos:
•
•
•
•
•
•
Adotar, sempre, políticas econômicas, fiscais, ambientais ou de qualquer outra
natureza, que sejam coerentes com os Direitos Humanos e não adotar quaisquer ações
que possam violá-los.
Fazer com que a estrutura da máquina do Estado funcione para todos, com prioridade
para os mais marginalizados, deixando de privilegiar os detentores do poder
econômico. E para isto é fundamental que recursos sejam alocados de forma a reverter
as desigualdades e para fortalecer os programas públicos de forma eqüitativa.
Considerar as especificidades de cada contexto e ouvir as vítimas de violações de
DHAA através de canais de participação social legítimos, ativos e eficazes.
Garantir a alocação de recursos adequados para políticas que garantam a promoção, o
respeito, a proteção e o provimento do DHAA, bem como a boa execução dos
mesmos.
Estabelecer parcerias com a sociedade. Assim o Estado conseguirá definir prioridades
com mais clareza e poderá somar esforços com iniciativas de caráter não
governamental, otimizando a alocação de recursos.
Garantir, em todas as esferas de governo, instrumentos de exigibilidade de direitos,
bem como formas de correção de políticas e ações públicas. Para tanto, cada Estado
precisa realizar um diagnóstico das políticas públicas e incorporar a elas rotinas e
procedimentos para a exigibilidade dos Direitos Humanos.
ABRANDH INFORMA que este documento está em processo de consulta junto a alguns
parceiros e que o conteúdo e a forma poderão sofrer alterações. A utilização de
qualquer parte do texto deverá citar a fonte e esta observação (Dezembro/2007).
•
52
Garantir que as atividades dos Conselhos de Direitos Humanos, assim como de outras
instituições responsáveis pela captação e investigação de denúncias de Direitos
Humanos, sejam independente do governo, mesmo que sejam financiadas pelo poder
público.
b) Estabelecimento e divulgação de termos de referência com definição clara de
atribuições e obrigações.
Um dos passos fundamentais para a construção de competências em DHAA está relacionado
ao estabelecimento e divulgação de termos de referência, rotinas e procedimentos claros, nos
quais as tarefas e responsabilidades dos servidores públicos sejam facilmente entendidas.
As atribuições e obrigações das instituições governamentais e dos servidores públicos
precisam ser sempre bem definidas, de forma acessível à população. Nesse sentido, as
instituições devem definir, de forma precisa, as obrigações dos seus servidores e gestores
públicos. Esses termos devem estar acessíveis a todos e fixados nas instituições e nos locais
onde trabalham ou atuam os agentes públicos.
c) Divulgação de informações para os titulares sobre seus direitos e para os agentes
públicos sobre suas obrigações em relação aos Direitos Humanos.
Estratégias e campanhas de educação e informação podem chamar a atenção pública para o
problema da alimentação inadequada e da fome enquanto violação do DHAA. Podem também
reforçar a necessidade de efetiva ação governamental no sentido de cumprir com suas
obrigações de respeitar, proteger, promover e prover o DHAA.
No entanto, as estratégias de educação, informação e capacitação para os titulares de direito
sobre o DHAA não podem estar dissociadas de outras atividades de promoção da
exigibilidade desses direitos. Informar ou “educar” o titular sobre seus direitos perde o sentido
se o titular não adquire também a capacidade de exigi-los junto ao poder público, se não há os
instrumentos necessários para fazê-lo ou se as violações não são adequadamente reparadas.
Nesta perspectiva, muitas vezes, o processo de educação, informação e capacitação tem que
estar associado ao desenvolvimento de ações de incidência sobre o poder público no sentido
da construção dessas condições.
A garantia da realização do DHAA, e dos Direitos Humanos de uma forma geral, implica em
mudanças de paradigma que influenciam todo o processo de ação pública. Essa mudança de
padrão é complexa e requer uma série de transformações que exige o fortalecimento dos
processos e lutas sociais e a construção de novas relações de poder. No entanto, essas
mudanças têm que ser consolidadas e complementadas com o acesso à informação e o
compartilhamento de experiências. Nesse contexto, os cursos de formação de DHAA são
fundamentais:
•
Formação e capacitação em DHAA
Em relação ao Direito Humano à Alimentação Adequada, a necessidade de formação, no
contexto da indivisibilidade dos Direitos Humanos, é uma estratégia essencial para o
apoderamento dos titulares de direitos e para a construção de competências.
ABRANDH INFORMA que este documento está em processo de consulta junto a alguns
parceiros e que o conteúdo e a forma poderão sofrer alterações. A utilização de
qualquer parte do texto deverá citar a fonte e esta observação (Dezembro/2007).
53
•
Dos gestores públicos: a sua capacitação/formação em DHAA deve ter como objetivo
fortalecer, dentre outros elementos, a concepção de que a realização de suas atribuições, a
implementação de políticas públicas e a melhoria da condição de vida de comunidades
excluídas são direitos a serem garantidos por meio do cumprimento de suas obrigações de
agentes públicos. Essas capacitações devem também tratar das possíveis sanções que lhes
caberia pelo não cumprimento de suas obrigações.
•
De membros de Conselhos de Políticas Públicas para que estes possam:
a) Exigir a incorporação da dimensão de obrigações públicas nas rotinas e procedimentos
dos conselhos;
b) Usar os instrumentos de exigibilidade existentes e lutar pela instituição de novos
instrumentos de recurso, seja em âmbito administrativo, como quase-judicial e judicial.
c) Propor a criação, modificação e extinção de políticas públicas quando for o caso, para
que as ações públicas sejam mais compatíveis com a promoção de direitos.
•
De membros de Conselhos de Direitos Humanos para que estes possam:
a) Aprofundar o conhecimento sobre as dimensões e princípios fundamentais dos Direitos
Humanos no processo de recebimento de denúncias de violações e encaminhamento das
denúncias.
b) Entender seu papel no processo de documentação e investigação de violações,
identificação de responsáveis, proposição, encaminhamento e monitoramento de
reparações de violações comprovadas de Direitos Humanos. Além disso, as capacitações
em Direitos Humanos têm também o papel fundamental de reforçar a importância da
articulação dos Conselhos de Direitos Humanos com os Conselhos de Políticas Públicas
para a proposição de ações, políticas e programas públicos para que o DHAA deixe de ser
violado.
c) Lutar para que os conselhos funcionem conforme as normas e documentos de Direitos
Humanos, e, principalmente, segundo os Princípios de Paris.
•
Dos agentes de direito, inclusive de representantes do MP, para que eles possam
exercer o seu relevante papel em relação à proteção e promoção dos Direitos Humanos.
d) Devem ser criadas condições para que os agentes públicos cumpram suas obrigações
Ressalta-se que o protagonismo dos agentes públicos é promovido através do envolvimento
dos portadores de obrigação (dos servidores públicos) no processo de tomada de decisões,
inclusive na definição de como suas tarefas devem ser assumidas e cumpridas. Em alguns
casos, a não realização das obrigações pode ocorrer pela incapacidade para fazê-lo, e não
devido a uma falta de vontade em realizar esses direitos. Nesse sentido, uma investigação das
razões pelas quais os portadores de obrigações não as estão realizando torna-se importante.
Na avaliação das capacidades dos servidores públicos para o cumprimento de suas obrigações
relativas aos Direitos Humanos, devem ser considerados os seguintes elementos:
a. Motivação para implementar medidas e aceitação da obrigação de fazê-las;
b. Autonomia para tomar decisões;
c. Acesso e controle a recursos econômicos (equipamento, material, etc.), humanos
(pessoal capacitado e qualificado) e organizacionais (programas contínuos de
treinamento, etc.);
d. Capacidade de comunicação para o estabelecimento de parcerias, quando necessário; e
ABRANDH INFORMA que este documento está em processo de consulta junto a alguns
parceiros e que o conteúdo e a forma poderão sofrer alterações. A utilização de
qualquer parte do texto deverá citar a fonte e esta observação (Dezembro/2007).
54
e. Capacidade para tomar decisões racionais e aprender com as experiências
(monitoramento e avaliação das práticas, políticas e programas).
Um agente de saúde, por exemplo, não pode cumprir seu papel se não tiver acesso a alguns
recursos. Não é possível monitorar o crescimento e o desenvolvimento de crianças, caso não
disponha de balanças em bom funcionamento ou da caderneta da criança para as anotações do
peso e outros dados de saúde.
e) Mecanismos para que os agentes públicos cumpram suas obrigações e sejam
responsabilizados por violações ao DHAA
Uma abordagem dos Direitos Humanos requer que todos aqueles que têm a obrigação de
propor estratégias e assegurar direitos sejam responsabilizados por suas ações e omissões
que caracterizem violações de Direitos Humanos.
A necessidade de implementação efetiva de mecanismos específicos para responsabilizar os
portadores de obrigações, em caso de violações de Direitos Humanos, é fundamental. Se não
forem estabelecidos mecanismos específicos para responsabilizar as autoridades competentes
e servidores públicos, em casos exemplares, é improvável que algo venha a ser feito a respeito
das irregularidades e violações ainda existentes na maioria dos países do mundo.
Todos os servidores públicos devem ser informados que caso não cumpram suas obrigações,
poderão ter sua ação ou falta de ação identificada como uma violação do DHAA junto às
instituições de proteção dos Direitos Humanos, tais como o Ministério Público e Conselhos e
Comissões Nacionais de Direitos Humanos.
Além disso, para a responsabilização dos portadores de obrigação é fundamental que os
titulares de direitos estejam apoderados para exigir seus direitos e assim pressionar os que
devem realizá-los.
Neste sentido, é importante criar estruturas e mecanismos específicos nas instituições públicas
para acolhimento de denúncias de violações aos Direitos Humanos e responsabilização dos
atores responsáveis por essas violações. É importante que estruturas dessa natureza estejam
especialmente preparadas para acolher as demandas de comunidades tradicionais, pessoas
vulnerabilizadas e portadoras de necessidades alimentares especiais (gestantes, idosos,
adolescentes, portadores do HIV, celíacos, diabéticos, entre outros) buscando facilitar-lhes a
exigência de seus direitos.
Garantir a responsabilização de agentes e instituições públicas significa encontrar formas de
assegurar que eles irão fazer o que devem fazer, cumprindo suas obrigações.
3.2.3. Necessidade de estabelecimento de rotinas e instrumentos de exigibilidade
Além do apoderamento dos titulares de direito e da construção de competência continuada dos
portadores de obrigações, os Estados precisam também garantir o estabelecimento e
divulgação de rotinas e instrumentos públicos de exigibilidade que sejam facilmente
utilizáveis e que estejam o mais próximo possível da população, especialmente de
comunidades marginalizadas.
ABRANDH INFORMA que este documento está em processo de consulta junto a alguns
parceiros e que o conteúdo e a forma poderão sofrer alterações. A utilização de
qualquer parte do texto deverá citar a fonte e esta observação (Dezembro/2007).
55
Os instrumentos de exigibilidade, quando apoderados pelos titulares de direitos e bem
utilizados, podem ser potentes instrumentos para a superação dos quadros de violações do
DHAA de indivíduos, comunidades e grupos sociais afetados pela alimentação inadequada e
também pela fome e pela pobreza. Eles podem ser instrumentos:
• De fortalecimento das ações de reivindicação, mobilização e luta da população;
• Concretos para que a sociedade e os Conselhos de Políticas Públicas e de Direitos
Humanos monitorem as obrigações dos agentes públicos em diferentes instâncias e níveis
(Judiciário, Executivo, Legislativo, em âmbito local, estadual e federal),
responsabilizando-os quando identificadas ações e/ou omissões que resultem em violações
de direitos.
Um exemplo de construção de rotinas e procedimentos de exigibilidade:
Em 2005, a ABRANDH desenvolveu um trabalho com técnicos do Programa Nacional de
Alimentação Escolar - PNAE no sentido da construção de propostas de rotinas de
implementação e monitoramento do programa que incorporassem a promoção do DHAA de
forma efetiva em todas as fases de operacionalização do programa.
O trabalho teve as seguintes etapas:
•
•
•
•
Análise de toda a legislação que regulamenta a implementação do programa, desde as
provisões constitucionais até as normas de operacionalização do programa, incluindo
também uma avaliação do marco legal internacional de DH, em especial o DHAA.
Identificação das instituições e gestores públicos responsáveis pelas obrigações relativas à
garantia destas diferentes dimensões do DHAA (ver anexo II - Direitos, Obrigações e
Responsabilidades no âmbito do PNAE).
Análise do processo de operacionalização do PNAE, com a identificação das diferentes
dimensões do DHAA da criança na idade escolar, levando ao estabelecimento de 16
dimensões deste direito (ver anexo III - 16 dimensões do Direito Humano à Alimentação
Escolar).
Estabelecimento de rotinas e procedimentos de recepção, análise e resposta a denúncias
apresentadas por escolares, pais ou outras pessoas que identificam possíveis violações a
alguma das dimensões do DHAA (ver anexo IV - Rotinas e procedimentos de recepção,
análise e resposta a denúncias).
Um exemplo de como o uso deste procedimento de exigibilidade, caso implantado,
poderia colaborar para a superação das violações e melhoria do funcionamento do
programa:
Em uma escola no interior do Estado do Maranhão, os pais de João, estudante da 2ª série
primária, têm conhecimento que os alimentos da escola de seu filho estão sendo preparados
sem proteção contra insetos e roedores. Ratos foram vistos no local de preparação das
refeições.
Tendo conhecimento das 16 dimensões do Direito Humano à Alimentação Escolar, através de
um cartaz fixado no mural da escola, os pais de João sabem que, pelo menos uma das
dimensões do Direito Humano à Alimentação Escolar das crianças da escola está sendo
violada: “Que os alimentos sejam preparados em condições adequadas de higiene, protegidos
contra insetos, roedores e outros contaminantes, preservando a qualidade dos alimentos”.
ABRANDH INFORMA que este documento está em processo de consulta junto a alguns
parceiros e que o conteúdo e a forma poderão sofrer alterações. A utilização de
qualquer parte do texto deverá citar a fonte e esta observação (Dezembro/2007).
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Os pais de João também sabem, pela informação contida no cartaz, e por informações obtidas
em folheto sobre o programa, que eles podem:
1) apresentar reclamação junto à secretaria da escola, que deveria encaminhar uma solução
para o problema dentro de prazo razoável;
2) caso a direção da escola não resolva o problema, a família pode apresentar queixa ao
Conselho de Alimentação Escolar (CAE) e à Secretaria Municipal de Educação; e
3) finalmente, caso não haja resposta nem do CAE nem da Secretaria de Educação, uma
reclamação pode ser encaminhada ao Ministério Público Estadual e ao FNDE.
Para dar seqüência ao trabalho elaborado no âmbito do PNAE, a gerência nacional do
programa comprometeu-se a estudar a possibilidade de adaptar estes materiais e com base nos
mesmos, elaborar materiais de informação e capacitação para aplicação em alguns
municípios-piloto.
Esse material é ainda um exemplo de como a realização do DHAA pode ser garantida e
protegida por meio do apoderamento dos titulares de direitos e criação de competências em
DHAA aos portadores de obrigações. Caso venha a ser implementado se constituirá em uma
primeira tentativa de se colocar em prática, no Brasil, a implementação de um programa
público dentro da perspectiva da exigibilidade do DHAA.
O resultado desse trabalho foi também incorporado nas recomendações ao PNAE elaboradas
pela Comissão Permanente de Direito Humano à Alimentação Adequada do CONSEA,
quando da análise do PNAE sob a perspectiva do DHAA.
O ideal é que todos os programas e políticas públicas relacionados à SAN e ao DHAA
cheguem a um grau de detalhamento semelhante, ou seja, que haja elaboração de rotinas e
procedimentos de implementação e exigibilidade do DHAA. O objetivo desse tipo de análise
é criar instrumentos acessíveis de exigibilidade para que as ações e serviços providos pelos
programas e políticas passem a ser de fato entendidos como Direitos Humanos passíveis de
serem exigidos.
ABRANDH INFORMA que este documento está em processo de consulta junto a alguns
parceiros e que o conteúdo e a forma poderão sofrer alterações. A utilização de
qualquer parte do texto deverá citar a fonte e esta observação (Dezembro/2007).
57
CAPÍTULO 4
Conclusões Gerais
Os processos de exigibilidade não possuem uma receita padronizada. Reforça-se aqui a idéia
de que cada país, região e comunidade, devem buscar definir, de acordo com seus potenciais e
sua realidade, os caminhos mais eficazes para a exigibilidade de direitos. O contexto próprio
em que estão inseridos essas comunidades e países deve ser respeitado quando se busca a
garantia de direitos. É essa possibilidade de adaptação a cada realidade que vai garantir ações
realmente participativas e inclusivas nas lutas locais pelos Direitos Humanos.
Apesar de vários caminhos serem possíveis e complementares, algumas estratégias são
comuns ao processo de exigibilidade, tais como a necessidade de se garantir:
• Os Estados devem assumir, na prática, suas obrigações de respeitar, proteger,
promover e prover o DHAA. A construção de competências continuadas no âmbito
do setor público para a promoção efetiva do DHAA.
• O apoderamento dos titulares de direitos, comunidades excluídas, movimentos sociais
e entidades da sociedade civil.
• O estabelecimento público pactuado e transparente de metas, prazos, indicadores e
alocação de recursos suficientes a serem aplicados.
• O diálogo e estabelecimento de estratégias junto aos poderes locais.
• O fortalecimento de Conselhos e demais instrumentos e instâncias de exigibilidade.
• A criação de Comissões Nacionais de Direitos Humanos em países aonde as mesmas
ainda não foram criadas, bem como o seu fortalecimento e funcionamento de forma
independente e autônoma do poder governamental, conforme estabelecidos pelos
Princípios de Paris.
• O estabelecimento de rotinas e procedimentos de exigibilidade no âmbito dos
programas e políticas públicas.
• A responsabilização e prestação de contas.
Além disso, a mobilização social é um mecanismo imprescindível para a luta por direitos. O
compromisso dos movimentos sociais é importante, pois, quando os instrumentos de
exigibilidade do próprio Estado não funcionam cabe a sociedade se mobilizar para exigir os
seus direitos. A exigência de direitos deve se dar nas duas vias: através do uso de
instrumentos do próprio Estado (leis, órgãos de defesas de direitos, etc.) e através da
mobilização e ação direta da sociedade civil. Sem uma dessas pernas a luta por direitos fica
mais fraca e caminha mais devagar.
É preciso que a prática de exigir e respeitar os Direitos Humanos se torne um hábito
arraigado em nossas sociedades. Vale ressaltar que a promoção dos direitos só se dará
através de uma mudança efetiva de cultura e através da pressão política exercida pelos
movimentos populares organizados e pelas instituições da sociedade civil.
Como diz Maria Victoria Benevides38: “A expansão da cidadania social implica, além de uma
ação efetiva dos poderes públicos e da pressão popular, num tipo de mudança cultural, no
sentido de mexer com o que está mais enraizado nas mentalidades marcadas por preconceitos,
por discriminação, pela não aceitação dos direitos de todos, pela não aceitação da diferença.
38
Benevides, Maria Victoria. A questão social no Brasil - os direitos econômicos e sociais como
direitos fundamentais. Disponível em: http://www.hottopos.com/vdletras3/vitoria.htm
ABRANDH INFORMA que este documento está em processo de consulta junto a alguns
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qualquer parte do texto deverá citar a fonte e esta observação (Dezembro/2007).
58
Trata-se, portanto, de uma mudança cultural especialmente importante no Brasil, pois implica
a derrocada de valores e costumes arraigados entre nós, decorrentes de vários fatores
historicamente definidos: nosso longo período de escravidão, que significou exatamente a
violação de todos os princípios de respeito à dignidade da pessoa humana, a começar pelo
direito à vida; nossa política oligárquica e patrimonial; nosso sistema de ensino autoritário,
elitista, e com uma preocupação muito mais voltada para a moral privada do que para a ética
pública; nossa complacência com a corrupção, dos governantes e das elites, assim como em
relação aos privilégios concedidos aos cidadãos ditos de primeira classe ou acima de qualquer
suspeita; nosso descaso com a violência, quando ela é exercida exclusivamente contra os
pobres e os socialmente discriminados; nossas práticas religiosas essencialmente ligadas ao
valor da caridade em detrimento do valor da justiça; nosso sistema familiar patriarcal e
machista; nossa sociedade racista e preconceituosa contra todos os considerados diferentes;
nosso desinteresse pela participação cidadã e pelo associativismo solidário; nosso
individualismo consumista, decorrente de uma falsa idéia de “modernidade”.
A mudança cultural necessária deve levar ao enfrentamento desta herança histórica tão
pesada, que se traduz na dia-a-dia de muitos países do mundo. Somente assim poderemos de
fato garantir um futuro mais justo para centenas de milhões de pessoas em todo o mundo que
ainda enfrentam diária e brutalmente violações de todos seus direitos e de sua dignidade
humana.
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parceiros e que o conteúdo e a forma poderão sofrer alterações. A utilização de
qualquer parte do texto deverá citar a fonte e esta observação (Dezembro/2007).
59
Bibliografia
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Alimentação Adequada em comunidades urbanas vulnerabilizadas. ABRANDH - FAO, 2007.
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ABRANDH INFORMA que este documento está em processo de consulta junto a alguns
parceiros e que o conteúdo e a forma poderão sofrer alterações. A utilização de
qualquer parte do texto deverá citar a fonte e esta observação (Dezembro/2007).
60
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de sua Indivisibilidade e Exigibilidade apresentado na oficina sobre Direitos Humanos Econômicos,
Sociais e Culturais, dentro das atividades do Fórum Social Mundial em 2001, revisado e ampliado
para publicação. A oficina sobre DHESC, realizada em Porto Alegre, em 2001, foi uma promoção da
ICCO (Holanda), CEDAR INTERNATIONAL (Holanda) e Movimento Nacional de Direitos
Humanos (Brasil).
Disponível em: http://www2.ibam.org.br/municipiodh/biblioteca%2FArtigos/Jayme.pdf
Campanha pelo Direito à Alimentação na Índia.
Disponível em: www.righttofoodindia.org (site em inglês)
Comissão de Direitos Humanos da África do Sul, em relação aos Direitos Econômicos, Sociais e
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Disponível em: http://www.sahrc.org.za/sahrc_cms/publish/cat_index_28.shtml (site em inglês)
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Disponível em: http://www.unhchr.ch/udhr/lang/por.htm
Empoderamento - participação, solidariedade e desenvolvimento. Rede EICOS - Estudos
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Disponível em: http://www.eicos.psycho.ufrj.br/portugues/empoderamento/empoderamento.htm
FAO - E-learning course on right to food and other materials.
Disponível em: www.fao.org/righttofood (site em inglês)
FAO - O Estado de Insegurança Alimentar no Mundo 2004 (SOFI 2004). Disponível em:
ftp://ftp.fao.org/docrep/fao/007/y5650e/y5650e00.pdf (site em inglês).
FAO Voluntary Guidelines to support the progressive realization of the right to adequate food in
the context of national food security, FAO, Roma, 2004. Disponível em:
http://www.fao.org/docrep/meeting/009/y9825e/y9825e00.htm (site em inglês)
ABRANDH INFORMA que este documento está em processo de consulta junto a alguns
parceiros e que o conteúdo e a forma poderão sofrer alterações. A utilização de
qualquer parte do texto deverá citar a fonte e esta observação (Dezembro/2007).
61
FAO Diretrizes Voluntárias em apoio à realização progressiva do direito à alimentação
adequada no contexto da Segurança Alimentar Nacional. FAO, Roma, 2004. Traduzida e editada
pela ABRANDH.
Disponível em: http://www.abrandh.org.br/downloads/Diretrizes.pdf
Frischeisen, L.C.F, Conselhos Gestores de Políticas Públicas e Democracia Participativa: o papel
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Disponível em: http://www.entreamigos.com.br/textos/direitos/conselhos.htm
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE): Pesquisa Nacional por Amostra de
Domicílios - Segurança Alimentar 2004, Rio de Janeiro 2006. Disponível em:
http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/trabalhoerendimento/pnad2004/suplalimentar2004/supl_alim
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Disponível em: http://www.abrandh.org.br/downloads/losanfinal15092006.pdf
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Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/2003/L10.683compilado.htm
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Disponível em:
http://www.direitoshumanos.usp.br/counter/Onu/Sist_glob_trat/texto/texto_2.html
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Disponível em: http://www.dhescbrasil.org.br/_plataforma/index.php
Projeto Nev Cidadão - Guia de Direitos. Ministério Público. Disponível em:
http://nev.incubadora.fapesp.br/portal/segurancajustica/ministeriopublico
Valente, F.L.S, Promoção do Direito Humano à Alimentação Adequada. Texto da oficina de
promoção do DHAA realizada pela ABRANDH durante a 32ª Sessão Anual do Comitê Permanente de Nutrição
da ONU (SCN-2005). Disponível em:
http://www.abrandh.org.br/downloads/oficinadhaascn2005.pdf
Valente, F.L.S, Beghin, N., Realização do Direito Humano à Alimentação Adequada e a
Experiência Brasileira: Subsídios para a Replicabilidade. Brasília, setembro 2006. Disponível em:
http://www.abrandh.org.br/downloads/dhaabrasil.pdf
ABRANDH INFORMA que este documento está em processo de consulta junto a alguns
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qualquer parte do texto deverá citar a fonte e esta observação (Dezembro/2007).
ANEXO I
METODOLOGIA PARA ANÁLISE DE PROGRAMAS E
POLÍTICAS PÚBLICAS NA PERSPECTIVA DO DHAA
62
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qualquer parte do texto deverá citar a fonte e esta observação (Dezembro/2007).
63
Proposta Metodológica para Análise de Programas sob uma Perspectiva
dos Direitos Humanos39
CONSEA - Comissão Permanente de Direito Humano à Alimentação Adequada
PARTE I - O DIREITO HUMANO À ALIMENTAÇÃO ADEQUADA, OBRIGAÇÕES
E VIOLAÇÕES
•
•
•
•
•
•
•
39
De acordo com as Diretrizes Voluntárias em apoio à realização progressiva do direito
à alimentação adequada no contexto da segurança alimentar nacional40 e com base no
Comentário Geral 12 do Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais da ONU,
o Direito Humano à Alimentação Adequada (DHAA) realiza-se quando cada homem,
mulher e criança, sozinho ou em companhia de outros, tem acesso físico e econômico,
ininterruptamente, à alimentação adequada ou aos meios para sua obtenção. O DHAA
não deverá ser interpretado em um sentido estrito ou restritivo, que o equaciona em
termos de um pacote mínimo de calorias, proteínas e outros nutrientes específicos.
O DHAA é indivisivelmente ligado à dignidade inerente à pessoa humana e é
indispensável para a realização de outros direitos humanos. Ele é também inseparável
da justiça social, requerendo a adoção de políticas econômicas, ambientais e sociais,
tanto no âmbito nacional como internacional, orientadas para a erradicação da pobreza
e a realização de todos os direitos humanos para todos.
Existem duas dimensões indivisíveis do DHAA: o direito de estar livre da fome e da
má nutrição e o direito à alimentação adequada.
O conceito de adequação é particularmente significativo com relação ao direito à
alimentação, na medida em que ele serve para salientar vários fatores que devem ser
tomados em consideração para determinar se os alimentos ou dietas específicas que
estão disponíveis podem ser considerados os mais apropriados.
O Direito Humano à Alimentação Adequada abrange a disponibilidade do alimento,
em quantidade e qualidade suficiente para satisfazer as necessidades dietéticas das
pessoas, livre de substâncias adversas e aceitável para uma dada cultura, bem como a
acessibilidade econômica e física ao alimento de forma sustentável e que não interfira
com a fruição de outros direitos humanos.
A todo DH correspondem obrigações do Estado e responsabilidades de diferentes
atores sociais (indivíduos, famílias, comunidades locais, organizações nãogovernamentais, organizações da sociedade civil bem como as do setor empresarial)
em relação à realização dos mesmos.
O Estado brasileiro, como a maioria dos países do mundo que assinaram e ratificaram
os Pactos Internacionais de DH, é obrigado a respeitar, proteger, promover/facilitar e
prover o Direito Humano à Alimentação Adequada41.
o Respeitar – A obrigação de respeitar o acesso existente à alimentação adequada
requer que os Estados não tomem quaisquer medidas que resultem no bloqueio
A presente proposta metodológica foi elaborada pela equipe da ABRANDH - Ação Brasileira pela Nutrição e
Direitos Humanos a pedido da Comissão Permanente de DHAA do CONSEA.
40
As Diretrizes Voluntárias Internacionais foram aprovadas pelo Conselho da FAO em novembro de 2004.
41
A obrigação do Estado brasileiro de respeitar, proteger, promover e prover o DHAA, em articulação com os
outros direitos humanos, foi incorporada à legislação nacional quando da ratificação do Pacto Internacional de
Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, em 1992, sob a forma de decreto legislativo.
ABRANDH INFORMA que este documento está em processo de consulta junto a alguns
parceiros e que o conteúdo e a forma poderão sofrer alterações. A utilização de
qualquer parte do texto deverá citar a fonte e esta observação (Dezembro/2007).
64
deste acesso. O Estado tem que respeitar o Direito Humano de todos de
alimentar a si próprios e suas famílias por seus próprios meios. O Estado não
pode, por meio de leis, políticas públicas ou ações, ferir este direito, e quando
o fizer tem que criar mecanismos de reparação. Ex. 1. Políticas públicas que
gerem desemprego devem ser associadas a mecanismos que garantam a
geração de novos empregos e salário desemprego até a normalização da
situação. 2. Desapropriação de terras para construção de barragens ou outras
obras públicas tem que garantir a reconstrução das vidas das pessoas
deslocadas, com igual qualidade.
o Proteger – O Estado tem que proteger os habitantes de seu território contra
ações de empresas ou indivíduos que violem seu direito à alimentação. Ex. 1.
Controle de Qualidade de Alimentos (ANVISA); 2. Código de comercialização
de substitutos do leite materno (MS) 3. Proteção contra contaminação
ambiental (IBAMA e MS)
o Realizar – O Estado tem a obrigação de promover/facilitar políticas e
programas públicos que garantam o DHA para todos:
Promover – A obrigação de promover/facilitar significa que o Estado
deve envolver-se proativamente em atividades destinadas a fortalecer o
acesso de pessoas a recursos e meios, e a utilização dos mesmos, de
forma a garantir o seu modo de vida, inclusive a sua segurança
alimentar, e a utilização destes recursos e meios por estas pessoas. O
Estado tem que promover/facilitar políticas públicas que aumentem a
capacidade das famílias de alimentarem a si próprias. Exemplos: i)
Reforma Agrária; ii) Geração de Emprego e Renda; iii) Apoio à
Agricultura Familiar; iv) Políticas de Renda Básica, Políticas de
Promoção da Saúde, Nutrição, Educação, etc. v) Capacitação em
Direitos Humanos.
Prover – O Estado tem a obrigação de garantir a alimentação e a
nutrição com dignidade de famílias que passam fome ou estão
desnutridas por condições que fogem ao seu controle, e deve buscar
garantir que estas famílias/pessoas recuperem a capacidade de se
alimentar, se forem capazes de fazê-lo.
•
•
•
Violações aos DH ocorrem sempre que um direito não é respeitado, protegido,
promovido ou realizado.
Ações ou omissões podem representar uma violação ao Direito à Alimentação.
Algumas medidas nestes diferentes níveis de obrigações são de uma natureza mais
imediata, enquanto outras medidas são mais de longo prazo, para alcançar
progressivamente a realização integral do Direito Humano à Alimentação Adequada.
No entanto, apesar desta prerrogativa, os Estados têm a obrigação precípua de tomar
as medidas necessárias para mitigar e aliviar a fome e a má nutrição e para agir com
toda efetividade possível, visando à realização dos direitos humanos. Além disso, é
importante ter em mente a necessidade de fazer uma distinção entre a incapacidade e a
má-fé de um Estado em promover/ facilitar a realização deste direito humano
fundamental. Sempre que obrigações previamente assumidas não são cumpridas ou
ABRANDH INFORMA que este documento está em processo de consulta junto a alguns
parceiros e que o conteúdo e a forma poderão sofrer alterações. A utilização de
qualquer parte do texto deverá citar a fonte e esta observação (Dezembro/2007).
65
respeitadas, os Estados têm que demonstrar sua boa fé na tentativa de fazê-lo, e isso
irá delimitar a diferença entre inabilidade e má fé.42
• Normas administrativas devem ser claras e explicitar os titulares de direitos e
portadores de obrigações; mecanismos de recurso; instância responsável pelo
recebimento e investigação de denúncias e reparação de violações confirmadas;
possíveis sanções.
• O Estado deve criar mecanismos de recurso e reparação que possibilitem que
indivíduos e famílias, cujos direitos estejam sendo violados, possam recorrer ao poder
público e à justiça no sentido de verem garantidos seus direitos.
PARTE II – PROPOSTA METODOLÓGICA PARA ANÁLISE DE PROGRAMAS E
POLÍTICAS PÚBLICAS
Uma análise de programas e políticas públicas deve levar em consideração as seguintes
questões:
•
Políticas públicas devem promover/facilitar o DHAA - Os Estados devem
desenvolver políticas que tenham como objetivo final a promoção do DHAA no
contexto da indivisibilidade dos Direitos Humanos, ou seja, de uma vida digna de
qualidade para todos os habitantes do seu território.
A garantia da realização do DHAA implica em mudanças de paradigma
que influenciam o planejamento, a execução, a implementação e a
harmonização de políticas públicas para a consecução destes objetivos.
O processo de realização do DHAA não abrange apenas a realização de
metas e objetivos. Realizar o Direito Humano à Alimentação Adequada
exige mudanças nos processos, nas formas de fazer as coisas, e mais do
que tudo, na cultura institucional do Estado e de seus servidores, e na
própria cultura da população em geral.
Para a promoção do DHAA o processo é tão importante quanto os
resultados - “Os fins não justificam os meios”.
Políticas públicas devem ser elaboradas e implementadas de forma
participativa, com a definição de indicadores de processo e
resultado, metas, prazos, responsabilidades e alocação de recursos,
permitindo seu monitoramento e avaliação continuada.
A implementação de mecanismos para monitoramento dos avanços
na realização do DHAA é fundamental para identificação de fatores e
dificuldades que afetam o grau de implementação das obrigações, e
para facilitar a adoção de legislação corretiva e medidas
administrativas, inclusive medidas para implementação das obrigações.
Um monitoramento eficiente é essencial para transformar em realidade
os benefícios definidos em políticas e estratégias.
42
De acordo com o Comentário Geral n° 12, um Estado que alega estar incapacitado de realizar suas obrigações
por razões além do seu controle, tem a obrigação de provar este fato, bem como que todo esforço foi despendido
no sentido de usar todos os recursos disponíveis para satisfazer obrigações mínimas como prioridade. Comitê de
Direitos Econômicos, Sociais e Culturais da ONU, Comentário Geral 12, Genebra, ONU, 1999, para. 17.
ABRANDH INFORMA que este documento está em processo de consulta junto a alguns
parceiros e que o conteúdo e a forma poderão sofrer alterações. A utilização de
qualquer parte do texto deverá citar a fonte e esta observação (Dezembro/2007).
66
Políticas públicas devem ser regidas pelos princípios da eficiência,
transparência, responsabilidade (ou obrigação de prestar contas),
participação, equidade, inclusão social, não discriminação43 e
empoderamento de seus beneficiários.
A participação ativa e informada dos beneficiários na formulação,
execução e monitoramento dos programas (em todos os estágios do
processo) deve ser vista como um elemento extremamente importante
na medida que se reconhece, cada vez mais, que estratégias unilaterais
impostas em uma das partes raramente funcionam, até mesmo em casos
onde estas estratégias visam apenas garantir benefícios para esta parte.
“Aqueles grupos que são completamente excluídos dos processos de
tomada de decisões que os afetem, dificilmente mantêm o acesso à
alimentação adequada por muito tempo.”44
Assim sendo, existe sempre a necessidade de se levar em
conta que os indivíduos devem ser os sujeitos ativos, e não
meramente objetos, de estratégias que objetivem beneficiá-los.
Tradicionalmente, os pobres são excluídos por não
possuírem suficiente poder político e financeiro para fazer com
que seus interesses sejam observados. Uma abordagem que
integre direitos humanos deve garantir os passos necessários
para alterar esta situação, através da criação de uma estrutura
legal-institucional na qual os pobres possam participar
efetivamente na formulação das políticas.
Responsabilização – uma das mais importantes fontes de contribuição de
uma análise sob uma perspectiva dos Direitos Humanos diz respeito à
ênfase colocada na responsabilização de atores cujas ações têm um impacto
nos direitos das pessoas. Direitos implicam em obrigações, e obrigações
demandam responsabilidade. Arranjos e instituições legais/administrativas,
que visem assegurar responsabilização das autoridades competentes,
devem ser trazidos a todas estratégias e programas.
•
43
A necessidade de identificação dos portadores de obrigações (nas
três esferas de governo, quando for o caso) e de suas
responsabilidades e funções são indispensáveis. Após a
identificação dos portadores de obrigações, torna-se necessário
determinar as responsabilidades e obrigações correspondentes e
avaliar o desempenho dos atores responsáveis em realizá-las.
Assim, um levantamento das funções/obrigações dos atores
responsáveis pela implementação dos programas torna-se essencial
inclusive para que estes atores possam reconhecer suas
Qualquer discriminação no acesso ao alimento, bem como aos meios para sua obtenção, com base em raça,
cor, sexo, idioma, religião, opinião política ou de outra natureza, nacionalidade, propriedade, nascimento ou
qualquer outra condição social, com o objetivo ou resultado de anular ou prejudicar a fruição ou exercício
eqüitativo dos direitos humanos, constitui uma violação a estes direitos.
44
Alston, Philip: “International Law and the Human Right to Adequate Food”, in The Right to Food, (Martinus
Nijhoff; International Studies in Human Rights, 1984), p. 20.
ABRANDH INFORMA que este documento está em processo de consulta junto a alguns
parceiros e que o conteúdo e a forma poderão sofrer alterações. A utilização de
qualquer parte do texto deverá citar a fonte e esta observação (Dezembro/2007).
•
•
67
funções/responsabilidades e possam ter de fato uma maior
capacidade de cumprir com suas obrigações.
Ressalta-se também que responsabilização e protagonismo são
promovidos através do envolvimento dos portadores de obrigação
no processo de tomada de decisões. Em alguns casos a não
realização das obrigações pode ocorrer não devido a uma falta de
vontade em realizar estes direitos, e sim por uma falta de
capacidade para fazê-lo. Uma investigação das razões pelas quais
os portadores de obrigações não estão realizando suas obrigações
torna-se importante (identificação de lacunas).
Assim, 5 elementos relacionados com capacidade, devem ser
também levados em consideração:
• motivação para implementar medidas e aceitação da
obrigação de fazê-lo;
• autoridade para tomar decisões (as ações de atores mesmo
capacitados têm pouco impacto quando estes atores não possuem
autoridade suficiente);
• acesso e controle dos recursos econômicos, humanos (pessoal
capacitado e qualificado) e organizacionais (programas contínuos
de treinamento, etc.);
• capacidade de comunicação; e
• capacidade para tomar decisões racionais e aprender com as
experiências (monitoramento e avaliação das práticas, políticas e
programas).
Indicadores - A necessidade de se identificar indicadores e marcos está
ligada à percepção de que, caso se verifique que o progresso na realização
de políticas tem sido lento, ações corretivas possam ser tomadas e aqueles
que têm obrigação de realizar as estratégias possam ser devidamente
responsabilizados. A definição de indicadores e marcos demonstra um
compromisso do Estado no sentido de garantir a realização das metas.
Políticas públicas devem respeitar, proteger, promover/facilitar e
prover o DHAA.
A análise dos programas e políticas públicas por parte da Comissão Permanente de DHAA do
CONSEA pode servir como importante instrumento para levantar junto aos gestores públicos
informações relevantes sobre a realização destes programas sob uma ótica da realização do
DHAA. Ressaltamos que este não é um exercício teórico. A análise dos programas sob uma
perspectiva do DHAA tem por objetivo garantir aos cidadãos a possibilidade efetiva de
realização deste direito humano fundamental.
Devemos ressaltar também a necessidade de analisar se os programas e políticas são razoáveis
em sua concepção e implementação. Ademais, para que uma política seja razoável ela não
pode deixar de considerar a extensão e o grau de violação do direito que ela busca realizar. As
políticas não podem ignorar aqueles mais vulneráveis. Um programa ou política que visa a
realização de direitos econômicos, sociais e culturais (DHAA, direito à educação, à saúde, ao
trabalho, à moradia, etc.) deve estabelecer responsabilidades claras para as três esferas de
governo.
ABRANDH INFORMA que este documento está em processo de consulta junto a alguns
parceiros e que o conteúdo e a forma poderão sofrer alterações. A utilização de
qualquer parte do texto deverá citar a fonte e esta observação (Dezembro/2007).
68
A necessidade de realização não apenas de uma análise macro/generalista, mas também de
uma análise micro, do funcionamento do programa na ponta, onde sejam levantadas
possibilidades concretas de apresentação de instrumentos para a efetiva realização do DHAA
deve ser enfatizada. O eixo central das perguntas deve ser centrado na ponta. Quando da
análise específica dos programas, devemos escolher algumas dimensões para serem
trabalhadas com maior profundidade e apontar outras que também sejam importantes, mas
que não poderão ser detalhadas por uma limitação de tempo.
Ressaltamos também que a presente proposta metodológica deve ser testada e aperfeiçoada
durante o processo de análise dos programas e políticas públicas pela Comissão Permanente
de DHAA do CONSEA.
PERGUNTAS GERAIS
O objetivo principal da análise dos programas e políticas públicas pela Comissão Permanente
de DHAA do CONSEA é a busca da realização prática deste direito humano fundamental, não
devendo se resumir a um exercício meramente teórico.
Dados do programa
Programa
Instituição responsável
Data de início e duração prevista
Descrição das atribuições legalmente
definidas(*)
Até que ponto esta legislação leva em
conta a realização do DHAA?
Descrição dos principais objetivos
Listagem dos principais objetivos
atendidos
Metas (geográficas e populacionais)
Existem prazos estabelecidos para
implementação das metas e objetivos
do programa?
Critérios de inclusão no programa/
ação
População sujeita de direito
Listagem dos potenciais beneficiários
e/ou grupos vulneráveis
Existem análises realizadas no âmbito
do programa para identificar e
caracterizar os grupos vulneráveis
(quem são e como podem ser
identificados? Onde estão? E porquê
eles são vulneráveis?)
Existem estratégias específicas
ABRANDH INFORMA que este documento está em processo de consulta junto a alguns
parceiros e que o conteúdo e a forma poderão sofrer alterações. A utilização de
qualquer parte do texto deverá citar a fonte e esta observação (Dezembro/2007).
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dirigidas pra grupos vulneráveis e
populações específicas (povos
indígenas, remanescentes de
quilombos, dentre outros)? Quais?
% de população sujeita de direito
alcançada pelo programa/ ação
Nível atual de cobertura das metas
(**)
Planejamento estratégico para
2005/2006 em relação às metas
Existem recursos humanos (recursos
humanos devem estar disponíveis na
forma de servidores qualificados e
bem capacitados) financeiros e
organizacionais (arranjos para apoio
financeiro e técnico) disponíveis em
diferentes níveis para a implementação
efetiva do programa?
Rede institucional de articulação
(governamental e não-governamental)
e responsabilidades de cada parceiro
na realização do DHAA.
Em caso de problemas relacionados
com a falta de articulação entre as
ações, quais medidas concretas vêm
sendo adotadas para superar estes
obstáculos?
Sistemas de articulação, coordenação
e/ou relação com outros programas,
ações (inter e intra-setorial, sociedade
civil, governo, setor privado) para a
realização do DHAA (***)
Pontos fortes do programa
Pontos fracos e barreiras programa
Estratégias definidas para ultrapassar
barreiras/ pontos fracos do programa.
Existe alguma outra política que afeta
o efetivo desempenho do programa e
que interfira na realização do DHAA?
Qual(is) política(s)? Quais medidas
concretas estão sendo adotadas para
superar este obstáculo?
De que maneira o impacto deste
Programa pode ser potencializado na
busca pela realização do DHAA?
(*) Inclua o seguinte em sua descrição: processos participativos, marco legal (leis, normas,
regulamentações, diretrizes ou planos que orientem a implementação do programa, com datas
de adoção).
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parceiros e que o conteúdo e a forma poderão sofrer alterações. A utilização de
qualquer parte do texto deverá citar a fonte e esta observação (Dezembro/2007).
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(**) Informe a data.
(***) Informe quando houver um mecanismo para integrar setores e programas/ações
relacionados a esse programa/ação específico e quando houver um mecanismo de
coordenação.
Operacionalização do Programa
- O cumprimento de um direito não está sendo feito de forma a prejudicar a realização de
outro?
Informação, Responsabilização e Monitoramento.
Estratégias de informação, mobilização e
de comunicação social
Descreva as estratégias de comunicação
para disseminação da informação para o
público em geral e beneficiários sobre as
diferentes dimensões dos direitos
humanos relacionados com a
implementação do DHAA e como ter
acesso a estes direitos. (Por favor
descreva iniciativas públicas
educacionais, a linguagem e os meios em
que foram promovidas. Por favor também
selecione exemplos (em papel ou via
eletrônica)).
Comunicação (interna, com outros atores
e beneficiários).
As pessoas são informadas que têm
direitos? As famílias são informadas? Os
funcionários são informados que têm
obrigações?
O acesso à informação é garantido àqueles
que não sabem ler?
Informações sobre o programa e sobre o
DHAA estão disponíveis de forma nãodiscriminatória e que possam ser
facilmente entendidas pelos diferentes
grupos de detentores de direitos?
A linguagem para disseminação de
informação é facilmente compreensível
em nível local?
Informações coletadas a nível local
oferecem a oportunidade aos detentores de
direitos de indicar suas prioridades e
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parceiros e que o conteúdo e a forma poderão sofrer alterações. A utilização de
qualquer parte do texto deverá citar a fonte e esta observação (Dezembro/2007).
aspirações?
Por favor, apresente avaliações sobre a
efetividade da estratégia de comunicação.
Existe um reconhecimento de que a
promoção do DHAA no programa requer
a superação de práticas discriminatórias e
paternalistas, tradicionalmente
incorporadas nas iniciativas públicas, em
todos os níveis de implementação?
Existem indicadores para detectar práticas
discriminatórias? Quais medidas concretas
vêm sendo adotadas para superar estes
obstáculos?
Existe participação ativa e informada dos
beneficiários na elaboração, execução e
monitoramento do programa? Como?
Qual é a relevância da participação na
tomada de decisões? A participação é
considerada como importante para sua
instituição? De que forma?
Há uma clara atribuição de obrigações dos
atores envolvidos na implementação do
programa em seus diferentes níveis? Estes
atores estão informados das suas
obrigações? De que forma estas
obrigações estão explicitadas?
Quais são as obrigações:
- Do órgão gestor responsável pelo
Programa
- Do Estado
- Do Município
- Dos Conselhos de controle social
Quais são as responsabilidades:
- Das famílias
- De outros atores da sociedade civil para
a realização do DHAA no âmbito do
programa
Capacitação dos portadores de obrigação
(cursos, etc)
Existem mecanismos de motivação dos
diferentes
agentes
públicos
para
implementação de suas obrigações, bem
como para conscientização da necessidade
de cumprir suas obrigações? Como
funcionam estes mecanismos?
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qualquer parte do texto deverá citar a fonte e esta observação (Dezembro/2007).
Existe delegação de autoridade para que
os agentes públicos possam cumprir o seu
papel? De que forma isto é explicitado?
Os diferentes agentes públicos recebem
recursos financeiros, administrativos,
treinamento, apoio técnico, etc, que
possibilitem
cumprir
com
suas
obrigações? Existem programas de
capacitação continuada?
Os diferentes atores são estimulados a
buscar formas de parceria com outras
entidades para garantir a realização efetiva
do DHAA no programa? De que forma?
Os agentes públicos em geral estão aptos a
tomar decisões quando necessário?
Existe alguma forma de monitoramento e
avaliação das ações destes agentes
sociais? Quais?
Quais responsabilizações estão sendo
cobradas indevidamente?
Sistemas de avaliação e monitoramento
(*)
- Descreva os mecanismos/sistemas de
monitoramento utilizados pela sua
instituição para monitorar e avaliar a
realização progressiva do DHAA (por
favor inclua uma discussão sobre os
recursos humanos e financeiros internos e
externos alocados para esta função).
- Os agentes públicos são capacitados para
utilizar métodos de monitoramento
simples e participatórios?
- Descreva as principais informações
sobre exercícios /estudos de avaliação e
monitoramento (por favor liste os títulos
dos estudos de avaliação e monitoramento
e também quais estudos foram realizados
internamente e quais externamente)
72
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73
- Discuta recomendações para políticas/
estratégias e/ou quaisquer mudanças
legislativas que sua instituição acredite
serem necessárias para uma realização
mais efetiva do DHAA. Apresente razões
pelas quais existiria uma necessidade de
mudanças legislativas e/ou na
política/estratégia.
Mecanismos de controle social
Como é o controle da execução do
programa na ponta? Existem mecanismos
para garantir a implementação efetiva do
programa nos Estados e Municípios?
Existem mecanismos disponíveis para os
sujeitos de direito reclamarem (em todos
os níveis) quando entendem que seus
direitos estão sendo violados? Estes
mecanismos são acessíveis aos mais
vulneráveis? De que forma? Como é
avaliada a eficiência destes mecanismos?
Quem é o agente público responsável pela
avaliação das queixas e reclamações sobre
o programa? Este ator é independente?
Este ator tem uma situação de não
subordinação com relação ao gestor do
programa?
(*) Informe se existe um mecanismo para monitorar e avaliar o programa/ação e os últimos
resultados, se houver.
Alocação Orçamentária
Orçamento anual e fonte de recursos
Alocação orçamentária atual
2004/2005
O total orçamentário para o ano de
2004/2005 foi adequado? Se não, por
favor, justifique (elabore)
Se aplicável, que medidas foram
instituídas para lidar com a inadequação
do total orçamentário para 2004.
Contingenciamento ou gastos excedentes
do orçamento 2004
Explique o impacto que o
contingenciamento ou gastos excedentes
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qualquer parte do texto deverá citar a fonte e esta observação (Dezembro/2007).
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no orçamento 2004/2005 tiveram na
realização do DHAA
Quais medidas foram tomadas para lidar
com o contingenciamento ou gastos
excedentes no orçamento 2004/2005?
Existem estratégias orçamentárias
específicas dirigidas pra grupos
vulneráveis e populações específicas
(povos indígenas, remanescentes de
quilombos, dentre outros)?
Apresentação de indicadores
- Existem indicadores para medir mudanças ao longo do tempo e medir a realização das metas
e objetivos do programa relacionados com a promoção do DHAA? Estes indicadores são
regularmente monitorados?
- Existem metas, marcos e prazos (curto, médio e longo) estabelecidos para a realização dos
indicadores?
Impacto qualitativo atual do programa na
vida dos beneficiários/grupos vulneráveis
(mudanças significativas resultantes da
implementação das medidas)
Impacto quantitativo do programa nos
beneficiários/grupos vulneráveis
Avaliação dos resultados em relação às obrigações de respeitar, proteger,
promover/facilitar e prover.
Apresente uma avaliação de como as medidas adotadas no âmbito do programa atendem às
obrigações de respeitar, proteger, promover/facilitar e prover o direito.
1.
2.
3.
4.
Respeitar
Proteger
Promover/facilitar
Prover
Principais dificuldades enfrentadas Descrição das principais dificuldades de
implementação 2003/2004
Descrição das principais dificuldades
enfrentadas em 2003/2004
Discuta soluções propostas para as
principais dificuldades enfrentadas em
2003/2004
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Ações Administrativas
- Houve alguma ação administrativa que resultou na violação do direito? Em caso positivo,
discorra sobre a natureza da(s) ação(ões) administrativa(s) e a(s) violação(ões)
- De que forma a(s) ação(ões) administrativa(s) resultaram em violação(ões) dos direitos em
questão?
- Identifique e descreva medidas introduzidas para lidar e servir como prevenção para que
violações não venham a ocorrer novamente.
- Quão efetivas foram estas medidas?
Má administração e corrupção
- Houve alguma reclamação oficial de má-administração e/ou corrupção contra esta
instituição relacionada com a realização do direito? Em caso positivo, por favor descreva.
- Identifique e descreva medidas introduzidas para lidar e servir como prevenção contra máadministração e corrupção.
- Quão efetivas foram estas medidas?
- Como resultado de ações administrativas, má-administração, corrupção e falha para realizar
obrigações constitucionais em relação ao direito em questão, houve alguma ação legal ou
reclamação apresentada contra sua instituição? (em caso positivo, por favor apresente as
seguintes informações: base do litígio, resultado do litígio e medidas instituídas para
prevenir futuros litígios quando o resultado não foi favorável para sua organização).
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais da ONU, Comentário Geral 12, Genebra,
ONU, 1999.
Disponível em: http://www.abrandh.org.br/downloads/Comentario12.pdf
Comissão de Direitos Humanos da África do Sul. Sexto Protocolo de Direitos Econômicos e
Sociais, 2003/2004.
Disponível em: http://www.sahrc.org.za/main_frameset.htm
Engesveen, K. Strategies for Realising Human Rights to Food, Health and Care for Infants
and Young Children in Support of MDGs: Role and capacity analysis of responsible actors in
relation to breastfeeding in the Maldives. Summary of Presentation. Universidade de Oslo,
Noruega, 2005.
Franceschini, T. O Programa Fome Zero no Brasil: Uma análise crítica sob uma perspectiva
dos direitos humanos. Dissertação de Mestrado. Universidade de Essex, Inglaterra, 2004.
Processo Preparatório - Estudos de Caso Nacionais, 32ª Sessão do Comitê Permanente de
Nutrição, Brasil, 2004.
Valente, F.L.S. Direito Humano à Alimentação – desafios e conquistas. Cortez Editora, São
Paulo, 2002. FAO.
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ANEXO II
DIREITOS, OBRIGAÇÕES E RESPONSABILIDADES NO
ÂMBITO DO PNAE
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Direitos, obrigações e responsabilidades
no âmbito do PNAE
CRIANÇAS DE 0 A 14 ANOS
DIREITOS
- Todas as crianças e adolescentes têm o direito humano à alimentação escolar adequada.
- Crianças que ainda estão sendo amamentadas têm o direito de continuar recebendo aleitamento
materno da mãe durante sua permanência na creche.
- Crianças e adolescentes do ensino fundamental, ou matriculados em estabelecimentos mantidos pela
união, têm o direito de ser atendidos em suas necessidades nutricionais, durante sua permanência em
sala de aula, de forma a contribuir para o crescimento e desenvolvimento do estudante, a
aprendizagem e o rendimento escolar, bem como a formação de hábitos alimentares saudáveis;
Todo estudante que está na escola têm o direito humano à:
- Ser bem tratado/a pelo pessoal responsável que manipula, prepara e distribui a alimentação, sem
qualquer tipo de discriminação
- Receber uma alimentação que respeite os portadores de patologias associadas à alimentação
(diabetes, pressão alta, doença celíaca, anemia falciforme, entre outras), sem discriminação;
- Um local arejado, limpo e confortável para as refeições que permita socialização adequada durante a
refeição;
- Que os alimentos sejam armazenados, preparados em condições de higiene que protejam contra
insetos, roedores e outros contaminantes, preservando a qualidade dos alimentos;
- Instalações sanitárias que permitam sua higiene pessoal e a dos manipuladores de alimentos;
- Informação sobre alimentação saudável, sobre a qualidade e composição da alimentação recebida na
escola;
- Ser informados que têm direito humano à alimentação escolar e a apresentar sugestões visando a
melhoria da alimentação escolar;
- Reclamar para a escola e/ou para a família se algum, ou mais de um, destes direitos não forem
respeitados.
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78
FNDE/Governo Federal
Responsável pela assistência financeira, em caráter complementar45.
OBRIGAÇÕES
1. Garantir o repasse de recursos financeiros destinados à compra de gêneros alimentícios;
2. Normatizar, coordenar, acompanhar, monitorar e fiscalizar a execução do programa;
3. Fiscalização e gerenciamento em nível nacional;
4. Capacitação de recursos humanos;
5. Gerar informação/orientação em nível nacional;
6. Promover a avaliação da efetividade e eficácia do programa;
DIREITOS
1. Receber recursos suficientes do Governo Federal para atender ao PNAE – Programa Nacional de
Alimentação Escolar
ENTIDADE EXECUTORA
Estado - Secretaria Estadual de Educação
Município - Secretaria Municipal de Educação
Responsável pelo recebimento e complementação dos recursos financeiros transferidos pelo FNDE e
pela execução do PNAE46
OBRIGAÇÕES
1. Garantir a oferta regular e contínua de uma alimentação adequada durante permanência na creche, e
durante a permanência em sala de aula;
2. Divulgar recebimento dos recursos;
3. Garantir a complementação de recursos, caso estes sejam insuficientes;
4. Fiscalizar e gerenciar o programa nas escolas de sua responsabilidade;
5. Supervisionar a execução “in loco”;
6. “Alimentar” o censo escolar;
45
46
Art. 4º inciso I da Resolução/FNDE/CD/ N.º 38 de 23 de agosto de 2004.
Art. 4º inciso II da Resolução/FNDE/CD/ N.º 38 de 23 de agosto de 2004.
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79
7. Divulgar e/ou gerar informações no âmbito de sua atuação;
8. Incentivar atuação conjunta da escola com o FNDE;
9. Fornecer equipamento/infra-estrutura de:
- cozinha
- armazenamento
- transporte
- utensílios
- refeitório
10. Garantir recursos humanos:
- Merendeira
- Serviços gerais
11. Capacitar todas as pessoas envolvidas na execução do programa;
12. Constituir o Conselho de Alimentação Escolar - CAE;
13. Garantir infra-estrutura para o funcionamento do Conselho de Alimentação Escolar;
14. Tornar público o funcionamento e composição do Conselho de Alimentação Escolar;
15. Disponibilizar informações e garantir o acesso à informação por parte do Conselho de
Alimentação Escolar;
16. Prestar contas ao Conselho de Alimentação Escolar;
17. Criar estratégias para incentivar a educação alimentar e nutricional no ambiente escolar;
18. Promover hábitos alimentares saudáveis;
19. Utilizar, no mínimo, 70% dos recursos financeiros na aquisição de produtos básicos47;
20. Garantir alimentação diversificada;
21. Respeitar a vocação agrícola/incentivo à produção e compra local;
22. Respeitar os hábitos alimentares regionais;
23. Aplicar teste de aceitabilidade;
24. Garantir alimentação diferenciada aos portadores de patologias associadas à alimentação (diabetes,
pressão alta, doença celíaca, anemia falciforme, entre outras), sem discriminação;
25. Integração com o setor saúde;
26. Submeter os produtos adquiridos ao controle de qualidade;
47
Art. 10º parágrafo 1º da Resolução/FNDE/CD/ N.º 38 de 23 de agosto de 2004.
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80
27. Estabelecer mecanismos de cooperação com a VISA para o controle de qualidade da alimentação
escolar;
28. Monitorar qualidade do alimento segundo orientação ANVISA;
29. Adotar medidas que garantam adequadas condições higiênicas e a qualidade sanitária dos produtos
durante o transporte, estocagem, preparo / manipulação, distribuição e consumo dos alimentos;
30. Armazenar e realizar o controle de estoque.
DIREITOS
1. Receber recurso financeiro no valor per capta oferecido pelo governo federal de acordo com o
senso do ano anterior;
2. Receber orientações dos órgãos que gerenciam os recursos;
3. O município tem o direito de receber recursos de programas federais tais como o programa nacional
de transporte escolar, programa dinheiro direto na escola (PDDE)48 e FUNDEF49;
4. Escolher a melhor modalidade de gestão50;
5. Receber recurso de forma regular.
Conselho de Alimentação Escolar - CAE
OBRIGAÇÕES/RESPONSABILIDADES
1. Fiscalizar e controlar os recursos repassados pelo FNDE;
4. Divulgar os recursos alocados em murais de escolas, igrejas, etc;
2. Acompanhar a programação de alimentos e a elaboração dos cardápios;
3. Acompanhar a preparação e distribuição da alimentação escolar, de forma a garantir às crianças
alimentação de boa qualidade, nutritiva, saborosa e de acordo com os hábitos alimentares da região,
dando preferência aos produtos “in-natura”;
5. Comunicar à Secretaria Municipal/Estadual de Educação a ocorrência de irregularidades em relação
aos alimentos, tais como: vencimento do prazo de validade, deterioração, desvios e furtos, etc, para
que sejam tomadas as devidas providências;
48
O PDDE é destinado a atender as necessidades físicas do dia a dia da escola, por exemplo, concerto de um
cano estourado, reposição de utensílios e outros.
49
Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério – usado
para o pagamento de salário dos professores, profissionais de educação e saúde.
50
Formas de Gestão, de acordo com a resolução 38: Centralizada - a prefeitura passa o gênero para a escola;
semi-centralizada - a prefeitura repassa parte dos gêneros ficando a escola responsável pela outra parte;
Descentralizada - o serviço da merenda é descentralizado e escolarizada a prefeitura repassa todo o recurso para
que a escola faça a compra dos gêneros).
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81
6. Investigar e monitorar a qualidade do programa em todos os níveis;
7. Orientar as escolas, as famílias, estudantes e gestores sobre seus direitos, obrigações e
responsabilidades;
8. Averiguar denúncias de irregularidades;
9. Comunicar as denúncias às Prefeituras, Secretarias de Educação e encaminhar denúncias para os
órgãos de controle51;
10. Acompanhar a execução físico-financeira do Programa, zelando pela sua melhor aplicabilidade;
11. Monitorar quadro do programa em todos os níveis.
DIREITOS52
1. Receber da Entidade Executora infra-estrutura necessária à plena execução das atividades de sua
competência;
2. Ter acesso a local apropriado, com condições adequadas, para as reuniões ordinárias e
extraordinárias do Conselho;
3. Ter disponibilidade de equipamentos de informática, transporte para deslocamento e diárias dos
seus membros aos locais relativos ao exercício de sua competência;
4. Ter acesso aos documentos e informações referentes à execução do PNAE, em todas as suas etapas;
5. Toda vez que o Conselho não conseguir cumprir com seu dever por culpa da entidade executora, ele
poderá exigir que os mesmos sejam cumpridos de fato.
6. O CAE tem o direito de opinar quanto ao tipo de melhor gestão a ser empregada visando o interesse
da escola em oferecer alimentação adequada de acordo com seu orçamento e hábitos alimentares;
7. Apoio dos órgãos de fiscalização e também do Programa Federal de Assistência a Vítimas e a
Testemunhas Ameaçadas53;
8. Denunciar as irregularidades aos órgãos competentes.
9. O CAE dos Estados e dos Municípios que possuem escolas indígenas deverá ter em sua
composição, pelo menos um membro representante dos povos indígenas e um membro representante
das comunidades quilombolas54.
51
Secretaria Federal de Controle, Ministério Público e Tribunal de Contas da União.
Art. 9º da Resolução/FNDE/CD/ N.º 38 de 23 de agosto de 2004.
53
A Coordenação-Geral de Proteção a Testemunhas, que integra a Subsecretaria de Promoção e Defesa dos
Direitos Humanos, tem como áreas de competência implementar, manter e aprimorar o Programa Federal de
Assistência a Vítimas e a Testemunhas Ameaçadas, instituído pela Lei n.º 9.807/99, buscando, sempre que
possível, sua articulação com outros programas e ações governamentais correlatas;
54
Art. 12, parágrafo 4º da Resolução/FNDE/CD/ N.º 38 de 23 de agosto de 2004.
52
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82
Escola/Direção Escolar
OBRIGAÇÕES
1. Garantir o fornecimento de alimentação escolar de qualidade na quantidade prevista, de forma
regular e durante a permanência na creche e/ou na sala de aula;
2. Garantir infra-estrutura adequada;
3. Garantir higiene;
4. Garantir controle de qualidade:
- Água
- Higiene
- Infra-estrutura
- Armazenamento
- Produção (manipulação)
- Distribuição
5. Disponibilizar espaço físico e serviço humanizado sem discriminação;
6. Garantir que o programa seja operacionalizado segundo as normas;
7. Facilitar a atuação do CAE no âmbito da escola;
8. Articular com o setor saúde para identificação e encaminhamento de problemas relacionados à
alimentação, nutrição e saúde;
9. Monitorar as condições de saúde das merendeiras;
10. Garantir acesso da ANVISA e/ou VISA na escola.
DIREITOS
1. Receber o gênero alimentício ou o recurso, de forma regular;
2. Ter recursos para proporcionar uma infra-estrutura adequada para o preparo da merenda escolar;
3. Direito de receber orientação do FNDE e da secretaria;
4. Buscar junto à prefeitura/Estado condições adequada de funcionamento para preparo da alimentação
escolar;
5. Ser treinado pela Entidade Executora para gerenciar os recursos;
6. Buscar junto à prefeitura o transporte escolar, recursos humanos e infra-estrutura adequada.
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83
Merendeira
OBRIGAÇÕES
1. Cumprir normas:
- Cardápio (produzir uma alimentação de qualidade seguindo o cardápio balanceado proposto
previamente por nutricionista);
- porcionamento (usar per capta estabelecido)
- higiene (pessoal e de manipulação e distribuição dos alimentos, incluindo os utensílios)
- armazenamento adequado dos alimentos
- usar os uniformes fornecidos pela instituição
2. Manter o ambiente de trabalho limpo e organizado;
3. Verificar a aceitação da alimentação escolar e informar à direção da instituição (creche e/ou escola);
4. Preparo/manuseio dos alimentos de forma adequada (boas práticas).
5. Não praticar atos discriminatórios contra estudantes no momento da distribuição dos alimentos.
DIREITOS
1. Receber treinamentos (orientações) sobre o cardápio, preparo e porcionamento do alimento e
manuseio de utensílios;
2. Uniformes adequados;
3. Educação básica;
4. Condições de trabalho adequada (infra-estrutura, refeitório, cozinha, utensílios, segurança no
trabalho);
5. Acesso à matéria prima com qualidade e quantidade suficiente;
6. Direito a receber assistência à saúde;
Família
RESPONSABILIDADES
1. Acompanhar a qualidade da alimentação escolar fornecida;
2. Participar nas instâncias do CAE;
3. Denunciar quando houver irregularidades;
4. Informar à escola sobre a existência de patologias associadas à alimentação;
5. Matricular e zelar pela freqüência da criança na escola;
6. A mãe é responsável pelo aleitamento materno.
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qualquer parte do texto deverá citar a fonte e esta observação (Dezembro/2007).
84
DIREITOS
1. Informação;
2. Participação;
3. Acesso à escola;
4. Não discriminação;
5. Ser tratada com dignidade;
6. Direito à creche durante o período de amamentação55;
7. À mãe terá direito, durante a jornada de trabalho, a dois descansos especiais, de meia hora cada um
para amamentar a criança até o sexto mês.
8. Receber informação sobre a importância e relevância do aleitamento materno, exclusivo até o sexto
mês e misto até os dois anos de idade, para sua saúde e para a saúde da criança.
Ministério Público
Cabe ao Ministério Público defender os interesses sociais e proteger o patrimônio público, devendo,
para tanto, tomar medidas necessárias no recebimento de qualquer denúncia.
OBRIGAÇÕES
1. Receber e investigar denúncias;
2. Fiscalizar o desenvolvimento do programa:
Ministério Público Federal - recursos financeiros
Ministério Público Estadual - direito das crianças
3. Garantir o Direito Humano à Alimentação Adequada;
4. Promover o inquérito civil e a ação civil pública para a proteção do patrimônio público e federal e
de outros interesses coletivos56;
5. Expedir notificações nos procedimentos administrativos de sua competência, requisitando
informações e documentos para instruí-los.
55
Segundo as normas trabalhistas (CLT), todo estabelecimento que empregue mais de 30 mulheres com mais de
16 anos de idade deverá ter local apropriado onde seja permitido às empregadas guardar sob vigilância e
assistência os seus filhos no período de amamentação.
56
Constituição Federal art. 129, inciso III
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ANEXO III
16 DIMENSÕES DO DIREITO HUMANO À ALIMENTAÇÃO
ADEQUADA NO ÂMBITO DO PNAE
85
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86
16 dimensões do Direito Humano à Alimentação Escolar
Alimentação Escolar de Qualidade é um Direito Humano assegurado na Constituição
Federal57 de 1988 e no Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais58
Todo o aluno tem o direito humano à:
1. Alimentação adequada59 durante seu período na escola, durante todos os dias letivos;
2. Alimentação saudável, balanceada, diversificada e saborosa, respeitando os hábitos
alimentares regionais, orientada por nutricionista;
3. Alimentação segura, sem contaminação por microorganismos, agrotóxicos, aditivos e
outras substâncias nocivas à saúde;
4. Ser bem tratado(a) pelo pessoal responsável que manipula, prepara e distribui a
alimentação, sem qualquer tipo de discriminação;
5. Receber uma alimentação que respeite os portadores de patologias (doenças) associadas à
alimentação (diabetes, pressão alta, doença celíaca, entre outras)60, sem discriminação;
6.
Receber uma alimentação que respeite os hábitos alimentares e culturais dos povos
indígenas e quilombolas61;
7. Acesso à água limpa para consumo, higiene e preparo da alimentação;
8. Que a alimentação seja preparada com no mínimo 70% de alimentos in natura e/ou semielaborados62 e produzidos na região onde se encontra a escola;
9. Um refeitório arejado, limpo e confortável, que permita socialização adequada durante a
refeição;
10. Utensílios necessários (colher, garfo, faca, prato e copo) e em boas condições de
para sua alimentação;
57
uso
Artigo 208, VII “Art. 208. O dever do Estado com a educação será efetivado mediante a garantia de
atendimento ao educando, no ensino fundamental, através de programas suplementares de material didáticoescolar, transporte, alimentação e assistência à saúde”.
58
O Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, ratificado pelo Brasil em 1992, e
incorporado à legislação Nacional por meio do Decreto 591/92.
59
Receber uma alimentação de boa qualidade, em quantidade suficiente e que respeite os hábitos culturais
regionais, livres de substâncias adversas;
60
Diabetes – pessoas que não podem ingerir açúcar e alimentos que o contenham;
Doença Celíaca – intolerância permanente (por toda a vida) ao glútem (proteína contida no trigo, aveia, cevada e
centeio e todos os alimentos fabricados com estes cereais).
61
Definimos como quilombolas, populações remanescentes de escravos, grupos étnicos predominantemente
constituídos pela população negra rural ou urbana que se auto definem a partir das relações com a terra, o
parentesco, o território, a ancestralidade, as tradições e prática culturais próprias.
62
Alimentos in natura são alimentos sem nenhum tipo de processamento industrial e alimentos semi-elaborados
são alimentos minimamente processados para o consumo (arroz, óleo de soja, feijão, farinhas, etc).
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87
11. Que os alimentos sejam armazenados em lugares apropriados e protegidos contra insetos,
roedores e outros contaminantes, preservando a qualidade dos alimentos;
12. Que os alimentos sejam preparados em condições adequadas de higiene, protegidos contra
insetos, roedores e outros contaminantes, preservando a qualidade dos alimentos;
13. Instalações sanitárias que permitam sua higiene pessoal e a dos manipuladores63 de
alimentos;
14. Informação sobre alimentação saudável, sobre a qualidade e composição da alimentação
recebida na escola;
15. Ser informados que têm direito humano à alimentação escolar e a apresentar sugestões
visando a melhoria da alimentação escolar;
16. Reclamar para a escola e/ou para a família se algum, ou mais de um, destes direitos não
forem respeitados64.
CASO SEUS DIREITOS NÃO ESTEJAM SENDO RESPEITADOS E PROTEGIDOS
FALE COM :
Pessoa de contato na Escola:
CASO NÃO TENHA RESPOSTA ÀS SUAS QUEIXAS FALE COM O
CONSELHO DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR
Pessoa de contato:
Endereço:
Telefone:
63
64
Pessoas que preparam, ajudam a preparar e servem os alimentos (merendeira, ajudante, quem estoca).
Caso seja necessário, a denúncia poderá ser feita sem identificação (anônimo).
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ANEXO IV
ROTINAS E PROCEDIMENTOS DE RECEPÇÃO, ANÁLISE E
RESPOSTA A DENÚNCIAS
88
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89
Rotinas e procedimentos de recepção, análise e resposta a
denúncias
Alimentação saudável, balanceada, diversificada e saborosa, respeitando os hábitos
alimentares regionais, orientada por nutricionista.
QUEM RECLAMA: Aluno, Pais, Professores, Responsável pela alimentação escolar,
Merendeira, Nutricionista e CAE.
QUEM TEM OBRIGAÇÃO: Escola (Secretaria e Direção), Entidade Executora, CAE,
Vigilância Sanitária Local, FNDE e Ministério Público.
Caso haja violação desse direito, poderá QUEM RECLAMA reclamar seus direitos.
O Responsável imediato - QUEM TEM OBRIGAÇÃO - deverá reparar essa violação ou
encaminhá-la ao setor competente.
A princípio, deverá a Escola, por meio de sua Secretaria, receber a reclamação e adotar o
seguinte PROCEDIMENTO: preencher e/ou receber formulário simples, com espaço para
resposta e monitoramento da escola, e protocolar a denúncia num livro de ocorrência que
deverá ser mensalmente analisado pelo CAE.
O próximo passo a ser adotado pela Secretaria, no âmbito de sua OBRIGAÇÃO, será enviar a
denúncia, por meio do formulário, à DIREÇÃO que, por sua vez, deverá investigar e resolver
o problema, ou reparar a violação, se for da esfera de sua competência.
Caso a Secretaria da Escola não adotar o procedimento adequado e/ou esperado, independente
do motivo, deverá QUEM RECLAMA procurar diretamente a Direção e apresentar a
denúncia de violação de seu direito e da Secretaria.
Poderá também, QUEM RECLAMA, apresentar a denúncia ao CAE caso a Direção da Escola
não tome nenhuma atitude de sua competência para reparar a violação. O CAE, por sua vez,
deverá averiguar a denúncia junto à Diretoria da Escola.
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90
1 – Formulário simples, com espaço para
a resposta e monitoramento da escola.
-
-
Aluno
Pais
Professor
Responsável
escolar
Merendeira
Nutricionista
2 – Livro de ocorrência (mensalmente
enviado para o CAE)
pela
alimentação
CAE
Secretaria da
Escola
Direção
↓
Investiga
↓
Resolve (se for da esfera de sua
competência)
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escolares
merendeiras
Encaminha
a
reclamação
professores
pais
91
nutricionistas
Resolve e da
retorno
CAE
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escolares
merendeiras
professores
pais
nutricionistas
Resolve e da
retorno
Caso a escola não
resolva, encaminhar a
reclamação ao CAE
.
CAE
92
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93
Caso a violação não seja reparada pela Escola, independente do motivo, mesmo depois
da intervenção do CAE, poderá QUEM RECLAMA e/ou o CAE apresentar a denúncia
à Entidade Executora (inclusive se a Escola não tomar nenhuma atitude frente à
denúncia).
-
-
Aluno
Pais
Professor
Responsável
escolar
Merendeira
Nutricionista
CAE
pela
alimentação
Entidade Executora
Investiga
↓
Resolve
↓
ESCOLA
Caso a Entidade Executora não responda e/ou resolva a denúncia, poderão também,
tanto QUEM RECLAMA quanto o CAE, apresenta-la diretamente a Promotoria local
(Ministério Público) e/ou FNDE.
-
-
Aluno
Pais
Professor
Responsável
escolar
Merendeira
Nutricionista
CAE
pela
alimentação
Promotoria
Local
(Ministério Público)
- FNDE
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escolares
merendeiras
professores
pais
Caso o CAE não resolva,
encaminhar a reclamação
a Entidade Executora
nutricionistas
94
CAE
A Entidade Executora
resolve com a Escola e
da retorno
PREFEITURA
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escolares
Resolve e dá
retorno
merendeiras
professores
pais
nutricionistas
95
CAE
Resolve e dá
retorno
Caso a Entidade não
resolva, encaminhar
para o FNDE e/ou
Entidade Executora
MP