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MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
PROCURADORIA DA REPÚBLICA
RIO DE JANEIRO
EXCELENTÍSSIMO(A) SENHOR(A) JUIZ(A) FEDERAL DA VARA
CÍVEL - SEÇÃO JUDICIÁRIA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
“ANTES DE ME CINGIR, BITOLADAMENTE, AO TEXTO DA LEI,
PROCURO SABER SE ELE É JUSTO E SE RESOLVE O CASO
CONCRETO. NÃO POSSO ME MANIFESTAR A UM CÓDIGO QUE
TEM MAIS DE SESSENTA ANOS, E QUE NÃO ACOMPANHOU A
EVOLUÇÃO, QUE NÃO ACOMPANHOU A TÉCNICA, QUE NÃO
ACOMPANHOU A CIÊNCIA, QUE NÃO ACOMPANHOU
AS
MUTAÇÕES DE ORDEM MATERIAL E MORAL. O JUIZ DEVE
JULGAR COM OS OLHOS NO SEU TEMPO, POIS SÓ ASSIM
PODERÁ ATINGIR O JUSTO”. Desembargador Hermann H. de C.
Roenick.
O MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, por seu órgão de
execução infra signatário, no exercício de suas atribuições constitucionais e legais, com
fulcro no art. 129, III, da Constituição Federal, nos artigos 1.º, IV, da Lei nº 7.347/85, nos
artigos 5.º, I, “h”, II, “b”, 6.º, VII, “b”, XIV, “f”, da Lei Complementar n° 75/93, na Lei
8.625, art. 25, IV, “a” e “b”, e nos artigos 796, 839 e 844 e 846 e seguintes do Código de
Processo Civil, promover a presente AÇÃO CIVIL PÚBLICA, COM PEDIDO DE
ANTECIPAÇÃO DOS EFEITOS DA TUTELA, em face da UNIÃO, pessoa
jurídica de direito público interno, com endereço na Avenida Rio Branco,
n.º 123, 6.º andar, Centro, Rio de Janeiro – RJ, CEP n.º 20.040-006 , com
base nas razões de fato e de direito a seguir aduzidas:
I
-
DA
LEGITIMIDADE
ATIVA
E
DO
INTERESSE DE AGIR
Dispõe o art. 127, caput, da Constituição da República que o
Ministério Público é “instituição permanente, essencial à função jurisdicional do
estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos
interesses sociais e individuais indisponíveis”, entre os quais se inserem o patrimônio
público e a moralidade administrativa.
Ao Parquet, ratificando, foi destinada, pela Carta Magna de
1988, a tutela do patrimônio público e social, como uma das funções essenciais à realização
da justiça, um dos aspectos, portanto, da sua atuação fiscalizadora, exercida mediante
instrumentos diversos, dentre os quais se destacam o inquérito civil e a ação civil pública,
visando à preservação da integridade material, moral e legal da Administração Pública.
O Ministério Público é o fiscal institucional por excelência,
que torna possível o controle pelo Estado-Juiz das condutas administrativas, susceptíveis de
lesionar o erário ou que atentem contra os princípios constitucionais da Administração. Por
certo, aí está incluído o dever de zelar para que os poderes do Estado brasileiro observem as
normas constitucionais e legais pertinentes à atuação da Administração Pública, em especial
no que concerne à correta utilização do patrimônio público. Nesse sentido, a Lei
Complementar n° 75/93, em harmonia com o perfil constitucional do Ministério Público,
estabelece que:
“ Art. 5°. São funções institucionais do Ministério Público da
União:
I -
a defesa
da ordem jurídica, do regime democrático, dos
interesses sociais e dos interesses individuais indisponíveis,
considerados, dentre outros, os seguintes fundamentos e princípios:
(...)
h) a legalidade, a impessoalidade, a moralidade e a publicidade,
relativas à administração pública direta, indireta ou fundacional,
de qualquer dos Poderes da União;
(...)
III - a defesa dos seguintes bens e interesses:
(...)
b) o patrimônio público e social;”
Já o art. 6.° do mesmo diploma legal contém disposição que
espanca qualquer dúvida acerca da legitimidade ministerial, in casu:
“Art. 6.º. Compete ao Ministério Público da União:
VII – promover inquérito civil e ação civil pública para:
b) a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente,
dos bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e
paisagístico;
d) outros interesses individuais indisponíveis, homogêneos,
sociais, difusos e coletivos."
Sobre o tema, merecem destaque, como exemplos da
jurisprudência amplamente dominante, os seguintes julgados:
CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. CONCURSO
PÚBLICO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PRELIMINAR DE
.LEGITIMIDADE
DO
MINISTÉRIO
PÚBLICO
PARA
AJUIZAR A PRESENTE AÇÃO. CONEXÃO. SÚMULA 235STJ. APLICAÇÃO DO ARTIGO 515, PARÁGRAFO 3º, DO
CPC. ABERTURA DE NOVO CONCURSO PELO IFET/CE.
PRETERIÇÃO. INOCORRÊNCIA. OBRIGATORIEDADE DE
CONVOCAÇÃO DE CANDIDATO PARA OPTAR EM SER
NOMEADO
PARA
OUTRO
CAMPUS.
ATO
DISCRICIONÁRIO. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO. 1. A
legitimidade do Parquet para tutela da hipótese sub judice decorre
da natureza dos interesses envolvidos, que são metaindividuais
difusos e individuais homogêneos. A inobservância aos princípios
constitucionais, mormente aqueles atinentes à Administração
Pública, para provimento de cargo público, implica repercussões
que vão além daqueles indivíduos diretamente envolvidos no
respectivo certame. Não há dúvida ser do interesse de toda a
sociedade que Administração atue consoante os ditames erigidos
pela Carta Magna, o que resulta na legitimação processual para
estar em juízo, para defesa dos direitos públicos da sociedade
quando não estiver sendo observado. Legitimidade ativa do
Parquet Federal reconhecida. 2. Inexiste conexão quando uma das
ações já foi julgada, de acordo com o enunciado da Súmula 235 do
c. STJ: "A conexão não determina a reunião dos processos, se um
deles já foi julgado". Preliminar rejeitada. 3. Aplicação do artigo
515, parágrafo 3º, do CPC, por se encontrar a ação madura para
julgamento. 4. É cediço que a aprovação em concurso público gera
mera expectativa de direito à nomeação aos candidatos aprovados,
não se podendo compelir destarte, a Administração a proceder a
sua nomeação, eis que detem a discricionariedade de convocar os
candidatos de acordo com sua conveniência e oportunidade. 5. A
previsão inserta no item 12.9, do edital 18/2008-IFET/CE (No
interesse da Administração e com a anuência do candidato, este
poderá ser nomeado para qualquer uma das Unidades do
CEFET/CE ou para outra instituição Federal de Ensino), está
dentre aqueles atos denominados discricionários, ou seja, que
deixam à Administração a possibilidade de apreciação segundo
critérios de oportunidade e conveniência administrativa. 6. Em se
tratando de ato discricionário, o controle judicial somente se torna
possível para apreciar se o Administrador ultrapassou os limites da
discricionariedade, o que implicaria em afrontar o princípio da
legalidade. Tal situação não se configura na presente hipótese,
pois, admitir-se a presente pretensão, estaria o Poder Judiciário
substituindo o critério de escolha feito pelo Administrador, em que
agiu de forma legítima, que de acordo com sua competência
decidiu com esteio em razões de oportunidade e conveniência
diante do caso concreto, sem desviar-se dos fins de interesse
público definidos em lei, com a abertura de uma nova seleção
pública em que todos os interessados poderiam livremente
participar. 7. Aplicação do art. 515, parágrafo 3º, do CPC, para
julgar improcedente o pedido.
(AC 200981000171000, Desembargador Federal Francisco Wildo,
TRF5 - Segunda Turma, DJE - Data::07/04/2011 - Página::300.)
PROCESSUAL CIVIL. MINISTÉRIO PÚBLICO. AÇÃO
CIVIL PÚBLICA. DANO AO ERÁRIO. LEGITIMIDADE.
1. Impossível, com base nos preceitos informadores do nosso
ordenamento jurídico, deixar de se reconhecer ao MP legitimidade
para propor ação civil pública com objetivo de proteger o
patrimônio público, especialmente, quando baseia o seu pedido em
prejuízos financeiros causados a ele por má gestão (culposa ou
dolosa) das verbas orçamentárias).
2. “Com efeito, não poderia a ação civil pública continuar limitada
apenas aos interesses difusos ou coletivos elencados em lei
ordinária, quando preceitua a Carta de 1988, que é função do MP
‘promover a ação civil pública para a proteção do patrimônio
público e social, do meio ambiente e de outros interesses coletivos
ou difusos’ (art. 129,III), ‘tout court ( e não interesses coletivos e
difusos indicados em lei’ (Milton Folks, in ver. Forense, v. 32, p. 33
a 42).
3. “Nem mesmo a ação popular exclui a ação civil pública, visto
que a própria lei admite expressamente a concomitância de ambas
(art. 1º)” Hely Lopes Meirelles, In Mandado de Segurança.
Precedentes jurisprudenciais entre tantos: RESp 98.648/MG;
RESp31.547-9/SP.
(STJ,
Rel.
Min.
José
Delgado,
RESp
167783/MG, DJ de 17/08/1998).
PROCESSUAL CIVIL. MINISTÉRIO PÚBLICO. AÇÃO
CIVIL PÚBLICA. DANO AO ERÁRIO. LEGITIMAÇÃO
ATIVA RECONHECIDA.
1. Ao Ministério Público é reconhecida a legitimação ativa para,
por via de ação civil pública proteger os danos cometidos contra o
patrimônio público por meio de ações ilícitas dos agentes públicos.
2. Interpretação do art. 1º, IV, da lei n.º 7.347/85 em combinação
com o art. 25, IV, b da lei n.º 8.625/93.
3. A ação civil pública tem por objetivo, também a proteção do
patrimônio público.
4. Uma das funções específicas do Ministério Público é a de
promover o inquérito civil e a ação civil pública para a proteção
do patrimônio público. (art. 129, III, da CF/88).
5. Há de se fazer com que produza eficácia a amplitude do campo
de atuação do Ministério Público, conforme pretende a Carta
Magna.
6. Não se concebe haver limitação imposta pelo art. 1º, da lei n.º
7.347/85, não por força do contido na lei n.º 8.625/93, art. 25, IV,
mas, também, por não exaustiva a fixação da legitimidade regulada
pelo referido dispositivo para a propositura da ação. (STJ, Rel.
Min. José Delgado, RESp 166848/MG DJ de 03/08/1998).
No tocante ao interesse de agir pode-se afirmar, extreme de
dúvidas, ser ele presumido, eis que cabe à norma estabelecer as hipóteses autorizadoras da
intervenção ministerial, senão vejamos:
“O interesse de agir do Ministério Público é presumido. Quando a
lei confere legitimidade para acionar ou intervir, é porque lhe
presume o interesse. Como disse Salvartore Satta ‘o interesse do
Ministério Público é expresso pela própria norma que lhe
consentiu ou impôs a ação’
O Ministério Público é voltado a um fim externo, imposto na
Constituição e nas leis: a defesa da coletividade. Se a lei vê
conveniência ou necessidade de que a instituição acione ou
intervenha, está afirmando a existência de interesse social em sua
atuação” (Hugo Nigro Mazzilli).
Já o Mestre Francesco Carnelutti arremata a vexata quaestio:
“No que pertine ao Ministério Público, o interesse processual
deriva do poder (legitimação) que o legislador lhe outorgou para o
exercício da ação civil. Em outras palavras, o interesse está
pressuposto (in re ipsa) na própria outorga da legitimação: foi ele
identificado previamente pelo próprio legislador, o qual, por isso
mesmo, conferiu legitimação”.
Assiste, por conseguinte, induvidosa legitimidade ad causam
e interesse processual ao Ministério Público ao postular a presente actio, de forma a
proteger a probidade administrativa no trato da coisa pública e a efetivar os princípios da
administração pública.
II
–
DA
COMPETÊNCIA
DA
JUSTIÇA
FEDERAL
Consoante estabelece o inciso I, do artigo 109, da
Constituição Federal, compete aos Juízes Federais julgar “as causas em que a União,
entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na condição de
autoras, rés, assistentes ou oponentes, exceto as de falências, as de acidentes de
trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho.”
No presente caso, cristalina é a existência da competência
da Justiça Federal, vez que é a União que consta no polo passivo, sendo a pessoa
jurídica diretamente interessada.
III
–
DOS
FATOS
E
FUNDAMENTOS
JURÍDICOS
“NO ESTADO DE DIREITO GOVERNAM AS LEIS E
NÃO OS HOMENS. VIGE A SUPREMACIA DA LEI.
O PRINCÍPIO DA LEGALIDADE É A PEDRA DE
TOQUE DO ESTADO DE DIREITO E PODE SER
TRADUZIDO NA MÁXIMA: A ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA SÓ PODE ATUAR CONFORME A LEI.
O PRAETER LEGEM E O CONTRA LEGEM NÃO
ENCONTRAM LUGAR NA ATIVIDADE PÚBLICA,
POIS SEUS AGENTES SOMENTE PODEM AGIR
SECUNDUM LEGEM”. (Pazzaglini Filho, Marino, In
Princípios Constitucionais Reguladores da Administração
Pública, Ed. Atlas S.A., 2000, São Paulo, p. 23).
Constata-se
dos
documentos
colacionados
aos
autos,
notadamente o expediente administrativo que visa a defesa da probidade administrativa, do
patrimônio público, bem assim os interesses individuais indisponíveis, tombado sob o n.º
1.30.012.000367/2010-80 que militares integrantes das Forças Armadas no Rio de Janeiro,
subordinados a diversos Comandos e Centros distintos, estão sendo coagidos a aderirem ao
sistema do Bilhete Único como forma de pagamento do auxílio-transporte, o que seria
vedado pela Medida Provisória 2.165-36/2001. Esse fato é confirmado pelo Boletim de
Ordem e Notícias nº 230 de 1º de abril de 2011 da Marinha do Brasil (fl. 123 do P.A.) e dos
ofícios de fls. 436 (da Consultoria Jurídica junto ao Ministério da Defesa) e 450-451 (do
Comando da Aeronáutica).
Verifica-se, ainda, das representações encaminhadas ao órgão
ministerial que os militares, ainda, estariam sendo obrigados a fazer declarações falsas do
valor que necessitam para o transporte, de modo que o montante se restrinja ao limite ao
valor do Bilhete Único; e que, no caso específico do Centro de Instrução Almirante
Alexandrino, os militares que se negaram a fazer tal declaração foram constrangidos a
passar dias inteiros em pé, no pátio, como forma de punição e coação.
Observa-se, ainda, que, ao conceder o auxílio-transporte
apenas por meio do sistema do Bilhete Único, e não em pecúnia, os Comandantes das três
Forças Armadas e das diversas Organizações Militares a estas vinculadas retiram dos
militares que se utilizam de modos de transporte que não aceitem o Bilhete Único o direito
de que estes usufruam do auxílio-transporte a que fazem jus por expressa disposição legal,
nos exatos termos da Medida Provisória 2.165-36/2001 que estabelece:
“Art. 1o Fica instituído o Auxílio-Transporte em pecúnia,
pago pela União, de natureza jurídica indenizatória,
destinado ao custeio parcial das despesas realizadas com
transporte coletivo municipal, intermunicipal ou interestadual
pelos militares, servidores e empregados públicos da
Administração Federal direta, autárquica e fundacional da
União, nos deslocamentos de suas residências para os locais
de trabalho e vice-versa, excetuadas aquelas realizadas nos
deslocamentos em intervalos para repouso ou alimentação,
durante a jornada de trabalho, e aquelas efetuadas com
transportes seletivos ou especiais.
[...]
Art. 2º
[...]
§ 2o O valor do Auxílio-Transporte não poderá ser
inferior ao valor mensal da despesa efetivamente realizada
com o transporte, nem superior àquele resultante do seu
enquadramento em tabela definida na forma do disposto no
art. 8o.”
Art. 6o A concessão do Auxílio-Transporte far-se-á mediante
declaração firmada pelo militar, servidor ou empregado na
qual ateste a realização das despesas com transporte nos
termos do art. 1o.
§ 1o Presumir-se-ão
verdadeiras
as
informações
constantes da declaração de que trata este artigo, sem
prejuízo da apuração de responsabilidades administrativa,
civil e penal.
§ 2o A declaração deverá ser atualizada pelo militar,
servidor ou empregado sempre que ocorrer alteração das
circunstâncias que fundamentam a concessão do benefício.
Dessa forma, além de a referida norma vedar o pagamento do
auxílio-transporte por meio da sistemática do Bilhete Único, visto que prevê expressamente
que o pagamento desse auxílio deve ser feito em pecúnia; também afirma que o valor do
auxílio-transporte não poderá ser inferior ao valor mensal efetivamente despendido pelo
militar com o transporte.
A lei nº 7.418/1985, que regula o vale-transporte, também
prevê:
“Art. 2º - O Vale-Transporte, concedido nas condições e
limites definidos, nesta Lei, no que se refere à contribuição do
empregador:
a) não tem natureza salarial, nem se incorpora à
remuneração para quaisquer efeitos;
[...]
Art. 5º
[...]
§ 3º - Para fins de cálculo do valor do Vale-Transporte,
será adotada a tarifa integral do deslocamento do
trabalhador, sem descontos, mesmo que previstos na
legislação local.”
Neste pormenor, cabe fazer uma pequena explicação sobre o
que é e como funciona o Bilhete Único: é ele um sistema de bilhetagem eletrônica que
unifica em apenas um sistema, toda a bilhetagem dos meios de transportes, gerando assim,
em regra, benefícios aos seus usuários, tais como as tarifas integradas, onde é concedido
desconto ou isenção da tarifa ao se utilizar meios de transporte em sequência
O referido Bilhete Único é regulado, no Rio de Janeiro, pela
lei estadual nº Lei 5628/2009, encontrando-se a tarifa hoje no importe de R$ 4,95. O
usuário que fizer uso do bilhete único pode viajar em até 2 meios de transporte diferentes ônibus, vans legalizadas, trens, barcas e metrô - durante o período de até duas horas e meia,
desde que um deles faça a integração entre municípios. O benefício vale também para quem
usa apenas um transporte intermunicipal que custe acima desse valor.
Feitos estes esclarecimentos retornemos aos fatos.
Em face da ilegalidade perpetrada pelos Comandos das OGMs
o Ministério Público Federal, na figura do Procurador da República que ora subscreve,
expediu as Recomendações nº 03/2012, 04/2012 e 05/2012 para que a Diretoria de Finanças
da Marinha, o Terceiro Comando Aéreo Regional e ao Comando Militar do Leste,
respectivamente, se abstivessem de impor aos militares o cadastramento involuntário e
coercitivo no Bilhete Único.
Entretanto, em resposta as aludidas Organizações Militares
alegaram que não poderiam seguir a Recomendação, tendo em vista que ela supostamente
contrariaria o disposto no Parecer 471/2012/CONJUR-MD/CGU/AGU, aprovado pelo
Despacho Decisório nº 37/MD/2012 do Ministério da Defesa, ao qual ela se encontra
vinculada, consoante art. 11 da Lei Complementar nº 72/1993.
Ocorre que, na verdade, não existe essa contrariedade
entre o disposto na Recomendação e o disposto no referido Parecer, visto que ele prevê
que:
“III
–
Não
se
vislumbra
qualquer
ilegalidade
ou
inconstitucionalidade na adoção dos valores referentes ao
Bilhete Único como base para a concessão do auxíliotransporte, considerando o caráter indenizatório dessa
parcela, a vedação ao enriquecimento ilícito do agente, bem
como ao amparo dos entendimentos do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão e da Controladoria-Geral
da União sobre o tema.
IV – Esclareça-se que aqueles militares que residirem em
localidades não atendidas pelo transporte integrado à
sistemática do Bilhete Único, ou que, por qualquer outro
motivo, a ser informado pelo agente, não puder se utilizar
desse sistema para deslocamento da sua residência ao local
de trabalho, prestarão declaração nesse sentido, cabendo ao
órgão competente da Administração avaliar cada caso
concreto.”
Ou seja, o parecer atesta a legalidade do pagamento aos
militares do valor do Bilhete Único como auxílio-transporte, mas em momento algum
estabelece a obrigatoriedade dos agentes de se cadastrarem no sistema do Bilhete
Único. Ao contrário, o parecer inclusive veda expressamente essa prática, como se verá
mais adiante. Dessa forma, os militares podem utilizar esse valor recebido em outro tipo de
transporte.
A intenção da AGU, por meio desse parecer, é possibilitar a
uniformização dos valores de pagamento, utilizando-se de um valor padrão que seria
suficiente para acatar as necessidades de muitos dos militares afetados pela medida. Como,
no entanto, vários militares necessitam de valores maiores do que esse para se locomoverem
entre sua casa e o Comando, ou não puderem se utilizar desse sistema para deslocamento
da sua residência ao local de trabalho, o próprio parecer já previu exceções. Nessas
situações, o militar deve prestar declaração, que deve ser analisada no caso concreto.
Não se pode deixar de registrar, com fulcro no parecer AGU,
que o valor pago como auxílio-transporte pode até mesmo ser reduzido, já que se trata de
parcela indenizatória que visa atender os gastos tidos pelo trabalhador com transporte
coletivo no deslocamento entre sua casa e seu local de trabalho. Logo, se o valor do
transporte diminuir, exemplificadamente por ter o militar mudado de residência, com
diminuição de transportes diários para a chegada ao serviço, o valor do auxílio-transporte
também poderá ser reduzido. O que não se pode, repita-se, é impor ao militar que adira a
um sistema que lhe cause prejuízos econômicos, fazendo-o com que arque, com desfalque
no seu vencimento/soldo, com despesas de transporte, quando legalmente cabe a União
custeá-las.
O que se pretende, portanto, nesta ação é vedar a conduta
arbitrária da União (Ministério da Defesa e Comandos Militares) ao reduzir o valor do
auxílio-transporte, fazendo com que os militares das três Forças sejam obrigados a utilizar
do seu próprio soldo para custear seu transporte diário para o serviço, além dos 6% (seis por
cento) previstos pela legislação.
Assim, o valor do auxílio-transporte do militar só pode ser
reduzido para o valor da tarifa do Bilhete Único se esse valor for efetivamente
suficiente para suprir as suas necessidades de deslocamento.
A respeito do modo de pagamento dos valores e da
obrigatoriedade do cadastro no sistema do Bilhete Único, o parecer estabelece de forma
conclusiva e definitiva:
“Outro aspecto que pode ser extraído do art. 1º da Medida
Provisória nº 2.165-36/2001 é que o auxílio-transporte deve
ser pago em pecúnia. Desse modo, afasta-se qualquer
alegação no sentido de que os militares estariam sendo
compelidos a se cadastrar no sistema do Bilhete Único, pois
o recebimento da parcela se dá em sua conta-salário.”
Percebe-se, portanto, que o parecer estabelece que o valor deve
ser pago em pecúnia. Entretanto, constata-se que não é isso que vem sendo praticado pelos
Comandos Militares do Rio de Janeiro. Conforme representações que instruem a presente
ação, vários militares foram e estão sendo obrigados a se cadastrar no sistema do Bilhete
Único ou a declarar valores falsos, menores do que os que eles efetivamente necessitam, em
seus pedidos de auxílio-transporte.
Corrobora e comprova o quanto acima aduzido a resposta
ofertada a questionamento feito por este órgão ministerial à Diretoria de Finanças da
Marinha, que assim se manifestou:
“Aliás, a própria Diretoria de Finanças da Marinha esclarece
que esta não é a prática da Administração, consoante
salientado no item 3.6 do Anexo A do Ofício nº 204/2012, da
DFM (Memória sobre Bilhete Único), transcreve-se:
É importante frisar que a MB não obriga os militares e os
servidores civis a se cadastrar no sistema do Bilhete Único, apenas
utiliza o valor deste tipo de tarifa para cálculo do pagamento do
Auxílio-Transporte,
cabendo
mencionar
que
o
citado
cadastramento é gratuito, de fácil execução e está disponível a
todos os usuários de transporte público, independente de categoria
profissional.”
Tais medidas, apesar do alegado pelos Comandos, não se
fundamentam no parecer da AGU; ao contrário, expressamente o contrariam.
Infere-se dos fatos expostos, portanto, que a imposição pelos
Comandantes das Organizações Militares no Estado do Rio de Janeiro para que seus
subordinados se cadastrassem obrigatoriamente no sistema do Bilhete Único, e a
determinação de que eles declarassem valores falsos em seus pedidos de auxílio-transporte
constitui ato abusivo, arbitrário e atentatório aos direitos dos militares, violando
expressamente a Medida Provisória 2.165-36/2001, a lei nº 7.418/1985, e o próprio Parecer
471/2012, da AGU.
Cabe também ressaltar que foi instaurado o Procedimento de
Investigação Criminal nº 0000037-34.2011.1106, no âmbito do Ministério Público Militar,
para investigar a situação relatada nesta ação e averiguar se teria havido crime de
prevaricação.
O MPM expediu, em fevereiro de 2012, uma Recomendação
aos gestores de pagamento dos Comandos Militares, no sentido de não tornar obrigatória a
adoção do Bilhete Único. Apenas o militar que voluntariamente desejasse se cadastrar nesse
sistema é que deveria receber seu auxílio-transporte dessa forma.
Ao final da investigação, apesar de determinar o seu
arquivamento, por entender que trata-se de questão administrativa, e que não houve crime, o
MPM concluiu pela ilegalidade da imposição de cadastramento compulsório no
sistema do Bilhete Único para recebimento do auxílio-transporte, visto que não há
previsão para tal em lei, e que essa medida feriria o princípio da isonomia, previsto na
Constituição da República, reiterando sua anterior recomendação. O relatório e decisão se
encontram nas fls. 325 a 327 PA (frente e verso).
“A concessão de auxílio-transporte, aos militares das Forças
Armadas, tendo como parâmetro de despesa, o uso do Bilhete
Único, não constitui, por si só, nenhuma violação prevista
como crime. O conflito decorrente dessa questão se situa na
seara do direito administrativo, e tem como órgão competente
para dirimi-lo a Justiça Federal, por força do artigo 109,
inciso I, da Constituição Federal.
[...]
Entretanto, entendo que, até que haja normatização, para esta
questão, de abrangência a todos servidores da União, os gestores
da Marinha do Brasil, amparados na Orientação Normativa nº 4,
de 08 de abril de 2011, do Ministério do Planejamento, Orçamento
e Gestão, e nas Normas Sobre Pagamento de Pessoal da Marinha
do Brasil, as quais estabelecem o transporte menos oneroso, para
fins de indenização de auxílio-transporte, podem usar como base
de cálculo da despesa de transporte, o Bilhete Único, somente
para os militares que se cadastrarem voluntariamente e se
utilizarem desse benefício. Aqueles que não quiserem se
cadastrar, não deverão ser obrigados. Neste ensejo, ante o caráter
meramente administrativo do conflito, decido pelo arquivamento
dos presentes autos, e recomendar aos gestores de pagamento da
Marinha do Brasil que se abstenham da referida imposição. “
Dessa forma, verifica-se que outro órgão do Ministério
Público da União (o MPM) também entendeu pela ilegalidade da imposição compulsória do
cadastro no Bilhete Único, ratificando a posição do Órgão Ministerial que propõe a presente
demanda.
IV – DA APLICAÇÃO DA LEI DE AÇÃO
CIVIL PÚBLICA
Por essa forma, os fatos e fundamentos acima narrados
evidenciam a situação de patente ilegalidade perpetrada pelos Comandantes das
Organizações Militares vinculadas ao Exército, Aeronáutica e Marinha, no Estado do Rio de
Janeiro. De forma direta, as ações desses órgãos feriram a Medida Provisória 2.165-36/2001
e a lei nº 7.418/1985, pois obrigaram os militares a declararem valores falsos em seus
pedidos de auxílio-transporte, e aplicaram punições administrativas aos que se recusam;
determinaram aos militares que aderissem, involuntária e compulsoriamente, no sistema do
Bilhete Único para poder usufruir do benefício do auxílio-transporte, entre outras.
No entanto, conforme já demonstrado, essas condutas são
ilegais, e não devem ser praticadas pela Administração Pública.
Resta cristalina, destarte, a necessidade de adoção de
providências urgentes para se restabelecer a legalidade. A propósito, confiram-se os
ensinamentos de José dos Santos Carvalho Filho1:
“Não se pode perder de vista que a ação civil se preordena à tutela
de interesses coletivos e difusos. A violação desses interesses, é
natural, pode-se consumar por meio de ações ou omissões. Quando
o agente os vulnera por meio de ação, a providência judicial a ser
requerida é a ordem para que não mais a pratique, isto é, para não
fazer. Se, ao contrário, é a omissão o fato gerador da ofensa, deve o
juiz expedir contra o agente omisso ordem de fazer. Em suma, a
decisão que acolher o pedido deverá obrigar o réu a uma conduta
1
Ação Civil Pública, Lumen Juris, 7ª edição, Rio de Janeiro, 2009, pg.
positiva ou negativa.”
Também a respeito:
“Lei n.º 7.347/85, Art. 11. Na ação que tenha por objeto o
cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer, o juiz determinará
o cumprimento da prestação da atividade devida ou a cessação da
atividade nociva, sob pena de execução específica, ou de
cominação de multa diária, se esta for suficiente ou compatível,
independentemente de requerimento do autor”.
A lei que regula a ação civil pública, a lei nº 7347, prevê as
possíveis consequência da ACP:
Art. 3º A ação civil poderá ter por objeto a condenação em
dinheiro ou o cumprimento de obrigação de fazer ou não
fazer.
Assim, a condenação de réu em ação civil pública se dá em
face de uma ação ofensiva ao interesse coletivo sob tutela. No caso em exame, os
Comandos das Forças Armadas do Rio de Janeiro e de todas as Organizações Militares a
eles vinculadas, vêm violando as leis que regulam o auxílio transporte dos militares, e dessa
forma os direitos dos subordinados hierárquicos, constrangendo-os e prejudicando-os
economicamente, com a indevida redução dos seus soldos, em face do desfalque de valores
para pagamento de despesas com seu transporte diário para o serviço, importe que deveriam
ser custeados pela União e não pelos próprios militares, nos termos da legislação vigente.
Compete, destarte, ao Poder Judiciário intervir nos
Comandos das Forças Armadas, para restabelecer a ordem
jurídica, fazendo-se
cumprir a lei, com a imediata exigência de cessação da coerção aos militares para que
declararem valores falsos em seus pedidos de auxílio-transporte, e de aplicação de
sanções disciplinares aos que se recusam; bem como a cessação da determinação aos
militares que se inscrevam no sistema do Bilhete Único para poder usufruir do
benefício do auxílio-transporte, obrigando a União a custear os valores devidos a título
de auxílio-transporte em pecúnia e não através de bilhete único, instituído por lei
estadual e não lei federal, diferentemente da Medida Provisória 2.165-36/2001 e da lei
nº 7.418/1985 que já regulam a matéria em exame.
V – DA TUTELA ANTECIPADA
In casu, portanto, como visto acima, justifica-se uma pronta e
firme atuação deste juízo federal, no sentido de se ordenar a imediata cessação da
imposição, pelos Comandos das Forças Armadas do Rio de Janeiro, de que os militares se
cadastrem no sistema do Bilhete Único para poder receber o auxílio-transporte, devendo o
mesmo ser pago em pecúnia. Os requisitos para a concessão da antecipação da tutela estão
todos presentes. Vejamos.
A verossimilhança das alegações decorre da situação fática
notória, comprovada pelas diversas representações recebidas pelo MPF, a respeito da
imposição compulsória de cadastro no regime do Bilhete Único para que os militares
possam receber o seu auxílio-transporte, em valor muitas vezes inferior ao que necessitam.
Além disso, a resposta do próprio Departamento Financeiro da
Marinha, da Consultoria vinculada ao Ministério da Defesa e do Comando da Aeronáutica –
Subdiretoria de Encargos Especiais às Recomendações expedidas por este Órgão
Ministerial, de que não poderiam cumpri-las, confirma inequivocamente que esta conduta
está sendo realmente praticada pelos Comandos. A ré, assim, descumpre escancaradamente
a lei, cabendo ao Poder Judiciário intervir na situação concreta, a fim de fazer valer o
Direito.
No mais, a continuidade dessa imposição faz com que muitos
militares estejam recebendo valores aquém dos quais necessitam, logo são obrigados a
utilizar o seu próprio soldo (além da cota de 6% autorizada em lei) para pagar o
deslocamento entre suas residências e seus Comandos, o que, por sua vez, prejudica o seus
sustento e o de suas famílias, vez que trata-se de verba alimentar.
Impõe-se, portanto, a imediata cessação das condutas ilegais
da ré, a fim de que não se perpetue por mais um longo período a prática ilegal narrada,
restabelecendo-se, desde logo, os efeitos que o ordenamento jurídico pretende que sejam
produzidos no plano fático.
VI - DO PEDIDO
“No quadro de controle administrativo, sem prejuízo dos
instrumentos de fiscalização popular, o Ministério Público
ingressa como fiscal e como implementador do controle
jurisdicional. Titular do inquérito civil, está co-legitimado
à promoção da ação civil pública para invalidação dos atos
de improbidade
que afrontam a coisa pública e os
princípios reitores do sistema jurídico. Seu escopo não é a
singela condenação dos agentes público e/ou terceiros à
recomposição do patrimônio público que lesionaram moral
ou materialmente, mas a preservação da própria higidez da
Administração Pública” (Marino Pazzaglini Filho e outro,
idem).
Cumpre asseverar que o Ministério Público está imbuído de
um firme posicionamento – aliás do qual nunca se afastou, nem se afastará – qual seja, a
busca da verdade, promovendo justiça e punindo exemplar e implacavelmente os culpados,
nos estritos limites das leis.
Ex positis, estando solidificada a prática de atos arbitrários,
ilegais e atentatórios aos direitos e interesses dos militares no Estado do Rio de Janeiro por
parte da ré, o ÓRGÃO DE EXECUÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO requer:
1) a concessão de tutela antecipada para determinar:
1.1)
aos órgãos de pagamento dos Comandos Militares do
Rio de Janeiro que realizem o pagamento do auxílio-transporte
dos militares em pecúnia; e cessem a imposição de cadastro
compulsório no sistema do Bilhete Único;
1.2)
aos órgãos administrativos dos Comandos Militares do
Rio de Janeiro que se abstenham de coagir os militares a
declararem valores falsos em seus pedidos de auxíliotransporte, e de aplicar de sanções disciplinares aos que se
recusarem; e que cessem de determinar aos militares que se
inscrevam no sistema do Bilhete Único para poder usufruir do
benefício do auxílio-transporte;
1.3)
seja cominada multa diária de R$ 10.000,00 (dez mil
reais) à Requerida pela não comprovação do cumprimento da
medida liminar ou da sentença, na hipótese de eventual
inobservância do prazo judicial a ser estabelecido para
correção das ilegalidades perpetradas em desfavor dos
militares, sem prejuízo das sanções penais decorrentes de
eventual desrespeito à ordem judicial;
2) a citação da ré, por oficial de justiça, no endereço declinado
na presente ação, para que conteste a ação, no prazo de 15
dias, sob pena dos consectários jurídicos – legais da revelia e
confissão quanto a matéria de fato;
3) A dispensa do pagamento de custas, emolumentos e outros
encargos, desde logo, à vista do que dispõe o artigo 18 da Lei
n.º 7.347/85 e artigo 87 da Lei n.º 8.078/90, aplicadas
subsidiariamente a presente;
4) A condenação da acusada ao pagamento das custas
processuais e demais ônus da sucumbência, bem como
honorários
dos
peritos
eventualmente
indicados
para
elaboração de laudos no curso do feito;
5) Seja a intimação ao autor feita pessoalmente, mediante
entrega dos autos com vista ao órgão do Ministério Público
com atuação nesta Seção Judiciária, em face do disposto no
artigo 236, § 2.o, do CPC, e 18, II, h, da Lei Complementar
Federal n.º 75/93.
7) o julgamento, ao final, da procedência desta ação para,
ratificada a antecipação de tutela pleiteada, determinar:
7.1)
aos órgãos de pagamento dos Comandos Militares do
Rio de Janeiro que realizem o pagamento do auxíliotransporte dos militares em pecúnia; e cessem a imposição de
cadastro compulsória no sistema do Bilhete Único;
7.2) aos órgãos administrativos dos Comandos Militares do
Rio de Janeiro que se abstenham de coar os militares a
declararem valores falsos em seus pedidos de auxíliotransporte, e de aplicar de sanções disciplinares aos que se
recusarem; e que cessem de determinar aos militares que se
inscrevam no sistema do Bilhete Único para poder usufruir do
benefício do auxílio-transporte;
Requer, por fim, provar o alegado por todos os meios de prova
admitidos em direito, inclusive o depoimento pessoal dos acionados, sob pena de confissão,
inquirição de testemunhas, produção de prova pericial, juntada, requisição e exibição de
documentos em prova e contraprova.
Dá-se a causa o valor de R$ 100.000,00 (cem mil reais).
Neste termos,
Espera recebimento.
Rio de Janeiro, 04 de março de 2013.
EDSON ABDON PEIXOTO FILHO
PROCURADOR DA REPÚBLICA