A Incorporação da Topografia Social no Processo de Gestão

1
A INCORPORAÇÃO DA TOPOGRAFIA SOCIAL NO
PROCESSO DE GESTÃO DA POLÍTICA PÚBLICA DE
ASSISTÊNCIA SOCIAL: O Território e a Inserção do
Conceito Operacional de Práticas Espaciais Aplicados
à Dinâmica do Financiamento e da GI
Liliane Cardoso d’Almeida1
Universidade Federal Fluminense
e-mail: [email protected]
RESUMO
Este trabalho trata da perspectiva do território e das práticas espaciais no
espaço da cidade como diretriz de implementação de políticas públicas e como
matriz de implantação e gestão do SUAS nos estados e municípios. Desse
modo, compreendendo o território como matriz metodológica, tomamos por
referência a experiência de georreferenciamento dos equipamentos CRAS e
unidades filantrópicas de assistência social no município de Campos dos
Goytacazes a partir da experiência da pesquisa e situamos a instrumentalidade
da base cartográfica como suporte estratégico a futuros investimentos em
políticas sociais públicas.
ABSTRACT
This work deals with the practical perspective of the territory and the space
ones in the space of the city as line of direction of implementation of public
politics and as first to implantation and management to ITS in the states and
cities. In this manner, understanding the territory as first metodológica, we take
for reference the experience of georreferenciamento of equipment CRAS and
filantrópicas units of social assistance in the city De Campos of the Goytacazes
from the experience of the research and point out the instrumentalidade of the
cartographic base as strategical support the future investments in public social
politics.
Agradecimentos especiais aos professores e doutores Lenaura Lobato, João Bôsco Hora Góis
do Programa de Pós Graduação em Políticas Sociais da UFF – Niterói/RJ e à Elaine Bhering
Professora doutora da UERJ, pelo suporte à elaboração desse trabalho que tem por base a
Dissertação de Mestrado produzida a partir dos estudos desenvolvidos com o apoio do Grupo
de Pesquisa em Avaliação de Políticas Públicas da UFF- Niterói/RJ. Ao Christian parceiro na
arte do geoprocessamento de Dados. Grandes colaboradores para a consecução científica
desse trabalho. Trabalho apresentado no 4º Seminário de Pesquisa do Instituto de Ciências da
Sociedade e Desenvolvimento Regional, da Universidade Federal Fluminense – UFF, realizado
em Campos dos Goytacazes, RJ, Brasil, em março de 2011.
1
Mestra em Políticas Sociais pela Universidade Federal Fluminense – Niterói /RJ, Assistente
Social, com atuação profissional no município de Campos dos Goytacazes/RJ na Secretaria
Municipal da Família e Assistência Social, no âmbito do Setor de Monitoramento, Avaliação e
Gestão de Dados - Rede SUAS.
2
INTRODUÇÃO
Nas últimas décadas o debate histórico que coloca no centro o território para a
gestão das políticas públicas vem assumindo intensidade e proporções
científicas. À medida que avançam as concepções e instrumentos de gestão,
potencia a interface com disciplinas como a geografia no âmbito da
implantação e implementação dos Sistemas de Informação na esfera pública
da Gestão.
O trato com a topografia social, surge como instrumentalidade à operação com
um sistema descentralizado que assume no seu escopo a gestão de dados
vinculada à dimensão das práticas espaciais vivenciadas por comunidades e
populações nos municípios que compõem a federação. Essa prática de gestão
visa potenciar um viés de descentralização que favoreça a captura de
informações peculiares às diversidades de contextos onde o Sistema Único de
Assistência Social é instalado, e passa a ser gerido, contribuindo para a
captura de singularidades locais.
O trato com a Gestão da Informação ao lado de eixos proativos ao
monitoramento e avaliação constituem instrumentos essenciais de gestão na
concomitância com o planejamento e orçamento público. Tais instrumentos
associados à centralidade do território, como diretriz para os processos de
regionalização do sistema, potenciam a inserção no âmbito da Assistência
Social de novas categorias de análise favorecendo o seu reconhecimento na
agenda Pública como Política de Direitos.
No que toca a territorialização no âmbito da Política de Assistência Social,
encontramos esta categoria na formalização da Norma Operacional Básica
(NOB SUAS-2005) como um de seus eixos estruturantes.
Destacada a extensão sócio-espacial e a ampla densidade demográfica do
país, associada ao volume das desigualdades sociais vivenciadas nos mais de
5500 municípios da federação, faz-se especialmente necessário aprofundar as
concepções e o debate acerca da sistematização da topografia social, que
adensa uma reflexão profunda sobre o território e a gestão da informação
correlata aos dados produzidos pelas experiências vivenciadas por
comunidades e populações alvo no processo de gestão do Sistema Único de
Assistência Social na interface com outras políticas públicas.
Desse modo a categoria território é sobretudo composta por uma dimensão
política capaz de inferir nos processos de ordenamento das cidades e capaz de
provocar alterações no âmbito da gestão, do planejamento e da implementação
de políticas públicas.
Pelo lado das atuais reconfigurações socioespaciais das cidades, as pesquisas
e estudos vêm se multiplicando.
Amplia-se o debate sobre as forças operantes na produção do espaço, os
novos padrões de segregação urbana, sobre os parâmetros e a geografia da
pobreza urbana e da vulnerabilidade social.
No entanto, ainda pouco tem se sabido sobre o modo como os processos em
curso definem e redefinem, assim como interagem com a dinâmica societária, a
ordem das relações sociais e suas hierarquias, as práticas sociais e os usos da
cidade, as novas clivagens e diferenciações que definem os bloqueios ou
acessos diferenciados aos serviços e espaços.
3
O traçado de uma topografia social portanto, não se restringe às linhas e
coordenadas que definem a cartografia de mapas e referenciamento de
populações específicas.
Mais que a constituição sistêmica, a topografia social apresenta um diâmetro
de abrangência que inclui níveis de captura e análise que agregam à produção
do conhecimento sobre o território, o estudo das diversas formas de sua
constituição estendendo a noção de espaço e temporalidade, conferindo à
cartografia produzida pela análise e aplicação, uma dimensão política e social.
É imprescindível atentar que a noção de território pode aparecer apenas
correlata à materialidade física dos espaços, vinculada a dinâmica material da
geografia do local. Contudo, o território também condensa em sua concepção
uma dimensão simbólica e cultural que define as formas como as relações
sociais estruturam práticas espaciais e como estas práticas vão assumindo um
nível de interconexão e complexidade a ponto de atingirem a definição de uma
cartografia regional. 2
A perspectiva territorial e da Gestão da Informação incorporada pelo Sistema
Único de Assistência Social representa uma mudança paradigmática de
relevância. As ações públicas da área da Assistência Social devem ser
planejadas territorialmente tendo em vista a superação da fragmentação, o
alcance da universalidade de cobertura, a possibilidade de planejar e monitorar
a rede de serviços, realizar a vigilância social das exclusões e estigmatizações
presentes nos territórios de maior incidência de vulnerabilidade e carecimentos
com aplicação de indicadores. (PNAS, 2004; NOB SUAS, 2005)
O território é a base de organização do SUAS, mas é necessário elucidar que o
território representa muito mais do que o espaço geográfico. Assim, o município
pode ser considerado um território, mas com múltiplos espaços intra-urbanos
que expressam uma malha de diferentes arranjos e configurações
socioterritoriais.
A matriz do território define as questões correlatas ao referenciamento dos
equipamentos e serviços socioassistenciais, bem como define áreas de
implantação dos Centros de Referência da Assistência Social e dos Centros
Especializados de Referência da Assistência Social, assim como agrega
matrizes ao financiamento, definindo na fórmula dos pisos a alocação dos
recursos da Seguridade Social destinados à Assistência Social.
O território é nesse sentido matriz que permite elucidar a dimensão
instrumental e política do financiamento da política pública permitindo que seu
processo de institucionalização assuma diversificados desenhos, ainda que
com uma padronização Nacional no âmbito da noção de sistema adensada
pelas diretrizes materializadas em suas normas operacionais.
1Território, práticas espaciais e a dimensão política do
georreferenciamento e da gestão da informação.
2
Sobre sito consultar Rogério Haesbaert, Ruy Moreira (2007), Concepções de Território para
compreender a Desterritorialização e conferir também dos mesmos autores a produção: O
Espaço e o Contra-Espaço: as Dimensões territoriais da sociedade civil e do Estado, do
privado e do público na ordem espacial burguesa, respectivamente. In: BACKER, Bertha K.;
SANTOS, Milton (orgs.). Território, territórios: ensaios sobre o ordenamento territorial. Rio de
Janeiro, Lamparina, coleção espaço, território e paisagem, 2007. 3.ed.
4
No âmbito do território e na sua constituição está o conjunto das práticas
espaciais, que define e redefine as formas de ordenamento das cidades em
sua geografia.
Para tanto é necessário esclarecer o conceito de práticas espaciais para que
melhor compreendamos como que esta matriz operativa e conceitual interfere
nos processos de gestão do Sistema Único de Assistência Social e no campo
das políticas públicas de forma geral, considerando a malha urbana das
cidades e das populações que a compõem, assim como o conjunto da
existência localizada da rede de unidades filantrópicas de assistência social
distribuídas por território.
Sinalizamos esta matriz na abertura deste debate para que possamos tornar
claros as medidas e indicadores que precisam ser considerados no âmbito do
monitoramento e avaliação correlatos ao financiamento e alocação dos
recursos junto à rede, bem como para que a formulação de critérios seja
assumida pelos patamares da eficácia. Assim, como para deixar claro que a
aplicação de indicadores sociais não é mera tabulação de dados quanti qualitativos ou apenas uma formulação numérica. Esta aplicação pode ser
correlata à rede e à populações, à escolaridade e à tantas dimensões quanto
necessárias para agrupá-las à composição dos Índices de Desenvolvimento
das Famílias (IDF) atendidas pelo SUAS nos territórios.
Sendo assim, a partir das contribuições de Ruy Moreira (2009)3 podemos
compreender por práticas espaciais o conjunto de experiências vivenciadas
pelas populações que na relação com a natureza e com os demais seres e as
bases de produção, definem instrumentos e abrangem um conjunto de
intervenções e alterações que desenham e redesenham as noções de tempo e
espaço. Bem como desenham fronteiras e aglomerados que dimensionam a
extensão das comunidades e das cidades. Práticas que vivenciadas adensam
a expressão do gênero de vida, como categoria que define um ethos societário.
Assim, é possível dizer que as práticas espaciais definem as formas como as
comunidades se organizam para superar os desafios relativos à vida em
sociedade. Também estruturam formas agregadas de convivência humana,
preenchidas de valores simbólicos, históricos, culturais e de uma linguagem
que define agrupamentos por suas peculiaridades, singularidades, compondo a
constituição identitária de populações que historicamente vem assumindo
espaço ou precisam conquistar espaço na agenda pública das políticas sociais.
Deste modo, as práticas espaciais definem uma topografia singular ao espaço
das cidades e da federação e, na constituição de uma Política de Gestão da
Informação para a Assistência Social, tornam-se categoriais essenciais aos
processos de análise, impactando nos níveis de constituição das agendas de
direitos, na formulação, no desenho da implementação e nos processos
relacionados à avaliação e monitoramento do sistema no território nacional.
Portanto, avaliar a importância de uma Política de Gestão da Informação para a
Assistência Social como mecanismo de institucionlização do SUAS requer
ponderar sobre o conjunto de dimensões e categoriais que a inscrevem no
debate público da gestão das políticas sociais. Requer ainda considerar a
3
Informação verbal registrada na disciplina de ordenamento Territorial das Cidades, ministrada
pelo Professor Doutor Ruy Moreira no ano de 2009, no Mestrado em Geografia implementado
pela UFF – Niterói/RJ, que por ocasião participei como aluna Mestranda, na qualidade de aluna
especial. Tal disciplina compôs a grade de disciplinas optativas do Mestrado em Políticas
Sociais como acréscimo ao saber elaborado a partir de minha pesquisa.
5
decodificação dos processos sócio-políticos que incrementam a dinâmica de
institucionalização do sistema em cada contexto.
A incorporação do estudo da topografia social no processo de gestão da
Política Pública de Assistência Social aponta para a necessidade de uma
compreensão ampla da noção de território, considerando que o processo de
territorialização envolve as mobilidades urbanas tecidas pelas populações e
famílias alvo do Sistema no âmbito das cidades.
Nas definições de Grafmayer (1994, apud Francisco; Almeida, 2007), essas
formas de mobilidade (definidoras das noções de território), são não apenas
interdependentes, mas diversas facetas de um processo único de
reorganização das condições de existência. Seus eventos precisam, portanto,
ser situados nos tempos e espaços em que as histórias se desenrolam.
Segundo ele é por esta via que se deixam ver como pontos de condensação de
tramas sociais articulam histórias singulares e destinações coletivas.
Para Grafmayer tomar as mobilidades urbanas como referência não é,
portanto, o mesmo que fazer a cartografia física dos deslocamentos
demográficos. Não é simplesmente fazer o traçado linear de seus percursos.
Tempos biográficos e tempos sociais se articulam na linha de sucessão das
genealogias familiares e suas trajetórias, mas também supõem uma
espacialização demarcada pelas temporalidades urbanas corporificadas nos
espaços e territórios das cidades.
É importante tratar desta questão, na medida em que as geotecnologias têm
sido apropriadas para institucionalizar e implantar o SUAS nos municípios,
como uma das matrizes da diretriz de territolialização. Incrementos no âmbito
do georreferenciamento vem sendo uma prática recém – implantada na
Assistência Social e que aos poucos vem se inscrevendo na dinâmica dos
debates e estudos científicos na área.
Ainda pouco explorado, é um campo de pesquisa bastante rico na proporção
que permite trazermos também para análise os desafios de sua implantação
nos processos descentralizados de gestão do sistema, que envolvem dentre
outros obstáculos, a morosidade do incremento em tecnologias e sua
compreensão para além da forma acessória à gestão do trabalho no âmbito da
política pública. Mas, compreendendo sua função essencial no trato com os
processos de monitoramento e avaliação constitui-se em ferramenta primordial
a uma gestão pública qualificada. As dificuldades relativas à morosidade do
reconhecimento desta ferramenta no cotidiano de trabalho e investimentos da
gestão, pode ser visualizada especialmente em municípios do interior da
federação.
Também é necessário considerar que a aplicação do sistema de
georreferenciamento dos serviços socioassistenciais, tomando por referência
as contribuições de Grafmayer (1994, apud Francisco; Almeida, 2007) se
preenchem de um sentido político na medida em que incorporam a dinâmica
das práticas espaciais que por referência constituem os territórios de
implantação dos equipamentos públicos e organizações não governamentais
relativos ao SUAS.
Portanto, é preciso considerar e elucidar que este processo aparentemente
simples, apresenta sua teia de complexidades, na medida em que demarcam
pontos críticos, pontos de inflexão, de mudança e também de entrecruzamento
com outras histórias e percursos, identificam “zonas de turbulência”, em torno
das quais ou pelas quais são definidos e redefinidos deslocamentos e
6
bifurcações, práticas sociais que revelam em muitos casos a trajetória intricada
dos acessos a direitos, dos bloqueios da cobertura, elucidando os
agenciamentos cotidianos que por referência acabam por definir destinações
coletivas e públicas vinculadas aos processos de gestão das políticas sociais.
Considerando as profundas discrepâncias e desigualdades sociais de um país
de amplo porte geográfico e territorial como o Brasil, como já mencionamos,
com seus 5.564 municípios, constitui um equívoco pretender homogeneizar
realidades tão diversas, como se observa na adoção de certas classificações
que medem graus de pobreza e indigência das populações, sem considerar a
diversidade das realidades municipais, a começar pela populacional, e as que
se manifestam em distintas escalas inter e intra-regionais, inter e intra-urbanas.
Segundo informações do IBGE (Censo 2000) e do próprio Ministério de
Desenvolvimento Social e Combate à Fome (2008) do conjunto dos mais de
5.500 municípios da federação brasileira, cerca de 4 mil são classificados como
de pequeno porte, com menos de vinte mil habitantes.
Apesar dos altíssimos níveis de urbanização do território brasileiro, é preciso
ainda considerar o recorte rural presente nessas realidades municipais, o que
coloca a necessidade de diferentes políticas públicas, somada a considerações
quanto às peculiaridades a serem diagnosticadas e identificadas no
planejamento, na alocação territorial dos serviços e equipamentos, assim como
na implementação do financiamento.
Dessa forma a topografia social é uma categoria operacional que integra
diversas outras categorias e dimensões de análise e incorpora à gestão,
inovadoras perspectivas de estudo, assim como formas de aplicação e de
intervenção da Política Pública nos diversos e múltiplos territórios.
Agregando esta perspectiva e à medida que as ações do MDS vem sendo
ampliadas a partir dos marcos de implantação do SUAS (PNAS , 2004)
aumenta, na mesma dimensão o volume de dados, e a necessidade de
processá-los e geri-los para dar suporte à complexa operação de gestão que
envolve as ações do ministério e da aplicabilidade da Política de Assistência
Social nas diversas regiões.
Essas demandas envolvem segundo dados do próprio MDS (2007), a avaliação
da capacidade instalada, a integração de interesses e potencialidades das
Secretarias e setores do Ministério na relação com os demais órgãos nacionais
e internacionais, assim como demandas pertinentes à instalação do SUAS nos
múltiplos contextos nacionais, materializados nas malhas urbanas dos Estados
e municípios.
Situação que requereu medidas de solução para organizar e equacionar
problemas relativos à administração da informação.
Para tanto, na composição de sua estrutura e entre os anos de 2004 e 2005 foi
criada e instituída a Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação, e mais
precisamente no ano de 2005 foi criado o Grupo de Trabalho de TI com o
objetivo de evoluir na perspectiva de analisar a situação vivenciada, apontar
soluções imediatas e planejar ações estruturantes que permitissem dar
sustentabilidade e qualidade aos processos organizacionais intensamente
apoiados em Tecnologias da Informação e Comunicação.
A intervenção deste grupo teve por primeira iniciativa o traçado de um
diagnóstico com reflexões que culminaram com a indicação de várias diretrizes.
Dentre elas destacam-se: a elaboração de Política de Informação, a formação
de um Comitê Gestor de Tecnologia e Informação (CGTI), a definição de
7
ferramentas para a disponibilização de informações estratégicas,
estabelecimento de fluxo de dados com objetivo de criar processos de
racionalização deste fluxo e gerar uma matriz que expressasse a dinâmica,
contendo informações pertinentes aos programas, projetos e ações sociais do
Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Esse Sistema por
diretriz potenciou o aprimoramento das ferramentas e originou a ferramenta
Matriz de Informações Sociais. (MIS)
A partir da portaria nº 556 de 11 de novembro de 2005, o MDS cria o Comitê
Gestor de Tecnologia e Informação, cujo objetivo expresso em seu artigo 1º, é
de se constituir numa instância responsável para tratar e deliberar a respeito de
temas na área de Tecnologia e Informação no âmbito de todo o ministério.
Com a criação deste Comitê Gestor lhe foi atribuída a responsabilidade da
discussão e elaboração de uma Política de Tecnologia e Informação que
contemplasse o MDS, norteando a gestão dos dados referentes às ações da
Assistência Social, potenciando a integração do sistema e procedimentos para
apoiar o conjunto das políticas públicas correlatas à área.
A arquitetura que começou então a ser definida tem uma preocupação
essencial com a questão espacial. A política de Assistência Social passa hoje
pelo processo de descentralização, com base em investimentos nas famílias
que tem por referência o território. No entanto, a ferramenta incorpora
funcionalidade para além da questão espacial. Os dados são agrupados em
função do tempo, registrando assim um histórico de evolução dos
investimentos e ações realizadas. A menor unidade de tempo racionalizada
pela Matriz de Informações Sociais (MIS) é o mês e finaliza com a base de
consolidação anual dos investimentos realizados.
A implementação da Matriz de Informações Sociais (MIS) se constitui em uma
ferramenta de monitoramento, desenvolvida para acompanhar as políticas e
programas conduzidos pelo MDS. Esta ferramenta disponibiliza dados,
informações e indicadores sociais para agregados territoriais como municípios,
micro regiões e unidades federativas e também para agregados espaciais.
A implantação desta matriz condensa a utilização da topografia social e da
cartografia como instrumentos operacionais à aplicação dos indicadores
sociais, como estratégicas ferramentas aos processos de referenciamento dos
equipamentos
do
SUAS,
como
instrumento
que
potencia
o
georreferenciamento e geoprocessamento de dados referentes à rede de
serviços socioassistenciais nos territórios.Também potencia nesta medida, e na
interrelação com os dados demográficos que são passíveis de serem gerados,
os incrementos em critérios de financiamento, que por sua vez desenha as
formas como a Política de Assistência Social se institucionaliza e assume seu
desenho nos territórios.
2 – Cartografia Urbana e Perspectivas estratégicas de implementação de
políticas públicas a partir do SUAS em Campos dos Goytacazes/RJ
2.1 – Metodologia
O trabalho de georreferenciamento na perspectiva geopolítica do território
constitui parte integrante da pesquisa de mestrado intitulada O SUAS e a rede
Socioassistencial Não Estatal desenvolvida em Campos dos Goytacazes a
8
partir do Centro de Pesquisa e Estudos Pós Graduados em Políticas Sociais da
Universidade Federal Fluminense em Niterói.
O trabalho de pesquisa tem por objetivo central uma avaliação do processo de
institucionalização do SUAS a partir da rede não estatal, tendo por metodologia
o mapeamento da rede de serviços socioassistenciais da rede SUAS no
respectivo município a partir de um quadro de dimensões de análise, composto
por um conjunto de variáveis e indicadores relativos aos processos de
implementação da política pública no território.
As dimensões de análise abordadas na pesquisa e o conjunto de variáveis
podem ser visualizadas na figura que segue:
DIMENSÕES
VARIÁVEIS
I – Concepção de Assistência Social
- Conceitos e referências em que se
fundamentam
- Conceito de gestão e processo de
descentralização.
II – Regulação do SUAS
- Conhecimento e concordância a respeito
das regulações
- Sugestões de mudança.
III – Destinatários / Processo de - Quem são os sujeitos a que se destina a
incorporação das demandas sociais.
política; Como são concebidos;
- Formas de registro das demandas e
necessidades da população atendida;
IV – Gestão / Responsabilidades / Espectro - Tendências de institucionalização do
de atores / Planejamento.
Sistema;
- Formas de Planejamento;
- Responsáveis pela elaboração dos projetos
e planos;
- Relação do poder público com o conjunto
das organizações não estatais e usuários da
política.
V – Financiamento
- Quem deve financiar com primazia;
- Formas de contrapartida instituídas
- Suficiência dos critérios para repasse do
financiamento
Figura nº 1 – Dimensões e Variáveis de Análise – Quadro elaborado pela autora.
A perspectiva do georreferenciamento foi utilizada como etapa metodológica à
aplicação destas variáveis e indicadores, onde pudemos constatar as áreas de
possíveis investimentos em políticas públicas e a localização estratégica das
unidades socioassistenciais e dos CRAS para o provimento do acesso às
garantias socioassistenciais preconizadas pelo SUAS.
Desse modo, a topografia territorial e a dimensão cartográfica apresentada na
figura nº 2 se constitui em ferramenta de gestão pública para as políticas
sociais.
Não nos deteremos em abordar por ocasião deste trabalho os resultados de
cada uma das variáveis e indicadores relativos às dimensões de análise acima
apresentadas por não ser este o objeto de discussão deste artigo. Trataremos
aqui de demonstrar os resultados relativos à importância da cartografia gerada
pelos estudos ressaltando a importância de sua instrumentalidade e direção
política para efeito da aplicação das variáveis e indicadores, demonstrando
assim a sua importância como ferramenta de gestão.
Nesse sentido é possível caracterizar a dimensão política do Território e a sua
instrumentalidade desde o âmbito da formação das agendas públicas, à
9
formulação, à implementação, ao monitoramento, avaliação e gestão de dados
no SUAS.
Sendo assim, a primeira parte do processo metodológico se desenvolveu em
parceria com a Secretaria de Obras e Urbanismos, na medida em que este
setor ofereceu a ferramenta do geoprocessamento necessária à formulação da
base cartográfica.
A segunda etapa do procedimento metodológico se realizou a partir de uma
análise dos mapas apresentados no Plano Diretor do Município. Utilizamos
como critério de escolha da base cartográfica, o mapa que apresentasse as
áreas de especial interesse social e os campos de vulnerabilidade no
município.
A partir da localização geográfica e/ ou territorial destes equipamentos da rede
lançados à base pudemos levantar os resultados relativos à uma análise
prospectiva a futuras propostas de políticas públicas e à geopolítica dos
investimentos do Fundo Municipal de Assistência Social.
2.2
- Resultados da Pesquisa
A partir do levantamento da pesquisa, elencamos os locais em que se situam
as organizações não estatais de assistência social, no intuito de realizar o
mapeamento da rede pelos territórios e de possibilitar indicadores para a
realização futura do referenciamento destas unidades junto aos equipamentos
CRAS e CREAS, tendo em vista que esta ação do referenciamento, ainda
permanece por ser desenvolvida pelo município. Sendo um dos pontos frágeis
de institucionalização do Sistema.
A partir disso realizamos o cruzamento de dados relativos às áreas de
investimento e interesse social, no campo das políticas sociais e no campo da
política urbana.
Desse modo, o mapa 7 do Plano Diretor Participativo do Município de Campos
dos Goytacazes (Lei nº 7.974, 31/03/2008) foi a base referencial para o
trabalho de geoprocessamento das informações relativas aos territórios das
organizações não estatais de assistência social e relativas aos CRAS, como se
constata na figura que segue:
10
A partir do geoprocessamento dos dados obtidos pela tecnologia social que
tem por base a cartografia e a topografia social urbana, constatamos que a
rede socioassistencial não estatal está georreferenciada nas proximidades das
seguintes áreas:
- Áreas de Especial Interesse Social 1 (AEIS 1) que corresponde segundo as
diretrizes publicadas no Plano Diretor do Município, à áreas de ocupação
territorial que exigem intervenções de requalificação e melhorias habitacionais,
através da implantação de programas de regularização urbanística e de
construção de unidades residenciais de interesse social. São áreas ocupadas
por favelas e moradias situadas nas áreas de risco , visto que se situam às
margens dos rios, canais e lagoas.
- Áreas de Especial Interesse Social 2 (AEIS 2) que correspondem à áreas
territoriais subutilizadas ou não edificadas, destinadas à promoção da
habitação de interesse social e ao atendimento à famílias de baixa renda. São
áreas destinadas ao reassentamento de comunidades de baixa renda que
tenham suas moradias em situação de risco.
- Área de Especial Interesse Social 3 (AEIS 3) que correspondem às áreas
territoriais destinadas à melhoria da mobilidade urbana e da acessibilidade
atendendo as necessidades de ampliação do acesso a partir da intervenção e
11
da gestão de ações de reestruturação ou requalificação de equipamentos
públicos.
- Áreas de Especial Interesse Cultural (AEIC) correspondente aos conjuntos
urbanos e arquitetônicos, aos sítios naturais ou agenciados pelo homem que,
por sua relevância histórica e representatividade científica, cultural, social e
étnica devem ser protegidos e para os quais serão destinadas medidas de
preservação e valorização. Compreendem a áreas de patrimônio cultural e
áreas de quilombos existentes. (PLANO DIRETOR PARTICIPATIVO, Lei nº
7.974, 31/03/2008)
A partir desta constatação oferecida pelos aportes desta pesquisa podemos
observar que as instituições não estatais de assistência social localizam-se no
interior do perímetro urbano em áreas estratégicas de intervenção no âmbito
das políticas públicas intersetoriais, especialmente aquelas voltadas à
habitação, mobilidade urbana, Educação e Cultura.
A experiência da pesquisa demonstra que a topografia social é matriz que
permite não apenas a materialização da diretriz de territorialização dos
serviços, como permite também a materialização da diretriz de
descentralização e intersetorialidade a partir das análises geradas sobre a base
através da gestão da informação.
Essa constatação que já encontra suporte nos aparatos legais do município,
registra a necessidade de assessoramento à rede em articulação com os
Centros de Referência da Assistência Social para a elaboração do
planejamento estratégico a ser materializado nos Planos Municipais de
Assistência Social e nas diretrizes dos PPAs (Plano Pluri-Anauais) em
articulação com o conselho. Tais planos deverão assim materializar
intervenções que sejam estruturais ao desenvolvimento humano das famílias e
comunidades atendidas pelo SUAS.
Desse modo, as ações propostas pela rede deverão estar articuladas com os
equipamentos da assistência social e das demais políticas públicas executadas
no município de forma a oferecer concretude à diretriz de intersetorialidade da
Política de Assistência Social materializada nas normas opercionais do SUAS.
Essa iniciativa requer a criação de um processo de trabalho que priorize a
capacitação dos agentes e o asssessoramento, incluindo a perspectiva da
pesquisa e do diagnóstico como elementares à proposição, formulação,
execução e avaliação dos investimentos.
Esse vetor demonstra as potencialidades da rede socioassitencial não estatal
na vinculação com o SUAS e, portanto, na relação público-privada da
assistência social, para além da perspectiva da prestação das ações pautadas
na filantropia e no fetiche da benemerência.
Se é que ainda hoje é possível propor questões entre organizações não
estatais de assistência social e cidadania, se é esse pelo menos um horizonte
ético que nos interpela, para além das privatizações e desresponsabilizações
estatais, então isso define o plano em que as questões podem ser colocadas.
Compreender as organizações não estatais de assistência social como
representantes da sociedade civil nos espaços de deliberação da política e
como espaços de interlocução e de vocalização de demandas e necessidades
pela linguagem dos sujeitos, significa situar as práticas nos seus espaços e
territórios, colocá-las em relação com as formas e a materialidade das
intervenções, considerando o jogo dos atores, os circuitos e a trama das
relações e suas conexões com o poder público.
12
Não se trata apenas de considerá-las como recursos materiais e formas
urbanas de intervenção e interação com as questões sociais. Trata-se
sobretudo, de considerar a trama dos atores, as modalidades de apropriação
dos espaços e as possibilidades (e bloqueios) para que o Sistema Único de
Assistência Social se institucionalize, na perspectiva de uma cultura cívica da
cidadania, sob as possibilidades dos indivíduos transformarem bens e recursos
em “formas valiosas de vida e relações”.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A topografia Social se constitui em um conceito não somente geográfico, mas
se constitui, sobretudo em uma categoria dotada de um componente ético –
político a ser considerado na gestão das políticas públicas.
Para além da perspectiva da localização física dos espaços está a sua
constituição a partir das práticas espaciais e dos gêneros de vida ali
construídos historicamente.
Assim, também é possível verificar na cartografia urbana as formas como as
práticas espaciais no campo do ordenamento territorial das cidades adensam e
condensam a contraditória relação capital-trabalho.
Sendo assim, as relações contraditórias intrínsecas ao sistema de produção
capitalista refletem na base territorial as formas de relação colocadas nos
patamares da concentração de riquezas e das desigualdades sociais geradas.
Nesse sentido, o próprio desenho do ordenamento territorial da cidade denota
o contexto das áreas de segregação em relação àquelas que adensam a
prioridade e perspectivas dos investimentos públicos, assim como revela o
movimento de comunidades no enfretamento de bloqueios aos serviços para
suprimento de suas necessidades tecendo a partir dos espaços os circuitos de
acesso à direitos e políticas sociais.
Para os efeitos dessa abordagem trabalhamos com o conceito de território em
sua perspectiva extensiva que, para além de sua concepção geofísica, adensa
processos históricos que se desenham sob as experiências que definem o
espaço de atuação do conjunto de organizações na sociedade, envolvendo o
campo de exercício político das competências e ações, nos âmbitos da
distribuição da riqueza socialmente produzida, na dimensão da produção da
cultura política, com marcadores que envolvem a ampliação da esfera de
participação social. (TELLES, 2007).
Nesse sentido, Telles (2007) afirma que ao seguir os percursos de indivíduos,
suas famílias na relação com a esfera pública e privada de assistência social,
são traçadas as conexões que articulam campos de práticas diversos e fazem
a conjugação com outros pontos de referência que conformam o social.
Segundo a autora os percursos e seus circuitos fazem, portanto, o traçado dos
territórios, e são estes que interessa reconstituir.
É preciso que se diga que estamos aqui trabalhando com uma noção de
território que se distancia das noções mais correntes associadas às
comunidades de referência. É com um outro plano de referência que estamos
aqui trabalhando.
Nos eventos historiográficos de indivíduos, suas famílias no contato com as
organizações não estatais de assistência social há sempre o registro de
práticas e redes sociais mobilizadas (ou construídas) nos agenciamento
13
cotidianos da vida que passam pelas relações de proximidade, mas que não se
reduzem ao seu perímetro.
Sob as análises de Telles (2007) podemos afirmar então que os territórios não
têm fronteiras fixas e desenham diagramas muito diferenciados de relações
conforme as regiões, as formas de exercício das atuações das organizações e
suas relações com a esfera pública e privada de assistência social, e dos
tempos cifrados em seus espaços.
A trajetória histórica das organizações não estatais de assistência social na
relação com as populações e com a esfera pública criam circuitos que nos
permitem apreender os sentidos civilizadores que vem assumindo a Política
Pública de Assistência Social na relação com o setor privado.
Interessa-nos compreender a natureza das vinculações que se vão instituindo,
as mediações e mediadores presentes neste campo, bem como os
agenciamentos que vão sendo construídos no cotidiano de trabalho entre
esfera pública e privada e que operam como condensação de práticas e
relações diversas.
A topografia social tem se constituído ferramenta importante à ampliação do
conhecimento a respeito da realidade e tem oferecido os elementos para
avançarmos nas análises das práticas espaciais, como elementos de sua
constituição e, tem oferecido os aportes para a avaliação dos investimentos em
direção à constituição da esfera pública de direitos.
Nesse sentido é que ressaltamos que mais que um instrumento técnico a
perspectiva territorial e do geoprocessamento portam uma instrumentalidade
política a ser considerada pelas instâncias decisórias em relação às diretrizes
das políticas públicas que definirão os processos de gestão.
Segundo as contribuições de Santos (2008) a produção do espaço urbano está
intimamente ligada ao jogo de interesses entre os seus agentes e partícipes,
fruto das relações simbólicas e contraditórias do sistema produtivo em suas
múltiplas facetas. O espaço urbano é construído e em seguida manipulado
numa teia de ações sociais, onde as relações entre os atores envolvidos nem
sempre resultarão na aplicabilidade das soluções que visem os anseios da
maioria.
Colocar como meta compreender a cidade e explicar a produção do espaço
urbano implica entender esse espaço como relacionado à sua forma (a cidade)
mas não se reduzindo a ela, à medida que ela expressa muito mais que uma
simples localização e arranjo de lugares, expressa um modo de vida. Esse
modo de vida não está ligado somente ao modo de produção econômica,
embora sofra seu constrangimento, mas está ligado a todas as esferas da vida
social: cultural, simbólica, psicológica, ambiental e educacional.
Portanto, a noção de território, espaço e redes são fundamentais para a
compreensão das relações que hoje inferem diretamente na organização dos
serviços da proteção social no âmbito da Assistência Social.
A apropriação dos usos destas categorias na dinâmica de trabalho com a
política pública traz para o centro da análise as formas materiais e simbólicas
que as constitui. Potencia um estudo das formas de segregação geradas pelas
relações societárias e pelo modo como os aglomerados urbanos se organizam
a partir dos modos de produção cotidiana definindo temporalidades,
estrangulamentos e pontos nodais nas formas de acesso a bens e serviços,
permitindo o traçado de uma cartografia e das formas de produção do espaço e
do gênero de vida.
14
Sendo assim, há uma diferenciação entre território e práticas espaciais. As
práticas espaciais contém a noção de território. Segundo, Ruy Moreira (2007)
A ação dos organismos supestruturais, que expressam tanto as funções do
Estado (a sociedade política) quanto as demandas da sociedade civil, faz do
arranjo do espaço um campo de correlação de forças, e do espaço um
elemento de caráter essencialmente político em sua determinação sobre a
organização global da sociedade.
Assim,
o ordenamento territorial das cidades é portador de um caráter político e de classe. A ordem da
intencionalidade explícita definida historicamente pelos arranjos oferecendo o caráter de
espacialidade diferencial faz do arranjo territorial um ordenamento para... E a hegemonia de
classe é que o qualifica. (Moreira apud Backer e Santos, 2007)
Desse modo, o território e as práticas espaciais são dotadas de
intencionalidades e / ou impactadas por constrangimentos da ordem das
relações segregacionistas do sistema produtivo, geradores de um determinado
ordenamento do território.
Os arranjos espaciais por serem dotados da pluralidade das relações e
intervenções dos sujeitos em sua singularidade individual e coletiva também
guardam em si a categoria da contradição, na medida em que dotados dessa
pluralidade, abre para a história em seus caminhos um plano e um campo de
múltiplas possibilidades.
O espaço expressa e revela em sua estrutura todo o complexo da assimetria
de classes. Dotado do movimento contraditório destas relações, condensa em
sua estrutura o pacto de interesses que seminalmente está na determinação de
sua origem.
Considerar estas categorias relativas à topografia social e à diretriz da
territorialização presente na gestão do Sistema Único de Assistência Social,
permite que possamos avançar nos conceitos de gestão pública das políticas
sociais incluídas na agenda da política urbana dos territórios das cidades.
Permite também que se possa dar visibilidade ao planejamento urbano e às
estratégias de investimentos que conduzam à luta pela ampliação dos acessos
a direitos e serviços sociais no intuito de avançarmos na elaboração do
conceito e do conjunto das práticas relativas à construção da esfera pública.
BIBLIOGRAFIA
BACKER, Bertha K.; SANTOS, Milton (orgs.). Território, territórios: ensaios
sobre o ordenamento territorial. Rio de Janeiro, Lamparina, coleção espaço,
território e paisagem, 2007. 3.ed.
CARVALHO, Carlos Alberto José de. A contribuição do conceito de território
para uma gestão socialmente justa da cidade, Gestão Local nos Territórios da
Cidade, Ciclo de Atividades com as Subprefeituras São Paulo.
http://www.geo.ggf.br
DAMIANI, A. L. “O lugar e a produção do cotidiano”. In Novos caminhos da
geografia, São Paulo: Contexto, 1999.
FRANCISCO, Elaine M. V.; ALMEIDA, Carla Cristina L. de. Trabalho, território,
cultura: novos prismas para o debate das políticas públicas. São Paulo, Cortez,
2007.
FURTADO, Ribamar; FURTADO, Eliane. Capital Humano e Capital Social nos
Territórios Rurais: Imposições para uma nova formação dos profissionais do
15
campo. Programa de Pós-Graduação em educação Brasileira da Universidade
Federal do Ceará. s/d.
KOGA, Dirce. Construção do Sistema Único de Assistência Social e os
desafios da territorialização. Fórum de Extensão, Unicamp, 12/09/07.
SPOSATI, A.
SANTOS, Milton. Metamorfoses do espaço habitado. São Paulo: Hucitec, 1988.
Documentos e Legislação:
BRASIL, Instituto Brasileiro de Geografia Estatística (IBGE). Censo 2000.
Disponível em: http//www.ibge.org.br, consulta realizada em 2010/jan-2011.
BRASIL.Constituição da República Federativa do Brasil.1988.
BRASIL, Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS, Lei nº 8742/1993
BRASIL, Presidência da República. Decreto nº 2.535, Brasília, DF, abril, 1998.
BRASIL. Ministério de Desenvolvimento Social. Comitê Gestor de Tecnologia e
Informação.Portaria nº 556 de 11 de novembro de 2005.
BRASIL. Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Catálogo
de indicadores de monitoramento dos programas do MDS. / Júnia Valéria
Quiroga da Cunha (Org.). Brasília, DF: MDS; SAGI, 2007.
BRASIL. Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Política de
Monitoramento e Avaliação do Ministério de Desenvolvimento Social e
Combate à Fome. Portaria nº 329, Brasília, 11 de outubro de 2006.
BRASIL. Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Conselho
Nacional de Assistência Social. Plano Decenal. Brasília, 16 de agosto,2007, ata
nº 17/2007.
BRASIL. Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Secretaria
Nacional de assistência Social. Política Nacional de Assistência Social. Brasília,
DF, 2004.
BRASIL. Norma Operacional Básica: NOB /SUAS – construindo as bases para
a implantação do Sistema Único de Assistência Social, Brasília, DF, 2005.
BRASIL. Norma Operacional Básica de Recursos Humanos do SUAS: NOB
RH/SUAS. Brasília, DF, 2005.
BRASIL. Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Conselho
Nacional de Assistência Social. Manual de Orientações sobre a Transição da
Rede de Educação Infantil Financiada com Recursos da Assistência Social:
Articulação entre Assistência e Educação. Brasília, 2008.
CAMPOS DOS GOYTACAZES. Conselho Municipal de Assistência Social.
Registro de Atas. Anos 2007,2008,2009/2010.
CAMPOS DOS GOYTACAZES. Ata da Audiência Pública, MP- RJ, abril, 2009.
CAMPOS DOS GOYTACAZES. Lei 7.974. Publicada no D.O. em 14 de
dezembro de 2007.
CAMPOS DOS GOYTACAZES. Lei 7.974. Plano Diretor Participativo.
Aprovado pela Câmara de Vereadores e publicado em 31 de março de 2008.
CAMPOS DOS GOYTACAZES. Plano Municipal de Assistência Social. Ano
2007.
CAMPOS DOS GOYTACAZES. Plano Municipal de Assistência Social. Ano
2009.
16
CAMPOS DOS GOYTACAZES. Plano Municipal de Assistência Social. Ano
2010.
CAMPOS DOS GOYTACAZES. Plano Plurianual. Ano 2006.
CAMPOS DOS GOYTACAZES. Plano Plurianual. Ano 2009.