Subsistemas, comunidades e redes

Ana Cláudia Niedhardt Capella e Felipe Gonçalves Brasil
Subsistemas, comunidades e redes:
articulando ideias e interesses na
formulação de políticas públicas
Ana Cláudia Niedhardt Capella
Universidade Estadual Paulista (Unesp)
Felipe Gonçalves Brasil
Universidade Federal de São Carlos (UFSCar)
Na literatura recente, o conceito de subsistema de políticas tem ocupado espaço central
em diversos modelos teóricos, sendo considerado unidade de análise privilegiada em
abordagens sobre o processo de políticas públicas. O presente estudo tem como objetivo
discutir a construção teórica em torno da ideia de subsistemas, comunidades e redes de
políticas públicas, bem como evidenciar a incorporação e desenvolvimento desses conceitos
em três modelos teóricos de análise de políticas: o modelo de múltiplos fluxos (multiple
streams), o modelo de equilíbrio pontuado (punctuated equilibrium) e o modelo das coalizões
de defesa (advocacy coalition framework) que, de formas distintas, operacionalizam suas
análises por meio desses conceitos. O debate teórico-conceitual acerca dos subsistemas,
comunidades e redes de políticas públicas visa contribuir com os estudos sobre processos
de mudança em políticas públicas, sobretudo em perspectivas que consideram o papel dos
atores por meio de suas ideias, conhecimentos e interesses.
Palavras-chave: administração pública, políticas públicas, grupo de trabalho
Subsistemas, comunidades y redes: articulando ideas e intereses en la formulación de
políticas públicas
En la literatura reciente, el concepto de subsistema de política ha ocupado un lugar
central en varios modelos teóricos, que se considera la unidad principal de análisis en los
enfoques de proceso de las políticas públicas. Este estudio tiene como objetivo discutir la
construcción teórica en torno a la idea de los subsistemas, las comunidades y las redes de
[Artigo recebido em janeiro de 2014. Versão final em fevereiro de 2015.]
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Subsistemas, comunidades e redes: articulando ideias e interesses na formulação de políticas públicas
políticas públicas, así como pone de manifiesto la incorporación y el desarrollo de estos
conceptos en tres modelos teóricos de análisis de políticas: el modelo de múltiples corrientes
(multiple stream model), el modelo de equilibrio puntuado (puncutuated equilibrium
framework) y el modelo de coaliciones de defensa (advocacy coalition framework). El
debate teórico y conceptual sobre los subsistemas, las comunidades y las redes de políticas
públicas tiene como objetivo contribuir a los estudios sobre los procesos de cambio en las
políticas públicas, especialmente en las perspectivas que tienen en cuenta el papel de los
actores a través de sus ideas, conocimientos e intereses.
Palabras clave: administración pública, políticas públicas, grupo de trabajo
Subsystems, communities and networks: articulating ideas and interests in the formulation
of public policies
In the recent literature, the concept of policy subsystem has played a central role in
several theoretical models, being considered the prime unit of analysis in approaches of
the public policy process. This paper aims to discuss the theoretical construction around
the idea of policy subsystems, policy communities and policy networks, as well as to
evidence the incorporation and development of these concepts in three theoretical models
of policy analysis: the multiple streams model; the punctuated equilibrium framework
and the advocacy coalition framework. The theoretical and conceptual debate about the
subsystems, communities and policy networks aims to contribute to studies in public policy
change processes, especially in perspectives that consider the role of the actors through
their ideas, knowledge and interests.
Keywords: public administration, public policies, work group
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Ana Cláudia Niedhardt Capella e Felipe Gonçalves Brasil
Introdução
Na literatura recente de políticas públicas, o conceito de subsistema de
políticas (policy subsystem) tem ocupado espaço central em diversos modelos
teóricos, tendo sido considerado uma unidade de análise privilegiada em algumas
abordagens sobre o processo de políticas públicas. O conceito de subsistema de
políticas é objeto de intensa discussão teórica principalmente quando justaposto a
conceitos relacionados, como o de comunidades de políticas (policy communities),
redes de políticas públicas (policy networks), redes temáticas (issue networks). Tais
conceitos podem contribuir significativamente para análises sobre os processos de
mudança em políticas públicas, sobretudo em perspectivas que consideram o papel
dos atores por meio de suas ideias, conhecimentos e interesses.
O presente estudo tem como objetivo discutir a construção teórica em torno da
ideia de subsistemas, comunidades e redes e, principalmente, apresentar e analisar
a incorporação e desenvolvimento desses conceitos em modelos teóricos recentes
no campo de políticas públicas. Em especial, analisaremos como três abordagens
teóricas fundamentam suas explicações sobre o processo de mudança considerando
a dimensão dos subsistemas. O modelo de John Kingdon (2003) apoia-se no conceito
de comunidade de políticas para descrever padrões de relacionamento entre atores
envolvidos com uma área de política, sobretudo em processos de definição de
alternativas. Já o modelo proposto por Baumgartner e Jones (1993) aprofunda a análise
dos subsistemas, destacando algumas características específicas de sua estrutura
sintetizadas no conceito proposto pelos autores de “monopólio de política”. O modelo
das coalizões de defesa (Sabatier; Jenkins-Smith, 1993; Sabatier; Weible, 2007) analisa
a produção de políticas públicas com base em atores e suas crenças reunidos em
coalizões que integram subsistemas específicos. Assim, as três abordagens incorporam
os conceitos de subsistemas, comunidades e redes para produzir explicações sobre o
complexo processo de produção de políticas públicas. Ampliar a compreensão sobre
essas categorias pode proporcionar ao pesquisador de políticas públicas uma unidade
de análise capaz de captar o dinamismo e a complexidade do processo de produção de
políticas, seus múltiplos atores, ideias e interesses.
Para tanto, na primeira seção, apresentaremos e discutiremos os conceitos de
subsistemas, comunidades e redes, categorias mais recentemente utilizadas para a
análise de políticas e que promovem avanços significativos em relação aos enfoques
tradicionais. As três seções seguintes são dedicadas à análise da apropriação desses
conceitos pelos três modelos apontados: o modelo de múltiplos fluxos (multiple
streams), o modelo de equilíbrio pontuado (punctuated equilibrium) e o modelo
das coalizões de defesa (advocacy coalition framework). Na sequência, discutiremos
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Subsistemas, comunidades e redes: articulando ideias e interesses na formulação de políticas públicas
similaridades e diferenças na articulação dessas categorias pelos modelos analisados.
Por fim, serão apresentadas as principais conclusões sobre o estudo.
Subsistemas, redes e comunidades de políticas públicas
O estudo do processo de produção de políticas públicas tem revelado que, para
a análise de uma política, não basta observar a organização pública encarregada
formalmente por sua formulação, implementação ou avaliação. Seja uma secretaria,
ministério ou agência, as estruturas organizacionais fornecem elementos importantes
para a compreensão de uma política, porém pouco revelam sobre o complexo processo
de produção de políticas públicas. A investigação sobre uma política também apresenta
resultados incompletos quando limitada ao estudo do comportamento de atores no
Poder Executivo, ou no Legislativo. Para o estudo e compreensão de uma política, a
literatura desenvolvida no campo de políticas públicas tem privilegiado a análise de
subunidades do sistema político, espaços político-administrativos que têm recebido
diferenciados tratamentos teóricos ao longo das últimas décadas, sendo de forma
geral denominados como subsistemas (policy subsystems) (Baumgartner; Jones,
1993; Sabatier; Jenkins-Smith, 1993; Howlett; Ramesh, 2003). Em tais subsistemas,
as políticas são produzidas em um ambiente composto por diversas instituições e
atores, geralmente reunidos em grupos mais ou menos coesos, que acabam se
especializando e direcionando seus esforços para alguns aspectos específicos de
uma política. Tal entendimento tem permitido o desenvolvimento de uma extensa
bibliografia em torno desses subsistemas, suas características, composição e impacto
na produção de políticas públicas.
Para explicar o papel dos subsistemas na análise das políticas públicas, Thurber
(1996) mostra que a literatura da ciência política estadunidense tem adotado uma
perspectiva sistêmica, destacando três dimensões essenciais. A primeira dimensão
é chamada de macrossistema (macro policy systems), na qual são tomadas decisões
que afetam uma política pública ou a estrutura de poder em torno dela. São
decisões que geram impactos consideráveis sobre a sociedade e o sistema político
porque afetam muitos indivíduos e grupos, envolvem interesses amplos e lidam
com questões frequentemente controversas, despertando a atenção da mídia e
da opinião pública. Os microssistemas (micro policy systems), no outro extremo,
envolvem decisões que geralmente não despertam a atenção do público. Nos
microssistemas, são tomadas decisões baseadas em alta complexidade técnica,
envolvendo um número bastante reduzido de tomadores de decisão que procuram
restringir o acesso de outros participantes.
Entre o macrossistema e o microssistema, situam-se os subsistemas. Como
resultado da divisão do trabalho e da especialização da burocracia, as áreas
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funcionais, como educação, saúde, transporte, meio ambiente, entre outras,
são compostas por arranjos institucionais e atores que tendem a se aglutinar em
torno de programas ou interesses específicos (policy domain). Policy domain é um
conceito que pode ser definido como “a área substantiva da política pública sobre
a qual os participantes competem e fazem acordos e concessões na elaboração de
políticas, como nas áreas específicas da política ambiental ou da política de saúde”
(Birkland, 2005, p. 97)1. Os subsistemas, conceito originalmente desenvolvido
por John Freeman (1955), representam padrões de interações estabelecidos entre
atores envolvidos em uma área específica de uma política pública. Nos subsistemas,
esse grupo de atores – que podem ser servidores públicos, grupos de interesse,
pesquisadores acadêmicos, membros do Legislativo, representantes de governos
locais, entre outros – estabelece redes de relacionamento e utiliza estratégias de
persuasão e barganha de forma a privilegiar seus interesses. Thurber (1996) esclarece
que o sistema político dos Estados Unidos é organizado em torno de centenas de
subsistemas, que podem estabelecer relações de conflito ou cooperação.
Na análise do processo de produção de políticas, as questões movem-se por
essas três dimensões do sistema político. No entanto, a maior parte delas reside
nos subsistemas, caracterizados pela participação de um número reduzido de
participantes reunidos em torno de questões que não despertam a atenção do
público e que se processam de forma rotineira, em relação a uma determinada
área de política. A Tabela 1 esclarece as diferenças entre os sistemas de produção
de políticas públicas.
Tabela 1: Dimensões do sistema de produção de políticas
Visibilidade da
decisão
Escopo do
conflito
Quantidade de
participantes
Macrossistema
alta
alto
muitos
Subsistema
baixa
baixo
poucos
Microssistema
invisível
baixo e
personalizado
poucos
Fonte: Thurber (1996, p. 77)
Tradução nossa.
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Diversos autores procuraram analisar a dinâmica dos subsistemas e o padrão
de relacionamento dos participantes nessa dimensão do processo decisório. Uma
das primeiras análises a respeito do que hoje denominamos como subsistema pode
ser encontrada no trabalho de Ernest Griffith (1939), sobre os policy whirlpools,
ou centros de atividades focalizados em questões específicas. Mais tarde, a noção
de subgoverno (subgovernment), definido como “pequenos grupos compostos
por atores políticos, tanto governamentais como não governamentais, que se
especializam em áreas temáticas específicas” (Ripley; Franklin, 1984, p. 7, tradução
nossa), aponta para a existência de grupos de atores envolvidos em processos
rotineiros de tomada de decisão em uma determinada área de política e que podem
permanecer ativos durante longos períodos de tempo.
A análise dos subsistemas também levou à noção dos “triângulos de ferro”,
abordagem que rompe com a perspectiva pluralista sobre a produção de políticas
públicas dominante nos anos 1950 e 1960, nos Estados Unidos. Diversos estudos
mostraram “que as políticas industriais americanas eram o resultado de relações
estreitas, estáveis e, sobretudo, informais entre os grupos de pressão dos industriais, os
representantes dos ministérios e os membros do Congresso” (Saravia; Ferrarezi, 2006,
p. 07). Pautados em relações baseadas no intercâmbio de favores de mútuo interesse,
esses três atores – grupos de interesses, parlamentares e burocratas – controlariam o
processo de produção de políticas, excluindo a possibilidade de participação de outros
atores. Nesse sentido, há uma significativa mudança na concepção sobre os principais
atores e resultados do processo de produção de políticas. A abordagem do triângulo de
ferro, ao evidenciar a troca de favores e de interesses privados mútuos como propulsor
da policymaking, desconsidera a existência da luta de grupos de interesses difusos,
potencializando, assim, o papel de legisladores, burocratas, agências regulatórias e
grupos de interesse, tornando-os atores capazes de influenciar a agenda do governo a
seu favor (Lowi,1969; Peters, 1986).
Uma das críticas mais incisivas à ideia de triângulos de ferro foi elaborada por
Heclo, no final dos anos 1970. Para o autor, o conceito seria incapaz de explicar as
conexões entre administração e política:
[...] o conceito de triângulo de ferro não é totalmente errado, ainda que
seja desastrosamente incompleto [...]. Preocupado em tentar encontrar
os poucos atores verdadeiramente poderosos, os observadores tendem a
ignorar o poder e a influência que surgem por fora dessas configurações, por
intermédio das quais decisores políticos se movem e fazem acordos entre si.
Olhando para os triângulos de forma fechada, tendemos a perder as redes
bastante abertas de pessoas que cada vez mais estão relacionadas com o
governo (Heclo, 1978, p. 88, tradução nossa).
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Heclo propõe um olhar mais atento sobre os diferentes interesses em jogo,
numa visão mais pluralista da relação entre diferentes grupos sociais do que a visão
elitista, presente na ideia do triângulo de ferro. O autor propõe, alternativamente,
o enfoque em redes de temáticas, ou issue networks.
Olhando para os “poucos” que são poderosos, tendemos a ignorar os
“muitos” cujas redes de influência induzem e orientam o exercício do poder.
Essas redes, ou o que eu chamarei de “redes temáticas”, são particularmente
relevantes para a compreensão de políticas altamente complexas, como as
políticas de bem-estar que foram realizadas nos últimos anos (Heclo, 1978,
p. 102, tradução nossa).
Enquanto o conceito de triângulos de ferro parte do pressuposto da existência de
um grupo pequeno de participantes autônomos e relativamente estáveis, reunidos
de forma a exercer estrito controle sobre programas públicos que afetassem seus
interesses econômicos, as redes temáticas envolveriam uma quantidade maior
de participantes, que se relacionariam em diversos níveis de comprometimento e
dependência. Nessas redes, a permanência dos grupos seria mais fluída e menos
estável, uma vez que seu ingresso e saída se dariam de forma constante. Além
disso, o interesse material seria secundário: o principal interesse dos participantes
dessas redes seria o comprometimento intelectual ou emocional. Assim, o
elemento que os manteria unidos na rede seria o compartilhamento de uma base
comum de informação e uma compreensão compartilhada sobre uma política e
seus problemas. Para o autor, “uma issue network é um grupo de conhecimento
compartilhado que tem a ver com algum aspecto (ou, como definido pela rede,
algum problema) de política pública” (Heclo, 1978, p. 103, tradução nossa).
O conceito de rede, desenvolvido por Heclo, foi aprofundado por
diversos autores durante as décadas seguintes (de 1980 em diante), destacando a
fragmentação e a ausência de um grupo (ou poucos grupos) dominante na produção
de políticas públicas. Uma das perspectivas mais influentes é a proposta por Rhodes
(1988), que desenvolveu a ideia de policy networks.
Para Rhodes (2008), as origens da ideia de rede de políticas públicas (policy
network) residem na perspectiva pluralista desenvolvida pelos estadunidenses
e na literatura sobre os subgovernos. O autor destaca a influência dos estudos
desenvolvidos por pesquisadores nos Estados Unidos sobre os grupos de interesse,
sobretudo os estudos que analisaram tais grupos sob a ótica dos subsistemas,
subgovernos e redes temáticas, como contribuições fundamentais à elaboração do
conceito de redes. Tal perspectiva, calcada no pluralismo estadunidense, permitiu o
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Subsistemas, comunidades e redes: articulando ideias e interesses na formulação de políticas públicas
desenvolvimento de explicações não apenas sobre o relacionamento entre o Estado
e os diferentes grupos que buscam influenciar a produção de políticas públicas,
mas também o interesse do próprio Estado em obter apoio desses grupos. Tais
relações de interesse são recíprocas, ou seja, tanto o Estado quanto os diversos
grupos buscam trocar experiências, conhecimentos e influência. Tais padrões de
relacionamento, aponta o autor, se institucionalizam e se tornam parte do dia a dia
das organizações públicas.
[...] eles [os grupos] são consultados antes de os documentos serem
enviados para consulta. Eles não fazem lobby. Eles almoçam juntos. Esses
padrões rotineiros de interação entre governo e interesses se transformam
em redes de políticas públicas. (Rhodes, 2008, p. 427, tradução nossa).
Assim, as redes representam uma abordagem que, de certa forma, rompe com
a dicotomia Estado-sociedade, ao entender que atores pertencentes aos quadros
governamentais são também atores sociais e mantêm relações constantes com
outros atores numa ampla rede de relacionamentos.
Outro conceito, bastante relacionado à ideia de redes, é o de comunidades
de políticas (policy communities), que se desenvolve entre os anos 1970 e 1980,
sobretudo no contexto do Reino Unido. Embora ainda não haja consenso na
literatura a respeito de uma definição precisa sobre o termo, grande parte dos
pesquisadores associa a ideia de comunidades de políticas ao modelo de Rhodes,
que as define em termos das seguintes características principais: participação
limitada, alta integração entre os membros, consistência ao longo do tempo,
controle de recursos e distribuição balanceada de poder:
A comunidade de políticas tem as seguintes características: um número
limitado de participantes com alguns grupos conscientemente excluídos;
interação frequente e de alta qualidade entre todos os membros da
comunidade em todos os assuntos relacionados com as questões das
políticas; consistência em valores, a fidelidade e os resultados das políticas
que persistem ao longo do tempo; consenso com a ideologia, valores e
preferências políticas gerais compartilhadas por todos os participantes; e
relações de troca com base em todos os membros da comunidade política
controlando alguns recursos. (Rhodes, 2008, p. 427, tradução nossa).
As comunidades configurariam um extremo da rede de políticas públicas, sendo
o outro extremo caracterizado pelas redes temáticas. Segundo Rhodes, as redes
temáticas têm participação ampla, baixa integração entre os membros, ausência de
consenso, conflito e relações assimétricas de poder entre os integrantes.
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As redes temáticas são caracterizadas por: existência de muitos
participantes; interações flutuantes e acesso de vários membros; pela
ausência de consenso e pela presença de conflitos; interação com base em
consultas em vez de negociação ou de barganha; uma relação desigual de
poder e que muitos participantes podem ter poucos recursos, pouco acesso e
nenhuma alternativa. (Rhodes, 2008, p. 428, tradução nossa).
Assim, as comunidades representam, para Rhodes, uma modalidade específica
de rede, caracterizada por alta integração e padrões densos de relacionamento
entre os atores. Rhodes alerta para o fato de que a comunidade de políticas, tal
como descrita por ele, consiste em um tipo ideal, sem necessária correspondência
com a realidade empírica. No entanto, apesar da diferenciação proposta pelo autor,
a literatura especializada ainda não registra consenso em relação aos conceitos de
redes e comunidades (Miller; Demir, 2007). Howlett e Ramesh (2003) mostram
que os dois termos figuraram como sinônimos durante alguns anos e só mais
recentemente a ideia de comunidade tem sido diferenciada da noção de rede.
Para os autores, as comunidades e as redes de políticas formam a estrutura dos
subsistemas. No entanto, ambos os termos estão ligados a dinâmicas distintas de
relacionamento entre os atores na produção de políticas públicas. As comunidades
representam o conjunto de atores que detêm algum tipo de conhecimento sobre
uma política e que constroem de forma coletiva um discurso sobre ela. Dentro
dessas comunidades, formam-se outros grupos de atores que se relacionam de
forma regular e sistemática, em função de seus interesses. Assim, a diferença
básica entre comunidades e redes de políticas públicas reside nas motivações que
orientam os relacionamentos entre os atores: o compartilhamento de ideias, no
caso das comunidades, e a defesa de interesses, no caso das redes.
A principal vantagem de se distinguir redes de políticas de comunidades
de políticas está na maneira em que se integra a análise de dois diferentes
conjuntos de motivações que orientam as ações de todos os envolvidos na
formulação de políticas: o conhecimento (ou a expertise) e o interesse (...).
Ao associar uma comunidade de políticas com uma base de conhecimentos
específicos e uma rede de políticas com atores que interagem na busca de
seus interesses, dois aspectos diferentes da atividade do subsistema são
colocados em destaque. (Howlett; Ramesh, 1998, p. 469, tradução nossa).
Dessa forma, segundo a interpretação dos autores, enquanto as comunidades
estão relacionadas às ideias, as redes estão relacionadas aos interesses e, dessa
forma, a literatura de subsistema tem contribuído para a chamada “guinada póspositivista”, operacionalizando a análise de políticas pública sob essa perspectiva
(Howlett; Ramesh, 1998). Ao considerar o duplo padrão de relacionamento entre
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os atores, a literatura baseada nos subsistemas tem contribuído para análises
que compreendem os atores para além da perspectiva positivista que opõe ação
e estrutura. Além disso, tal literatura também tem superado a visão dicotômica
entre Estado e sociedade, possibilitando a análise conjunta de atores estatais e
sociais. A ênfase nos subsistemas permite integrar ideias e interesses, elementos
fundamentais das abordagens centradas nas ideias, sejam elas nomeadas como
pós-positivistas, construtivistas, pós-modernas ou pertencentes à chamada guinada
argumentativa (Fischer; Forester, 1993; Majone, 1989; Yanow, 1996; Stone, 2002;
Fischer, 2007; Béland; Cox, 2011). Essa literatura, que se expandiu sobretudo a
partir dos anos 1990, tem demonstrado que a disputa sobre as interpretações,
representações simbólicas e a construção dos discursos está no centro do processo
de produção de políticas públicas. Apesar desse relativo consenso sobre a
importância das ideias, os autores diferem quanto às possíveis definições do termo,
considerando as ideias como crenças, valores, visões de mundo ou entendimentos
compartilhados. Há divergências também quanto à influência das ideias sobre o
processo de produção de políticas, dado que, para alguns autores, as ideias seriam a
principal chave explicativa desses processos, enquanto para outros as ideias seriam
tão importantes quanto outros elementos, como as instituições políticas, grupos,
regras, estruturas sociais, entre outros fatores. A relação entre ideias e interesses
é outro tema frequente, porém pouco aprofundado nessa literatura sobre políticas
públicas. Para alguns autores, interesses nada mais são do que formas específicas
de ideias, constituídas social, política e historicamente. Por outro lado, por vezes
a literatura ainda faz menção a interesses desvinculados da percepção dos atores.
Mais do que tentar definir se interesses são subordinados às ideias ou vice-versa,
cabe discutir como ideias e interesses se manifestam na produção de políticas
públicas. Analisar as interações entre atores nos subsistemas nos permite identificar
o processo complexo e dinâmico de construção de interesses, ao invés de tomar
interesses materiais como elementos estáticos, derivados do contexto no qual os
atores se situam (Hay, 2011). Do ponto de vista metodológico, tomar os subsistemas
como unidade de análise pode não apenas mostrar que as “ideias importam”, mas
fundamentalmente explicar “como as ideias importam” (Metha, 2011).
Apesar das imprecisões conceituais, a perspectiva de redes e comunidades de
políticas, bem como as distintas noções sobre ideias e interesses têm se expandido
na literatura de políticas públicas a partir dos anos 1990. Em tais abordagens, os
diferentes tipos de relacionamento estabelecidos entre os diversos atores (estatais
e não estatais), desenvolvidos num contexto institucional específico, explicam as
formas pelas quais o sistema político produz as políticas públicas. Explicar como
os relacionamentos que se estabelecem nas comunidades e redes são formados e
como são alterados ao longo do tempo, gerando mudanças nas políticas públicas,
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é o desafio dos principais modelos de análise em políticas públicas na atualidade.
Nas próximas seções, buscaremos apontar como três modelos que se apoiam nessa
perspectiva têm lidado com essa questão.
O modelo de múltiplos fluxos (multiple streams): comunidades de políticas
na geração de alternativas e soluções
A abordagem proposta por John Kingdon (2003), para explicar mudanças na
agenda governamental (agenda-setting), contribuiu para ampliar a compreensão
sobre o processo de produção de políticas públicas não só em relação ao momento
da formulação, mas auxiliou no entendimento de aspectos mais amplos do processo
político, como a natureza “anárquica” da tomada de decisão em organizações
burocráticas e a dimensão das ideias como elemento essencial para a análise
política2.
As comunidades de políticas são centrais ao modelo de Kingdon, que as
caracteriza como um conjunto de especialistas que atuam numa área específica
(saúde, educação, habitação, transporte etc.). Tais especialistas podem fazer parte
do governo, como assessores parlamentares, servidores do Poder Executivo ligados
a atividades de planejamento, orçamento ou às áreas funcionais em questão. Da
mesma forma, os especialistas podem integrar consultorias, grupos de interesse ou
instituições de pesquisa em organizações não estatais. Em comum, os especialistas
compartilham preocupações com relação a uma determinada área de política. Em
algumas comunidades, as interações se processam de forma coesa e integrada,
como relata Kingdon em suas experiências de entrevistas junto a membros de
comunidades.
As pessoas na comunidade da saúde conhecem as ideias, propostas e pesquisa
uns dos outros, e muitas vezes se conhecem muito bem pessoalmente. Como
um sutil indicador dessas interações, eu pedi aos entrevistados para citarem
outros com quem eu deveria falar. Os mesmos nomes rapidamente vieram à
tona conforme eu ia de uma pessoa para a outra, o que sugere que o círculo de
especialistas era relativamente pequeno e bastante íntimo. Mais de uma vez, a
entrevista foi interrompida por um telefonema de alguém que também estava na
minha lista de entrevistados. (Kingdon, 2003, p. 117, tradução nossa).
O processo de formação de agenda, tal como desenvolvido por Kingdon, tem suas raízes no “modelo da lata do
lixo”, proposto por Cohen, March e Olsen (1972). Esse modelo foi desenvolvido para a análise de organizações
que se configuram como “anarquias organizadas”, operando em condições de grande incerteza e ambiguidade
(como universidades e governos nacionais), nas quais estão presentes três características principais: participação
fluida, preferências problemáticas e tecnologia pouco clara. Tais características organizacionais foram adaptadas
por Kingdon como base de seu modelo teórico.
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Os estudos do autor revelaram que comunidades em torno dos temas da área de
saúde são, geralmente, bastante coesas. Embora os participantes tenham vínculos
profissionais distintos, as interações são frequentes e seguem o padrão descrito na
citação acima. Já na área de transportes, a observação resultou em uma percepção
bastante distinta, apontando para uma comunidade altamente fragmentada e
que tendia a se aglutinar em torno de subáreas ainda mais especializadas, como
transporte aéreo, ferroviário, rodoviário, urbano, entre outras. Em suas investigações,
Kingdon notou que dificilmente um participante encontrava-se inserido em mais de
uma dessas áreas, que concentram diferentes tecnologias, grupos de interesse e
funcionam sob jurisdição de órgãos públicos distintos.
Kingdon mostra que esses diferentes padrões de interação, presentes nas
comunidades, têm influência sobre a forma como as políticas são produzidas em
cada área. Em áreas de políticas nas quais comunidades são mais coesas (como no
caso da saúde), os integrantes compartilham perspectivas, orientações e referenciais
mais gerais sobre os temas que os unem. Dessa forma, os entendimentos são
compartilhados e a comunidade se torna cada vez mais integrada. Por outro lado,
em comunidades fragmentadas (como no exemplo dos transportes), a ausência de
um entendimento comum torna as próprias comunidades também mais instáveis.
Como resultado, a formulação das políticas de saúde tende a se apresentar de
forma mais estruturada, o que facilita seu ingresso na agenda, ao contrário das
questões oriundas de comunidades mais fragmentadas, como no exemplo da área
de transportes.
As comunidades são consideradas pelo autor como espaços fundamentais para
a geração de ideias relativas a soluções e alternativas que podem ser desenvolvidas
e adotadas como políticas públicas pelos tomadores de decisão. Quando os
participantes de uma comunidade apresentam propostas sobre uma determinada
questão, algumas delas serão consideradas, enquanto outras serão descartadas pelo
próprio grupo, no processo que Kingdon assemelha à seleção natural. Propostas
viáveis tecnicamente e adequadas aos valores do grupo e do mundo político
acabam alcançando consenso dentro de uma comunidade. Tal consenso se difunde
por meio do processo denominado pelo autor como policy bandwagon, mecanismo
pelo qual uma ideia vai progressivamente se expandindo e se difundindo para o
grupo como um todo, até se constituir como uma questão trivial. As comunidades
são, portanto, espaços de experimentação de ideias, de debate e difusão.
É importante destacar que as comunidades seguem uma lógica própria, distante
da dinâmica política, ou seja, as comunidades funcionam de forma independente
do calendário eleitoral e das mudanças nos postos de comando da alta burocracia,
e também não são diretamente afetadas pelas pressões da opinião pública sobre
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a ação governamental. Por outro lado, as ideias geradas nas comunidades não
estão necessariamente ligadas a problemas a serem resolvidos. O modelo, baseado
em três processos (ou fluxos) que afetam a formação da agenda governamental
– problemas, soluções ou alternativas e contexto político –, pressupõe uma
certa independência entre esses três elementos. Assim, o modelo assegura às
comunidades papel fundamental no desenvolvimento das ideias que podem ser
adotadas pelos formuladores de políticas. A atividade das comunidades, entretanto,
não constitui condição suficiente para explicar o ingresso de uma questão na agenda
governamental, uma vez que o modelo destaca a importância da confluência entre
as propostas (geradas pelas comunidades no fluxo de soluções), a percepção de
problemas (no fluxo de problemas) e um contexto político favorável (fluxo político).
Ou seja, as comunidades e as ideias que circulam nesses espaços são importantes,
mas não explicam, por si sós, mudanças em políticas públicas. É importante
considerar, ainda, o papel exercido pelos empreendedores de políticas públicas –
indivíduos ou grupos de indivíduos considerados fundamentais para a mudança na
agenda governamental no modelo de múltiplos fluxos. Uma das tarefas principais
dos empreendedores consiste na defesa de ideias a respeito de problemas e
soluções relacionados a uma política e grande parte dessa atividade se desenvolve
junto às comunidades. Os empreendedores atuam na estruturação do debate
interno das comunidades a respeito de possíveis mudanças a serem introduzidas
numa política, defendendo relações causais entre problemas e soluções,
destacando aspectos de propostas que sejam adequados aos seus membros. Além
disso, o empreendedor atua nas conexões entre uma comunidade e outros grupos,
por meio do estabelecimento de contato com diferentes audiências, da difusão e
experimentação de ideias.
O modelo do equilíbrio pontuado (punctuated equilibrium): ênfase nos
monopólios de políticas
O modelo do equilíbrio pontuado foi proposto por Baumgartner e Jones (1993)
para analisar longos períodos de estabilidade na produção das políticas públicas,
nos quais as elites dominam uma área de política, e também rápidos períodos de
mudança, nos quais não se verifica a preponderância dessas elites. Os autores
partem da perspectiva de que o sistema político é estruturado em torno de arranjos
que proporcionam benefícios contínuos para alguns grupos privilegiados, estudados
na literatura da ciência política como subsistemas, redes temáticas ou triângulos
de ferro, entre outras denominações. Tais arranjos (e os autores se referem
especificamente à ideia de subsistemas) se formam devido ao processamento
paralelo de decisões nas organizações públicas: algumas estruturas decisórias
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Subsistemas, comunidades e redes: articulando ideias e interesses na formulação de políticas públicas
conseguem lidar com diversas questões simultaneamente (processamento
paralelo), enquanto outras lidam com uma questão por vez (processamento serial).
Os sistemas políticos, como os seres humanos, não podem considerar
todos os problemas que enfrentam de forma simultânea. Assim, a existência
de alguma forma de subsistema da política pode ser vista como um mecanismo
que permite que o sistema político se desenvolva em processamento
paralelo. Milhares de questões podem ser consideradas simultaneamente
em paralelo dentro de suas respectivas comunidades de especialistas. (...)
O processamento paralelo funcionaria contra mudanças políticas maiores,
porque tende a ser isolado dos holofotes da publicidade associada com a
agenda da alta política (macro system agenda) (True; Jones; Baumgartner,
1999, p. 100, tradução nossa).
Os subsistemas, para os autores, constituem-se como comunidades de
especialistas caracterizadas por participação limitada e mudanças lentas e
incrementais. Há, no entanto, momentos em que algumas questões escapam
ao processamento insulado nos subsistemas e acessam a high-agenda politics,
ou o macrossistema, que processa as questões de forma serial (uma a uma) e
isso geralmente ocorre quando outros participantes tornam-se interessados
nelas. “As questões não podem ser consideradas para sempre dentro dos limites
de um subsistema, ocasionalmente forças macropolíticas intervêm” (True,
Jones; Baumgartner, 1999, p. 100, tradução nossa). O acesso de uma questão
ao macrossistema é o momento em que as maiores mudanças numa política
tendem a ocorrer, podendo gerar, como consequência, mudanças nos próprios
subsistemas.
Assim, subsistemas são continuamente criados ou destruídos e, segundo os
autores, a literatura tem falhado em analisar não apenas os períodos de estabilidade,
característicos dos subsistemas, mas também os períodos de mudanças. O modelo
do equilíbrio pontuado busca permitir a análise tanto da produção de políticas em
subsistemas, caracterizados sobretudo pela estabilidade e participação limitada,
quanto das rupturas desses subsistemas, processo marcado por rápidas mudanças
e acesso de novos participantes.
Central ao modelo é o conceito de monopólios de políticas (policy monopolies).
Tais monopólios são caracterizados por dois aspectos. Em primeiro lugar, um
entendimento compartilhado – uma imagem (policy image) – a respeito da
política de interesse. Quando um entendimento específico se torna dominante,
os atores ganham a habilidade de controlar a interpretação sobre um problema
e a forma como esse é percebido e discutido. As imagens são desenvolvidas com
base em informações empíricas e em apelos emotivos (enquadramentos positivos
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Revista do Serviço Público Brasília 66 (3) 449-474 jul/set 2015
Ana Cláudia Niedhardt Capella e Felipe Gonçalves Brasil
ou negativos a respeito de uma questão, por exemplo). Tal imagem geralmente
está associada a valores políticos e pode ser comunicada de forma simples e direta
ao público, reforçando o controle do monopólio sobre a questão. Em segundo
lugar, os monopólios são reforçados por arranjos institucionais que mantêm o
processo decisório limitado a um grupo pequeno de atores, restringindo o acesso
dos demais. Esses monopólios são responsáveis pela manutenção da estabilidade
na produção de políticas públicas e pela restrição de novas questões à agenda
governamental.
Enquanto uma visão compartilhada sobre símbolos, problemas, soluções e
relações causais prevalecer a respeito de uma determinada política, restringese o acesso ao processo decisório daqueles atores que não concordam com essa
imagem. Tem-se, então, a prevalência de mudanças lentas, graduais e incrementais,
configurando uma situação de equilíbrio na produção das políticas públicas. No
entanto, em alguns momentos, novos atores conseguem acesso aos monopólios,
criando instabilidade e a oportunidade de mudança na agenda. Isso acontece,
segundo os autores, por causa de mudanças na forma como uma questão é
compreendida, ou seja, por meio de alterações na imagem de uma política.
Mudanças na percepção das questões, acontecimentos que focalizem atenção
do governo, alterações na opinião pública, por exemplo, podem contribuir para a
alteração na imagem de uma política, permitindo o acesso de diferentes grupos
ao processo decisório e, dessa forma, favorecendo o acesso de questão à agenda
governamental. Quando uma questão ascende ao macrossistema, o monopólio
deixa de existir e o sistema torna-se propenso à mudança, já que a atenção dos
líderes governamentais e do público pode levar à introdução de novas ideias e
de novos atores. As novas ideias e instituições tendem a permanecer ao longo do
tempo (policy legacy), criando um novo estado de equilíbrio no sistema político
que, após um período, tende a voltar à estabilidade.
Assim, o modelo de equilíbrio pontuado toma como unidade básica de análise
os monopólios de políticas, destacando a dimensão das ideias na estruturação
desses espaços de atuação. A abordagem desenvolvida por Baumgartner e
Jones (1993) também pressupõe a atividade dos empreendedores junto aos
monopólios de políticas. Nesse aspecto, os empreendedores exercem influência
na construção da imagem de uma política, elemento importante para mobilizar
a atenção e apoio a determinadas proposições. O modelo representa, assim, um
desenvolvimento importante na literatura sobre os subsistemas, considerando
não apenas a estabilidade característica desses, mas os mecanismos de mudanças
que impactam a produção de políticas numa determinada área, e o papel das
ideias nesse processo de mudança.
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Subsistemas, comunidades e redes: articulando ideias e interesses na formulação de políticas públicas
O modelo das coalizões de defesa (advocacy coalition framework):
subsistemas, crenças, valores e ideias
Inicialmente apresentado por Sabatier e Jenkins-Smith (1993), o modelo das
coalizões de defesa se propõe a analisar mudanças nas políticas públicas, destacando
o papel da informação técnica no processo de disputas que envolvem múltiplos
atores em distintas esferas e níveis de governo (Sabatier; Weible, 2007). Os autores
refutam a ideia de ciclo de políticas e tentam explicar o complexo processo de
produção de políticas públicas em sua integralidade. De acordo com Sabatier e
Jenkins-Smith (1993), as políticas públicas são estruturadas em subsistemas, os
quais são constituídos pelo conjunto de diversos atores, sejam eles individuais,
coletivos, organizações públicas ou privadas, que lidam com uma determinada área
ou problema de ordem pública.
O modelo fornece critérios para explicar a mudança na política pública em longos
períodos de tempo, bem como mudanças nas convicções dos atores. Também
proporciona mecanismos claros para distinguir mudanças de maior e de menor porte
em uma política. As alterações de maior porte ocorrem no núcleo político (policy core)
e são menos frequentes, em geral são causadas por fatores exógenos ao subsistema,
como questões macroeconômicas ou mudanças governamentais. Já as alterações de
menor porte ocorrem nos aspectos instrumentais e são mais associadas a fatores
cognitivos, isto é, estão relacionadas à concretização do aprendizado orientado a
políticas públicas. Outro ponto forte desse modelo, de acordo com os autores, é a
questão do aprendizado orientado a políticas públicas, que trata da capacidade, ou
não, de os principais atores modificarem objetivos, estratégias e posturas a partir das
experiências obtidas na dinâmica interna do próprio subsistema ou a partir de novas
informações técnicas e percepções oriundas da dinâmica externa.
Dentro de cada subsistema, existem entre duas a cinco coalizões de defesa,
que podem ser entendidas como pessoas de várias posições políticas (funcionários
públicos, representantes eleitos, empresários, pesquisadores, intelectuais,
sociedade civil, entre outros) que mantêm um grau coordenado de ações políticas
ao longo do tempo e que compartilham crenças, valores, ideias e objetivos políticos
semelhantes. O que mantém cada coalizão unida é o compartilhamento dessas
crenças entre os membros sobre assuntos políticos entendidos como fundamentais.
Ao adotar o termo coalizão, os autores indicam que os atores estão inseridos
em um subsistema político, entendido como o locus onde ocorrem discussões e
debates de múltiplos atores motivados pela defesa de suas crenças. Atores de
diferentes origens e níveis de governo compartilham sistemas de crenças específicos
e atuam coordenadamente com o objetivo de tornar os seus posicionamentos
predominantes nos programas e políticas de governo.
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Ana Cláudia Niedhardt Capella e Felipe Gonçalves Brasil
[...] o ACF (advocacy coalition framework) sugere que o mais útil nível
e unidade de análise são os grupos, por exemplo, as coligações em um
subsistema de política definidas como um conjunto de agentes envolvidos
com o mesmo problema. O que importa é entender como as coalizões são
formadas, como adquirem recursos e desenvolvem crenças políticas, e como
elas tentam influenciar as decisões das autoridades soberanas” (Zahariadis,
1998, p. 437, tradução nossa).
Na perspectiva do modelo, as coalizões são geradas a partir de convicções,
opiniões, ideias e objetivos dos atores envolvidos no processo do fazer política
pública. Esse conjunto de ideais e convicções unido aos recursos políticos formata
as coalizões e concretiza os objetivos e os interesses dos atores. São, portanto,
as coalizões de defesa, dependendo de sua extensão e da natureza da política
em causa, que determinam quais atores participam no sistema político, em uma
abordagem de subsistemas que permite alocar uma multiplicidade de atores
(Sabatier; Weible, 2007).
Nesse processo que busca influenciar a produção de políticas correspondentes
às crenças dos grupos inseridos nos subsistemas, o modelo destaca o papel
dos especialistas, entendido como atores que podem orientar os processos de
aprendizado dentro e entre coalizões de defesas. O aprendizado é beneficiado pela
análise dos resultados e impactos das políticas, realimentando assim o subsistema
por meio da modificação de crenças, convicções e recursos. Subsistemas interagem
com outros sistemas mais amplos (social, econômico, legal e institucional) na
atualização de informações e produção de novos conhecimentos. Isso significa
dizer que, no nível macro, ainda que a maior parte dos processos de políticas
ocorra entre especialistas dentro de um subsistema de política pública, seus
comportamentos são afetados por fatores mais amplos presentes no sistema
político e socioeconômico, e suas decisões, em contrapartida, também afetam o
macrossistema, não se limitando ao subsistema ao qual estão inseridos (Sabatier;
Weible, 2007).
Dessa forma, o conceito de coalizões parece se aproximar do significado de
comunidades políticas, ao assumir que a especialização é tida como condição
necessária para o indivíduo/grupo influir no processo de formulação de políticas.
[...] o ACF (advocacy coalition framework) assume que a informação
científica e técnica desempenha um papel importante ao modificar as
crenças dos participantes da política, o que, correspondentemente, assume
que pesquisas (cientistas universitários, analistas políticos, consultores, etc.)
são os atores centrais no processo político (Sabatier; Weible, 2007, p. 192,
tradução nossa).
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Subsistemas, comunidades e redes: articulando ideias e interesses na formulação de políticas públicas
É, portanto, a forte relação entre os membros, o compartilhamento e a coesão
de valores, ideias e crenças, somado aos domínios técnicos e legais sobre políticas
específicas que legitima a participação dos atores e a formação de coalizões de
defesa (Sabatier; Weible, 2007).
Subsistemas, comunidades, monopólios e coalizões na mudança de
políticas públicas
Os três modelos aqui apresentados – múltiplos fluxos, equilíbrio pontuado e
coalizões de defesa – tomam os conceitos de subsistemas, comunidades e redes
como base, embora analisem de forma distinta suas influências no processo político.
Três elementos são importantes para delinear similaridades e diferenças entre as
categorias empregadas pelos autores analisados: quem são os participantes das
comunidades e subsistemas, quais são os elementos que permitem a integração
desses participantes nesses arranjos e qual o papel desses conceitos na explicação
dos processos de mudança, considerando a lógica interna de cada uma das
abordagens teóricas.
No modelo de Kingdon (2003), o conceito de comunidade de política recebe
especial ênfase especialmente em processos de definição de alternativas. É
importante lembrar que o processo de definição de alternativas é diretamente
influenciado pelos “participantes invisíveis” (acadêmicos, burocratas de carreira,
funcionários do Congresso, grupos de interesse, nomeados políticos no Executivo
que ocupam níveis hierárquicos mais baixos). De forma distinta, o processo de
definição da agenda é influenciado pelos “participantes visíveis” (o Presidente e
seus indicados nas primeiras linhas de comando da burocracia pública, a mídia,
atores relacionados às eleições), que recebem atenção da imprensa e do público.
Na lógica do modelo de múltiplos fluxos, quando os participantes visíveis procuram
afetar a agenda, buscam alternativas junto aos participantes menos visíveis nas
comunidades de políticas (Kingdon, 2003, p. 70). Portanto, as comunidades de
políticas para Kingdon são formadas por especialistas, ou seja, uma fração dos
atores envolvidos no processo como um todo. No modelo de Baumgartner e Jones
(1993), os subsistemas também são compostos por especialistas que operam fora
dos holofotes da macropolítica. Nos subsistemas, esses especialistas mantêm
interações frequentes e conhecem as propostas dos demais, da mesma forma como
apontado por Kingdon com relação às comunidades. Alguns subsistemas são mais
abertos à participação de novos atores, enquanto outros propiciam o surgimento
dos monopólios, restringindo acesso de novos participantes. No modelo de Sabatier
e Jenkins-Smith (1993), os subsistemas consistem no espaço em que diferentes
coalizões de defesa competem para garantir políticas consistentes com suas crenças.
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Revista do Serviço Público Brasília 66 (3) 449-474 jul/set 2015
Ana Cláudia Niedhardt Capella e Felipe Gonçalves Brasil
Assim, para os autores, subsistemas envolvem atores relacionados a uma política,
enquanto as coalizões de defesa são arranjos em que os atores (governamentais ou
não) que compartilham de um sistema de crenças agem de forma coordenada ao
longo do tempo em busca da realização de seus objetivos (Sabatier, 1988).
Em termos da integração entre os membros, as comunidades de políticas no
modelo de Kingdon são apresentadas tanto como grupos coesos, como grupos
mais fragmentados, dependendo da área em questão. A coesão entre os membros
de uma comunidade está relacionada ao emprego de uma linguagem comum,
ou ao compartilhamento de um paradigma em comum, como Kingdon aponta
em seus achados baseados nas entrevistas com profissionais da área de saúde
(comunidade bastante coesa segundo o autor). Grupos coesos são fundamentais
ao modelo de Baumgartner e Jones, uma vez que essa é uma das características
dos monopólios de políticas. A definição de uma imagem em uma política, ou seja,
o compartilhamento de um entendimento específico mantém os participantes de
um monopólio unidos porque requer a aderência a determinadas percepções de
problemas e alternativas, além de excluir a participação de outros participantes
portadores de outros entendimentos. A coesão também figura como característica
central das coalizões de defesa. Nesse modelo, as coalizões são estruturadas em
torno de um sistema de crenças entendidos como “valores básicos, pressuposições
causais e percepção de problemas” (Sabatier, 1988, p. 139). Como vimos, há três
níveis distintos de crenças: crenças básicas e mais resistentes (valores e crenças
individuais e pessoais); crenças relativas à política e que podem gerar consideráveis
mudanças em relação a uma política (percepções comuns sobre o subsistema e
os valores compartilhados sobre a política de interesse desse subsistema); crenças
específicas que representam mudanças menores (relacionadas à visão do problema
e à importância dos fatores causais desses problemas, bem como o desenho das
instituições, avaliação do desempenho dos atores e alocações orçamentárias).
Com relação à mudança em políticas públicas, os conceitos adotados pelas
três abordagens desempenham papel central, mas são considerados de forma
distinta. No modelo de Kingdon, uma característica das comunidades de políticas
em específico – sua coesão – configura-se como um elemento importante para
explicar a mudança na agenda: quanto mais integrada a comunidade, mais
facilmente desenvolve-se uma linguagem comum, orientações e visões de mundo,
resultando em maior estabilidade na agenda. A aceitação de novas ideias e valores
numa comunidade integrada depende de um amplo processo de convencimento
(softening up) entre os especialistas. Por outro lado, quanto menos integrada a
comunidade, menor a capacidade de coordenação interna e mais frequentemente
novas ideias se inserem entre os membros, levando à instabilidade na agenda.
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Subsistemas, comunidades e redes: articulando ideias e interesses na formulação de políticas públicas
Apesar disso, a mudança na agenda, no modelo de Kingdon, não resulta apenas das
características das comunidades, uma vez que essas contribuem mais diretamente
para um dos três processos por meio dos quais a agenda é alterada. Já no modelo
de Baumgartner e Jones, as características presentes nos monopólios são centrais
para explicar mudanças na agenda. Como os monopólios produzem estabilidade,
ao limitar o acesso de novos participantes e ao se organizarem em torno de um
entendimento fortemente compartilhado, a mudança se processa apenas com o
rompimento desse arranjo. Assim, as características específicas de um subsistema
consistem na chave para o entendimento das mudanças e continuidades em
políticas públicas no modelo do equilíbrio pontuado. A explicação da mudança
em políticas públicas também está ancorada na ideia de subsistemas no modelo
das coalizões de defesa (Sabatier; Jenkins-Smith, 1993; Sabatier; Weible, 2007).
A estabilidade de uma política está relacionada ao domínio de subsistema por
uma coalizão, com base na manutenção das crenças em seu núcleo político (policy
core), processo que pode permanecer inalterado por longos períodos de tempo. A
mudança, por outro lado, pode se processar de duas formas: pequenas mudanças
decorrem do processo de aprendizado dos atores nas coalizões e mudanças
mais profundas têm origem em choques externos que obrigam as coalizões a
questionarem suas crenças mais profundas. Assim, a mudança numa política pode
ser influenciada pela interação entre coalizões em competição, dentro de um
subsistema, ou por mudanças externas ao subsistema que provocam alterações
nas coalizões.
Ao privilegiarem a perspectiva dos subsistemas, os três modelos teóricos
contribuem para destacar diferentes aspectos da relação entre as ideias e mudanças
em políticas públicas. As ideias estão no centro das explicações sobre a dinâmica de
funcionamento das comunidades na geração de alternativas e soluções (Kingdon,
2003). As ideias também auxiliam na compreensão de períodos de mudança e de
estabilidade em políticas, por meio de imagens que, juntamente com instituições,
estruturam os monopólios de políticas e promovem tanto situações de equilíbrio
quanto de ruptura em políticas públicas (Baumgartner; Jones, 1993). Ideias
também mantêm indivíduos unidos em coalizões que, em disputa, produzirão
mudanças em políticas públicas (Sabatier; Jenkins-Smith, 1999). Cada modelo, com
suas opções metodológicas, oferece alternativas de operacionalização de análises
de políticas públicas centradas nos conceitos de subsistemas, comunidade e redes,
incorporando a dimensão das ideias, muito embora parta de um entendimento
distinto sobre o que elas representam de forma precisa, além de apontar para
diferentes entendimentos de sua relação com a construção social dos interesses
(Hay, 2011).
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Uma síntese sobre a incorporação dos conceitos de subsistemas, comunidade e
redes pelos três modelos é apresentada a seguir:
Tabela 2: Comunidades, monopólios e coalizões nos modelos de análise de
políticas
Múltiplos
fluxos
Equilíbrio
pontuado
Coalizões de defesa
Conceito
empregado
Comunidades de
políticas
Monopólios de
políticas
Coalizões de defesa
Participantes
Internos/externos ao
governo.
Internos/externos
ao governo.
Internos/externos ao
governo.
Especialistas
­(participantes
­invisíveis) ligados a
uma área temática.
Especialistas
que processam
­questões insulados
nos subsistemas.
Especialistas
reunidos em coalizões que integram
subsistemas.
Integração
Papel na mudança
em políticas
públicas
Alta nos
Baseada em
­linguagem/paradigma ­monopólios
de políticas,
comum.
­organizados em
torno de ­imagens
Comunidades
compartilhadas
­apresentam níveis
distintos de coesão.
sobre p
­ roblemas e
soluções.
Coalizões são
­estruturadas em
­torno de um sistema
de crenças, valores,
ideias e ­objetivos
políticos
­compartilhados.
Necessário, mas não
suficiente.
A competição entre
coalizões em um
subsistema produz
mudanças nas
políticas.
Mudança também
pode originar-se
fora do ­subsistema,
­afetando as
­coalizões.
Comunidades ­geram
alternativas e a
­mudança depende de
mais dois processos:
problemas e política.
Central:
­monopólios
­produzem
­estabilidade.
­Mudanças são
­produzidas por
meio do colapso
dos monopólios.
Fonte: Elaboração própria.
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Subsistemas, comunidades e redes: articulando ideias e interesses na formulação de políticas públicas
Considerações finais
O conceito de subsistemas vem sendo desenvolvido na literatura especializada
como mecanismo explicativo das interações entre atores envolvidos numa
determinada política pública. As concepções mais antigas sobre o funcionamento
dos subsistemas – como as noções de subgoverno ou dos triângulos de ferro –
caracterizavam a produção de políticas como um processo limitado a um número
pequeno de participantes capazes de capturar o processo político-administrativo e
direcioná-lo em função de seus próprios interesses. O conceito de redes de políticas
públicas, desenvolvido a partir da década de 1970, permitiu uma visão mais flexível
de subsistema ao reconhecer a influência de diversos grupos sociais na produção
de políticas e ao estimular a análise de diferentes padrões de relacionamento entre
Estado e sociedade. O aprofundamento da investigação sobre o relacionamento
entre atores nessa nova perspectiva sobre os subsistemas originou, além da noção
de redes, o desenvolvimento do conceito de comunidades de políticas públicas.
As principais diferenças na literatura com relação a esses conceitos residem em
entendimentos distintos sobre o número de participantes e atores envolvidos,
o grau de especialização, a forma de ingresso e permanência nesses espaços,
coesão e integração dos membros. Ainda que não exista um consenso a respeito
dos conceitos de redes e comunidades, é possível compreender a partir deles a
dinâmica de funcionamento dos subsistemas e seus impactos na produção de
políticas públicas. Assim, a ênfase nos subsistemas e sua análise contemporânea,
operacionalizada por meio dos conceitos de rede ou de comunidades, proporciona
ao pesquisador de políticas públicas uma unidade de análise capaz de captar o
dinamismo e a complexidade do processo de produção de políticas, seus múltiplos
atores, ideias e interesses.
Esse avanço teórico foi incorporado pelos três modelos teóricos mais promissores
em políticas públicas hoje: múltiplos fluxos, equilíbrio pontuado e coalizões de
defesa (John, 2003; 2012). Esses modelos podem ser entendidos como abordagens
sintéticas (John, 2012) e procuram oferecer elementos para o estudo das políticas
públicas considerando sua complexidade, ou seja, os múltiplos aspectos que exercem
influência sobre uma política, sintetizando o conhecimento produzido, sobretudo na
ciência política sobre instituições, redes, processos socioeconômicos e o papel das
ideias. No que diz respeito à investigação dos subsistemas, redes e comunidades,
o modelo de coalizões de defesa fornece “lentes teóricas” mais ajustadas aos
fenômenos de políticas públicas ao considerar as coalizões como conjuntos de
indivíduos portadores das mesmas crenças e interesses, capazes de estabelecer
disputas com outras coalizões na mesma área de política. Assim, o modelo de
coalizões de defesa permite investigar a dinâmica que se processa no interior dos
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Ana Cláudia Niedhardt Capella e Felipe Gonçalves Brasil
subsistemas, explicando como os participantes disseminam ideias e defendem seus
interesses, estabelecendo processos de barganha e formando alianças. O modelo de
Kingdon avança nas explicações sobre processos de mudança, considerando que as
comunidades são elementos fundamentais na produção de ideias sobre políticas. Já o
modelo do equilíbrio pontuado lança luzes sobre a relação entre ideias e interesses no
interior dos subsistemas, focalizando processos de criação e rupturas de monopólios.
Tais abordagens vêm produzindo, ao longo das últimas três décadas, estudos
setoriais relevantes nos Estados e Europa. Exemplos da aplicação empírica
desses modelos podem ser encontrados em diversos tipos de políticas, como a
de distribuição de recursos naturais e a produção de energia (Sabatier, 1988); a
mudança na agenda após desastres naturais (Birkland, 1997); a formação da política
nuclear norte-americana (Baumgartner; Jones, 1993) ou mesmo políticas setoriais
mais gerais, como as de saúde e transporte (Kingdon, 2003), entre outras. Assim,
já amadurecidas e frequentemente aplicadas para entender a produção de políticas
nos contextos estadunidenses e europeus, é necessário que se empenhem esforços
em testar essas ideias no Brasil. É preciso, portanto, verificar o caráter explicativo
de seus modelos e a consequente formação e influência das comunidades e redes
no sistema político brasileiro.
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Ana Cláudia Niedhardt Capella
Doutora em Ciências Sociais pela Universidade Federal de São Carlos (UFSCar). Professora e pesquisadora do
Departamento de Administração Pública da Universidade Estadual Paulista (Unesp/Araraquara). É colaboradora
dos Programas de Pós-Graduação em Ciência Política e de Gestão de Organizações e Sistemas Públicos, ambos na
Universidade Federal de São Carlos (UFSCar).
Felipe Gonçalves Brasil
Doutorando em Ciência Política pela Universidade Federal de São Carlos (UFSCar). É bolsista FAPESP modalidade
Doutorado. Foi Intern Student na North Carolina State University junto a School of Public and International Affairs
(SPIA/NCState). Contato: [email protected]
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