RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO NA

RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO NA INTERNAÇÃO PSIQUIÁTRICA
COMPULSÓRIA
Fábio de Holanda Monteiro 1
RESUMO: O presente artigo tem como objetivo fazer uma abordagem da responsabilidade
civil do estado na internação psiquiátrica compulsória, levando-se em conta que a ordem
jurídica constitucional brasileira, alicerçada na dignidade humana, impõe a todos um
tratamento igualitário, independentemente de cor, raça, religião, condição social, capacidade
mental e estado, buscando garantir aos seres humanos meios para viver e conviver com
felicidade e harmonia. Tomar-se-á como base as diretrizes garantidoras do direito
fundamental à saúde previstas na Constituição Federal de 1988, na Lei nº 8.080/90, na Lei nº
10.216/2001, na jurisprudência, bem como uma abordagem doutrinária transdisciplinar que
tenha pertinência com a matéria, estabelecendo uma interface com o Direito.
I – INTRODUÇÃO
O Estado brasileiro, a exemplo dos demais estados do mundo ocidental, afastou-se do
modelo neutro que caracterizava o Estado liberal, estabelecendo expressamente em diversos
dispositivos constitucionais a participação do poder público com objetivo de proporcionar o
bem-estar social, caracterizando-se como um modelo de Estado social de direito com o dever
de garantir a igualdade material entre os cidadãos.
Faz-se necessário, a fim de conferir um tratamento isonômico aos cidadãos, que haja
oferta de prestações estatais positivas, cuja materialização ocorre sob a forma de direito
econômicos e sociais, tais como prestações relativas à pessoa idosa, à criança e ao
adolescente, ao deficiente, à educação, e à saúde.
No que diz respeito à saúde, a Constituição de 1988 a consagrou como um direito
fundamental de proteção (MENDES, 2012). Foi com a promulgação desta Carta Magna que
houve consideráveis transformações no que diz respeito ao direito à saúde, a qual fora
relegada pelas Constituições anteriores.
A Constituição de 1824, de cunho liberalista, não se preocupou com o quesito saúde,
voltando sua atenção mais para a propriedade privada e suas garantias. A Constituição de
1891 também não trouxe nada em termos de saúde, sem um mínimo de significado. A
Constituição de 1934, por sua vez, idealizou um Estado Social que, além de tratar sobre o
1
Procurador do Estado do Piauí. Professor Efetivo do Curso de Direito da UESPI. Especialista em Processo
Administrativo pela UFC. Especialista em Direito Tributário pela UECE. Mestrando em Direito pela PUC-RS.
Advogado.
princípio da dignidade humana, mencionava o direito à subsistência, a competência
concorrente da União e dos Estados na matéria e a adoção de medidas preventivas e a
preocupação com a saúde mental. A Constituição de 1937, de característica autoritária, não
tratava sobre o direito fundamental à saúde, e de igual modo ocorreu também com a
Constituição de 1946. A Constituição de 1967 tratou sobre o direito da saúde de forma muito
superficial (DAVIES, 2012). Não havia uma efetiva proteção da saúde, pois referidos textos
constitucionais limitavam-se a inserir a saúde como objeto das normas de atribuições de
competências legislativas e executivas, ou apenas atribuir uma proteção de maneira indireta
nas normas que tratavam de direitos do trabalhador e de assistência social (SARLET et al,
2011).
Não há dúvida que a Constituição de 1988, além de conferir o direito à saúde um
status de direito fundamental social (art. 6º), traz um alargamento no que se refere ao conceito
de direito à saúde, abarcando não somente o caráter curativo, mas também o preventivo e o
bem-estar do cidadão (art.196).
Ao atribuir o direito à saúde como um direito fundamental necessário à preservação da
dignidade humana, a Lei Suprema abarca também a saúde mental, entendida esta, segundo
definição da Organização Mundial de Saúde (OMS), como sendo o estado de completo bemestar físico, mental e social. A saúde mental deve abranger o bem-estar subjetivo, a
autoeficácia percebida, a autonomia, a competência e a autorrealização do potencial
intelectual e emocional do indivíduo (VENTURA, 2011).
II - O DIREITO À SAÚDE NA ORDEM JURÍDICO-CONSTITUCIONAL
BRASILEIRA
O direito à saúde, com estreita correlação com a dignidade da pessoa humana (art. 1º,
inc. III) e com o direito à vida (art. 5º, caput), na ordem jurídico-constitucional brasileira,
encontra-se expressamente consagrado na Constituição federal, logo de inicio, no caput do
art. 6º, nos seguintes termos:
Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a
moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e
à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.
(grifei).
É de salientar-se que o direito à saúde, além de possuir vinculação com o direito à
vida, encontra-se umbilicalmente ligado não somente à ideia de integridade corpórea, mas
também de integridade psíquica do ser humano (SARLET, 2013).
Contudo, em que pese sua previsão no art. 6º da Lei Suprema, o direito à saúde
encontra-se sua concretização de maneira mais efetiva nos art. 196 e ss. ao estabelecer a
necessidade de uma regulamentação normativa infraconstitucional, assegurando que tal
direito além de pertencer a todos, impõe aos poderes públicos o dever de promoção de
políticas sociais e econômicas que busque a diminuição do risco de doenças e de outros
agravos, bem como a permissão de acesso universal e igualitário às ações e prestações que
lhes digam respeito (SARLET, 2013).
Nesse ínterim, torna-se oportuno citar a seguinte jurisprudência do Eg. STF:
E M E N T A: PACIENTES COM ESQUIZOFRENIA PARANÓIDE E
DOENÇA MANÍACO-DEPRESSIVA CRÔNICA, COM EPISÓDIOS DE
TENTATIVA DE SUICÍDIO - PESSOAS DESTITUÍDAS DE
RECURSOS FINANCEIROS - DIREITO À VIDA E À SAÚDE NECESSIDADE IMPERIOSA DE SE PRESERVAR, POR RAZÕES DE
CARÁTER ÉTICO-JURÍDICO, A INTEGRIDADE DESSE DIREITO
ESSENCIAL - FORNECIMENTO GRATUITO DE MEDICAMENTOS
INDISPENSÁVEIS EM FAVOR DE PESSOAS CARENTES - DEVER
CONSTITUCIONAL DO ESTADO (CF, ARTS. 5º, "CAPUT", E 196) PRECEDENTES (STF) - ABUSO DO DIREITO DE RECORRER IMPOSIÇÃO DE MULTA - RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. O
DIREITO
À
SAÚDE
REPRESENTA
CONSEQÜÊNCIA
CONSTITUCIONAL INDISSOCIÁVEL DO DIREITO À VIDA.- O
direito público subjetivo à saúde representa prerrogativa jurídica
indisponível assegurada à generalidade das pessoas pela própria
Constituição da República (art. 196). Traduz bem jurídico
constitucionalmente tutelado, por cuja integridade deve velar, de maneira
responsável, o Poder Público, a quem incumbe formular - e implementar
- políticas sociais e econômicas idôneas que visem a garantir, aos
cidadãos, o acesso universal e igualitário à assistência farmacêutica e
médico-hospitalar.- O direito à saúde - além de qualificar-se como direito
fundamental que assiste a todas as pessoas - representa conseqüência
constitucional indissociável do direito à vida. O Poder Público, qualquer
que seja a esfera institucional de sua atuação no plano da organização
federativa brasileira, não pode mostrar-se indiferente ao problema da
saúde da população, sob pena de incidir, ainda que por censurável
omissão, em grave comportamento inconstitucional. A INTERPRETAÇÃO
DA NORMA PROGRAMÁTICA NÃO PODE TRANSFORMÁ-LA EM
PROMESSA CONSTITUCIONAL INCONSEQÜENTE.- O caráter
programático da regra inscrita no art. 196 da Carta Política - que tem por
destinatários todos os entes políticos que compõem, no plano institucional,
a organização federativa do Estado brasileiro - não pode converter-se em
promessa constitucional inconseqüente, sob pena de o Poder Público,
fraudando justas expectativas nele depositadas pela coletividade,
substituir, de maneira ilegítima, o cumprimento de seu impostergável
dever, por um gesto irresponsável de infidelidade governamental ao que
determina a própria Lei Fundamental do Estado. DISTRIBUIÇÃO
GRATUITA, A PESSOAS CARENTES, DE MEDICAMENTOS
ESSENCIAIS À PRESERVAÇÃO DE SUA VIDA E/OU DE SUA SAÚDE:
UM DEVER CONSTITUCIONAL QUE O ESTADO NÃO PODE DEIXAR
DE CUMPRIR.- O reconhecimento judicial da validade jurídica de programas
de distribuição gratuita de medicamentos a pessoas carentes dá efetividade a
preceitos fundamentais da Constituição da República (arts. 5º, "caput", e 196)
e representa, na concreção do seu alcance, um gesto reverente e solidário de
apreço à vida e à saúde das pessoas, especialmente daquelas que nada têm e
nada possuem, a não ser a consciência de sua própria humanidade e de sua
essencial dignidade. Precedentes do STF. MULTA E EXERCÍCIO ABUSIVO
DO DIREITO DE RECORRER.- O abuso do direito de recorrer - por
qualificar-se como prática incompatível com o postulado ético-jurídico da
lealdade processual - constitui ato de litigância maliciosa repelido pelo
ordenamento positivo, especialmente nos casos em que a parte interpõe
recurso com intuito evidentemente protelatório, hipótese em que se legitima a
imposição de multa. A multa a que se refere o art. 557, § 2º, do CPC possui
função inibitória, pois visa a impedir o exercício abusivo do direito de recorrer
e a obstar a indevida utilização do processo como instrumento de retardamento
da solução jurisdicional do conflito de interesses. Precedentes. (STF, RE
393175 AgR / RS, 2ª T., Rel. Min. Celso de Mello, j. 12/12/2006, DJ 02-022007 PP-00140, EMENT VOL-02262-08 PP-01524). (grifei).
III – A REFORMA PSIQUIÁTRICA E A INTERNAÇÃO COMPULSÓRIA
A história da civilização no que diz respeito aos portadores de transtorno mental é
marcada pela intolerância, com a sociedade vendo-os como loucos em constante ameaça à sua
segurança, confinando-os em asilos, terminado por excluí-los da convivência social, com
consequente restrição aos seus direitos relacionados à dignidade humana.
Nesse contexto, dúvida não há que os portadores de transtorno mental fazem parte de
um grupo vulnerável da população, o que, de certa forma, já vem passando por mudanças
implementadas por movimentos que buscam a conscientização de que é fundamental a luta
pela preservação de seus direitos. Dessarte, a Lei nº 10.216/2001, que implantou a Reforma
Psiquiátrica no Brasil, assume um importante papel no tratamento e na reinserção social
dessas pessoas, conferindo-lhes um tratamento humano mais digno, condizente com o
preconizado pelo art. 1º, inc. III, da CF/88.
A Lei nº 10.216/2001 traz, no parágrafo único de seu art. 2º, diversos direitos às
pessoas portadoras de transtorno mental, com especial destaque para melhor tratamento do
sistema de saúde conforme suas necessidades; tratamento humanitário e respeitoso no
interesse exclusivo de beneficiar sua saúde, proporcionando sua inserção na família, no
trabalho e na comunidade; proteção contra qualquer forma de abuso e exploração; ser tratada
em
ambiente
terapêutico
pelos
meios
menos
invasivos
possíveis;
ser
tratada,
preferencialmente, em serviços comunitários de saúde mental; etc.
O processo da Reforma Psiquiátrica no Brasil é caracterizado primordialmente por
novos conceitos, como cidadania, atenção integral e busca da colocação da saúde como
referencial no lugar da doença. A Reforma objetiva a transformação nas relações cotidianas
entre os profissionais de saúde mental, usuários, famílias, sociedade e serviços, com fins de
buscar a desinstitucionalização e a humanização das relações sociais (CORREIA, 2004).
Propõe-se o fechamento de hospitais psiquiátricos (hospícios), com a redução
gradativa de leitos, a municipalização dos serviços, o questionamento das internações
involuntárias, a vigilância, avaliação e acompanhamento pelas omissões locais de saúde
(CORREIA, 2004).
Há que se destacar que a questão dos portadores de transtornos mentais continua a
representar um grande desafio para todos os que se interessam pela prevenção, pelo estudo, e
pelo tratamento, posto existir uma conjuntura social, econômica, e política, que não propicia a
saúde do indivíduo do ponto de vista físico, psíquico, social, e econômico, reforçando, em
decorrência disto, o adoecimento e a exclusão social.
Mostra-se incabível, perante a ordem jurídico-constitucional pátria, um tratamento
antiisonômico entre os seres humanos, posto que seus valores encontram-se assentados,
sobremaneira, no princípio da dignidade humana.
A dignidade humana impõe um tratamento igualitário, devendo-se levar em conta
inclusive a igualdade social, cuja efetividade demanda respeito às diferenças, observando-se
que os indivíduos com maiores dificuldades sociais, econômicas, e mentais, devem ter maior
amparo por parte do Estado e de toda a sociedade, buscando superar as dificuldades,
proporcionando-lhes uma participação ativa da vida comunitária e social em geral (SANTOS,
2004).
Não restam dúvidas que os portadores de transtorno mental necessitam de um
tratamento específico com base em técnicas médicas, farmacológicas e sociais específicos,
representando a Lei nº 10.216/2001 um grande avanço no tratamento de na convivência com
as pessoas portadoras de transtorno mental. Aludida lei constituiu num verdadeiro marco na
busca do respeito às pessoas afetadas por transtornos mentais.
Consoante o disposto no art. 4º, caput, da Lei nº 10.216/2001, a internação
psiquiátrica, seja qual modalidade for, mostrar-se cabível quando a recursos extrahospitalares
forem tidos como insuficientes, resultando em risco à integralidade física à saúde ou à vida
dos portadores de transtorno mental ou a terceiros (SANTORO FILHO, 2012)
A situação de perigo concreto deve estar prevista em laudo médico, caso contrário,
torna-se incabível a necessidade de internação do paciente. Em havendo necessidade de
internação, esta deverá buscar a cessação do estado de perigo, com consequente reinserção
social do paciente em seu meio (Art. 4º, § 1º, da Lei nº 10.216/2001).
Consoante o disposto art. 6º, caput, da Lei nº 10.216/2001, a internação psiquiátrica
exige laudo médico que a justifique. No parágrafo único do mesmo dispositivo legal,
encontram-se previstos como modelos de internação a voluntária, a involuntária, e a
compulsória, litteris:
Art. 6o A internação psiquiátrica somente será realizada mediante laudo
médico circunstanciado que caracterize os seus motivos.
Parágrafo único. São considerados os seguintes tipos de internação
psiquiátrica:
I - internação voluntária: aquela que se dá com o consentimento do usuário;
II - internação involuntária: aquela que se dá sem o consentimento do
usuário e a pedido de terceiro; e
III - internação compulsória: aquela determinada pela Justiça. (grifos no
original)
Na internação voluntária há o consentimento do paciente, que deverá assinar uma
declaração atestando sua escolha por este tipo de tratamento (art. 7º, caput, da Lei nº
10.216/01). Referida declaração faz-se essencial para que a internação seja reconhecida como
voluntária, cujo término ocorrerá a pedido do próprio paciente ou por determinação médica,
caso seja constatada a desnecessidade de continuidade do tratamento (art. 7º, parágrafo único,
da Lei nº 10.216/01).
A internação involuntária, por sua vez, dá-se sem o consentimento do usuário e a
pedido de terceiro, cujo término somente ocorrerá por solicitação escrita do familiar ou
responsável legal, ou ainda quando houver manifestação do médico responsável pelo
tratamento (art. 8, § 2º, da Lei nº 10.216/01). Nesse caso, tanto a internação como a alta do
paciente devem ser comunicadas no prazo de setenta e duas horas ao Ministério Público
estadual, por ser este o órgão encarregado de proteger os interesses difusos e coletivos, assim
como pelos interesses dos incapazes (art. 8º, § 1º, da Lei nº 10.216/01).
Já a internação compulsória, nos termos do inciso III do parágrafo único do art. 6º da
Lei nº 10.216/2001, é decorrente de ordem judicial.
A finalidade da internação tem como princípios objetivos o tratamento das pessoas
portadoras de transtorno mental, buscando possibilitar as condições para sua reintegração
social. É uma medida de caráter extremo, somente devendo ser utilizada durante o período
que se mostrar necessária e quando os demais recursos restarem ineficientes às necessidades
terapêuticas do paciente (SANTORO FILHO, 2012).
Deve haver observância de requisitos para a efetivação da internação, os quais se
constituem em garantias conferidas aos portadores de transtorno mental, com fins de evitar
internações indevidas ou seu prolongamento necessário (SANTORO FILHO, 2012). Faz-se
necessária também a existência de laudo médico circunstanciado, devidamente motivado (art.
6º, caput, da Lei nº 10.216/2001).
Da jurisprudência pátria, colham-se os seguintes julgados:
INTERNAÇÃO COMPULSÓRIA. Dever do Poder Público, quando
constatada a necessidade da medida por meio de avaliação médica. Direito
à saúde e à vida digna. Regra de ordem constitucional de eficácia imediata.
Inocorrência de afronta aos princípios da isonomia, da economicidade, da
razoabilidade e da reserva do possível. Recurso improvido. (TJSP, Apelação
nº 0002661-03.2011.8.26.0022, 7ª Câmara de Direito Público, Rel. Des.
Evaristo dos Santos, Data do julgamento: 24/06/2013, Data de registro:
26/06/2013). (grifos nosso)
HABEAS CORPUS - AÇÃO CIVIL DE INTERDIÇÃO CUMULADA COM
INTERNAÇÃO COMPULSÓRIA - COMPETÊNCIA DAS TURMAS DA
SEGUNDA SEÇÃO – VERIFICAÇÃO - INTERNAÇÃO COMPULSÓRIA
- POSSIBILIDADE - NECESSIDADE DE PARECER MÉDICO E
FUNDAMENTAÇÃO NA LEI 10.216/2001 - EXISTÊNCIA, NA
ESPÉCIE - EXIGÊNCIA DE SUBMETER O PACIENTE A RECURSOS
EXTRA-HOSPITALARES ANTES DA MEDIDA DE INTERNAÇÃO DISPENSA EM HIPÓTESES EXCEPCIONAIS – EXAME DE
PERICULOSIDADE E INEXISTÊNCIA DE CRIME IMPLICAM
DILAÇÃO PROBATÓRIA - VEDAÇÃO PELA VIA DO PRESENTE
REMÉDIO HEROICO - HABEAS CORPUS SUBSTITUTIVO DE
RECURSO ORDINÁRIO CONHECIDO PARA DENEGAR A ORDEM. I A questão jurídica relativa à possibilidade de internação compulsória, no
âmbito da Ação Civil de Interdição, submete-se a julgamento perante os
órgãos fracionários da Segunda Seção desta a. Corte; II - A internação
compulsória, qualquer que seja o estabelecimento escolhido ou indicado,
deve ser, sempre que possível, evitada e somente empregada como último
recurso, na defesa do internado e, secundariamente, da própria
sociedade. III - São modalidades de internação psiquiátrica: a voluntária,
que é aquela que se dá a pedido ou com o consentimento do paciente
(mediante declaração assinada no momento da internação); a
involuntária, que é a que se dá sem o consentimento do usuário e a pedido
de terceiro; e, por fim, a internação compulsória, determinada por ordem
judicial. IV - Não há constrangimento ilegal na imposição de internação
compulsória, no âmbito da Ação de Interdição, desde que baseada em
parecer médico e fundamentada na Lei 10.216/2001. Observância, na
espécie. V - O art. 4º da Lei nº 10.216/2001, fruto de uma concepção
humanística, traduz modificação na forma de tratamento daqueles que
são acometidos de transtornos mentais, evitando-se que se entregue, de
plano, aquele, já doente, ao sistema de saúde mental. VI - Todavia, a
ressalva da parte final do art. 4º da Lei nº 10.216/2001, dispensa a
aplicação dos recursos extra-hospitalares se houver demonstração efetiva
da insuficiência de tais medidas. Hipótese dos autos, ocorrência de
agressividade excessiva do paciente. VII - A via estreita do habeas corpus
não comporta dilação probatória, exame aprofundado de matéria fática ou
nova valoração dos elementos de prova. VIII - Habeas Corpus substitutivo de
recurso ordinário conhecido para denegar a ordem. (STJ, HC 130155 / SP, 3ª
T., Rel. Min. Massami Uyeda, j. 04.05.2010, DJe 14/05/2010).
É de salientar-se que tratamento em regime de internação deve ser estruturado de
forma a oferecer um atendimento multidisciplinar aos pacientes, oferecendo-lhe assistência
integral, incluindo serviços médicos, de assistência social, de psicólogos, de terapeutas
ocupacionais, dentre outros (art. 4º, § 2º, da Lei nº 10.216/2001).
Em não havendo observância das imposições previstas no § 2º do art. 4º da Lei nº
10.216/2001, será incabível a internação, pois o § 3º do mesmo dispositivo legal veda sua
ocorrência em instituições com características asilares que não assegurem aos portadores de
transtorno mental os direitos previstos no parágrafo único do art. 2º.
Contudo, deve-se ressaltar que a decisão judicial possui efeito condicional, os quais
devem permanecer enquanto perdurarem os motivos que ocasionaram a interdição.
IV - RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
A responsabilidade estatal é marcada por uma evolução histórica em que, a princípio,
o Estado não respondia pelos danos que viesse a causar a alguém, para posteriormente passar
a responder de maneira subjetiva, e, finalmente, vindo a responder objetivamente.
Nesse quadro evolutivo, havia o entendimento de que o Estado Absolutista, com
alicerce na ideia de soberania, não poderia ser responsabilizado por seus atos, já que não se
admitia a possibilidade de cometimento de erro por parte do rei (the king can do no wrong).
Esse período estendeu-se do século XV ao século XIX, e, mesmo após a Revolução Francesa,
prevaleceu ainda uma forte ideia de soberania, mudando apenas sua titularidade do rei para o
povo.
A superação da teoria da irresponsabilidade ocorreu com o surgimento do Estado de
Direito e com a substituição do súdito pelo cidadão, passando este a ter direito frente ao
próprio Estado. Nesse estágio, o Estado passa ser responsabilizado por seus atos que viessem
a causar prejuízos ao particular. Mas essa responsabilidade estatal era concebida nos mesmos
moldes da responsabilidade do particular, ou seja, com fundamento na lei civil.
O início da responsabilidade estatal é marcado pela aplicação das teorias civilistas, ou
seja, da responsabilidade com culpa, cuja prova caberia ao interessado. Pela teoria da culpa
civil, o Estado passa a responder subjetivamente, da mesma forma como as demais pessoas
jurídicas. No Brasil, essa teoria decorria do texto do art. 15 do CC/1916, perdurando até a
promulgação da Constituição de 1946, quando foi instituída a responsabilidade objetiva ou
sem culpa para as pessoas jurídicas de direito público.
Com a atuação cada vez mais intensa na economia, absorvendo, prestando ou
disciplinando a atividade econômica, o Estado passou a praticar atos que terminavam por
causar danos aos particulares, vindo a demonstrar que a sua responsabilidade não poderia ser
equiparada a de uma pessoa jurídica qualquer.
Passada a fase da teoria da responsabilidade subjetiva, por meio da qual havia
necessidade de comprovação de culpa do agente estatal, para que fosse reparado o dano
eventualmente causado ao particular, passou-se a prescindir da culpa do agente, da sua
individualização.
Evoluindo então para admitir a ideia de culpa anônima do serviço (faute du service),
ou a falha no funcionamento do serviço público, o Estado passou a responder no caso do não
funcionamento, do funcionar mal ou atrasado, não sendo necessário apontar culpa de algum
agente público específico. A responsabilidade da Administração passou, então, a prescindir da
própria ideia de culpa, do servidor ou anônima, para admitir a responsabilidade do Estado sem
a existência de culpa.
Assim, surge a responsabilidade objetiva ou sem culpa, onde não é necessária a
configuração da culpa, bastando a demonstração da conduta estatal, do dano e do nexo entre a
conduta e o dano.
A doutrina costuma fazer a distinção da responsabilidade objetiva segundo a teoria do
risco integral e a teoria do risco administrativo. Pela teoria do risco integral, sempre haverá
responsabilidade objetiva do Estado, não se admitindo em nenhuma hipótese que este isente
sua responsabilidade. Já pela teoria do risco administrativo, adotada entre nós, o Estado passa
a responder de maneira objetiva pelos danos que vier a causar, podendo eximir-se de
indenizar caso demonstre a inexistência de nexo entre sua conduta e o dano.
A atual Constituição brasileira adotou a responsabilidade objetiva no § 6º do art. 37,
nos seguintes termos:
Art. 37. Omite-se o caput
(...)
§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado
prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus
agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de
regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. (evidenciado)
Inicialmente, deve-se notar que respondem objetivamente as pessoas jurídicas de
direito público – o que inclui União, os Estados, Distrito Federal, os Municípios e as
respectivas autarquias e fundações públicas – e as pessoas jurídicas de direito privado
prestadoras de serviços públicos.
De qualquer sorte, a responsabilidade objetiva dar-se segundo a teoria do risco
administrativo, havendo a possibilidade do Estado excluir a responsabilidade ou reduzi-la,
caso comprove a ausência de nexo entre a conduta e o dano, ou a culpa concorrente da vítima.
A responsabilidade estatal pode se dar tanto por ação como por omissão. A
responsabilidade por ação estatal é objetiva e sobre isso não existe divergência alguma; por
outro lado, no caso de omissão estatal, existem duas posições: para uns a responsabilidade é
também objetiva; enquanto para outros é subjetiva.
No sentido de que a responsabilidade estatal por omissão é subjetiva, mas não sendo
necessário individualizar a culpa, que pode ser atribuída ao serviço público, de forma
genérica, a falta do serviço, desde que haja nexo de causalidade, a jurisprudência do Supremo
Tribunal Federal (RTJ 179/791).
Cabe registrar, contudo, que, no Supremo Tribunal Federal, não está ainda pacificado
o entendimento sobre a responsabilidade subjetiva do Estado por conduta omissiva.
Como no Brasil é adotada a responsabilidade objetiva segundo a teoria do risco
administrativo, é possível que a Administração atenue ou até mesmo exclua a
responsabilidade de indenizar. Para excluir sua obrigação de indenizar, cabe ao Estado
demonstrar a inexistência de nexo entre a sua conduta e o dano suportado pela vítima, o que
ocorre em três situações: a) caso fortuito ou força maior; b) culpa de terceiro; e c) culpa
exclusiva da vítima.
V - RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO NA INTERNAÇÃO PSIQUIÁTRICA
COMPULSÓRIA
A Constituição federal impõe aos entes estatais a necessidade de disponibilizar um
tratamento de saúde adequado à população como um todo, que, segundo o disposto em seu
art. 23, é compartilhado pela União, pelos Estados e pelos Municípios, que são solidariamente
responsáveis, nos seguintes termos:
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municípios:
(...)
II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas
portadoras de deficiência; (evidenciado).
A esse respeito, tornar-se oportuno trazer a lume as seguintes jurisprudências pátrias:
DIREITO À SAÚDE. INTERNAÇÃO HOSPITALAR PSIQUIÁTRICA
COMPULSÓRIA. PESSOA PORTADORA DE TRANSTORNO
MENTAL. OBRIGAÇÃO SOLIDÁRIA DO PODER PÚBLICO DE
FORNECÊ-LA. CONDENAÇÃO DO MUNICÍPIO AO PAGAMENTO DE
HONORÁRIOS PARA DEFENSORIA PÚBLICA. ADEQUAÇÃO.
DESCABIMENTO DE REEXAME NECESSÁRIO. DETERMINAÇÃO DE
JUÍZO DE RETRATAÇÃO. 1. Quando se trata de pessoa pobre,
portadora de distúrbios psiquiátricos, é cabível pedir aos Entes Públicos a
sua internação compulsória e o fornecimento do tratamento de que
necessita, a fim de assegurar-lhe o direito à saúde e à vida. 2. Os entes
públicos têm o dever de fornecer gratuitamente o tratamento de pessoa
cuja família não tem condições de custear. 3. Há exigência de atuação
integrada do poder público como um todo, isto é, União, Estados e
Municípios para garantir o direito à saúde. 4. É solidária a
responsabilidade dos entes públicos. Inteligência do art. 196 da CF. 5.
Considerando o entendimento pacífico desta Corte quanto ao cabimento da
condenação do Município ao pagamento de honorários em favor da
Defensoria Pública, refletindo também a orientação uníssona do STJ,
submeto-me a esse entendimento para admitir tal ônus, mas reduzo a verba
remuneratória destinada ao FADEP para patamar mais adequado,
considerando que se trata de recurso repetitivo. 6. Em juízo de retratação, fica
mantida a condenação aos honorários ao FADEP, porém reduzindo o
quantum. 7. Não estão sujeitas ao reexame necessário as causas em que a
condenação não supera o valor de sessenta salários mínimos. Inteligência do
art. 475, §2º, do CPC. Reexame necessário não conhecido, recurso do Estado
desprovido e provido em parte o recurso do Município. (Apelação e Reexame
Necessário Nº 70053022109, Sétima Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS,
Relator: Sérgio Fernando de Vasconcellos Chaves, Julgado em 28/08/2013,
DJ 02/09/2013). (destacado).
AÇÃO ORDINÁRIA. Dependente químico. Internação compulsória. Art.
196 da Constituição Federal O direito à vida é amplo e explicitamente
protegido pela Carta Magna. Responsabilidade solidária dos entes
federativos. A internação compulsória está prevista na regra do artigo 6º
da Lei 10.216/01, devendo resguardar a integridade física e psíquica do
internando e de seus familiares. Eventual problema orçamentário ou
burocrático do Estado não se pode sobrepor às garantias e direitos
fundamentais da pessoa humana. Honorários devidos na forma do convênio
firmado entre o Estado e a OAB. Recurso parcialmente provido. (TJSP,
Apelação nº 0001476-46.2012.8.26.0263, 7ª Câmara de Direito Público, Rel.
Des. Luiz Sergio Fernandes de Souza, j. 26.08.2013). (grifado).
Especificamente em relação aos Municípios, há previsão expressa na Constituição
acerca da atribuição e responsabilidade na prestação do atendimento à saúde, conforme
previsto no art. 30, inc. VII, in verbis:
Art. 30. Compete aos Municípios:
(...)
VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado,
serviços de atendimento à saúde da população;
A responsabilidade pelo tratamento das pessoas portadoras de transtorno mental no
Brasil, nos termos do art. 3º da Lei nº 10.216/2001, incumbe ao Estado, às instituições
especializadas, à família, e à sociedade, cujo objetivo é possibilitar o retorno destes indivíduos
o mais breve possível ao convívio social.
Em caso de sofrimento ou morte do internado, a responsabilidade é, consoante
entendimento da jurisprudência pátria majoritária, objetiva, a qual somente pode ser afastada,
nos termos do art. 37, § 6º, da CF/88, se houver alguma excludente, exceto no caso de culpa
exclusiva da vítima que se mostra incabível, dado o estado de confusão mental do paciente
(SANTORO FILHO, 2012, p. 38).
Uma vez efetivada a internação, cabe à instituição hospitalar o dever de cuidado e
vigilância sobre o portador de transtorno mental.
Vê-se, pois, ser inadmissível que o portador de transtorno mental e hipossuficiente
fique sem o atendimento médico indicado, havendo a obrigatoriedade de o ente público tomar
todas as medidas necessárias com fins de garantir o acesso à saúde.
O art. 2º da Lei nº 8.080/1990, menciona também o dever do Estado na assistência à
saúde da população. Assim dispôs aludido artigo:
Art. 2º A saúde é um direito fundamental do ser humano, devendo o
Estado prover as condições indispensáveis ao seu pleno exercício.
§ 1º O dever do Estado de garantir a saúde consiste na formulação e
execução de políticas econômicas e sociais que visem à redução de riscos
de doenças e de outros agravos e no estabelecimento de condições que
assegurem acesso universal e igualitário às ações e aos serviços para a sua
promoção, proteção e recuperação.
§ 2º O dever do Estado não exclui o das pessoas, da família, das empresas e da
sociedade. (grifamos).
VI – CONCLUSÃO
Diante do aviltante crescimento dos transtornos mentais no Brasil, com especial
destaque para os problemas ligados aos vícios com drogas e álcool, bem como pelo constante
crescimento dos casos de depressão, cujas informações divulgadas por órgãos de saúde dão
conta que somente no Brasil existem treze milhões de pessoas sofrendo de depressão, o
Estado deve assumir importante função na concretização das políticas públicas de saúde
mental, dispondo de todos os meios necessários a uma vida digna, com fins de permitir,
sobremodo, a reinserção social dessas pessoas.
Como bem salientou o Ministro Celso de Mello, quando da prolação de seu voto no
AgRg no RE 393.175/RS, “... o Poder Público, qualquer que seja a esfera institucional de sua
atuação no plano da organização federativa brasileira, não pode mostrar-se indiferente ao
problema da saúde da população, sob pena de incidir, ainda que por censurável omissão, em
grave comportamento inconstitucional ...”.
Nessa esteira, o Estado não pode se escusar de proporcionar o direito à saúde, e não
assim o fazendo, não há falar em interferência indevida do Poder Judiciário, escorando-se na
mera alegação de déficit orçamentário que poderia redundar na prestação dos serviços de
saúde como um todo.
Não que o Estado possa vir a ser responsabilizado de maneira desmedida, como se
fosse um segurador universal, mas que no caso concreto, levando em conta a ponderação dos
valores fundamentais envolvidos, não resta dúvida que a obrigatoriedade de fazer valer o
direito fundamental à saúde pode ser determinada ao Poder Público pelo Judiciário,
assegurando, desse modo, a força imperativa das normas constitucionais.
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