imunidade parlamentar no ordenamento jurídico brasileiro

UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI
CENTRO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS E SOCIAIS - CEJURPS
CURSO DE DIREITO
IMUNIDADE PARLAMENTAR NO ORDENAMENTO JURÍDICO
BRASILEIRO
JEAN HOSANG
Itajaí [SC], junho de 2008.
UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI
CENTRO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS E SOCIAIS - CEJURPS
CURSO DE DIREITO
IMUNIDADE PARLAMENTAR NO ORDENAMENTO JURÍDICO
BRASILEIRO
JEAN HOSANG
Monografia submetida à Universidade
do Vale do Itajaí – UNIVALI, como
requisito parcial à obtenção do grau de
Bacharel em Direito.
Orientador: Professor MSc. José Everton da Silva
Itajaí [SC], junho de 2008.
AGRADECIMENTO
Primeiramente, agradeço aos meus pais John
Rubens e Olibia, meu irmão John, por estarem
presentes em todos os momentos da minha vida.
Saibam que este trabalho é fruto de um esforço
realizado com perseverança e suor na busca do
saber, contudo, não seria possível sem a
contribuição dessa maravilhosa família. Amo
todos vocês.
Aos meus tios e primos, pelo carinho e respeito
que mantiveram por mim ao longo da minha vida.
A todos meus amigos de profissão, pessoas de
imenso valor, que não mediram esforços para a
realização desse sonho, em especial a Sidney
Willian dos Santos, Pedro Ademir da Rocha e
Willian Paul Hosang, que além de primo,
considero como amigo. Obrigado à vocês.
Aos meus colegas de faculdade, em especial a
Cláudia Graciola, por compartilhar todas as
angústias e responsabilidade da vida acadêmica.
Com certeza, não foi em vão, pois cada início de
aula tornou-se uma luta, cada final de aula,
alcançou-se a vitória.
À minha namorada Débora Aparecida de Lima,
pessoa brilhante, que além de amiga foi uma
companheira de estudo, compartilhando comigo
todas as expectativas desta jornada acadêmica.
Ao meu orientador, José Everton, pelo estímulo e
apoio durante toda a produção deste trabalho
monográfico.
DEDICATÓRIA
A minha mãe, Olibia Hosang, pessoa de extrema
sapiência e digna de todos os adjetivos. Exemplo
de dedicação e esforço, que através da sua
educação ensinou todas as virtudes necessárias
para um homem trilhar o caminho da verdade.
Seu incentivo e apoio constante possibilitaram
transpor as dificuldades surgidas durante o estudo
acadêmico.
Obrigado, mãe, por acreditar em mim.
iv
TERMO DE ISENÇÃO DE RESPONSABILIDADE
Declaro, para todos os fins de direito, que assumo total responsabilidade pelo
aporte ideológico conferido ao presente trabalho, isentando a Universidade do
Vale do Itajaí, a coordenação do Curso de Direito, a Banca Examinadora e o
Orientador de toda e qualquer responsabilidade acerca do mesmo.
Itajaí [SC], junho de 2008.
Jean Hosang
Graduando
PÁGINA DE APROVAÇÃO
A presente monografia de conclusão do Curso de Direito da Universidade do Vale
do Itajaí – UNIVALI, elaborada pelo graduando Jean Hosang, sob o título
Imunidade Parlamentar no Ordenamento Jurídico Brasileiro, foi submetida em 09
de junho de 2008 à banca examinadora composta pelos seguintes professores:
Rafael Padilha e Roberto Voight e aprovada com nota 9.8 (nove ponto oito).
Itajaí [SC], junho de 2008.
Professor MSc. José Everton da Silva
Orientador e Presidente da Banca
Professor MSc. Antônio Augusto Lapa
Coordenação da Monografia
vi
ROL DE ABREVIATURAS E SIGLAS
§
Parágrafo
ART
Artigo
ATUAL
Atualizada
CRFB/88 - CF
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
DF
Distrito Federal
EC
Emenda Constitucional
INC
Inciso
MSC.
Mestre
N. / Nº
Número
SEC
Século
STF
Supremo Tribunal Federal
STJ
Superior Tribunal de Justiça
V.
Volume
vii
ROL DE CATEGORIAS
Rol de categorias que o Autor considera estratégicas à
compreensão do seu trabalho, com seus respectivos conceitos operacionais.
Estado
[...] cremos que o Estado é uma comunidade constituída por um povo que, a fim
de realizar a democracia, através da busca incessante da justiça e do bem-estar,
em dado território nele soberanamente delega aos mandatários o poder (lato
sensu) de direção dos objetivos constitucionais, com vistas a organização social e
política1.
Soberania
A soberania pode ser definida como poder de autodeterminação. É o poder que
tem uma comunidade nacional alçada em Estado, de dizer aos demais Estados
que é senhora do seu destino político, não admitindo qualquer interferência
exterior nos assuntos de seu exclusivo interesse2.
Democracia
É a forma de governo pelo povo, para o povo e do povo, através de sua
participação. Sem o binômio povo e poder não se articula a noção de
democracia3.
Democracia Indireta
Chamada de democracia representativa é aquela na qual o povo, fonte primária
do poder, não podendo dirigir os negócios do Estado diretamente, em face da
extensão territorial, da densidade demográfica e da complexidade dos problemas
1
SANTOS, Marcelo Fausto Figueiredo. Teoria Geral do Estado. 2 ed. São Paulo: Atlas, 2001.
p. 26.
2
SILVA, Paulo Napoleão Nogueira da. Curso de Direito Constitucional. 3 ed. rev. atual e ampliada.
Rio de Janeiro: Forense, 2003. p. 44.
3
CASTELLO BRANCO. Teoria Geral do Estado. São Paulo: Saraiva, 1988. p. 88.
viii
sociais, outorga as funções de governo aos seus representantes, que elege
periodicamente4.
Partido Político
Segundo silva, partido político é uma forma de agremiação de um grupo social
que se propõe organizar, coordenar e instrumentalizar a vontade popular, com o
fim de assumir o poder, para realizar seu programa de governo5.
Imunidade Parlamentar
As imunidades parlamentares são imunidades do Poder Legislativo, do mandato
parlamentar, antes de protegerem a pessoa do mandatário eleitoral, visam
resguardar a Instituição Legislativa, um dos Poderes da República ou do Estado
de Direito, com intuito de lhe assegurarem a autonomia e independência diante
dos outros Poderes do Estado, o Executivo e o Judiciário6.
4
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 26 ed. revista e atualizada nos
termos da Reforma Constitucional, até a Emenda Constitucional n. 48, de 10.8.2005. São Paulo:
Malheiros, 2006, p. 136.
5
BOTELHO, Alexandre. Curso de Ciência Política. Florianópolis, SC: Obra Jurídica, 2005. p. 301.
6
CIAVARELI, Miguel Ângelo Nogueira dos Santos. Imunidade Jurídica: penais, processuais,
diplomáticas, parlamentares. São Paulo: Juarez de Oliveira, 2003. p. 149.
SUMÁRIO
SUMÁRIO.......................................................................................... IX
RESUMO ........................................................................................... XI
INTRODUÇÃO ................................................................................... 1
CAPÍTULO 1 ...................................................................................... 4
DO ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO...................................... 4
1.1 HISTÓRICO ......................................................................................................4
1.1.1 FORMAÇÃO ORIGINÁRIA E FORMAÇÃO DERIVADA DO ESTADO ...............................4
1.2 EVOLUÇÃO HISTÓRICA DO ESTADO ...........................................................9
1.2.1 CARACTERÍSTICAS ..........................................................................................15
1.2.2 ELEMENTOS FORMADORES DO ESTADO ............................................................16
1.2.2.1 Território ..................................................................................................16
1.2.2.2 Povo. ........................................................................................................17
1.2.2.3 Soberania.................................................................................................19
1.3 ASPECTOS DESTACADOS ACERCA Da soberania...................................19
1.3.1 Conceito......................................................................................................19
1.3.2 Características ...........................................................................................22
1.3.3 Elementos de participação popular..........................................................23
CAPÍTULO 2 .................................................................................................... 26
DA DEMOCRACIA ......................................................................................... 26
2.1 HISTÓRICO ....................................................................................................26
2.1.1 Tipos de Democracia .................................................................................31
2.2 DEMOCRACIA DIRETA .................................................................................32
2.2.1 Histórico......................................................................................................32
2.2.2 Conceito de Democracia direta.................................................................34
2.3 DEMOCRACIA REPRESENTATIVA..............................................................35
2.3.1 Histórico......................................................................................................36
2.3.2 Conceito de Democracia Representativa.................................................39
2.4 . DEMOCRACIA SEMIDIRETA ......................................................................40
2.5 . A DEMOCRACIA PARTICIPATIVA E UMA NOVA PROPOSTA:
ORÇAMENTO PARTICIPATIVO ..........................................................................42
2.5.1 Conceito......................................................................................................42
2.6 PARTIDOS POLÍTICOS. ................................................................................44
2.6.1 Histórico......................................................................................................44
2.6.2 Conceito......................................................................................................47
2.6.3 Funções dos partidos políticos ................................................................49
2.6.4 Natureza jurídica dos partidos..................................................................49
x
2.6.5 Sistema partidário......................................................................................50
CAPÍTULO 3 .................................................................................................... 53
IMUNIDADE PARLAMENTAR .................................................................... 53
3.1 HISTORICO ....................................................................................................53
3.1.1 ORIGEM DA IMUNIDADE PARLAMENTAR .............................................................53
3.1.2 O HISTÓRICO DA IMUNIDADE PARLAMENTAR NAS CONSTITUIÇÕES DO BRASIL .....55
3.1.3 CONCEITO DE IMUNIDADE ................................................................................61
3.2 IMUNIDADE MATERIAL ................................................................................64
3.2.1 CONCEITO E FINALIDADE .................................................................................64
3.2.2 NATUREZA JURÍDICA DA INVIOLABILIDADE.........................................................65
3.2.3 EXTENSÃO DA IMUNIDADE PARLAMENTAR .........................................................67
3.2.4 PRESSUPOSTOS DA IMUNIDADE MATERIAL ........................................................69
3.3 IMUNIDADE FORMAL....................................................................................72
3.3.1 CONCEITO ......................................................................................................72
3.3.2 IMUNIDADE PRISIONAL .....................................................................................74
3.3.3 IMUNIDADE FORMAL PROCESSUAL ....................................................................75
3.4 IMUNIDADES PARLAMENTARES EM NÍVEL FEDERAL, ESTADUAL E
MUNICIPAL ..........................................................................................................78
3.4.1 NÍVEL FEDERAL ..............................................................................................79
3.4.2 ESTADUAL .....................................................................................................79
3.4.3 NÍVEL MUNICIPAL ...........................................................................................80
3.5 CONSIDERAÇÃO SOBRE A EMENDA CONSTITUCIONAL N. 35/01 .........81
CONSIDERAÇÕES FINAIS.............................................................. 83
ANEXO ............................................................................................. 85
REFERÊNCIA DAS FONTES CITADAS .......................................... 92
RESUMO
Não é concebível figurar a Imunidade Parlamentar em um
Estado que não seja democrático. Para tanto, dividiu-se a monografia em três
capítulos. No primeiro capítulo, estudou-se o Estado Democrático de Direito,
reportando-se a origem das primeiras sociedades políticas, com substrato em
várias teorias. De outro lado, a evolução histórica do Estado estabeleceu em cada
época,
características
próprias
para
formação
dos
tipos
de
Estados.
Contemporaneamente, não existe Estado sem Povo, Território e Soberania, ou
seja, sem os elementos formadores. Em destaque, tem-se a Soberania, poder
absoluto do Estado, baseado na vontade popular. No segundo capítulo,
examinou-se a Democracia e o Partido Político. Historicamente a Democracia
nasceu na antiga Grécia, como governo do povo para o povo e manteve-se como
um ideal democrático, ao longo dos tempos. Os filósofos expuseram mais
claramente sua definição.
Entretanto, no mundo moderno a Democracia
apresentou-se como regime político de representação, adaptando a nova
realidade política. Assim, como forma de alcançar a velha Democracia grega,
criou-se a Democracia participativa, pelo mecanismo do orçamento participativo.
É no regime democrático, que surgem os Partidos Políticos, representantes dos
interesses do povo frente ao governo. No terceiro capítulo, apresentou-se a
Imunidade Parlamentar. Este dispositivo constitucional fez-se presente em todas
as Constituições Brasileiras. Sob sua tutela, assegura ao Parlamentar o exercício
legislativo, a fim de preservar a Soberania, a representação política e o próprio
regime democrático. Para tanto, confere-se aos Parlamentares, Imunidade
material e formal, no livre desempenho de sua atividade funcional. Com a vigência
da Emenda Constitucional nº 35 de 20 de Dezembro de 2001, a Imunidade
processual sofreu alterações, figurando no instituto a sustação do processo em
face da licença prévia, excluída da redação do texto da Constituição da República
Federativa do Brasil de 1988.
INTRODUÇÃO
A presente Monografia tem como objeto a Imunidade
Parlamentar no Ordenamento Jurídico Brasileiro.
O seu objetivo específico é realizar um estudo jurídico
acerca do Instituto da Imunidade Parlamentar no Direito Brasileiro.
Para tanto, principia–se no Capítulo 1, o estudo do Estado
Democrático de Direito, elemento primordial, e ponto de início de qualquer estudo
sobre as relações sociais e políticas Fixa-se inicialmente, o histórico do Estado,
desenvolvido em dois momentos. Preliminarmente, abordaremos as causas do
aparecimento primário da sociedade política, pela formação originária e derivada.
Em seguida, demonstra-se o seu aspecto histórico-evolutivo, a fim de apresentar
os vários tipos de Estados existentes.
Posteriormente, se direciona o estudo para características
do Estado e seus elementos formadores. A seguir, elencaremos a Soberania
popular com destaque para seu conceito e as características. Ao final,
examinaremos os elementos de participação popular, com fulcro na CRFB/88.
No Capítulo 2, trataremos da Democracia e do Partido
Político. No primeiro momento, apresentaremos uma abordagem histórica da
democracia. Para tanto, iniciaremos o estudo com base na evolução histórica do
instituto para poder alcançar a moderna concepção conceitual de Democracia.
Em seguida, observaremos os tipos de Democracias existentes, com destaque a
Democracia direta, indireta e a modalidade de Democracia participativa,
denominado de orçamento participativo. Para melhor compreensão, prescreve-se
um estudo de cada instituto político, apresentando o histórico e o conceito.
Encerraremos o capítulo pela exposição dos Partidos
Políticos, acerca do histórico, das características, da natureza jurídica, finalidade
e abordagem do sistema partidário.
2
No
Capítulo
3,
tratando
da
Imunidade
Parlamentar,
estudaremos a origem do instituto da Imunidade. Efetuaremos em um segundo
momento, análise históricas de todas as Constituições Brasileiras, pretérita e
vigente, com objetivo de verificar a prerrogativa no direito pátrio, já que o Brasil
passou por alternâncias políticas no decorrer dos tempos, alterando as
Constituições existentes no Ordenamento Jurídico Brasileiro. Prossegue-se o
estudo, prescrevendo as espécies de Imunidades previstas constitucionalmente
na Carta Magna vigente, visto a discussão ser ampla e constante acerca das
prerrogativas. Para tanto, o exame do instituto terá como fundamento, a EC nº
35/01, que alterou o texto original da CFRB/88. Todavia, não se deixará de expor
o conteúdo previsto anteriormente à emenda, quando necessário.
Por fim, apresentaremos as considerações sobre a EC nº
35/01, utilizando as informações contidas no presente trabalho monográfico.
O presente Relatório de Pesquisa se encerra com as
Considerações
Finais,
nas
quais
são
apresentados
pontos
conclusivos
destacados, seguidos da estimulação à continuidade dos estudos e das reflexões
sobre Imunidade Parlamentar no Ordenamento Jurídico Brasileiro.
Para a presente monografia foi levantado o seguinte
questionamento:
Qual a evolução constitucional do instituto da Imunidade
Parlamentar no Direito Brasileiro?
Para o presente questionamento foi levantada a seguinte
hipótese:
Nem todas as Constituições previam a imunidade parlamentar no
ordenamento jurídico brasileiro.
Quanto à Metodologia empregada, registra-se que, na Fase
de Investigação foi utilizado o Método dedutivo, na Fase de Tratamento de Dados
o Método Cartesiano, e, o Relatório dos Resultados expresso na presente
Monografia é composto na base lógica Indutiva.
3
Nas diversas fases da Pesquisa, foram acionadas as
Técnicas, do Referente, da Categoria, do Conceito Operacional e da Pesquisa
Bibliográfica.
CAPÍTULO 1
DO ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO
Com o propósito de entender o que venha a ser o Estado,
mister se faz demonstrar, preliminarmente, o aparecimento da sociedade política
sob dois aspectos: a formação originária e a derivada. Na seqüência, será
abordada a sua evolução histórica, com referência aos tipos de Estados
existentes. Cuida-se adiante da sua característica, destacando os elementos
formadores, concluindo com a exposição da Soberania e elementos da
participação popular.
1.1 HISTÓRICO
Perquire-se
neste
momento,
a
origem
do
Estado,
apresentando as diversas teorias que tentam justificar o surgimento primitivo da
sociedade política. Em princípio, será exposta a formação originária do Estado,
em seguida, sua formação derivada.
1.1.1 Formação originária e formação derivada do Estado
Atinente a formação originária do Estado, verifica-se que se
baseia em agrupamentos humanos, com fixação em um espaço físico (território),
sem qualquer vínculo a um Estado já existente, enquanto a derivada funda-se na
origem do Estado pela preexistência de outro já estabelecido.
Preconiza Dallari7:
Ao se estudarem as causas do aparecimento dos Estados é
preciso, antes de tudo lembrar que há duas questões diferentes a
7
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 25 ed. São Paulo: Saraiva,
2005. p. 53.
5
serem tratadas: de um lado, existe o problema da formação
originária dos Estados, partindo de grupamentos humanos ainda
não integrados em qualquer Estado; diferente dessa é a questão
da formação de novos Estados a partir de outros preexistentes,
podendo designar-se esta forma como derivada.
A priori, analisa-se a formação originária, fornecendo teorias,
que irá definir o modo pelo qual vai se estabelecer a união dos homens para a
criação dos Estados.
Dessa
forma,
vislumbram-se
duas
grandes
correntes
teóricas esclarecendo a origem da sociedade política: uma argumentando ser
uma formação natural do Estado (teoria não contratualista), e a outra sustentando
ser uma formação artificial (teoria contratual).
Nesse sentido, explica Friede8:
No que concerne exclusivamente a primeira hipótese (formação
originária) é que, em ultima instância, é possível proceder-se a um
estudo mais apropriado (e aprofundado) das mencionadas teorias,
dividindo-a em dois grupos: as teorias que sustentam a formação
natural (não contratual) do Estado (onde a naturalidade é a Tônica
principal, existindo divergências apenas no que alude a origem),
tais como as teorias familiar (matriarcal e patriarcal), de força
(conquista), patrimonial, e da potencialidade (desenvolvimento
interno) e as teorias que sustentam a formação forçada ou artificial
(contratual) do Estado (onde a voluntariedade inicial e a
compulsoriedade posterior são as tônicas principais, existindo,
igualmente, divergências no que se refere à origem), tais como as
do contrato social , organicista e do equilíbrio social.
Imperioso
abordar
neste
espaço,
as
teorias
não-
contratualistas, iniciando-se pela teoria da origem familiar.
Segundo esta teoria, o Estado origina-se a partir da
unificação de cada família primitiva, desenvolvendo e ampliando-se para formar
uma organização política.
8
FRIEDE, Reis. Curso de Ciência Política e Teoria Geral do Estado. Teoria constitucional e
relações internacionais. 2 ed. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2002. p. 40.
6
Na lição de Botelho9:
Em relação à origem familial, merece destaque a idéia de que os
Estados são frutos do desenvolvimento lento e gradual dos clãs
familiares, compreendendo a organização política estatal como
resultado das uniões de diversos grupos familiares até chegar a
Sociedade política.
A origem familiar baseia-se, segundo Maluf10 em duas
correntes: “[...], a) teoria patriarcal (ou patriarcalística); e b) teoria matriarcal (ou
matriarcalistica)”.
O
aparecimento
do
Estado,
segundo
a
doutrina
patriarcalista, funda-se na organização familiar, contudo, sob a autoridade de um
varão.
Assim pontifica Acquaviva11 que: “[...] a primeira organização
social humana é, com efeito, a família, grupamento cujos componentes são
aparentados pelo sangue e cuja autoridade máxima é confiada a um chefe varão”.
Em contraposição a teoria patriarcalista, tem-se a teoria
matriarcalistica. Para os adeptos desta corrente, o Estado origina-se na família
matriarcal e funda-se na autoridade da mãe, decorrente da relação de vivência
em promiscuidade.
Esclarece Maluf12:
A primeira organização familiar teria sido baseada na autoridade
da mãe. De uma primitiva convivência em estado de completa
promiscuidade, teria surgido a família matrilínea, naturalmente,
por razões fisiológicas – mater semper certa.
9
BOTELHO, Alexandre. Curso de Ciência Política. p. 145.
10
MALUF, Sahid. Teoria Geral do Estado. 22 ed. rev. e atual pelo prof. Miguel Alfredo Malufe
Neto. São Paulo: Saraiva, 1993. p. 54.
11
ACQUAVIVA, Marcos Claudio. Teoria geral do Estado. São Paulo: Saraiva, 1994. p. 11.
12
MALUF, Sahid. Teoria geral do Estado. p. 55.
7
Outra tese para explicar a formação de um Estado natural,
tem em sua gênese, a violência. O Estado surge pela dominação do mais forte
em face do mais fraco.
Nesse entendimento, segue Menezes13:
São, em razão disso, também chamadas teorias da força, visto
como esta é que assegura a exploração dos vencidos pelos
vencedores. Entende-se o uso da violência, do grupo vencedor ao
vencido, como marco inicial da origem do Estado.
Profícuo ainda citar, na involuntariedade de criação do
Estado, a tese da origem das causas econômicas ou patrimoniais. Seus
defensores explicam o aparecimento do Estado por motivos econômicos, com
base nas obras dos filósofos gregos. Nessa esteira, assinala Botelho14:
Essa teoria tem suas raízes, segundo alguns autores, na filosofia
de Platão, que admitiu, em sua A República, originar-se o Estado
da união das profissões econômicas. Também Cícero explica o
Estado como uma organização destinada a proteger a
propriedade e regulamentar as relações de ordem patrimonial.
Nessa oportunidade, verifica-se a teoria acerca da formação
originária do Estado de forma não forçada ou artificial, conhecida como teoria
contratualista. Para os seguidores dessa doutrina, a criação do Estado advém de
uma relação contratual. É o que vislumbra Streck15, “Os homens para saírem de
um Estado da natureza, inconveniente a eles, pactuam, através de um contrato
social, ingressando em um Estado político”.
Entre os principais teóricos do contrato social, encontram-se
16
Hobbes , John Locke17 e Rousseau18.
13
MENEZES, Anderson de, Teoria Geral do Estado. 8. ed. rev e atual por José Lindoso.Rio de
Janeiro:Forense, 1996. p. 88.
14
BOTELHO, Alexandre. Curso de Ciência Política. p. 147.
15
STRECK, Lenio Luiz; MORAES, José Luiz Bolzan de. Ciência Política e Teoria Geral do Estado.
Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2000. p.36.
16
Thomas Hobbes, pensador inglês, (1588-1679) expoente da teoria contratual, por meio de sua
obra, o leviatã (1651).
8
Portanto, a teoria contratual fundamenta-se na vontade dos
homens, como fator primordial para justificação do Estado, mesmo gerando
controvérsias entre os pensadores. Nesse raciocínio, apregoa Dallari19:
[...] Teorias que sustentam a formação contratual dos Estados,
apresentam em comum, apesar de divergirem entre si quanto as
causas, a crença em que foi a vontade de alguns homens, ou
então de todos os homens, que levou a criação do Estado. De
maneira geral, os adeptos da formação contratual da sociedade é
que defendem a tese da criação contratualista do Estado.
Após analisar as teorias que procuram fundamentar a
formação originária do Estado, torna-se cogente demonstrar a formação derivada.
Fundamenta-se na criação de um Estado já existente. Ocorre por fracionamento
ou união de Estados.
Referente à formação derivada, expõe Dallari20:
Há dois processos típicos opostos, ambos igualmente usados na
atualidade, que dão origem a novos Estados: o fracionamento e a
união de Estados. Tem-se o fracionamento quando uma parte do
território de um estado se desmembra e passa a constituir um
novo Estado.
Pode-se citar como exemplo de fracionamento, segundo
Friede21: “[...] o desmembramento da Coréia no final da segunda guerra mundial
[...].”
17
John Locke, filósofo inglês, (1632-1704), doutrinador da teoria contratual, publicou em 1690, O
Segundo Tratado do Governo Civil.
18
Jean-Jacques Rousseau, filósofo suíço (1712-1778), autor do Contrato Social. Expôs a idéia de
um pacto de submissão entre os indivíduos. Seus princípios influenciaram a Revolução
Francesa.
19
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos da Teoria do Estado. p. 54.
20
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos da Teoria do Estado. p. 56.
21
FRIEDE, Reis. Curso de Ciência Política e Teoria Geral do Estado. Teoria constitucional e
relações internacionais. p.41.
9
A união de Estados nasce a partir da constituição de dois ou
mais Estados para ao final, compor uma nova unidade política. Nos dizeres de
Dallari22:
O outro processo típico de constituição de novos Estados por
formação derivada é a união de Estados, quando esta implica a
adoção de uma Constituição comum, desaparecendo os Estados
preexistentes que aderiram à união.
Posterior a exposição das teorias explicativas sobre a
origem do Estado, cabe destacar a seguir o desenvolvimento da sociedade
política, efetuado por fases, para melhor compreender a sua evolução histórica.
1.2 EVOLUÇÃO HISTÓRICA DO ESTADO
A evolução do Estado divide-se em fases a fim de
demonstrar o desenvolvimento linear do seu processo histórico.
Aponta Dallari23:
Com pequenas variações, os autores que tratam deste assunto
adotaram uma seqüência cronológica, compreendendo as
seguintes fases: Estado Antigo, Estado Grego, Estado Romano,
Estado Medieval e Estado Moderno.
Assim, o Estado Antigo conhecido por Estado Oriental ou
Teocrático, já que este período inicia-se nas remotas civilizações orientais,
caracteriza pela unicidade de território, com predominância religiosa. A religião
determinou o poder político vigente da época. De acordo com Dallari24: “Há,
entretanto, duas marcas fundamentais, características do Estado desse período: a
natureza unitária e a religiosa. [...]”.
22
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos da Teoria do Estado. p. 57.
23
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos da Teoria do Estado. p.62.
24
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos da Teoria do Estado. p.62.
10
O Estado Grego apresentava-se como Cidades-Estados ou
25
pólis . Sua organização política era restrita no âmbito de seu território, conforme
salienta Maluf26: “O Estado grego antigo, monárquico ou republicano, foi sempre o
Estado-Cidade, denominado Pólis, circunscrito aos limites da comunidade urbana
ou cantonal”.
Segundo Botelho27, no Estado Grego encontravam-se as
seguintes características: “[...] a) igualdade perante a lei; b) ausência de títulos e
funções hereditárias; c) livre acesso a todos os cidadãos as funções públicas; d)
direito a liberdade de expressão”.
O Estado Romano desenvolve-se aos moldes das CidadesEstados, entretanto, pondera Maluf28: “O Estado romano, muito semelhante ao
Estado grego, tinha suas características peculiares [...]”.
Referente às características do Estado Romano, cita
29
Botelho : “[...] a) vasta extensão territorial; b) culto aos antepassados; c)
valorização da família; d) separação entre o poder público e privado.”
O Estado Medieval projeta-se posteriormente a decadência
do Império Romano. Nesse período, surge o sistema feudal30, como modelo
político-social vigente na época. Acerca do tema, complementa Menezes31: “Com
25
26
“As pólis formavam todos econômicos, sociais e políticos com vidas próprias. Eram legitimas
autarquias, isto é, auto-suficientes, já que deviam bastar-se a si mesmas”. MENEZES, Anderson
de. Teoria Geral do Estado. 8. ed. rev e atual por José Lindoso.Rio de Janeiro:Forense, 1996, p.
110.
MALUF, Sahid. Teoria Geral do Estado. p. 98.
27
BOTELHO, Alexandre. Curso de Ciência Política. p. 212.
28
MALUF, Sahid. Teoria Geral do Estado. p 103.
29
BOTELHO, Alexandre. Curso de Ciência Política. p. 212.
30
Foi modelo de organização político–social dominante na Idade Média. Predominava na
sociedade medieval a figura do senhor feudal. Em detalhes, Cita Maluf, “O senhor feudal era o
proprietário exclusivo das terras, sendo todos os habitantes seus vassalos. Exercia o senhor
feudal as atribuições de chefe de Estado, decretava e arrecada tributos, administrava a justiça,
expedia regulamentos e promovia a guerra. Era uma espécie de rei nos seus domínios. Seu
reinado, porem, repousava sobre um conceito de direito privado, não de direito público”. MALUF,
Sahid. Teoria Geral do Estado. 24 ed. revista e atual. São Paulo: Saraiva, 1998. p. 109.
31
MENEZES, Anderson de. Teoria Geral do Estado. p. 115.
11
a queda de Roma, instaurou a Idade Média com novos elementos na vida política:
o cristianismo, a invasão dos bárbaros e o regime feudal”.
De acordo com Maluf32, as características do Estado
Medieval se apresentavam como:
[...] a) forma monárquica de governo; b) supremacia do direito
natural; c) confusão entre o direito público e privado; d)
descentralização feudal; e ) submissão do Estado ao poder
espiritual representado pela Igreja romana.”
No fim da Idade Média33, a Europa ocidental sofre um
processo de transformação que levará a criação dos Estados Modernos34. Esta
transição ocorreu principalmente, pelo enfraquecimento do sistema feudal, por
surgimento das monarquias absolutas35 e pela centralização absoluta do poder.
Na lição de Botelho36:
A centralização do poder político e a formação das monarquias
européias indicam a transição gradativa da Idade Média para a
Idade Moderna. Mediante um processo lento, mas contínuo
durante os séculos XIV e XV, ocorre a desagregação crescente do
sistema feudal e a formação dos Estados Modernos.
32
MALUF, Sahid. Teoria Geral do Estado. p 108.
33
Período que inicia-se no século V, (476 d.c) com o fim do Império Romano no ocidente, e
estende-se até o século XV (1453), com a queda de Constantinopla.
34
“[...] começa a nascer na segunda metade do século XV na França, Inglaterra e Espanha,
posteriormente alastra-se por outros países europeus, entre os quais, mais tarde, a Itália
(Gruppi)” BOTELHO, Alexandre. Curso de Ciência Política. Florianópolis, SC: Obra Jurídica,
2005. p. 165.
35
“A Monarquia absoluta assentava-se sobre o fundamento teórico do direito divino dos reis, com
evidentes resquícios das concepções monárquicas assírias e hebraicas. A autoridade do
soberano era considerada como de natureza divina e proveniente diretamente de Deus. O poder
de imperium era exercido exclusivamente pelo Rei, cuja pessoa era sagrada e desligada de
qualquer liame de sujeição pessoal [...]”. MALUF, Sahid. Teoria Geral do Estado. 24 ed. revista e
atual. São Paulo: Saraiva, 1998. p. 119.
36
BOTELHO, Alexandre. Curso de Ciência Política. p. 171.
12
Insta salientar, o absolutismo monárquico37, predominante
na Europa contribuiu para o surgimento de nacionalidades, característica dos
Estados Modernos, como explica Maluf38:
O fortalecimento do poder central era o único meio de
restabelecer a unidade territorial dos reinos. Sem a concentração
de poderes, ou seja, fora a idéia do absolutismo monárquico, não
havia possibilidade de se promover a unidade nacional dentro do
Estado moderno.
Como forma de opor-se ao absolutismo, surge o Estado de
Direito. Nesse entendimento, segue Santos39: “Convém deixar marcado a guisa
de finalização, que o Estado de Direito serviu nos primórdios ao combate efetivo
ao Estado absoluto [...]”.
O Estado de Direito fundamenta-se na criação de uma
Constituição, no objetivo de regular o exercício do poder político e garantir os
direitos individuais. Esclarece Botelho40 que: “[...] O Estado de Direito define e
respeita, através de normas jurídicas, seja os limites de sua atividade, seja a
esfera da liberdade dos indivíduos. [...]”
Entretando, o processo de constitucionalização estatal foi
lento e gradativo. Foram as revoluções Inglesa41, Americana42 e Francesa43, que
estabeleceram as Constituições com a prescrição dos direitos individuais.
37
“[...] surgem as monarquias absolutistas em Espanha, França, Prússia, Áustria, etc.Mesmo nos
países de mais firmes tradições católicas, ganha terreno o monarquismo absolutista”. MALUF,
Sahid. Teoria Geral do Estado. 24 ed. revista e atual. São Paulo: Saraiva, 1998. p. 119
38
MALUF, Sahid. Teoria Geral do Estado. p 119.
39
SANTOS, Marcelo Fausto Figueiredo. Teoria Geral do Estado. 2 ed. São Paulo: Atlas, 2001. p.
92.
40
BOTELHO, Alexandre. Curso de Ciência Política. p. 169.
41
Fato ocorrido na Inglaterra, com a revolução de 1648. Nesse período, Olivier Cromwell decapita
Carlos I, instaurando a República, e posteriormente, em 1689, decorre outra revolução, com a
declaração dos direitos -Bill of Rights,
42
Declaração de independência das 13 colônias inglesas na America do Norte, em 4 de julho de
1776. A Inglaterra somente reconheceu a independência dos Estados Unidos em 1783.
Consagraram-se os ideais liberais, tais como a declaração dos direitos, repartição dos poderes e
a Soberania da nação.
13
Como aponta Menezes44:
Então, além da Grã-Bretanha, em seu estilo consuetudinário, o
novo Estado em processo formativo – Estados Unidos da América
– e a França iam possuir suas Constituições escritas quase ao
mesmo tempo, o primeiro em 17 de setembro de 1787 e a
segunda em 3 de setembro de 1791, as duas elaboradas e
promulgadas por assembléias e convenções populares.
Vale
ressaltar,
o
movimento
revolucionário
francês
promoveu o resgate dos direitos universais, dando-lhe posição jurídica e servindo
de modelo a outros países constitucionais.
Segundo cita Botelho45:
[...] A revolução francesa pretendeu estabelecer um valor político
e jurídico mais abrangente, buscando o estabelecimento de
direitos de caráter universal, resultando desta universalização dos
direitos sua influência e inserção no âmbito mundial.
Posterior às revoluções, surge o Estado de Direito sob um
modelo
estrutural
de
organização
política
peculiar,
com
as
seguintes
características, conforme ainda leciona Botelho46: “[...] a) Separação do poderes;
b) conceito de lei; c) princípio da legalidade da administração; d) garantia dos
direitos fundamentais; e) independência dos tribunais”.
A
exigência
de
participação
popular
no
governo,
influenciados pelos ideais revolucionários do sec. XVIII, como a garantia dos
direitos individuais e o controle do governo pela supremacia da vontade popular,
possibilitou a modificação na estrutura do Estado.
43
Ocorrido na França, em 05 de maio de 1789, sob influências do Iluminismo e a Revolução
Americana, em face do absolutismo, fazendo-se aclamar os princípios universais de liberdade,
igualdade e fraternidade.
44
MENEZES, Anderson de. Teoria Geral do Estado. p. 121.
45
BOTELHO, Alexandre. Curso de Ciência Política. p. 166.
46
BOTELHO, Alexandre. Curso de Ciência Política. p. 167.
14
Acentua Dallari47
Foram esses movimentos preponderantes na Europa do século
XVIII, que determinaram as diretrizes na organização do Estado.
Consolidou-se a idéia de Estado Democrático como o ideal
supremo, chegando-se a um ponto em que nenhum sistema e
nenhum governante, mesmo quando patentemente totalitários,
admitem que não sejam democráticos.
Assim, não bastava que o Estado estivesse sob a égide da
lei. Era necessária a legitimação do poder e do exercício político pela vontade
popular, para caracterizar o Estado Democrático de Direito.
Nesse contexto, pondera Friede48:
[...] o fato de o Estado passar a se submeter a lei lato sensu (que
o mesmo edita, através de sua função legislativa)pareceu, em
momento subseqüente, não ser suficiente para a plena
caracterização do regime democrático, posto que não restaria
perfeitamente assegurada a necessária submissão ao Estado (e,
sobretudo, de seus governantes) a vontade popular e aos fins
propostos pelos cidadãos, fazendo surgir em resposta, logo no
início do século XX, a concepção primeira do denominado Estado
Democrático de Direito, ainda que sob um prisma restritivamente
formal.
No Brasil, após a promulgação da Constituição Brasileira,
aprofundou-se o instituto político da Democracia como regime político do Estado,
conforme o texto expresso no artigo 1º49, da CRFB/88.
Nos dizeres de Leal50 este acontecimento é relevante, pois
“[...] um dos principais elementos de inovação preambular da Constituição
47
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos da Teoria do Estado. p.150.
48
FRIEDE, Reis. Curso de Ciência Política e Teoria Geral do Estado. Teoria constitucional e
relações internacionais. p. 244.
49
Art. 1º. A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e
Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como
fundamentos:
50
LEAL, Rogério Gesta. Teoria do Estado. Cidadania e poder político na modernidade. Porto
Alegre, RS: Livraria do Advogado, 2001. p. 189.
15
Brasileira de 1988 é o fato de ela prever em seu texto que a federação constitui
em Estado Democrático de Direito”.
Abaixo, apresenta-se uma tabela51, demonstrando se há ou
não previsibilidade do regime democrático perante as Constituições Brasileiras
pretéritas e vigentes:
Previsão do
regime
democrático
Constituições do Brasil
1891
1824
Sim
1930 1937 1946
X
Não
X
X
67/69
X
1988
X
X
X
Fonte: do autor/2008
1.2.1 Características
As
inúmeras
posições
doutrinárias
acerca
das
características do Estado demonstram não ser pacífico o tema em comento.
Alguns teóricos identificam as características como elementos essenciais do
Estado.
Dallari52
cita
as
principais
divergências
entre
os
doutrinadores da ciência política, como se pode notar:
Quanto às notas características do Estado Moderno, que muitos
autores preferem denominar elementos essenciais por serem
todos indispensáveis para a existência do Estado, existe uma
grande diversidade de opiniões, tanto a respeito da identificação
quanto ao número. Assim é que SANTI ROMANO, entendendo
que apenas a soberania e a territorialidade é que são
peculiaridades do Estado, indica esses dois elementos. A maioria
dos autores indica três elementos, embora divirjam quanto a eles.
De maneira geral, costuma-se mencionar a existência de dois
elementos materiais, o território e o povo, havendo grande
51
Segue-se em anexo, a pesquisa de todas as Constituições existentes no Brasil, como
fundamento para a confecção da tabela, demonstrando a previsão do regime democrático no
Brasil.
52
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos da Teoria do Estado. p.71.
16
variedade de opiniões sobre o terceiro elemento, que muitos
determinam de formal. O mais comum é a identificação desse
ultimo elemento com o poder ou alguma de suas expressões,
como autoridade, governo ou soberania.
Urge salientar, que a discussão teórica restringe-se apenas
ao terceiro elemento. Recai a divergência sobre o governo, a Soberania ou
autoridade. Com efeito, verifica-se que o elemento divergente na doutrina,
independente da expressão utilizada, possui intrinsecamente o sinônimo de
poder.
1.2.2 Elementos formadores do Estado
O Estado é formado por três elementos: Território, Povo e
Soberania. É de suma importância o seu estudo, pois os elementos integram o
próprio conceito de Estado, como se vislumbra perfeitamente na lição de
Santos53.
[...] cremos que o Estado é uma comunidade constituída por um
povo que, a fim de realizar a democracia, através da busca
incessante da justiça e do bem-estar, em dado território nele
soberanamente delega aos mandatários o poder (lato sensu) de
direção dos objetivos constitucionais, com vistas a organização
social e política54.
Nesse aspecto, prossegue-se adiante, o estudo de cada
elemento formador.
1.2.2.1 Território
O território é o espaço físico do Estado. É pressuposto de
sua existência. Nesse aspecto, preconiza Santos55: “modernamente não se
concebe a figura do Estado sem um território. O território é a base física do
Estado, seu elemento constitutivo”.
53
SANTOS, Marcelo Fausto Figueiredo. Teoria Geral do Estado. p. 26.
54
SANTOS, Marcelo Fausto Figueiredo. Teoria Geral do Estado. p. 26.
55
SANTOS, Marcelo Fausto Figueiredo. Teoria Geral do Estado, p. 36.
17
Deste modo, compreende um local de fixação estabelecido
para amplitude de atuação dos elementos integrantes do Estado (povo e
soberania).
Descreve
Friede56:
“O
território,
em
sua
concepção
elementar, pode ser definido como a base física do Estado, onde a soberania
(qualidade intrínseca do Estado) é exercida em sua plenitude”.
Entretanto, tem-se a posição que não se pode empreender
um estudo sobre o território sem antes examinar o poder do Estado, pois segundo
Santos57:
Segundo cremos, o aspecto da autoridade estatal é o mais
importante no estudo do território. Dentro dele se desdobra a
noção de territorialidade. O poder do estado sobre seu território,
segundo regras do direito constitucional de cada estado, bem
como do direito internacional público, garante de um lado, que
toda pessoa que se encontra no território do Estado fica sujeita a
autoridade do Estado. De outra parte, no âmbito do Estado, não
pode ser exercida autoridade que não derive dele próprio.
Assim, define-se o território como um espaço territorial físico
que possibilita a plena eficácia do Estado para o exercício das relações sociais,
políticas e jurídicas, com o poder que lhe é atribuído.
1.2.2.2 Povo.
É o elemento humano do Estado indispensável a sua
formação.
Corroborando nesse entendimento, assevera Dallari58: “É unânime a
aceitação da necessidade do elemento pessoal para a constituição e a existência
do Estado, uma vez que sem ele não é possível haver Estado e é para ele que o
Estado se forma”.
56
FRIEDE, Reis. Curso de Ciência Política e Teoria Geral do Estado. Teoria constitucional e
relações internacionais. p. 56.
57
SANTOS, Marcelo Fausto Figueiredo. Teoria Geral do Estado. p. 36
58
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos da Teoria do Estado. p. 95.
18
Maluf59
destaca
a
posição
do
elemento
formador,
mencionando que: “A população do Estado é o primeiro elemento formador do
Estado, o que independe de justificação”.
Nesse contexto, o povo vincula-se a organização política
estatal como receptor das ordens emanadas pelo Estado.
Em outros termos, observa-se que alguns doutrinadores
utilizam a expressão população como elemento humano formador do Estado.
Outros citam o povo.
O vocábulo povo adquire conceito jurídico. Como elemento
componente do Estado, vincula juridicamente a coletividade humana. Seguindo a
mesma vertente, assinala Santos60:
O conceito povo nos é fornecido pelo direito, significa o conjunto
de pessoas que detém o poder político, a soberania. Pode ser
designado como expressão de cidadania. Povo, portanto, tem
significado preciso. Visa determinar em um Estado o conjunto de
pessoas titulares de direito político [...].
A população, por sua vez, indica concepção numérica e
demográfica. Compreende a quantidade de habitantes situados no Estado. Não
se vislumbra, portanto, qualquer vínculo jurídico.
Preconiza Menezes61:
Quando usamos o vocábulo população queremos apontar o
numero de habitantes do Estado, indicando por isso mesmo, um
conjunto de homens em sentido quantitativo. É, portanto, um
conceito aritmético, de caráter demográfico, de alcance estatístico,
de expressão censitária. Quer dizer: massa de indivíduos que, em
dado momento, vivem dentro da jurisdição de certo Estado. Não
se leva em conta entre eles, conseqüentemente, íntimas e
demoradas relações sociais, de base ético-histórica, ou mesmo
nem rigorosas relações jurídicas, nem afins relações políticas.
59
MALUF, Sahid. Teoria geral do Estado. p.23.
60
SANTOS, Marcelo Fausto Figueiredo. Teoria geral do Estado. p. 38.
61
MENEZES, Anderson de. Teoria geral do Estado. p.136.
19
Por conseguinte, nota-se nas expressões povo e população,
conceitos diversos. O elemento diferenciador é a existência do vínculo jurídico,
ausente no vocábulo população.
Nesse sentido, conclui-se que a união de indivíduos
estabelece a formação do Estado. Este conjunto humano visa compor um Estado
politicamente organizado, unidos juridicamente, como povo.
1.2.2.3 Soberania
A Soberania destaca-se como último elemento integrante na
formação do Estado. Para Maluf62 é: “[...] uma autoridade superior que não pode
ser limitada por nenhum outro poder”.
Constitui-se elemento fundamental do Estado. Como ordem
suprema, grosso modo, impõe efetiva autoridade sobre suas decisões, sem
dependência de outro poder.
Sob esse contexto, cita Silva63
A soberania pode ser definida como poder de autodeterminação.
É o poder que tem uma comunidade nacional alçada em Estado,
de dizer aos demais Estados que é senhora do seu destino
político, não admitindo qualquer interferência exterior nos
assuntos de seu exclusivo interesse.
O tema em apreço será abordado de forma mais delineada,
no subtítulo seguinte.
1.3 ASPECTOS DESTACADOS ACERCA DA SOBERANIA
1.3.1 Conceito
Em princípio, destaca-se o desenvolvimento conceitual de
Soberania, ao longo da história ocidental, para melhor compreender sua
definição.
62
MALUF, Sahid. Teoria geral do Estado. p. 29.
63
SILVA, Paulo Napoleão Nogueira da. Curso de Direito Constitucional. p. 44.
20
Reporta-se o conceito primário de Soberania as monarquias
da Idade Média. Inicialmente o conceito se reduz em duas formas: uma de
senhorial, do feudalismo e outro real, do próprio rei. Decorrida essa fase, o rei
torna-se proprietário exclusivo de todo o reino, adquirindo um poder soberano e
conseqüentemente, supremo.
Aprofundando sobre o tema, cita Dallari64:
Até o século XII a situação continua mal definida, aparecendo
referências a duas soberanias concomitantes, uma senhorial e
outro real. Já no século XIII o monarca vai ampliando a esfera de
sua competência exclusiva, afirmando-se soberano de todo o
reino, acima de todos os barões, adquirindo o poder supremo de
justiça e de polícia, acabando por conquistar o poder legislativo.
Entretanto, é com Jean Bodin65, que se compreendeu
melhor a Soberania.
O pensador francês foi o primeiro a desenvolver
teoricamente o conceito.
Por meio de sua doutrina, denominou a Soberania como
poder absoluto em que o rei tem poder supremo sobre todos. Segundo Botelho66
“Bodin vislumbra no poder monárquico uma faculdade incontestável de mando,
sendo, pois, soberano, aquele poder que não encontra limite, quer na ordem
interna do Estado, quer na ordem Externa”.
Para Bodin, o soberano vinculava-se a uma ordem divina,
devendo-o submeter à vontade de Deus. Porém, seu poder era absoluto perante
seus súditos, como elucida ainda Botelho67:
Bodin enfatiza que, se o soberano é absoluto em relação ao
súdito, não o é em relação a Deus. O soberano não é ele próprio a
64
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos da Teoria do Estado. p. 76.
65
“Foi o filósofo francês Jean Bodin (1530-1596), publicando em 1576 os Six livres de la
République, que considerou a soberania como essencial a sua definição de
Estado[...]”.MENEZES, Anderson. Teoria Geral do Estado. Rio de Janeiro: Forense, 1996. p.
150.
66
BOTELHO, Alexandre. Curso de Ciência Política. p. 128.
67
BOTELHO, Alexandre. Curso de Ciência Política. p. 128.
21
lei, mas instrumento da vontade divina, a cujos princípios as leis
do soberano devem se conformar.
Esse conceito perdurou até o séc. XVIII.
Coube a
Rousseau68, modificar a idéia de Soberania. Recai o poder soberano sobre o povo
e não mais na figura do rei.
69
Apregoa Dallari :
Quase dois séculos mais tarde, no ano de 1762, Rousseau
publicaria “O contrato social”, dando grande ênfase ao conceito de
soberania e já transferindo sua titularidade da pessoa do
governante para o povo.
Contribuíram para afirmação desse pensamento, além de
Rousseau, segundo Azambuja70, teóricos como “[...] Thomas Hobbes (15881679), autor de De cive e Levithan; John Locke (1632-1704), autor de Le
gouvernement civil [...]”
Diante disso, a idéia de Soberania popular foi substrato para
a formulação da moderna concepção de Soberania.
Depois de abordar a evolução conceitual de Soberania,
busca-se sua definição perante a moderna ciência política. Portanto, a Soberania
pode ser compreendida em termos políticos, jurídicos e culturais.
Nesse sentido, assevera Friede71:
[...] a soberania é também concebida, em termos políticos, como o
poder incontrastável de querer coercitivamente e de fixar
competências (soberania como elemento de expressão última da
plena eficácia do poder), em termos jurídicos, como o poder de
68
“Segundo estas doutrinas, de Jean-Jacques Rousseau foi o mais famoso intérprete, a soberania
reside no povo e é por sua natureza, inalienável, quer quanto a propriedade, quer quanto ao
exercício”. AZAMBUJA, Darcy. Teoria Geral do Estado. 44 ed. São Paulo: Globo. 2005. p. 64
69
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos da Teoria do Estado. p. 78.
70
AZAMBUJA, Darcy. Teoria Geral do Estado. p. 58.
71
FRIEDE, Reis. Curso de Ciência Política e Teoria Geral do Estado. Teoria constitucional e
relações internacionais. p. 62.
22
decidir em última instância sobre a eficácia da normatividade
jurídica, e, em termos culturais (que alguns autores, como Miguel
Reale preferem denominar concepção política, mas que, em
essência é uma tradução politico-juridíca), como o poder de
organizar-se política e juridicamente e de fazer valer, no âmbito de
seu território (principio da aderência territorial) a universalidade de
suas decisões no limite dos fins éticos de convivência [...].
Sintetizando as concepções apresentadas, Reale72 com
muita propriedade, define a Soberania como sócio-jurídico-política, como pode
observar:
Soberania é tanto a força ou o sistema de forças que decide do
destino dos povos, que dá nascimento ao Estado Moderno e
preside ao seu desenvolvimento, quanto a expressão jurídica
dessa força no Estado constituído segundo os imperativos éticos,
econômicos, religiosos etc., da comunidade nacional, mas não é
nenhum desses elementos separadamente: a soberania é sempre
sócio-jurídico-política, ou não é soberania.
Exposto o aspecto conceitual da Soberania, passa-se a
estudar as características pertinentes a este instituto.
1.3.2 Características
É pela escola clássica francesa com Rousseau, seu maior
precursor, que a Soberania adquire características fundamentais.
Assim
esclarece
Menezes73
que:
“A
soberania
tem
características, que remontam a guisa de fundamentos do Estado moderno, as
conquistas dos direitos do homem, de acordo com os postulados da tradicional
escola francesa”.
A Soberania é una, indivisível, inalienável e imprescritível.
Nesse passo, Dallari74 expõe a posição majoritária da doutrina, afirmando que:
72
REALE, Miguel. Teoria do Direito e do Estado, 5.ed. rev. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 140.
73
MENEZES, Anderson de. Teoria geral do Estado. p. 156
74
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos da Teoria do Estado. p. 81.
23
“Quanto as características da soberania, praticamente a totalidade dos estudiosos
a reconhece como una, indivisível, inalienável e imprescritível [...].”
É una, porque dentro de um território somente pode existir
uma Soberania. É indivisível, pois não se admite a divisão da Soberania. É
inalienável, posto que não se transfira e imprescritível, porque não há limite
temporal para seu exercício.
1.3.3 Elementos de participação popular
Preceitua-se no art. 1475 e incisos seguintes da CRFB/88, a
Soberania popular. Será exercida por meio de referendo, plebiscito e iniciativa
popular.
Inicia-se o estudo pelo plebiscito. Através deste instituto,
permite-se aos eleitores opinarem através de uma consulta prévia. O Legislativo é
quem formula as questões a serem opinadas pelo povo.
Cita Bulos76:
Plebiscito é uma consulta popular a todos os eleitores sobre um
ou mais assuntos que antecede o processo de elaboração de
determinada lei. Através dele a pergunta a ser feita é direta, sem
maiores digressões. O eleitor responde apenas sim ou não a
quantas indagações forem necessárias. Quem decide quantas
perguntas serão feitas no plebiscito é o Congresso Nacional.
O referendo consiste em uma consulta popular. Recai a
decisão do povo sobre matérias já aprovadas pelo legislativo. O objeto da
aprovação popular são as leis já discutidas pelo legislativo.
75
Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto,
com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante:
I - plebiscito;
II - referendo;
III - iniciativa popular
76
BULOS, Uadi Lammêgo, Constituição Federal Anotada. 5. Ed. rev. e atual até a Emenda
Constitucional n. 39/2002. São Paulo: Saraiva, 2003. p. 481.
24
Sobre o tema, leciona Santos77:
O referendum consiste em uma consulta ao povo a respeito de
uma decisão sobre determinado conteúdo. As matérias objeto de
referendum são variadas, sendo normalmente questões
importantes. Pode ser obrigatório ou facultativo, de acordo com as
prescrições constitucionais. Tem como principal característica e
efeito conferir eficácia as leis ou normas após a aprovação dos
cidadãos, convocados para tal fim.
A iniciativa popular é uma forma de atuação da Soberania.
Compreende a vontade do povo em apresentar projeto de lei ao Congresso
Nacional, por certo números de cidadãos. Todavia, necessita de um número
mínimo de participantes, para que seja instaurado um projeto de lei.
Segundo Alexandre de Moraes78:
A Constituição Federal consagrou como instrumento de exercício
da soberania popular (C.F, art.14, III) a iniciativa popular de lei,
que poderá ser exercida pela apresentação à Câmara dos
Deputados de projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por
cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco
Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores
de cada um, conforme preceitua o § 2º, do art. 61, da Constituição
Federal.
A CFRB/88 consagra o exercício da Soberania popular
mediante iniciativa popular, autorizando o cidadão a participar, desde que
observado os requisitos exigidos para apresentação do projeto de lei.
Verifica-se, portanto, à luz deste primeiro capítulo inúmeras
teorias com objetivo de justificar o aparecimento do Estado. Esta organização
política vai se desenvolvendo, conforme o anseio da sociedade política em cada
momento evolutivo da história da humanidade.
77
SANTOS, Marcelo Fausto Figueiredo. Teoria Geral do Direito. p. 86.
78
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 22. ed. Atualizada até a EC nº 53/06. São
Paulo: Atlas, 2007. p.640.
25
Chega-se finalmente, pelas aspirações contemporâneas ao
modelo de estrutura organizacional do Estado, dotado de uma Constituição, com
separação de poderes, Soberania popular e representatividade, no intento de
legalizar e democratizar o exercício político.
Adiante, analisa-se a Democracia e os Partidos Políticos,
como elemento integrante e indispensável do estudo sobre Imunidade
Parlamentar no Ordenamento Jurídico brasileiro.
26
CAPÍTULO 2
DA DEMOCRACIA
Em princípio, examina-se a Democracia por meio de uma
abordagem histórico-evolutiva do instituto, demonstrando os tipos existentes, com
enfoque no estudo da Democracia grega, Representativa e da Democracia
participativa (orçamento participativo), descrevendo por último, os Partidos
Políticos.
2.1 HISTÓRICO
A conceituação de Democracia não é estática, evoluindo ao
longo da história. Necessário se faz, portanto, uma abordagem histórico-evolutiva,
iniciando-se na antiga Grécia, berço do significado de democracia, para se chegar
a consolidação contemporânea de Democracia, como pode destacar-se a seguir:
A rigor, a expressão Democracia surge no governo dos
primitivos Estados gregos, na antiguidade clássica.
Nesse passo acentua Maluf79: “As antigas repúblicas gregas
e romanas de vinte séculos passados, foram às primeiras manifestações
concretas de governo democrático”.
Os cidadãos80 integrantes das pólis81, na antiga Grécia,
reuniam-se em assembléias, com objetivo de participar diretamente das decisões
79
MALUF, Sahid. Teoria Geral do Estado. p. 275.
80
Eram formados por gregos, que participavam do exercício político realizado na Eclésia ou
assembléia. Entretanto, o exercício na esfera pública não se estendia a mulheres e escravos.
81
Cidades Estados existentes na antiga Grécia, em específico, Atenas e Esparta. Caracteriza-se
pelo pequeno espaço demográfico, pela vida urbana, e pela pratica da Democracia direta.
27
políticas. Era a chamada Democracia direta. Tem-se então preliminarmente, a
tradicional definição de Democracia, no sentido do povo governar por si mesmo.
Assinala Bastos82:
Na Grécia antiga conhecia-se a democracia sob a modalidade
participativa. Em outras palavras, reunia-se o povo, na praça
pública, para resolver as questões políticas relativas às cidadesestados.
Todavia, é no campo da filosofia, mais precisamente na
esfera política grega, com Platão83 e Aristóteles84, que fixou-se a Democracia
como formas de governo, concebendo dessa maneira, o conceito clássico de
Democracia.
Nesse sentido, afirma Friede85:
Conforme já consignamos, por muito tempo a democracia foi
considerada uma genuína forma de governo. Para PLATÃO, em
particular, a democracia (legal e arbitrária) representava o governo
de todos em contraposição crítica ao governo de um só
(monarquia (real e legal) e tirania) e ao governo de um grupo
(aristocracia e oligarquia). Seu discípulo direto, ARISTÓTELES,
por seu turno, afirmava a democracia como forma pura de
governo (ao lado da monarquia e aristocracia) em oposição a
demagogia, forma deturpada (impura) de governo.
É com Aristóteles que a Democracia passou a ser mais
compreendida. O grande filósofo, além de apresentar as formas de governo,
82
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Teoria do Estado e Ciência Política. 4 ed. São Paulo:
Saraiva. 1999. p.114.
83
Platão filósofo grego, (427-347 a.C.), nasceu em Atenas. Considerado um dos grandes
pensadores gregos, era discípulo de Sócrates. Em sua obra A República, Platão expõe seis
formas de governo, indicando o significado de democracia.
84
Filósofo grego, nasceu em Estagira, no ano de 348 a.c e morreu em 322 a.C. Em sua obra A
Política, Aristóteles apresenta a tríplice classificação das formas de governo e “[...] distingue as
formas de governo segundo critério numérico e finalistico” origem: Botelho, Alexandre. Curso de
Ciência Política. Florianópolis. Obra Jurídica editoras. 2005. p.252.
85
FRIEDE, Reis. Curso de Ciência Política e Teoria Geral do Estado. Teoria Constitucional e
relações Internacionais. 2002. p. 204.
28
expõe a comparação entre o critério numérico das formas de governo e a sua
finalidade.
Como menciona Botelho86:
A classificação do filósofo estagirita é a mais compreensiva e a
mais usual. A sua forma é justa, pois não atende apenas ao seu
critério numérico, conforme o governo esteja nas mãos de um só
homem, de uma minoria (vários) ou de todo o povo, mas também
aos seus objetivos e finalidades, conforme a autoridade seja
exercida tendo em vista o bem geral ou somente o interesse dos
governantes.
Na tabela abaixo, Sell87 demonstra de forma mais precisa a
classificação de Aristóteles, quanto às formas perfeitas e corrompidas de governo:
Teoria das formas de governo de Aristóteles88
Formas perfeitas (politia)89
GOVERNO
ETIMOLOGIA
SIGNIFICADO
Monarquia
Mónos=um
Governo de um só
Arqué = governo
Aristocracia
Aristói = melhores
Governo dos melhores
Kratos = governo
Democracia
Démos = povo
Governo do povo
Kratos = governo
Formas corrompidas
GOVERNO
ETIMOLOGIA
SIGNIFICADO
Tirania
Oligarquia
Democracia
Mónos = um
Arqué = governo
Óligoi = poucos
Arqué = governo
Démos = povo
Krátos = governo
Governo mau de um só
Governo de poucos
Governo mau do povo
Críticos, Platão e Aristóteles eram temerosos quanto ao
exercício da Democracia não manifestando maiores simpatias, justamente pela
86
BOTELHO, Alexandre. Curso de Ciência Política. p. 252.
87
SELL, Carlos Eduardo. Introdução a Sociologia Política: Política e Sociedade na modernidade
tardia. Petrópolis, RJ: Vozes, 2006. p.83.
88
Fonte: SELL, Carlos Eduardo. Introdução a Sociologia Política: Política e Sociedade na
modernidade tardia. p. 83.
89
Alterado devido as considerações feitas pelo professor Roberto Voight.
29
possibilidade do governo ser exercido por pessoas totalmente despreparadas
para o exercício democrático.
De acordo com os ensinamentos de Kelsen90:
Já na Grécia antiga, os adversários da democracia, como Platão e
Aristóteles, chamaram a atenção para o fato de que um governo
do povo enquanto governo exercido por homens inexperientes nas
práticas governamentais e sem o necessário conhecimento dos
fatos e problemas da vida política pode estar totalmente
distanciados dos interesses do povo e, assim, revelar-se um
governo contra o povo.
Em
epítome,
a
democracia
tem
seu
substrato
na
participação do povo no poder, como se denota na lição de Castello Branco91: “é a
forma de governo pelo povo, para o povo e do povo, através de sua participação”.
Mesmo os filósofos reprovando o governo democrático,
nota-se que a célebre classificação de Aristóteles permaneceu vigorante por
tempos. Nos dizeres de Bonavides92:
Esse entendimento milenar assim se conservou entre os
publicistas romanos e os teóricos da Idade Média. Não
discreparam também do juízo aristotélico pensadores políticos do
tomo de Montesquieu e Rousseau, preso à herança clássica.
Inicia-se na Idade Média, o processo de transição da
representação do poder, caminhando para um sistema representativo. Ocorreu
gradativamente na Inglaterra, como descreve Bastos93:
Nesse processo desempenhou a Inglaterra um papel saliente,
visto ter ela tido uma função eminentemente precursora na
implantação do regime representativo, o que, de resto, como é
90
KELSEN, Hans. A Democracia. Tradução: Ivone Castilho Benedetti; et al. 2 ed. São Paulo:
Martins Fontes, 2000. p. 141.
91
CASTELLO BRANCO. Teoria Geral do Estado. p. 88.
92
BONAVIDES, Paulo. Teoria do Estado. 3 ed. São Paulo: Malheiros Editores, 1995. p.189.
93
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Teoria do Estado e Ciência Política. p.292.
30
natural na evolução das instituições políticas, não se deu por mero
acaso.
A idéia de representação de governo formou a moderna
concepção
de
Democracia,
reelaborando
seu
conceito
clássico.
Com as aspirações democráticas e o surgimento dos Estados Constitucionais no
fim da Idade Moderna94, incorpora-se em seus governos a Democracia com base
na Soberania popular95.
Leciona Menezes96:
Surge então, a partir da segunda metade do século XVIII, o
Estado Constitucional, nitidamente democrático, de que são
paradigmas: a Grã-Bretanha, onde já processava, desde longa
data, como se verá adiante, o desenvolvimento auspicioso, com
repercussão mundial, do elevado papel exercido pela câmara
popular; os Estados Unidos da America, a cuja Constituição
federal de 17 de setembro de 1787, posteriormente usada como
modelo, inclusive no Brasil ainda no século XIX, se incorpora a
uma democracia real e eficiente; e a França, que, com a
celebrada revolução de 1789, joga por terra os últimos bastiões da
monarquia absolutista, entregando ao povo os destinos e os
interesses nacionais.
Contemporaneamente,
textualmente
nos
moldes
de
um
a
regime
Democracia
político.
Nas
consolidou-se
palavras
de
Friede97:
Por efeito conseqüente, a democracia possui hoje inconteste
natureza jurídica de regime político (o chamado regime político
94
Período que se inicia em 1453, com a queda de Constantinopla e estende ao ano de 1789, com
a Revolução Francesa.
95
“A conseqüência forçada desse princípio seria unicamente a nação, o povo, ou ao menos o
corpo de cidadãos é que deveria exercer a soberania. Portanto, o regime representativo,
adotado por todos os Estados Modernos estaria em contradição com a doutrina da soberania
inalienável. Rousseau havia assim pensado e por isso, para ele, o governo direto é o ideal,
sendo apenas um mal necessário”. AZAMBUJA, Darcy. Teoria Geral do Estado. p. 65.
96
MENEZES, Anderson de. Teoria Geral do Estado. p. 281.
97
FRIEDE, Reis. Curso de Ciência Política e Teoria geral do Estado. Teoria constitucional e
relações Internacionais. p. 230.
31
democrático), ainda que esta concepção provoque, em sua
perfeita caracterização, inúmeras controvérsias doutrinárias.
Entretanto, amplia-se o conceito de Democracia. A par disso
aponta Maluf98: “[...] a idéia de democracia pode ser tomada em duplo sentido –
formal e substancial. Ou seja, um sentido estrito e outro amplo”.
Dessa forma, a Democracia em sentido estrito, apresenta-se
como um regime político representativo, conforme indica Friede99:
Sob a ótica restrita, a democracia apenas designa o regime
político da representatividade lato senso, traduzindo, em ultima
análise, os variáveis métodos formais de exercício da
representatividade, associados aos seus diversos graus.
Já em sentido substancial ou amplo, a Democracia com
base
no
regime
representativo,
envolve
os
direitos
fundamentais
constitucionalmente asseguradas ao ser humano.
Assevera Maluf100:
Em sentido substancial, sobre ser um sistema de governo
temporário e eletivo, democracia é um ambiente, uma ordem
constitucional, que se baseia no reconhecimento e na garantia dos
direitos fundamentais da pessoa humana.
Tem-se, portanto, atualmente, a Democracia como um
regime político representativo, contudo sem deixar de preservar as garantias
fundamentais da pessoa humana.
2.1.1 Tipos de Democracia
Como visto, a Democracia evoluiu de acordo com as
condições históricas a que foi submetido o seu exercício. Tradicionalmente, pode-
98
MALUF, Sahid, Teoria Geral do Estado. 22 ed. São Paulo; Saraiva. 1993, p. 281.
99
FRIEDE, Reis. Curso de Ciência Política e Teoria Geral do Estado. 2 ed. Rio de Janeiro:
Forense Universitária, 2002. P 259.
100
MALUF, Sahid, Teoria Geral do Estado. 22 ed. São Paulo; Saraiva. 1993, p. 281
32
se dividir a democracia em três espécies: Democracia direta, Democracia semidireta e Democracia indireta ou representativa.
Dessa forma, denota Menezes101:
Quando se quer distinguir, com respeito a regras históricas, os
vários tipos de democracia, já conhecidos e postos em prática, é
conveniente seguir a discriminação tradicional, designando-os
pelos termos consagrados de democracia direta ou pura,
democracia representativa ou indireta e democracia semi-direta ou
mista.
Segue-se em idêntica classificação, com a exposição da
tríplice variação democrática, Azambuja102 elencando a: “democracia direta,
democracia representativa e democracia semi-direta”.
Prescritos os tipos de Democracia, trata-se adiante, no
estudo da Democracia direta, indireta e semi-direta.
2.2 DEMOCRACIA DIRETA
Para entender a Democracia direta, retrocede-se aos
tempos da civilização grega e romana, em seu período clássico. Procede-se a
seguir, uma análise do exercício político entre os povos da antiguidade clássica.
2.2.1 Histórico
Historicamente, a Democracia surgiu na Grécia antiga,
segundo aponta Goulart103:
A democracia direta teve sua origem nos estados da antiga
Grécia, especialmente em Atenas, onde o povo, reunido em praça
101
MENEZES, Anderson de. Teoria Geral do Estado. p. 283.
102
AZAMBUJA, Darcy. Teoria Geral do Estado. p. 222.
103
GOULART, Clovis de Souto. Formas e Sistemas de Governos, uma alternativa para a
democracia brasileira. Porto Alegre: Sergio Antônio Frabis, 1999. p. 88.
33
pública – decidia sobre as magnas questões do poder, fossem de
ordem legislativa, administrativa ou judicial.
Verifica-se, outrossim, a prática do exercício político na
antiga Roma, como descreve Menezes104: “[...] Roma, na sua evolução social,
fornece os mesmos motivos, no concernente a participação do povo nas
atividades estatais”.
A participação dos cidadãos dava-se em assembléias,
deliberando diretamente sobre as decisões que lhe interessavam, caracterizando
um governo popular, ou seja, governando por si mesmo.
As questões a serem decidas em prol da coletividade eram
as mais diversas, conforme descreve Azambuja105:
[...] os cidadãos reuniam-se freqüentemente em assembléias para
resolver os assuntos mais importantes do governo da cidade, tais
como declarar a guerra e fazer a paz, escolher magistrados e
funcionários, julgar certos crimes, etc.
Todavia, o direito de participar na Democracia grega era
limitado. Os escravos que constituíam a grande massa de habitantes das pólis
eram excluídos da prática política. Apenas os cidadãos livres participavam do
exercício político direto, também reduzido a uma pequena classe aristocrata.
Ensina Menezes106:
É que, tanto entre as populações gregas como no seio da nação
romana, a massa de escravos era enorme, enquanto apresentava
reduzida expressão o número de pessoas livres, com direito de
participar da vida política. Na realidade, verificava-se a
intromissão, na esfera governamental, de uma diminuta elite,
formada por cidadãos.
104
MENEZES, Anderson de. Teoria Geral do Estado. p. 278.
105
AZAMBUJA, Darci. Introdução a Ciência Política. 17 ed. São Paulo: Globo, 2005. p. 216.
106
MENEZES, Anderson de. Teoria Geral do Estado. p. 278.
34
Imperioso ressaltar, que a Democracia direta, nos dizeres de
Maluf
107
: “[...] somente foi possível porque então o Estado-Cidade (Polis, na
Grécia e Civitas, em Roma) era pequena, restringindo-se aos limites da
comunidade urbana.
A sua aplicabilidade demonstrou-se utópica e inviável no
decorrer da evolução história, pela complexidade acometida aos tempos
modernos, principalmente, pelo aumento geográfico e populacional dos Estados.
Após exame do aspecto histórico da Democracia grega,
destaca-se a seguir sua conceituação textual.
2.2.2 Conceito de Democracia direta
A Democracia direta é um sistema político que permite aos
cidadãos participarem diretamente da vida política, sem interferências. A forma de
governo popular foi aplicada com maior intensidade nos governos das CidadesEstados gregas, entre elas, a de Atenas.
Com acuidade, preconiza Dahl108:
Entre as democracias gregas, a de Atenas era de longe a mais
importante, a mais conhecida na época e, ainda hoje, de
incomparável influência na filosofia política, muitas vezes
considerada um exemplo primordial de participação dos cidadãos
ou, como diriam alguns, era uma democracia participante.
A idéia de um poder exercido diretamente pelo povo foi
inovadora para a época. Os gregos formularam um método de organizar o poder
baseado no governo popular. Esse pensamento perpetuou-se ao longo da história
e contribuiu para o desenvolvimento da Democracia representativa.
Nesse contexto, assevera Maluf109 que: “Foram àquelas
experiências as sementes da democracia, que os filósofos antigos e medievais
107
108
MALUF, Sahid. Teoria Geral do Estado. p. 279.
DAHL, Robert A. Sobre a Democracia: tradução de Beatriz Sidou. Brasília, DF: Universidade de
Brasília, 2001, p. 22.
35
conservaram vivas até que germinassem assinalando o advento dos tempos
modernos”.
Passa-se adiante, ao exame do instituto da Democracia
representativa.
2.3 DEMOCRACIA REPRESENTATIVA
Como já não era possível um governo democrático ser
exercido por todos, diante de uma nova realidade política, caminhou-se para a
representação. Foi o modelo democrático escolhido para expressar a Soberania
popular no mundo moderno.
Com propriedade, leciona Maluf110:
A comunidade nacional é soberana, é a fonte do poder, e deve
governar-se por si mesma. Nenhum poder pessoal pode sobreporse a vontade geral. Esta tese é o ponto de partida do ideal
democrático. E assim, a democracia pura seria o governo direto,
levado a efeito pelo próprio povo, em comícios periódicos e
assembléias públicas. Entretanto, como a democracia direta não é
praticável no mundo moderno, a população, soberana, nomeia
seus representantes, por via de eleições, para o exercício das
funções de governo. É a solução denominada democracia indireta,
ou democracia representativa, ou ainda, sistema representativo de
governo.
Assim,
representação,
é
para
necessário
melhor
analisar
a
compreensão
história
da
do
instituto
da
representatividade,
descrevendo o surgimento e seu processo evolutivo para ao final, abordar o
conceito de Democracia representativa.
109
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Teoria do Estado e Ciência Política. p.122.
110
MALUF, Sahid. Teoria Geral do Estado. p. 225.
36
2.3.1 Histórico
A idéia de representação iniciou-se na Idade Média pelo
instrumento de um mandato imperativo, de natureza privada. Permitia-se aos
delegados exercerem a representação em função de interesses particulares.
Nesse sentido, cita Santos111:
Durante muito tempo, da Antiguidade Média, tínhamos a
concepção do mandato imperativo. Por ele, o mandatário estava
plenamente vinculado as instruções prévias de seus eleitores,
normalmente escritas. Havia o contrato entre representante e
representado. Essa idéia inicial sofreu forte influência da
concepção privatista de mandato. Tinha-se na figura do
representante como um gestor de negócios, pessoa que deveria
zelar pelos interesses dos eleitores ou de grupos ou instituições,
cumprindo as instruções dos representados.
Nesse modelo de representação política, a relação entre
representantes e representados assume características contratuais, como bem
assinala Dallari112: “[...] basta que se examine o chamado mandato imperativo,
que foi, por assim dizer, o momento de transição, durante o qual se manteve o
caráter nitidamente contratual”.
Firmava-se desse modo, obediência dos Deputados às
instruções contidas no contrato, segundo indica Menezes113:
Entre aqueles que eram eleitos e aqueles que votavam,
estabelecia-se, nos moldes do direito privado, um legítimo
contrato fora de cujas cláusulas não podiam os deputados praticar
nenhum ato.
Dessa forma, as funções políticas dos representantes eram
vinculadas às ordens de seus eleitores. Seu descumprimento acarretava o fim da
representação, extinguindo o mandato.
111
SANTOS, Marcelo Fausto Figueiredo. Teoria Geral do Estado. p.125.
112
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. p. 157.
113
MENEZES, Anderson. Teoria Geral do Estado. p.346.
37
Versando sobre o tema, assinala Maluf114: “O representante
era eleito sob determinadas condições, e deveria proceder nas assembléias, em
estrita conformidade com as instruções dos seus eleitores, sob pena de
revogação”.
Insta salientar, essa concepção de representação vigorou
em alguns Estados, mais precisamente, de acordo com Maluf115: “[...] nos
primeiros Parlamentos ingleses e nas assembléias dos Estados Gerais
franceses”.
A representação pelo mandato imperativo, de caráter
privado, e sem autonomia dos representantes, já não era o suficiente para
atender as expectativas de uma nova realidade política. Era necessário dar
liberdade ao representante, para assim, executar a vontade geral.
Nessa vertente, opina Santos116:
Tal concepção com o tempo mostrou-se inviável, dada as
profundas dificuldades lógicas e naturais que a envolvem. As
circunstâncias em matéria política são dinâmicas, portanto
incabíveis; a consulta constante e reiterada aos eleitores é prática
impossível; a vontade dos eleitores é igualmente mutante, tal
como a realidade política. Verificou-se, assim, que melhor seria
liberar o representante, ter uma representação livre. Dessa forma,
os representantes poderiam agir, atuar de acordo com os
interesses do Estado como um todo, opinando e deliberando de
acordo com o” bem comum”.
Foi a partir do surgimento dos Estados Modernos, em
particular, após o advento da gloriosa Revolução Francesa, que se fixou o modelo
moderno de representação, vinculando o exercício político do representante aos
interesses gerais dos representados.
114
MALUF, Sahid. Teoria Geral do Estado. p. 232
115
MALUF, Sahid. Teoria Geral do Estado. 22 ed. São Paulo: Saraiva. 1993, p. 232.
116
SANTOS, Marcelo Fausto Figueiredo. Teoria Geral do Estado. p.125
38
Prescreve Botelho117:
Os franceses revolucionários não concebiam um mecanismo
prático e eficiente de todos os membros da população participar
do processo político (democracia direta), mas não admitiam a
manutenção de um sistema político em que o poder ficasse
concentrado nas mãos de uma só pessoa de forma absoluta,
como ocorreu no Ancien Régime, daí a escolha pelo mecanismo
da representação, no qual o povo escolheria, dentre seus iguais,
representantes para exercer, em seu nome, o poder político do
Estado.
É possível verificar, na própria Constituição francesa de
1791, a inserção do mecanismo de representação baseado no interesse geral,
abolindo dessa forma a sua natureza contratual.
Cita Dallari118:
Esta prática foi expressamente repudiada pela Constituição
francesa de 1791, que estabeleceu a seguinte norma: “os
representantes
eleitos
nos
departamentos
não
serão
representantes de nenhum departamento em particular, mas de
toda a nação, e não lhes poderá ser dado nenhum mandato”.
Como pode-se notar,
o
mandato
representativo
é
caracterizado por uma relação de confiança. Dessa maneira, o representante
adquire maior autonomia na sua conduta política, mas sempre direcionado ao
interesse geral.
Esclarece Bastos119:
Não foi essa a teoria a adotada pelo Estado liberal, que preferiu a
do mandato representativo ou livre, em que há uma relação de
confiança entre mandante e o mandatário. Esse recebe do eleitor
poderes para decidir de forma autônoma.
117
BOTELHO, Alexandre. Curso de Ciência Política. p. 299.
118
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. p.157.
119
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Teoria do Estado e Ciência Política. p.119.
39
Convém
ressaltar,
que
a
moderna
concepção
de
120
representação fixou-se com Rousseau
. Para o pensador, pela teoria da
representação política, o representante age em nome da vontade do povo por
intermédio de um mandato.
Nos dizeres de Maluf121:
Sob a liderança de Seyes e Rousseau formou-se a Teoria
Clássica da representação Política Nacional: o titular do mandato
político representa o povo na sua totalidade, não a grupos
populacionais de regiões ou distritos, e assim, age livremente,
como delegado da soberania nacional una e indivisível, sem
necessidade de qualquer consulta. A eleição do candidato importa
em aceitar o seu programa pessoal de ação.
Os fundamentos da teoria da representação política foram
primordiais para impulsionar a Democracia representativa no mundo moderno.
Após prescrever o histórico da representação, compreende
observar seu conceito, no objetivo de melhor alcançar o entendimento acerca do
instituto em questão.
2.3.2 Conceito de Democracia Representativa
Descrever o conceito de Democracia representativa ou
regime representativo é inicialmente, estabelecer a correlação entre os
governantes e governados. Na democracia indireta, a instituição representativa do
poder é fundamental para caracterizar o regime político.
Sendo assim, na acepção mais abrangente de Democracia
representativa, ou regime representativo, tem-se um povo titular da Soberania,
que delega o exercício do poder soberano aos seus representantes, eleitos para
representarem a vontade geral.
120
“Rousseau inicialmente nega o regime representativo, mas após certa relutância o admite, por
reconhecer a impossibilidade concreta de uma democracia direta, que os eleitos (mandantes)
não são representantes do povo e sim seus mandatários, meros procuradores”. BOTELHO,
Alexandre. Curso de Ciência Política. Florianópolis, SC: Obra Jurídica, 2005. p.300.
121
MALUF, Sahid. Teoria Geral do Estado. p. 232.
40
Preconiza Botelho122:
Por regime representativo, deve-se compreender que o poder
soberano pertence a nação (teoria da soberania nacional) ou ao
povo (teoria da soberania popular) e é exercido por meio de
representantes (vereadores, prefeitos, deputados, governadores,
senadores e presidente). Em outras palavras, regimes
representativos denotam um governo exercido por meio de
representantes eleitos pelo povo.
Contemporaneamente
externa-se
a
Democracia
representativa, através de decisões políticas realizadas pelo parlamento
(Congresso Nacional), órgão onde estão locados os representantes do povo.
Com propriedade, afirma Bastos123:
Na democracia representativa, os Poderes Públicos são
integrados por órgãos representantes do povo, como o Senado
Federal e a Câmara de Deputados (Congresso Nacional). A força
do Estado encontra-se aqui na vontade popular, uma vez que ela
é quem escolhe tanto a representação parlamentar como o
presidente ou o grupo colegial que forma o Executivo.
Vislumbra-se
nesse
capítulo,
que
a
Democracia
representativa é o instituto político vigente nos Estados Democráticos, como
forma de possibilitar a partição dos cidadãos, ainda que indiretamente, no
exercício político do Estado, pelo instrumento político da representação.
Apresenta-se a seguir, outro tipo de Democracia: a
Democracia semidireta.
2.4 . DEMOCRACIA SEMIDIRETA
O sistema representativo do poder político do Estado
permite aos cidadãos participarem da vida política por meio de seus
representantes, eleitos para este fim.
122
BOTELHO, Alexandre. Curso de Ciência Política. p. 299.
123
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Teoria do Estado e Ciência Política. p.124.
41
Entretanto, criou-se outros institutos, como forma de permitir
a manifestação popular, aproximando-se de uma Democracia direta. É a
modalidade denominada de democracia semidireta ou mista. Isto porque,
segundo Azambuja124:
É um sistema misto, que guarda as linhas gerais do regime
representativo, porque o povo não se governa diretamente, mas
tem o poder de intervir, as vezes, diretamente na elaboração das
leis e em outros momentos decisivos do funcionamento dos
órgãos estatais.
Verifica-se que a atuação dos cidadãos se da no processo
legislativo do Estado, intervindo na elaboração das leis. Não é, portanto, uma
Democracia direta, mas sim um sistema misto de Democracia, com bem acentua
Dallari125:
Há vários outros institutos que, embora considerados por alguns
autores como característicos da democracia direta, não dão ao
povo a possibilidade de ampla discussão antes da deliberação,
sendo por isso classificado pela maioria como representativos da
democracia semidireta.
São três modalidades de democracia semidireta, de acordo
com Azambuja126: “[...] o referendum, o veto popular e a iniciativa popular”.
Exposto a terceira classificação de Democracia, parte-se
adiante, para o estudo da Democracia participativa, através do mecanismo do
orçamento participativo.
124
AZAMBUJA, Darcy. Teoria Geral do Estado. p. 224.
125
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. p.153.
126
AZAMBUJA, Darcy. Teoria Geral do Estado. p. 224.
42
2.5 . A DEMOCRACIA PARTICIPATIVA E UMA NOVA PROPOSTA: O
ORÇAMENTO PARTICIPATIVO
Após abordar a Democracia grega, a representativa e a
semidireta, segue-se o estudo, examinando o mecanismo da Democracia
participativa, denominado de orçamento participativo.
2.5.1 Conceito.
É questionável a eficiência da Democracia direta em uma
sociedade complexa, justamente por não possibilitar, devido à extensão territorial
dos Estados e a grande densidade populacional, a participação direta do povo,
em todas as decisões políticas de interesse da coletividade.
Como forma de solucionar eventual problema político de
participação, criou-se o modelo da Democracia representativa, através do
mecanismo da representação.
Porém, com objetivo de permitir a participação direta dos
cidadãos na vida pública, reascendendo o velho conceito de Democracia Direta,
instituiu-se no Brasil a Democracia participativa, pelo mecanismo do orçamento
participativo, como indica Sell apud Fedozzi127: “Entretanto, a experiência mais
inovadora em termos de democracia participativa no Brasil é o orçamento
participativo”.
Sobre a Democracia participativa, ensina Sell128:
Por democracia participativa podemos entender um conjunto de
experiências e mecanismos que tem como finalidade estimular a
participação direta dos cidadãos na vida política através de canais
de discussão e decisão. A democracia participativa preserva a
realidade do Estado (e a democracia representativa)[...].
127
SELL, Carlos Eduardo. Introdução a Sociologia Política: política e sociedade na modernidade
tardia. p. 95.
128
SELL, Carlos Eduardo. Introdução a Sociologia Política: política e sociedade na modernidade
tardia. p. 93.
43
É no âmbito da administração pública que se dá a inserção
do orçamento participativo, servindo como instrumento de participação dos
cidadãos nas questões que envolvem o gerenciamento dos recursos públicos.
Desse modo, o orçamento participativo promovido pela
administração pública, permite a participação direta da população no orçamento
público, conforme preceitua Sell apud Fedozzi129: “Em linhas gerais, no orçamento
participativo a população de uma cidade é chamada para discutir a aplicação dos
recursos públicos destinada para investimento no município.
A aplicação do orçamento participativo deu-se na cidade de
Porto Alegre, RS, por 16 anos e foi objeto de estudo, cuja análise descreve
Fedozzi130:
O orçamento participativo promovido pela Prefeitura de Porto
Alegre é uma modalidade de gestão pública baseada na
participação direta da população nas diversas fases que compõe a
elaboração e a execução do orçamento público municipal,
especialmente na indicação das prioridades para a locação dos
recursos de investimentos.
O dinamismo do processo de participação comunitária no
orçamento participativo é sistemático, formado por três etapas, como conclui
ainda Fedozzi131:
As três etapas em que se desenvolve o ciclo anual do Orçamento
participativo são: (1) realização das Assembléias Regionais e
Temáticas; (2) formação das instâncias institucionais de
participação, tais como o Conselho do Orçamento e os Fóruns de
Delegados; (3) discussão do orçamento do Município e aprovação
do Plano de Investimento pelos representantes dos moradores no
Conselho do Orçamento Participativo.
129
SELL, Carlos Eduardo. Introdução a Sociologia Política: política e sociedade na modernidade
tardia. p. 95.
130
FEDOZZI, Luciano. Orçamento Participativo: reflexões sobre a experiência de Porto Alegre. 3
ed. Porto Alegre, RS: Tomo Editorial, 2001. p.93.
131
FEDOZZI, Luciano. Orçamento Participativo: reflexões sobre a experiência de Porto Alegre.
p. 106-107.
44
Nota-se que a Democracia participativa por meio do
orçamento participativo, inseriu no âmbito da administração pública, mais
especificamente na prática administrativa, um mecanismo de participação popular
por meio de debates, possibilitando aos cidadãos participarem efetivamente no
gerenciamento dos recursos públicos.
2.6 PARTIDOS POLÍTICOS.
A partir da instalação do regime democrático representativo,
surgiram agrupamentos humanos organizados politicamente com objetivo de
participarem da esfera política do governo. Primordial, portanto, elencar a teoria
de Duverger, sobre as origens dos Partidos Políticos para compreender quais são
estas agremiações partidárias e como surgiram. Posteriormente, será analisado
seu conceito, as funções sua natureza jurídica e, ao final, a abordagem do
sistema partidário.
Para melhor assimilar este instituto, procederá ao estudo de
seu histórico, como se observará adiante.
2.6.1 Histórico.
Preliminarmente, realiza-se um breve exame acerca da
localização histórica da origem dos Partidos, para em seguida expor a teoria de
sua criação, do ponto de vista de Duverger.
A origem e o processo evolutivo dos Partidos deu-se na
Inglaterra, segundo cita Maluf132:
No que tange a origem e evolução histórica dos partidos políticos,
vistos na contextura como se apresentam no panorama do mundo
moderno, é pacífico que tiveram eles o seu berço na Inglaterra,
nação precursora do constitucionalismo.
Na França, por sua vez, formaram-se diversos grupos
durante a Revolução Francesa, marcando o início da origem dos Partidos
132
MALUF, Sahid. Teoria Geral do Estado. p. 317.
45
Políticos franceses. Nesse aspecto, cita Botelho133 que: “Quando da reunião dos
Estados Gerais, antes da constituinte francesa de 1789, surgem os primeiros
agrupamentos políticos franceses (denominados de jacobinos e girondinos); [...]”.
Entretanto, é na doutrina de Duverger onde encontra-se uma
abordagem mais precisa sobre a criação dos Partidos, a partir da análise de sua
estrutura. Esclarece Sell134 apud Duverger: “Do ponto de vista estrutural,
Duverger argumenta que os partidos políticos podem ter origem externa e
interna.”
Assim, a criação do Partido Político estaria vinculada ao dos
grupos parlamentares e comitês eleitorais. Seguindo esse entendimento, assinala
Duverger135: “[...] O nascimento dos partidos encontra-se, portanto, ligado ao dos
grupos parlamentares e comitês eleitorais”.
De origem interna, tem-se inicialmente, a criação de grupos
parlamentares, cuja manifestação se dava em todas as assembléias. Após,
formavam-se os comitês eleitorais que surgiram necessariamente da busca de
novos eleitores, pela adoção do sufrágio eleitoral. A associação entre estas duas
organizações formou a origem interna dos Partidos Políticos.
Com propriedade, expõe Sell136 :
A origem dos partidos políticos seria fruto da articulação de duas
organizações independentes. Por um lado, este tipo de
organização surge primeiramente dentro do parlamento, como
expressão das diferentes idéias, valores e interesses presentes
entre os representantes eleitos. O seu embrião, portanto, são
“grupos de parlamentares” organizados no interior do parlamento.
A outra organização seria o comitê eleitoral. Com a progressiva
eliminação das barreiras para o voto (renda, sexo, educação,
133
BOTELHO, Alexandre. Curso de Ciência Política. p. 300.
134
SELL, Carlos Eduardo. Introdução a Sociologia Política: política e sociedade na modernidade
tardia. p. 161.
135
DUVERGER, Maurice. Partidos Políticos. Tradução Cristiano Monteiro Oiticica. Revisão
Técnica de Gilberto Velho. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1970. p. 20.
136
SELL, Carlos Eduardo. Introdução a Sociologia Política: política e sociedade na modernidade
tardia. p. 161.
46
classe, etc.) ou a progressiva expansão do sufrágio eleitoral, os
parlamentares buscavam organizar os “comitês eleitorais’ que
tinham por objetivo buscar votos e colocar determinados
representantes no poder. [..].
Duverger além de citar a criação interna dos Partidos,
aponta para a sua origem externa. Denota-se, portanto, que a origem externa das
agremiações decorre de grupos já existentes, provocando a criação de um Partido
Político para que se possa, ao final, representar seus interesses.
Na lição de Duverger137:
Examinando a gênese dos partidos no quadro eleitoral e
parlamentar, já se observou a intervenção de organismos externos
nesse quadro: sociedades de pensamento, clubes populares,
jornais por exemplo. A distinção entre os partidos de criação
externa e os partidos de criação eleitoral e parlamentar não é
rigorosa: ela caracteriza antes tendências gerais do que tipos
definidos, de forma que sua aplicação pratica é as vezes difícil.
Em um número bastante grande de casos, contudo, o conjunto de
um partido é essencialmente estabelecido por uma instituição
preexistente, cuja própria atividade se situa fora das eleições e do
parlamento: pode-se, portanto, falar adequadamente de criação
exterior
As agremiações partidárias de origem externa derivam de
vários grupos, não englobando apenas os citados por Duverger. De acordo com
Sell138: “[...] Entre os grupos que podem subsidiar a origem de um partido político
estão os sindicatos, sociedades de pensamento e agrupamento profissionais de
camponeses, industriais, comerciantes, etc.”
Vislumbra-se que os Partidos Políticos mesmo exercendo a
prática partidária nos Estados, por tempos atuaram sem previsão legal.
Atualmente, os Partidos Políticos estão previsto nas Constituições dos Estados,
definindo sua criação, organização e prática política.
137
138
DUVERGER, Maurice. Partidos Políticos. p. 26.
SELL, Carlos Eduardo. Introdução a Sociologia Política: política e sociedade na modernidade
tardia. p. 161.
47
Salienta Azambuja139 que:
Até bem recentemente, a constituição e legislação dos Estados
modernos ignoravam os partidos políticos. Apesar de sua enorme
influência, permaneciam à margem da lei, não eram por ela
reconhecidos nem disciplinados. A situação hoje é diversa; a
existência, organização e ação dos partidos é prevista na maioria
das Constituições e legislações.
No Brasil, a existência dos agrupamentos políticos remetese ao tempo do Império. Segundo Sell140: “De modo geral, os estudiosos da
história e da política consideram que existem partidos políticos no Brasil desde a
época do Império”.
No entanto, verifica-se que alguns Partidos Políticos criados
no Brasil, na metade do século passado, permanecem atuantes até hoje. Nessa
concepção, assevera Botelho141:
Na primeira metade do século XX, surgem os partidos políticos
centrados em ideologias que permanecem até os dias atuais
(Partido Social Democrático, PSD, Partido Trabalhista Brasileiro,
PTB, e União Democrática Nacional, UND). Em 1965, com a
publicação do Ato Institucional n.2, surge no Brasil o
bipartidarismo artificial, representado pelo MDB (Movimento
Democrático Brasileiro) e pela Arena (Aliança Renovadora
Nacional), extintos em 1979, quando se reinicia a estruturação
partidária: PDS (Partido Democrático Social), PMDB (Partido do
Movimento
Democrático
Brasileiro),
PT
(Partido
dos
Trabalhadores); PSDB (Partido da Social Democracia Brasileira),
PDT (Partido Democrático Trabalhista); PTB (Partido Trabalhista
Brasileiro), entre outros de menor expressão.
2.6.2 Conceito.
O Partido Político é um instrumento efetivo da Democracia
representativa. É por intermédio deles, que são eleitos os representantes e dessa
139
AZAMBUJA, Darci. Introdução a Ciência Política. p. 311.
140
SELL, Carlos Eduardo. Introdução a Sociologia Política: política e sociedade na modernidade
tardia. p. 167.
141
BOTELHO, Alexandre. Curso de Ciência Política. p. 302.
48
forma, faz-se a ligação entre a sociedade e o governo. Seu conceito situa-se na
base do regime representativo, não gerando muitas controvérsias acerca da sua
definição.
Tradicionalmente, Max Weber142 traz a definição de Partido
Político, como pode-se observar:
Partidos são, em sua essência mais íntima - por mais numerosos
que sejam os meios que empenhem para conseguir a associação
permanente de sua clientela - organizações voluntariamente
criadas e baseadas em livre recrutamento, necessariamente
sempre renovado, em oposição a todas as corporações fixamente
delimitadas pela lei ou por contrato. Seu objetivo é, hoje, sempre a
obtenção de votos e eleições para cargos políticos ou em
corporações com voto.
Expandindo o conceito tradicional fixado por Weber, de um
Partido pode-se dizer que é um agrupamento humano, organizado sob a mesma
ideologia política, com a finalidade primordial de chegar ao poder, com objetivo de
realizar o interesse geral.
Nessa ambiência contextual, assinala Botelho apud Silva143:
Segundo Silva, partido político é uma forma de agremiação de um
grupo social que se propõe organizar, coordenar e
instrumentalizar a vontade popular, com o fim de assumir o poder,
para realizar seu programa de governo.
Assim, é possível constatar a dupla finalidade dos Partidos
Políticos. Ora, servindo de ponte entre a sociedade e o governo, ora priorizando o
poder para a sua manutenção.
De toda maneira, percebe-se na definição de Partido Político
uma organização estável, cujo objetivo é representar os interesses da sociedade
perante o governo.
142
WEBER, Max. Economia e Sociedade: Fundamentos da sociologia compreensiva. Tradução de
Regis Barbosa e Karen Elsabe Barbosa; Revisão técnica de Gabriel Cohn. Brasília, DF:
UnB:São Paulo: Imprensa Oficial do Estado de São Paulo, 1999. v. 2. p. 544
143
BOTELHO, Alexandre. Curso de Ciência Política. p. 301.
49
2.6.3 Funções dos partidos políticos
É de suma importância o funcionamento das agremiações
partidárias na estrutura do Estado, para a manutenção de um regime
democrático, aos quais cabem inúmeras funções, como descreve Bastos144:
Desempenham funções importantíssimas no campo da formação
da opinião pública, na seleção de candidatos, no papel de crítica
ao governo estabelecido ou na defesa de posições
governamentais, na formação de lideranças, assumindo ao final,
um papel de conduto de comunicação entre governo e povo, nos
dois sentidos.
A manifestação dos Partidos Políticos direciona-se a
formulação e prática de seus programas de governo, pois segundo Azambuja145:
“[...] Eles formulam programas, isto é, métodos para tratar e resolver os
problemas da administração e de política, e apresentam candidatos que se
propõem, uma vez eleitos, realizar estes programas”.
Independentemente do modelo e método do programa de
governo postos pelos Partidos Políticos, sua principal função perante o Estado é a
preservação da Democracia, assegurando o regime democrático.
Nesse diapasão, apregoa Filomeno146: “De toda maneira,
qualquer que seja a coloração ideológica dos partidos políticos numa democracia,
seu maior compromisso, por certo, é com a própria manutenção dela.”
2.6.4 Natureza jurídica dos partidos
A questão da natureza jurídica dos Partidos é controvertida,
e para muitos autores, não há uma unicidade referente a este tema.
Tem-se
identificado
dois
grupos
principais,
segundo
prescreve Maluf147:
144
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Teoria do Estado e Ciência Política. p. 229.
145
AZAMBUJA, Darcy. Introdução a Ciência Política. p. 314.
146
FILOMENO,José Geraldo Brito. Manual de Teoria Geral do Estado e Ciência Política. p. 107.
50
Discute-se no campo doutrinário a verdadeira natureza dos
partidos políticos, dividindo-se as opiniões em dois grupos
principais: a) dos que defendem a concepção puramente social; e
b) dos que sustentam a natureza jurídica dos partidos políticos
como instrumento de direito público interno.
No Brasil, após a promulgação da CRFB/88, confere-se aos
Partidos Políticos, personalidade jurídica de direito privado, conforme disposto no
art. 17, §2º148, da Carta Magna, e nas palavras de Botelho149:
Os partidos políticos brasileiros, de acordo o artigo 17º da
Constituição de 1988, são pessoas jurídicas de direito privado,
necessitando, após os atos definidos na lei civil para a formação
das Sociedades, registrar seus estatutos no Superior Tribunal
Eleitoral.
No mesmo posicionamento, segue Santos150: “[...] Hoje são
associações com personalidade jurídica de direito privado, com obrigatoriedade
de registro de estatuto no Tribunal Superior Eleitoral”.
2.6.5 Sistema partidário
Como instrumento da representação política desde a sua
institucionalização, no decorrer dos tempos modernos, surgiu inúmeros Partidos,
cada qual definindo o modo e a forma de sua atuação dentro dos Estados.
Assim, entende-se por sistema partidário a coexistência de
Partidos envolvidos no contexto político de cada Estado. Por meio de um critério
numérico, tem-se o sistema partidário em unipartidários, do bipartidarismo e
pluripartidarismo.
147
MALUF, Sahid. Teoria Geral do Estado. p. 310.
148
É livre a criação, fusão, incorporação e extinção de partidos políticos, resguardados a soberania
nacional, o regime democrático, o pluripartidarismo, os direitos fundamentais da pessoa humana
e observados os seguintes preceitos:
149
BOTELHO, Alexandre. Curso de Ciência Política. p. 309.
150
SANTOS, Marcelo Fausto Figueiredo. Teoria Geral do Estado. p. 135.
51
Referente à classificação do sistema partidário, leciona
151
Friede
:
Embora subsistam algumas controvérsias, a maioria dos autores
converge para o entendimento segundo o qual três diferentes
sistemas partidários coexistem no mundo contemporâneo: o
sistema de partido único (unipartidarismo), o sistema bipartidário
(bipartidarismo)
e
o
sistema
de
diversos
partidos
(pluripartidarismo).
A priori, compreende-se por sistema unipartidário, um
Partido único no Estado. Contudo, nesta unidade partidária, não se afasta do ideal
democrático, segundo Dallari152: “[...] Em tais sistemas pretende-se que os
debates políticos sejam travados dentro do partido, não havendo assim, um
caráter necessariamente antidemocrático nos sistemas unipartidários”.
Em contraposição, firma-se o entendimento que a existência
de apenas um partido fere o regime democrático. Nessa seara, assinala
Santos153: “O sistema unipartidário é sempre sinônimo de Estado totalitário, pois
não deixa alternativa ao corpo eleitoral. A idéia de unidade é oposta ao ideal
democrático contemporâneo”.
Já
o
sistema
do
bipartidarismo,
caracteriza-se
pela
existência de dois Partidos com ideologias opostas, alternando-se no poder.
Assevera Bastos154:
Os sistemas bipartidários, como o seu nome mesmo está a
indicar, são aqueles que consagram dois partidos, que, por vezes,
têm forças mais ou menos aproximadas, revezando-se no poder,
constituindo um autêntico bipartidarismo, e que, por outras,
ostentam um partido dominante, isto é, um partido quase
permanentemente no poder e outro quase sempre na oposição.
151
FRIEDE, Reis. Curso de Ciência Política e Teoria Geral do Estado. Teoria constitucional e
relações internacionais. p. 304.
152
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria Geral do Estado. p.165.
153
SANTOS, Marcelo Fausto Figueiredo. Teoria geral do Estado. p. 135.
154
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Teoria do Estado e Ciência Política. p. 231.
52
Em relação aos Estados que fazem uso deste sistema,
155
apregoa Santos
que: “[...] temos o exemplo inglês – Partido Trabalhista e
Conservador; nos Estados Unidos, Partido Republicano e Democrata etc”.
Por último, tem-se o sistema partidário do pluripartidarismo.
Neste sistema, a representação política é múltipla com a coexistência de vários
partidos, como bem indica Dallari156: “Sistemas pluripartidários, que são a maioria,
caracterizando-se pela existência de vários partidos igualmente dotados da
possibilidade de predominar sobre os demais”.
A história das organizações políticas demonstra o quanto
são necessários dentro de um contexto democrático de Estado. Como estrutura
integrante do regime democrático, os Partidos Políticos são mecanismos da
representação e não há como vedar a sua existência em um Estado
Contemporâneo,
sob
pena
de
extinguir
o
governo
representativo
e
conseqüentemente, a própria Democracia.
Apresenta-se
no
capítulo
subseqüente,
a
Imunidade
Parlamentar no ordenamento jurídico brasileiro, analisando todos os aspectos
deste instituto jurídico-positivo.
155
SANTOS, Marcelo Fausto Figueiredo. Teoria Geral do Estado. p. 138.
156
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. p.165.
CAPÍTULO 3
IMUNIDADE PARLAMENTAR
Neste capítulo, apresenta-se um estudo jurídico sobre a
Imunidade Parlamentar no Ordenamento Jurídico Brasileiro. Para a devida
compreensão do instituto, será examinado o seu aspecto histórico-evolutivo, bem
como seu conceito.
Destaca-se, posteriormente, a Imunidade material e formal
sob a vigência da EC nº 35, de 20 de dezembro de 2001, que alterou
substancialmente a redação do texto original previsto na CRFB/88, contudo, sem
deixar de mencionar o conteúdo previsto no texto anterior a emenda. A seguir,
cuidará da Imunidade Parlamentar em nível Federal, Estadual e Municipal para,
ao final, tecer breves considerações sobre a EC nº 35/2001.
3.1 HISTÓRICO
No escopo de examinar o aspecto histórico da Imunidade
Parlamentar, em específico o desenvolvimento do instituto nas Constituições do
Brasil, insta abordar inicialmente a sua origem, tendo como referência a
Inglaterra, os Estados Unidos e a França.
3.1.1 Origem da imunidade parlamentar
A origem das Imunidades remonta a Constituição inglesa, no
sec. XVII, a partir da Declaração de Direitos da Inglaterra. Proclamavam em seu
texto Constitucional, no fito de garantir o livre exercício do mandato Parlamentar
duas espécies de Imunidades: a liberdade de opinião, expressão, debates e, a
imunidade de prisão arbitrária. Foram estas instituições constitucionais que
estabeleceram as prerrogativas Parlamentares.
54
Cita Moraes157:
A criação das imunidades parlamentares como corolário da defesa
da livre existência e independência do Parlamento tem no sistema
constitucional inglês sua origem, através da proclamação do duplo
princípio da freedom of speach (liberdade de palavra) e da
freedom from arrest (imunidade a prisão arbitrária), no Bill of
Rights de 1688, os quais proclamaram que a liberdade de
expressão e de debate ou de troca de opiniões no Parlamento não
pode ser impedida ou posta em questão em qualquer corte ou
lugar fora do Parlamento.
Logo após, coube aos Estados Unidos recepcionar as
Imunidades Parlamentares em seu texto constitucional158, segundo salienta
Moraes159: “Posteriormente, as imunidades parlamentares foram inscritas
constitucionalmente na Carta Magna dos Estados Unidos da América (17-091787) [...]”.
Na
França,
o
instituto
da
Imunidade
deflagrou-se,
inicialmente, na Assembléia Nacional, para em seguida, declarar na Constituição
Francesa.
Dessa forma, ensina Kuranaka160:
De retorno ao continente europeu, essas imunidades
parlamentares foram decretadas no dia 23 de junho de 1789, pela
primeira Assembléia Nacional francesa, que se encontrava em
luta aberta contra a Coroa, em favor de seus membros;
igualmente foram contempladas na Constituição Federal
Francesa, de 3 de setembro de 1791 [...].
157
MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. p. 424.
158
A Imunidade Parlamentar encontra-se inserida no art. 1º, seção 6 da Carta Magna dos Estados
Unidos, afirmando que “Em nenhum caso, exceto a traição, felonia e violação da paz, eles
(senadores e representantes) poderão ser presos durante sua freqüência as sessões de suas
respectivas Câmaras, nem a elas se dirigirem, ou delas retornarem; e não poderão ser
incomodados ou interrogados, em qualquer outro lugar, por discurso ou opiniões emitidos em
uma ou outra Câmara.
159
MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. p. 425.
160
KURANAKA, Jorge. Imunidades Parlamentares. São Paulo: Juarez de Oliveira, 2002. p. 97.
55
Vislumbra-se, portanto, a partir da proclamação do binômio
freedom of speach (liberdade de palavra) e freedom from arrest (imunidade a
prisão arbitrária), na Constituição inglesa, a criação do instituto da Imunidade
Parlamentar,
o
qual
se
afirmou
como
prerrogativas
necessárias
aos
congressistas, para o livre exercício legislativo, integrando posteriormente a
outras Constituições democráticas de vários países.
3.1.2 O histórico da imunidade parlamentar nas Constituições do Brasil
No intento de demonstrar a inscrição da Imunidade nos
textos constitucionais do Brasil, imperioso analisar cada Constituição Brasileira
que vigorou em nosso direito pátrio, sem, para tanto, deixar de observar a
CRFB/88.
Assim, a partir da Carta Imperial de 1824, consagrou-se a
regulamentação da Imunidade Parlamentar. Conforme o disposto no texto
constitucional, conferia-se aos Parlamentares em seus artigos 26161, 27162 e 28163,
Imunidade material e formal.
Os Senadores e Deputados eram invioláveis pelas opiniões
proferidas em sua atividade funcional, bem como, a não prisão senão por ordem
da respectiva Câmara, salvo em flagrante delito de pena capital. Ao Parlamento
cabia decidir o andamento do processo em face de algum Parlamentar e a
suspensão do exercício representativo.
161
Conforme o art. 26, Os membros de cada uma das Câmaras são invioláveis pelas opiniões, que
proferirem no exercício das suas funções.
162
Dizia o art. 27, Nenhum Senador, ou Deputado, durante a sua deputação, pode ser preso por
autoridade alguma, salvo por ordem de sua respectiva Câmara, menos em flagrante delito de
pena capital”.
163
Referia o art. 28, Se algum Senador ou Deputado for pronunciado, o juiz, suspendendo todo o
ulterior procedimento, Dara conta a sua respectiva Câmara, a qual decidira, se o processo deva
continuar, e o membro ser, ou não suspenso no exercício das suas funções.
56
Sobre as prerrogativas previstas na Carta Imperial de 1824,
164
menciona Bulos
:
[...] esse texto ampliou a imunidade parlamentar para os crimes
comuns, não só aos delitos políticos ou de opinião, pois nessa
época, o poder concentrava-se nas mãos do governo, que
transferiu para o Parlamento a prerrogativa de conceder ou não a
licença para se processar políticos.
A Constituição Republicana de 1891 manteve a Imunidade
material e formal. Prescrevia a Constituição a inviolabilidade por palavras,
opiniões e votos, além de não ser presos e nem processados por crimes sem a
devida autorização da respectiva Câmara, salvo em flagrância de crime
inafiançável.
Comentando a Constituição de 1891, expõe Krieger165:
A primeira Constituição Republicana, de 1891, em seus artigos 19
e 20, previa também a material e formal. Os parlamentares
continuavam invioláveis por suas opiniões, palavras e votos.
Tinham também a garantia de que não poderiam ser presos nem
processados criminalmente sem a devida e prévia licença dos
seus pares, salvo em caso de flagrante de crime inafiançável.
A
Constituição
de
1934
previa
as
Imunidades
Parlamentares, conforme o que já se mencionava no texto constitucional anterior.
Interessante ressaltar algumas modificações do instituto
quanto ao sujeito ativo da Imunidade. Observa-se no art. 31166, que a prerrogativa
aplicava-se apenas aos Deputados. Já o disposto no art. 32167, indicava que a
prerrogativa era extensiva ao suplente imediato do Deputado em exercício.
164
BULOS, Uadi Lammêngo. Constituição Federal Anotada. p. 753-754.
165
KRIEGER, Jorge Roberto. Imunidade Parlamentar. Histórico e evolução do instituto no Brasil.
Florianópolis: Obra Jurídica, 2004, v. 1 p. 33.
166
Os Deputados são invioláveis por suas opiniões, palavras e votos no exercício das funções do
mandato.
167
Os Deputados, desde que tiveram recebido diploma até a expedição dos diplomas para a
legislatura subseqüente, não poderão ser processados criminalmente, nem presos, sem licença
da Câmara, salvo caso de flagrância em crime inafiançável. Esta imunidade é extensiva ao
suplente imediato do Deputado em exercício.
57
Somente no § 2º168 do art. 89 da Carta Magna de 1934, entendia-se que a
Imunidade projetava-se aos Senadores.
A vigência da Carta Magna de 1934 foi curta. Com o golpe
de 1937, instalou-se a ditadura do Estado Novo. Assim, nota-se que a decretação
da Constituição de 1937, alterou substancialmente o tratamento das Imunidades
Parlamentares.
Trazia no termo do art. 42169, da referida Lei Maior, a
Imunidade formal. Contudo, o caput do art. 43170, alterou a Imunidade material,
atribuindo responsabilidade civil e criminal a certos crimes praticados por
Parlamentares.
No intento de redemocratizar o Brasil, foi promulgada em
1946, a Constituição Federal. Acerca desse tema, descreve Kuranaka171:
Esta constituição abrigou o ensejo de por fim ao autoritarismo
imposto ao povo brasileiro desde 1930, instaurando-se ao mesmo
tempo um Estado Democrático, voltado a proteger os direitos
individuais
Nesse prisma, o texto constitucional volta a consagrar a
Imunidade material e formal, acrescentando alguma novidade. Abordavam-se as
prerrogativas nos art. 44172, 45173 §§ 1º, 2º e art. 46174 do diploma legal.
168.
Os Senadores têm imunidades, subsidio e ajuda de custo idêntico aos dos Deputados.
169
Durante o prazo em que estiver funcionando o Parlamento, nenhum dos seus membros poderá
ser preso ou processado criminalmente, sem licença da respectiva Câmara, salvo em caso de
flagrância em crime inafiançável.
170
Só perante a sua respectiva Câmara responderão os membros do Parlamento Nacional pelas
opiniões e votos que emitirem no exercício de suas funções: não estarão porém, isentos de
responsabilidade civil e criminal por difamação, calunia, injuria, ultraje a moral pública ou
provocação publica ao crime.
171
KURANAKA, Jorge. Imunidades Parlamentares. p. 106.
172
Os Deputados e Senadores são invioláveis no exercício do mandato, por suas opiniões,
palavras e votos.
173
Desde a expedição do diploma até a inauguração da legislatura seguinte, os membros do
Congresso Nacional não poderão ser presos, salvo em flagrante de crime inafiançável, nem
processados criminalmente, sem a prévia licença de sua câmara.
58
A inovação trazida pela Carta de 1946 referia-se no que
dispunha o art. 45, § 1º, estabelecendo um prazo de 48 horas em se tratando de
flagrante de crime inafiançável, para que os autos fossem remetidos a respectiva
Câmara, para assim, decidir sobre a prisão e autorizem ou não, a formação da
culpa.
Visualiza-se, na Lei Maior de 1967 promulgada após o golpe
militar de 1964, que a Imunidade Parlamentar, tanto material quanto formal,
reproduziu o texto constitucional de 1946.
A exceção encontrava-se no § 2º175, do art. 34, estipulando
um prazo para a Câmara resolver sobre o pedido de licença. Caso não ocorresse,
deveria ser incluído na ordem do dia.
Seguindo esse entendimento, preceitua Krieger, apud
Moraes176:
[...] esta constituição inovou ao permitir a concessão tácita de
licença para o processo de parlamentar, ao prever que, se no
prazo de noventa dias, a contar do recebimento a respectiva
Câmara não deliberasse sobre o pedido de licença, o mesmo
seria incluído na “Ordem do Dia”, permanecendo durante quinze
sessões ordinárias e consecutivas, quando então, mantendo-o
inerte, terse-ia como concedida a licença.
Após a Constituição de 1967, sobreveio a EC nº 1 de 17 de
outubro de 1969177 trazendo no art. 32178, limitações a extensão da Imunidade
§ 1º
. No caso de flagrante de crime inafiançável, os autos serão remetidos, dentro de quarenta e
oito horas, à câmara respectiva, para que resolva sobre a prisão e autorize, ou não, a formação
da culpa.
§ 2º
A Câmara interessada deliberará sempre pelo voto da maioria dos seus membros.
174
Os Deputados e Senadores, quer civis, quer militares, não poderão ser incorporados as forças
armadas senão em tempo de guerra e mediante licença da sua Câmara, ficando então sujeitos a
legislação militar.
175
Se no prazo de noventa dias, a contar do recebimento, a respectiva Câmara não deliberar
sobre o pedido de licença, será este incluído automaticamente em Ordem do Dia e nesta
permanecerá durante quinze sessões ordinárias consecutivas, tendo-se como concedida a
licença se, nesse prazo, não ocorrer deliberação.
176
KRIEGER, Jorge Roberto. Imunidade Parlamentar. Histórico e evolução do instituto no Brasil. p
46. v.1.
59
Parlamentar. Nesse sentido preconiza Ciavareli179: “A Emenda Constitucional de
n. 1, em pleno regime militar, restringiu o âmbito das imunidades, não abrangendo
mais elas no caso de crime contra a segurança nacional”.
A partir da redação da EC nº 11/78180 que alterou o teor da
EC n.1/69, os Deputados e Senadores passaram a ser submetidos a julgamento
perante o STF.
Ulteriormente a edição da EC nº 22 de 29 de junho de 1982,
modificou-se o art. 32181, excluindo a segurança nacional para incluir a não
incidência da Imunidade material, nos casos de crime contra a honra.
Observa-se, novamente, mudanças significativas no texto da
EC nº 1/69182, desta vez trazida pela EC nº 22/82, que possibilitou a sustação do
processo.
Com a promulgação da CFRB/88, estabeleceu em seu art.
183
53
e §§ 1º, 2º, 3º, 4º e 5º, a Imunidade Parlamentar. Todavia, com a nova
dicção da EC nº 35/01, o instituto sofreu alterações significativas.
177
“Embora formalmente se trate de emenda constitucional, José Afonso da Silva, dentre outros
doutrinadores, consideram-na verdadeira Constituição Federal e, no caso, da modalidade de
outorga” CIAVARELI, Miguel Ângelo Nogueira dos Santos. Imunidade Jurídica: penais,
processuais, diplomáticas, parlamentares. São Paulo: Juarez de Oliveira, 2003. p. 110.
178
Os deputados e senadores serão invioláveis no exercício do mandato, por suas opiniões,
palavras e votos, salvo no caso de crime contra a segurança nacional.
179
CIAVARELI, Miguel Ângelo Nogueira dos Santos. Imunidade Jurídica: Penais, Processuais,
Diplomáticas, Parlamentares. p. 160.
180
De acordo com o disposto no ar. 32 § 4º: Os Deputados e Senadores serão submetidos a
julgamento perante o Supremo Tribunal Federal. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº
11, de 1978).
181
Art. 32 - Os deputados e senadores são invioláveis no exercício do mandato, por suas opiniões,
palavras e votos, salvo no caso de crime contra a honra (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 22, de 1982).
182
Art. 32 § 3º - Nos crimes comuns, imputáveis a deputados e senadores, a Câmara respectiva,
por maioria absoluta, poderá a qualquer momento, por iniciativa da Mesa, sustar o processo.
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 22, de 1982).
183
Art. 53. Os Deputados e Senadores são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas
opiniões, palavras e votos. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 35, de 2001).
§ 1º
Os Deputados e Senadores, desde a expedição do diploma, serão submetidos a julgamento
perante o Supremo Tribunal Federal. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 35, de
2001)
60
Após analisar o aspecto histórico da Imunidade Parlamentar
no Brasil, segue-se abaixo, uma síntese representativa de todas as Constituições
Brasileiras expostas no presente trabalho monográfico, com objetivo de
demonstrar a previsão da Imunidade em cada texto constitucional. Se caso
houver, prescreve-se o fundamento legal.
Constituições do
Brasil
Previsão da
Imunidade
Não
Fundamento legal das
Imunidades Parlamentares
Sim
1824
X
Art. 26, 27 e 28.
1891
X
Art. 19 e 20.
1934
X
Art. 31, 32 §1º e art. 89 § 2º.
1937
X
Art. 42 e 43 § único.
1946
X
Art. 44, 45 §1º, §2º e art. 46.
67/69
X
Art. 32 §§1º, 2º, 3º e 4º de
acordo com as alterações
trazidas pela EC n. 11 de
1978 e E/C n. 22 de 1982.
1988
X
Art. 53, §§1º, 2º, 3º, 4º e 5º,
com redação dada pela EC n.
35 de 2001.
Fonte: do autor/2008.
§ 2º
Desde a expedição do diploma, os membros do Congresso Nacional não poderão ser presos,
salvo em flagrante de crime inafiançável. Nesse caso, os autos serão remetidos dentro de vinte
e quatro horas à Casa respectiva, para que, pelo voto da maioria de seus membros, resolva
sobre a prisão. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 35, de 2001).
§ 3º
Recebida a denúncia contra o Senador ou Deputado, por crime ocorrido após a diplomação, o
Supremo Tribunal Federal dará ciência à Casa respectiva, que, por iniciativa de partido político
nela representado e pelo voto da maioria de seus membros, poderá, até a decisão final, sustar o
andamento da ação. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 35, de 2001).
§ 4º
O pedido de sustação será apreciado pela Casa respectiva no prazo improrrogável de quarenta
e cinco dias do seu recebimento pela Mesa Diretora. (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 35, de 2001).
§ 5º
A sustação do processo suspende a prescrição, enquanto durar o mandato. (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 35, de 2001).
61
3.1.3 Conceito de Imunidade
Antes de abordar o conceito de Imunidade Parlamentar,
torna-se cogente, discorrer sobre o Poder Legislativo e a sua estrutura na
organização dos poderes, para se chegar ao estudo conceitual da prerrogativa
constitucional.
A CRFB/88 dispõe em seu art. 44184, que o Legislativo
nacional é exercido pelo Congresso Nacional. Tendo-se adotado a estrutura
bicameral, ou seja, formado pela Câmara dos Deputados e o Senado Federal,
onde se encontra o ambiente funcional dos Parlamentares, que representam o
Poder Legislativo.
Na lição de Temer185:
O bicameralismo, no particular, atende a forma de Estado Federal
positivada pelo constituinte. É que são duas Casas legislativas
componentes do Congresso Nacional, órgão que desempenha a
função legislativa: a Câmara dos Deputados o Senado Federal.
Na primeira se encontram os representantes do povo brasileiro
(art. 45); na segunda, os representantes dos Estados e do Distrito
Federal (art. 46).
Os Parlamentares representam politicamente os interesses
da sociedade, por meio do sistema representativo. Exerce o mandato
representativo na função legislativa, visto que a produção de leis é uma atividade
típica do Poder Legislativo. Assim, para assegurar o exercício político sem óbice,
a Constituição outorga aos Legisladores prerrogativas, denominada de Imunidade
Parlamentar.
184
O Poder Legislativo é exercido pelo Congresso Nacional, que se compõe da Câmara dos
Deputados e do Senado Federal.
185
TEMER, Michel. Elementos de Direito Constitucional. p. 125.
62
Nos dizeres de Ciavareli186:
[...] Portanto, a denominação que se lhes empresta é precisa,
porque tais imunidades visam atender a necessidade da plenitude
do Poder Legislativo, exercido através de seus representantes
eleitos pelo povo, sem intromissão ou restrição dos outros
Poderes da República, consistente na elaboração das leis e
fiscalização do Estado – Administração.
É
no
livre
desempenho
da
atividade
Parlamentar,
resguardando o interesse público que se afigura a Imunidade, no qual é
irrenunciável, como bem cita Ferreira Filho187:
A necessidade de se assegurar ampla liberdade de ação ao
parlamentar para o exercício do mandato inspira-lhe a outorga de
certas prerrogativas. Estas são exceções ao regime comum,
decorrentes não de seu interesse pessoal (pois se assim fosse
seriam privilégios), mas do interesse público no bom exercício do
mandato, do que resulta não serem renunciáveis por aqueles que
são por elas escudados.
A prerrogativa não se destina apenas, assegurar aos
congressistas o livre exercício das suas atribuições funcionais, mas salvaguardar
a própria independência da instituição legislativa.
Esta é a posição de Temer188:
Garante-se a atividade do parlamentar para garantir a instituição.
Conferem-se a deputados e senadores prerrogativas com objetivo
de lhes permitir desempenho livre, de molde a assegurar a
independência do Poder que integram. Daí as garantias
constitucionais de inviolabilidade no exercício do mandato e
imunidade processual.
186
CIAVARELI, Miguel Ângelo Nogueira dos Santos. Imunidade Jurídica: Penais, Processuais,
Diplomáticas, Parlamentares. p. 149.
187
FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 30 ed. São Paulo:
Saraiva, 2003, p 176.
188
TEMER, Michel. Elementos de Direito Constitucional. p. 129.
63
No mesmo timbre, porém, com enfoque na definição de
Imunidade, enfatiza Ciavareli189:
As imunidades parlamentares são imunidades do Poder
Legislativo, do mandato parlamentar, antes de protegerem a
pessoa do mandatário eleitoral, visam resguardar a Instituição
Legislativa, um dos Poderes da República ou do Estado de
Direito, com intuito de lhe assegurarem a autonomia e
independência diante dos outros Poderes do Estado, o Executivo
e o Judiciário.
Após esclarecer acerca da definição textual do instituto da
Imunidade, pode-se conceituá-lo como uma prerrogativa institucional, expresso
constitucionalmente, outorgada aos Parlamentares em razão do mandato que
exercem, a fim de assegurar o bom desempenho funcional e garantir a
independência do Poder Legislativo.
Nos termos da CRFB/88, a disciplina constitucional da
Imunidade comportam duas espécies, conforme acentua Lenza190:
Referidas prerrogativas, como veremos, dividem-se em dois tipos:
a) imunidade material, real ou substantiva (também denominada
inviolabilidade), implicando a exclusão da prática de crime, bem
como a inviolabilidade civil, pelas opiniões, palavras e votos dos
parlamentares (art. 53, caput) b) imunidade processual, formal ou
adjetiva, trazendo regras sobre prisão e processo criminal dos
parlamentares (art. 53, §1º ao 5º, da C.F/88).
A Imunidade material e a Imunidade formal serão objeto de
exame mais atento e detalhado.
189
CIAVARELI, Miguel Ângelo Nogueira dos Santos. Imunidade Jurídica: penais, processuais,
diplomáticas, parlamentares. p. 149.
190
LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 10 ed. ver e atual. e ampl. São Paulo:
Editora Método, 2006. p. 252.
64
3.2 IMUNIDADE MATERIAL
Prossegue-se adiante, o estudo da primeira modalidade de
Imunidade, sob a égide da Carta Magna vigente.
3.2.1 Conceito e finalidade
O caput do art. 53, da CRFB/88, trata da Imunidade material,
denominada de substancial ou de conteúdo. A prerrogativa protege o Parlamentar
das palavras opiniões ou votos proferidos no exercício do seu mandato
representativo. Sob o manto protetor da Imunidade material, encontram-se os
membros do Congresso Nacional, os Deputados, tanto a nível Estadual quanto
Distrital e os Vereadores.
Com acuidade, preconiza Kuranaka191:
Sob o lume da vigente Constituição Federal, poderíamos assim
definir a imunidade material: prerrogativa concedida aos
Deputados
Federais, Senadores, Deputados
Estaduais,
Deputados Distritais e Vereadores Municipais, que lhes assegura
a plena liberdade de manifestação de opiniões, palavras e votos,
tornando-se invioláveis civil e penalmente, visando o pleno
exercício e desempenho do mandato parlamentar. [..].
Entretanto, a doutrina comumente denomina a Imunidade
material de inviolabilidade, por tratar-se de uma causa de excludente de ilicitude,
como salienta Krieger192:
Doutrinariamente, tem-se que a inviolabilidade caracteriza-se pela
exclusão do cometimento do crime por parte de Deputados e
Senadores por suas opiniões, palavras e votos, o que, como já se
viu, é a conceituação de imunidade material.
191
192
KURANAKA, Jorge. Imunidades Parlamentares. p. 116.
KRIEGER, Jorge Roberto. Imunidade Parlamentar. Histórico e evolução do Instituto no Brasil. p.
51. v.1.
65
Observa-se, que a prerrogativa material afasta o crime
praticado pelo Parlamentar, tornando inconstitucional qualquer processamento em
face de suas manifestações funcionais.
Sobre a Imunidade material, discorre Bulos193:
É que a imunidade material subtrai a responsabilidade do fato
típico, descriminalizando o comportamento, a um primeiro
momento, delituoso. Por isso obsta a propositura da ação cível ou
penal contra o parlamentar, por motivo de sua atuação.
Nesse aspecto, krieger194 justifica que: “[...] Não será aberto
processo contra parlamentar porque o direito formal pressupõe expressa regra de
direito material”
De fato, a não incidência de crimes aos Parlamentares visa
preservar justamente o desempenho da atividade Parlamentar, embora, sem
direcioná-lo a um benefício próprio, como aponta Bulos195: “A finalidade, portanto,
é garantir o pleno exercício da atividade política, mas sem propiciar um
injustificável privilégio pessoal”.
3.2.2 Natureza jurídica da inviolabilidade
Não é pacífica na doutrina pátria, a questão concernente a
natureza jurídica da Imunidade material, gerando controvérsias acerca do tema.
Moraes196 expõe amplamente as divergências entre os
diversos autores, como se pode observar:
Desta forma, Pontes de Miranda (Comentários a Constituição de
1967), Nelson Hungria (Comentários ao Código Penal), e José
Afonso da Silva (Curso de Direito Constitucional Positivo)
entendem-na como uma causa excludente de crime, Basileu
193
BULOS, Uadi Lammêngo. Constituição Federal Anotada. p. 757.
194
KRIEGER, Jorge Roberto. Imunidade Parlamentar. Histórico e evolução do instituto no Brasil. p.
57. v.1.
195
BULOS, Uadi Lammêngo. Constituição Federal Anotada. p. 756.
196
MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. p. 429.
66
Garcia (Instituições de Direito Penal), como causa que se opõe a
formação do crime; Damásio de Jesus (Questões Criminais)
causa funcional de exclusão ou isenção de pena; Aníbal Bruno
(Direito Penal), causa pessoal e funcional de isenção de pena;
Heleno Cláudio Fragoso (Lições de Direito Penal) considera-se
causa pessoal de exclusão de pena; Magalhães Noronha (Direito
Penal) causa de irresponsabilidade; José Frederico Marques
(Tratado de Direito Penal), causa de incapacidade penal por
razões políticas.
De forma mais delineada, Capez197 apresenta a sua posição,
perfilhando o ensinamento de Flávio Gomes:
Quanto à natureza jurídica do instituto, entendemos, com Luis
Flavio Gomes (artigo citado), que a imunidade material exclui a
própria tipicidade na medida em que a Constituição não pode
dizer ao parlamentar que exerça livremente seu mandato,
expressando suas opiniões e votos, e ao mesmo tempo,
considerar tais manifestações fatos definidos como crime.
Do exposto, analisa-se que o entendimento sobre a natureza
jurídica da inviolabilidade não é uníssona, entretanto, pode-se afirmar que, na
impossibilidade de imputar condenação à conduta do Parlamentar, por palavras,
opiniões e votos, de acordo com o preceito constitucional, é que surge a natureza
jurídica da Imunidade material.
No entendimento de Bulos198:
Disso decorre a natureza jurídica da imunidade material, que
assenta , a nosso sentir, sob tríplice aspecto:
1º) como causa excludente da ilicitude da conduta típica.
2º) como causa excludente da própria criminalidade
3º) como simples causa de isenção da pena
Em síntese, os Parlamentares não respondem por delitos de
palavras ou opiniões, porque assim consagra a Lex Mater.
197
CAPEZ, Fernando. Curso de Processo Penal. 13 ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2006. p
59-60.
198
BULOS, Uadi Lammêngo. Constituição Federal Anotada. p. 756.
67
Sobre abrangência da Imunidade material, apresenta-se o
estudo abaixo.
3.2.3 Extensão da Imunidade parlamentar
O instituto da Imunidade material recai sobre os atos
funcionais dos Parlamentares, ou seja, as palavras, votos ou opiniões proferidas
no exercício de suas funções. Como bem destaca Capez199: “Essa inviolabilidade
abrange qualquer forma de manifestação, escrita ou falada [...]”.
No tocante aos crimes amparados pela inviolabilidade,
apregoa Bulos200 que: “[...] um Deputado ou Senador jamais incidirá nos crimes
de palavras, isto é, naqueles delitos que, por extensão, recaem nos crimes contra
honra, incitamento ou apologia ao fato criminoso, vilipêndio oral, etc”.
Com efeito, o Parlamentar fica a salvo dos chamados crimes
de opinião, como injúria, difamação e calúnia, excluindo-lhe da incidência do
ilícito.
Ainda no campo da abrangência da Imunidade, segundo
informa Ciavareli201: “Estarão imunes os parlamentares, portanto, em relação aos
crimes contra a honra pela imprensa (Lei n. 5250, de 9.2.1967) [...]”
Nesse sentido, traz-se à colação o julgado da Suprema
Corte
202
:
EMENTA: INQUÉRITO. AÇÃO PENAL PRIVADA. QUEIXACRIME OFERECIDA CONTRA DEPUTADO FEDERAL E
JORNALISTA. PRETENSAS OFENSAS PRATICADAS PELO
PRIMEIRO QUERELADO E PUBLICADAS PELA SEGUNDA
QUERELADA EM MATÉRIA JORNALÍSTICA: CRIMES DE
199
CAPEZ. Curso de Direito Processual. p. 59.
200
BULOS, Uadi Lammêngo. Constituição Federal Anotada. p. 756.
201
CIAVARELI, Miguel Ângelo Nogueira dos Santos. Imunidade Jurídica: Penais, Processuais,
Diplomáticas, Parlamentares. p.169.
202
BRASÍLIA. Supremo Tribunal Federal. Rejeição do inquérito policial n. 2297. José Aldo Rebelo
Figueiredo. Relator: Cármem Lucia. 20 set. 2007. 30 abril 2007. Disponível em:
http://www.stf.gov.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=deputado%20federal%20i
munidade&base=baseAcordaos. Acesso em 29/04/2008.
68
INJÚRIA E DIFAMAÇÃO (ARTS. 21 E 22 DA LEI DE IMPRENSA).
1. As afirmações tidas como ofensivas pelo Querelante foram
feitas no exercício do mandato parlamentar, por ter o Querelado
se manifestado na condição de Deputado Federal e de Presidente
da Câmara, não sendo possível desvincular aquelas afirmações
do exercício da ampla liberdade de expressão, típica da atividade
parlamentar (art. 51 da Constituição da República). 2. O art. 53 da
Constituição da República dispõe que os Deputados são isentos
de enquadramento penal por suas opiniões, palavras e votos, ou
seja, têm imunidade material no exercício da função parlamentar.
3. Ausência de indício de animus difamandi ou injuriandi, não
sendo possível desvincular a citada publicação do exercício da
liberdade de expressão, própria da atividade de comunicação (art.
5º, inc. IX, da Constituição da República). 4. Não-ocorrência dos
crimes imputados pelo Querelante. Queixa-crime rejeitada.
Insta salientar, o crime cometido por Parlamentar não afasta
somente a responsabilidade civil e penal, como igualmente, a responsabilidade
administrativa e política. Esta é a posição de Moraes203:
[...] importa ressaltar que da conduta do parlamentar (opiniões,
palavras e votos) não resultará responsabilidade criminal,
quaisquer responsabilização por perdas e danos, nenhuma
sanção disciplinar, ficando a atividade do congressista, inclusive
resguardada da responsabilidade política, pois trata-se de
cláusula de irresponsabilidade geral do Direito Constitucional
material.
Com a entrada em vigor da EC nº 35/01204, entre outras
alterações, estendeu-se a Imunidade material à responsabilidade civil dos
parlamentares. Salienta Capez205 que:
A partir da emenda constitucional n. 35/2001, ampliou-se a
imunidade para que, além de penal, se tornasse civil, o que
significa que o parlamentar não pode mais ser processado por
perdas e danos materiais e morais em virtude de opiniões,
palavras e votos no exercício de suas funções.
203
MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. p. 429.
204
A EC nº 35/2001, incluiu na redação do art. 53 e seus parágrafos da CRFB, não só a
inviolabilidade civil, como retirou a necessidade da licença prévia para processar o legislador.
205
CAPEZ, Fernando. Curso de Direito Processual. p 59.
69
Desse modo, a prerrogativa material isenta o representante
legislativo de qualquer responsabilidade, por perdas e danos decorrentes da sua
atuação Parlamentar.
Em linhas gerais, implica dizer que as palavras pronunciadas
pelos Parlamentares são livres de quaisquer responsabilidades, imunizadas
constitucionalmente, no fito de resguardar e proteger o exercício do mandato
representativo.
Entretanto, para que ocorra aplicação da inviolabilidade, é
necessária a presença de certos requisitos a conduta do Parlamentar.
Passa-se adiante, uma análise dos pressupostos para
aplicação da Imunidade material.
3.2.4 Pressupostos da Imunidade material
Como visto, não há ilicitude nas manifestações proferidas
por Parlamentares. Temer206 observa que: “Opiniões e palavras que ditas por
qualquer pessoa, podem caracterizar atitude delituosa, mas que não se
configuram quando pronunciados por parlamentar”.
Nesse sentido, para que a conduta do legislador tenha o
devido respaldo da Imunidade material, Bulos207 preleciona que: “[...] deve
reportar-se aos atos funcionais, ou seja, aqueles praticados por parlamentares em
decorrência de sua atividade congressual”.
Convém ressaltar que a inviolabilidade material não fica
adstrita somente ao ambiente Parlamentar, segundo descreve Lenza208:
[...] Assim, mesmo que um parlamentar esteja fora do Congresso
Nacional, mas exercendo sua função parlamentar federal, em
qualquer lugar do território nacional estará resguardado, não
praticando qualquer crime por sua opinião, palavra ou voto.
206
TEMER, Michel. Elementos de Direito Constitucional. p.129.
207
BULOS, Uadi Lammêngo. Constituição Federal Anotada. p. 758.
208
LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. p. 252-253.
70
Assim sendo, para figurar-se a Imunidade material aos
legisladores, as manifestações deverão ser pronunciadas no exercício do
mandato representativo, e em razão dele, ainda que realizadas fora do âmbito
Parlamentar.
Em destaque é o julgado do Supremo Tribunal Federal
acerca do tema, citado por Moraes209:
O Pretório Excelso tem acentuado que a prerrogativa
constitucional da imunidade parlamentar em sentido material
protege o parlamentar em todas as manifestações que guardem
relação com o exercício do mandato, ainda que produzidas fora do
recinto da própria Casa Legislativa, ou, com maior razão, quando
exteriorizadas no âmbito do Congresso Nacional.
Do lado oposto, não é concebível ao legislador, pronunciar
palavras ofensivas, que não tenha no mínimo, relação com o ofício congressual,
sob pena de não lhe ser assegurado à prerrogativa material.
A esse propósito, acentua a jurisprudência do Superior
Tribunal de Justiça210:
EMENTA - PROCESSO PENAL - CRIMES CONTRA A HONRA TRANCAMENTO
DA
QUEIXA-CRIME
IMUNIDADE
PARLAMENTAR - OFENSAS PROFERIDAS FORA DO ÂMBITO
DA ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA - AUSÊNCIA DE RELAÇÃO
COM A ATIVIDADE PARLAMENTAR.A imunidade, em sentido
material, prevista no art. 53 da CF, não alcança manifestações
proferidas com finalidade diversa da função parlamentar. Assim,
as ofensas perpetradas fora do âmbito da Assembléia Legislativa
e sem qualquer relação com o exercício do mandato, justificam o
prosseguimento da ação penal. - Precedentes. Ordem negada.
209
210
MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. p. 431.
BRASÍLIA. Superior Tribunal de Justiça. Habeas corpus denegado nº 2002/0061141-9. Relator:
Jorge
Scartezzini.
22
maio
2004.
Disponível
em
http://www.stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/doc.jsp?livre=assembl%E9ia+legislativa+imunidade+p
arlamentar&&b=ACOR&p=true&t=&l=10&i=3. Acesso em 29/04/2008.
71
Outrossim, não se vislumbra nenhum resguardo as ofensas
pronunciadas em propaganda eleitoral. Nesse aspecto Nucci211 elucida:
A imunidade substantiva não abrange a propaganda eleitoral,
embora a processual continue atuante. Assim, o parlamentarcandidato, que ofenda o outro, não tem imunidade substantiva,
mas somente processual.
Do mesmo modo, não se permite o abrigo da Imunidade
Parlamentar, nos dizeres de Ciavareli212:
[...] quando as ofensas forem dirigidas a própria Casa
Parlamentar, juntamente com procedimento que for declarado
incompatível com o decoro parlamentar (art. 55, II, da Constituição
Federal de 1988), poderá ser punido com a perda do mandato.
Vislumbra-se, portanto, perante a doutrina jurídica e de
acordo com o posicionamento do STF, a exigência do nexo de causalidade entre
as declarações tidas como ofensivas e a prática funcional do Parlamentar. Sem
esse liame, não há que prosperar a incidência da Imunidade material. Nesse
sentido Nucci213 justificativa que: “[...] a imunidade é um resguardo a democracia
em última análise e não um manto protetor de ofensas. [...]”.
Significa dizer que o dispositivo constitucional tutela o
exercício da atividade legislativa, não os interesses pessoais.
Diante do exame de todos os aspectos inerentes à
inviolabilidade, prosseguirá o estudo prescrevendo a Imunidade formal.
211
NUCCI, Guilherme de Souza. Código Penal Comentado. 7. Ed. rev. e atual. e ampl. 2. tir. São
Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. p. 82.
212
CIAVARELI, Miguel Ângelo Nogueira dos Santos. Imunidade Jurídica: Penais, Processuais,
Diplomáticas, Parlamentares.p.167.
213
NUCCI, Guilherme de Souza. Código Penal Comentado. p. 81.
72
3.3 IMUNIDADE FORMAL
Com objetivo de aprofundar o tema desejado neste tópico
para alcançar a mais ampla compreensão, é relevante examinar a Imunidade
formal sob os ditames da EC nº 35 que alterou significamente o art. 53 e
parágrafos da Lex Mater, porém, sem deixar de registrar o que dispunha o texto
original, como será observado no decorrer da apresentação.
3.3.1 Conceito
Conforme o disposto no art. 53, §§1º, 2º, 3º, 4º e 5º da Carta
Magna vigente, consagra-se a Imunidade formal. É espécie de prerrogativa
constitucional referente ao processo, que estabelece a garantia de foro214 nas
infrações penais, além da não prisão do Parlamentar, com a hipótese de sustar o
andamento do processo, por delitos praticados depois da sua diplomação.
Preconiza Kuranaka215:
Diante do novo texto constitucional que recebe a vigente
Constituição federal, possível definir a imunidade formal como
sendo prerrogativa concedida aos deputados federais, senadores
e Deputados Estaduais e Deputados Distritais, visando o pleno
exercício e desempenho do mandato, consistente em não
poderem ser presos, desde a expedição do diploma, salvo em
flagrante inafiançável, bem como, em se tratando de crime
ocorrido após a diplomação, na possibilidade de sustação do
andamento da ação até a decisão final, por iniciativa de partido
político nela representado e pelo voto da maioria de seus
membros.
Denota-se que a prerrogativa formal confere ao Parlamentar
duas Imunidades: uma relacionada à prisão, outra referente ao processo. A
Imunidade formal processual sofreu alterações através da EC nº 35/01,
modificando o texto original da Carta Magna atual.
214
Sem pretender esgotar o assunto, o §1º do art. 53 da CRFB, faz menção a prerrogativa de foro
em razão da função, estabelecendo que os congressistas sejam processados e julgados pelo
STF.
215
KURANAKA, Jorge. Imunidades Parlamentares. p .176.
73
Como bem cita Moraes216: “A EC nº 35/01, alterando a
redação do art. 53 da Constituição Federal, manteve a imunidade formal em
relação à prisão e alterou significativamente a imunidade formal processual”.
Com a promulgação da EC nº 35/01, permite-se ao STF dar
seguimento ao processo contra o Parlamentar, sem necessidade de licença
prévia217 exigida no art.218 anterior a reforma. Entretanto, o Pretório Excelso
deverá comunicar a respectiva Casa que, por iniciativa do partido nela
representado e ao voto da maioria, poderá promover a sustação do processo em
questão.
Convém ressaltar, não era esse o procedimento previsto no
texto original da CRFB/88, como se pode destacar na lição de Capez219:
Anteriormente a Emenda Constitucional n. 35/2001, a imunidade
processual consistia na exigência de prévia licença da Casa
respectiva para processar o parlamentar, ou seja, depois de
oferecida a denúncia, o STF encaminhava pedido de licença a
Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, conforme o caso,
pleiteando autorização para a instauração do processo.
Após esclarecer, grosso modo, o tema da Imunidade formal
sob o prisma da EC nº 35/2001, e sob a égide do texto constitucional anterior a
reforma do art. 53 e seus parágrafos, cuidará a seguir do estudo mais detalhado
da Imunidade formal no que tange a prisão e referente ao processo, denominada
de relativa ou processual.
216
MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. p. 433.
217
“Em relação a licença prévia exigida para a instauração de processo criminal, há de se
observar que se tratava de autorização da Casa Legislativa, pelo voto secreto da maioria de
seus membros, tanto para que se iniciasse o processo criminal, como para que prosseguisse
aquele que já estivesse em curso”. Kuranaka, Jorge. Imunidades Parlamentares. São Paulo:
Juarez de Oliveira, 2002. p. 148.
218
“[...] extinto § 1º, que possuía o seguinte teor : Desde a expedição do diploma, os membros do
Congresso Nacional não poderão ser presos, salvo em flagrante de crime inafiançável, nem
processados criminalmente, sem licença previa”. BULLOS, Uadi Lammêgo. Constituição Federal
Anotada. 5. ed. rev. e atual. até a Emenda Constitucional n. 39/2002. São Paulo: Saraiva, 2003.
p. 762.
219
CAPEZ, Fernando. Curso de Processo Penal. p. 60.
74
3.3.2 Imunidade prisional
O § 2º do art. 53 da Constituição vigente refere-se à prisão
civil e penal do Parlamentar. Assim, não poderá ser decretada a prisão e sua
execução contra o Parlamentar, mesmo as prisões processuais, exceto em caso
de flagrante por crime inafiançável.
Assevera Capez,220 colacionando decisão do STF:
Em crimes afiançáveis, jamais o parlamentar pode ser preso. No
que concerne aos crimes inafiançáveis, somente é admissível a
prisão em flagrante. Nenhuma outra modalidade de prisão
cautelar (temporária, preventiva, decorrente de pronúncia,
decorrente de sentença de primeiro grau ou mesmo decorrente de
acórdão de segunda instância) ou mesmo de prisão civil (por
alimentos) tem incidência (STF, Pleno, Inq. 510-DF, Celso de
Mello, DJU de 19.04.91p. 481).
Como dito, a prisão do Parlamentar ocorre somente nas
hipóteses de prisão em flagrante por crime inafiançável221.
Neste caso, será
comunicada a Casa a que pertença o Parlamentar no prazo de 24h, que poderá
decidir sua prisão pela maioria dos votos de seus membros.
Em detalhes, ensina Moraes222:
Excepcionalmente, porém, o congressista poderá ser preso, no
caso de flagrante por crime inafiançável. Nesta hipótese, a
manutenção da prisão dependerá de autorização da Casa
respectiva para formação da culpa, pelo voto ostensivo e nominal
da maioria de seus membros (art. 53, § 2º, CF).
220
CAPEZ, Fernando. Curso de Processo Penal. p. 62.
221
“São crimes inafiançáveis os previstos no art. 323 do Código de Processo Penal, além do
racismo, tortura, trafico ilícito de entorpecentes, terrorismo, crimes hediondos e ações de grupos
armados contra a ordem Constitucional e o Estado Democrático de Direito.” Nucci, Guilherme de
Souza. Código Penal Comentado. 7º ed. rev. e atual. ampl. 2 tir. São Paulo. Revista dos
Tribunais. 2007. p. 83.
222
MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. p. 434.
75
Urge ressaltar, a reforma trazida pela EC n º35/01 revogou a
votação secreta, que decidia sobre a prisão do Parlamentar prevista na ordem
constitucional pregressa.
Nos dizeres de Kuranaka223:
[...] através da Emenda Constitucional, deixa de ser secreto o voto
através do qual a maioria dos membros da Casa haverá de
resolver quanto à prisão do parlamentar, em caso de flagrante de
crime inafiançável.
Segundo o disposto no texto constitucional, a garantia contra
a prisão passa a vigorar a partir da expedição do diploma e não da sua posse,
como Esclarece Bulos224: “O termo inicial (a quo) da imunidade começa a contar
da data da diplomação. Nada tem a ver com a posse. É que a diplomação
pressupõe que o parlamentar encontra-se validamente eleito [...]”.
Sobre o termo ad quem (termo final) atenta Kuranaka225: “O
parlamentar está protegido de sofrer prisão, salvo em caso de flagrante de crime
inafiançável, desde a expedição do diploma, até o inicio da próxima legislatura”.
Após examinar a Imunidade formal prisional, a seguir serão
destacados aspectos da Imunidade formal processual.
3.3.3 Imunidade formal processual
As alterações mais significativas trazidas pela EC nº 35/01
ocorreram no comando da prerrogativa formal processual. Entre elas, encontra-se
a revogação de licença prévia da Câmara ou do Senado para a instauração ou
continuação de processos criminais contra Parlamentares. Outra alteração referese sobre a possibilidade da sustação do processo, como se pode notar no estudo
a seguir:
223
KURANAKA, Jorge. Imunidades Parlamentares. p .183.
224
BULOS, Uadi Lammêngo. Constituição Federal Anotada. p. 763.
225
KURANAKA, Jorge. Imunidades Parlamentares. p .181.
76
A Imunidade processual propriamente dita encontra-se
expressa no texto atual do § 3º, do art. 53, da CRFB/88. Segundo o disposto
neste artigo, permite a Casa Legislativa a quem pertença o Parlamentar
processado, sustar o devido processo por delitos cometidos após a sua
diplomação.
Nesse contexto, pontifica Moraes226:
A imunidade processual parlamentar refere-se, a partir da EC nº
35/01, à possibilidade da Casa Legislativa respectiva sustar, a
qualquer momento antes da decisão final do Poder Judiciário, o
andamento da ação penal proposta contra parlamentar por crimes
praticados após a diplomação.
A Imunidade processual formal começa a operar a partir do
recebimento da denúncia pelo STF, comunicando posteriormente a respectiva
Casa, que assim sendo, determinará a sustação do processo.
Ainda na lição de Moraes227:
O procedimento para eventual aplicação da imunidade formal
processual, todavia, iniciar-se-á com o recebimento da denuncia
ou queixa crime pelo Supremo Tribunal Federal, que deverá dar
ciência a Casa legislativa respectiva, para análise de eventual
sustação do andamento da ação penal.
Imperioso realçar a sustação do processo judicial, a qual
alude a CRFB/88 nos processos criminais e não civis.
Logo, para que ocorra a sustação do processo, são
necessárias certas condicionantes, como aponta Kuranaka228:
Para tanto, necessário que estejam presentes três condições
essenciais: a ) trata-se de crime que tenha ocorrido após a
diplomação; b) conte o procedimento sustatório com a iniciativa de
226
MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. p. 435.
227
MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. p. 437.
228
KURANAKA, Jorge. Imunidades Parlamentares. p. 185.
77
partido político nela representado e, c) tenha o voto da maioria
dos membros da Casa a que pertença o parlamentar processado.
Sobre o termo ad quem e o termo ad quo da Imunidade
formal processual, afirma Nucci229: “[...] Inicia-se a imunidade a partir da
expedição do diploma e segue até o termino do mandato. [...]”.
Concernente ao pedido de sustação do processo crime, o
§ 4º, do art. 53, da Carta Política de 1988, contemplada na EC 35/01, prevê de
que forma se dá o procedimento, conforme o entendimento de Pimentel230:
O pedido de sustação, apresentado por partido político com
bancada na Casa a que pertença o réu, deverá ser apreciado pelo
Plenário, necessariamente, em quarenta e cinco dias contados do
seu recebimento. A apresentação do pedido poderá ocorrer a
qualquer tempo, enquanto o processo penal estiver em
andamento no STF.
Insta salientar, pelo exposto acima, que o prazo estipulado
de quarenta e cinco dias para ser apreciado pelo Plenário é improrrogável.
Por força do § 5º, do art. 53, da Lei Fundamental em vigor,
opera-se a suspensão da prescrição quando sustar o andamento do processo em
face do Parlamentar. Retoma-se a contagem da prescrição ao final do mandato.
Apregoa
Moraes231,
comungando
o
entendimento
da
jurisprudência do STF acerca do tema:
[...] havendo possibilidade de sustação da ação penal perante o
Supremo Tribunal, o texto constitucional, com finalidade de evitar
impunidade, determina que a prescrição ficará suspensa enquanto
durar o mandato.
É possível afirmar que tanto a sustação do processo, como a
suspensão da prescrição, tem caráter temporário. Perdura-se a Imunidade formal
229
NUCCI, Guilherme de Souza. Código Penal Comentado. p. 82.
230
PIMENTEL, Ernani...[ET AL.]. Câmara dos Deputados: técnico legislativo: atribuição assistente
administrativo. Brasília: Vestcon, 2007. p. 129.
231
MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. p. 439-440.
78
processual até o fim do mandato. Após isso, dá-se andamento a ação penal e a
prescrição volta a correr.
Nesse sentido, assevera Pimentel232 que: “Findo o mandato,
por fim do prazo, por renúncia ou por cassação, o processo volta a correr
normalmente, perante o juiz ou tribunal competente, e igualmente o prazo
prescricional [...]”.
Nota-se,
após
exame
das
duas
modalidades
de
prerrogativas formais, que a Imunidade processual é bem ampla, mesmo a EC nº
53/01 limitando a sua aplicabilidade.
As alterações abordadas no presente trabalho, por força da
EC foram significativas, em uma tentativa de o legislador evitar a impunidade por
crimes praticados durante o exercício do mandato representativo, sob a guarida
das prerrogativas processuais.
Serão
examinadas
no
próximo
subtítulo,
como
se
apresentam as prerrogativas em nível Federal, Estadual e Municipal, com ênfase
nos dois últimos entes federativos.
3.4 IMUNIDADES PARLAMENTARES EM NÍVEL FEDERAL, ESTADUAL E
MUNICIPAL
O art. 2º233, da Carta Magna atual estabelece que os
Poderes Executivo, Judiciário e Legislativo são independentes entre si.
Portanto, a CRFB/88 atribuiu aos Deputados e Senadores
prerrogativas materiais e formais, como forma de garantir a independência do
Legislativo frente aos outros poderes.
232
PIMENTEL, Ernani...[ET AL.]. Câmara dos Deputados: técnico legislativo: atribuição assistente
administrativo. p. 129
233
São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o
Judiciário.
79
O Poder Legislativo pelo principio federativo, é exercido por
todos os entes federados, conforme ensinamento de Kuranaka234:
Em decorrência do princípio federativo, atribui-se também aos
Estados-Membros, ao Distrito Federal e ao Município, em razão
da tríplice capacidade, competência legislativa também a esses
níveis, a serem exercidos através de representantes para tanto
eleitos. Tais representantes, Deputados Estaduais, Distritais e
Vereadores, contam com a proteção do instituto da imunidade.
[...].
Veja-se como se procede às Imunidades Parlamentares nos
três níveis:
3.4.1 Nível Federal
Como se pode concluir na abordagem das prerrogativas e
nos termos da novel redação do art. 53 e parágrafos seguintes da Lei
Fundamental, os Membros do Congresso Nacional (Deputados e Senadores)
gozam tanto de Imunidade material como formal.
3.4.2
Estadual
Por força do § 1º235, do art. 27, da CRFB/88, garante-se o
dispositivo
constitucional
aos
Deputados
Estaduais,
assegurando-lhes
a
Imunidade material e formal no exercício do mandato legislativo.
Perfilhando o disposto no texto constitucional, preconiza
Pimentel236:
[...] A inviolabilidade protegerá contra processos baseados em
suas opiniões, palavras e votos (art. 53 caput). A imunidade
protegerá contra prisão criminal ou civil e processo criminal, na
forma do art. 53, parágrafos, [...].
234
KURANAKA, Jorge. Imunidades Parlamentares. p. 221.
235
Será de quatro anos o mandato dos Deputados Estaduais, aplicando- sê-lhes as regras desta
Constituição sobre sistema eleitoral, inviolabilidade, imunidades, remuneração, perda de
mandato, licença, impedimentos e incorporação às Forças Armadas.
236
PIMENTEL, Ernani...[ET AL.]. Câmara dos Deputados: técnico legislativo: atribuição assistente
administrativo. p. 82.
80
Verifica-se, portanto, que o texto constitucional de 1988,
atribuiu aos Deputados Estaduais as mesmas Imunidades previstas aos
congressistas.
3.4.3 Nível Municipal
A CRFB/88 restringiu a aplicabilidade da Imunidade
Parlamentar ao Legislativo Municipal.
De forma expressa, o art. 29, inc. VIII237, da Carta Magna
vigente, consagrou a inviolabilidade aos Vereadores, porém, segundo indica
Nucci238 “[...] Eles não tem imunidade processual, nem foro privilegiado [...]”.
Posteriormente,
o
texto
constitucional
reservou
a
prerrogativa material nos limites do território do Município.
Com acuidade, Kuranaka239 apresenta o posicionamento da
jurisprudência sobre o tema:
Desde que no exercício do mandato e na circunscrição do seu
município, pela nova Constituição, é o vereador totalmente
inviolável por suas opiniões, palavras e votos, mesmo que de suas
expressões se infira a prática de crime contra a honra. Trata-se de
inovação da atual Carta Magna, cuja virtude e vigência
prescindem de regulamentação local, sendo aplicável pela Justiça,
de ofício, em qualquer instância, para, reconhecendo-se razão de
extinção de punibilidade, trancar-se ação penal ou obstar-se sua
eventual instauração.
Convém demonstrar, que a Imunidade civil estende-se ao
Vereador, demonstrado assim, pelos dizeres de Pimentel240: “Os vereadores são
penal e civilmente imunes por suas opiniões, palavras e votos [...]”.
237
Inviolabilidade dos Vereadores por suas opiniões, palavras e votos no exercício do mandato e
na circunscrição do Município.
238
NUCCI, Guilherme de Souza. Código Penal Comentado. p. 82.
239
KURANAKA, Jorge. Imunidades Parlamentares, p . 228.
240
PIMENTEL, Ernani...[ET AL.]. Câmara dos Deputados: técnico legislativo: atribuição assistente
administrativo. p. 86.
81
Dessa forma, a CRFB/88 deu tratamento diferenciado ao
Vereador, excluindo a Imunidade formal e limitando o alcance da inviolabilidade
apenas a circunscrição do Município em que atua.
Após o estudo sobre as prerrogativas constitucionais,
abordando todos os seus aspectos, sem para tanto, esgotar o assunto em apreço,
prescrevem-se a seguir comentários sobre a vigência da EC nº 35/01 que
modificou os aspectos do instituto da Imunidade Parlamentar, com base nas
informações contidas no presente trabalho monográfico.
3.5 CONSIDERAÇÃO SOBRE A EMENDA CONSTITUCIONAL N. 35/01
Em 20 de dezembro de 2001, entrou em vigor a EC nº 35,
que alterou o texto original da CRFB/88 referente às Imunidades Parlamentares.
Com intuito de limitar a incidência da garantia constitucional,
a EC n. 35/01 inovou, no tocante a Imunidade processual, quando revogou a
licença prévia antes prevista no texto constitucional anterior a emenda, permitindo
ao STF dar prosseguimento à ação penal contra Parlamentar, independente da
autorização
da
Casa
Legislativa.
Contudo,
possibilitou
ao
Parlamento,
posteriormente, por iniciativa do Partido Político, sustar o devido processo.
Outra novidade na nova redação do texto constitucional de
1988 foi à estipulação de prazo improrrogável de quarenta e cinco dias, para que
o pedido de sustação seja apreciado pela Câmara respectiva. Esse procedimento
não era contemplado na redação original da CRFB/88.
No regime anterior, para se processar criminalmente um
Deputado ou Senador, pelo cometimento de uma infração penal, dependeria de
prévia autorização da Casa Legislativa.
Desse modo, não é difícil concluir, a rejeição das inúmeras
licenças requeridas pelo STF, pelo corporativismo de outros Parlamentares,
82
descambando para a irresponsabilidade e conseqüentemente desprestigiando os
próprios representantes do Poder Legislativo.
Kuranaka241, citando artigo da folha de São Paulo,
demonstra a extensão da impunidade:
Segundo o levantamento apresentado em artigo de jornal, entre
1991 e 1999, a Câmara dos Deputados teria recebido 151 pedidos
de licença prévia do Supremo Tribunal Federal, tendo, entretanto,
concedido apenas duas autorizações: uma em 1991, quanto ao
Deputado Jabes Rabelo, e outra em 1997, sobre o ex-Deputado
Davi Alves da Silva. Dos restantes 149 pedidos, 62 casos tiveram
a licença negada e 87 pedidos não foram analisados antes de os
congressistas deixarem de exercer o mandato.
Nota-se, que a prerrogativa processual criava um verdadeiro
óbice à penalização do Parlamentar.
Diante da realidade política, restaram evidenciado os abusos
cometidos pelo uso irregular do instituto da Imunidade, gerando verdadeira
impunidade.
Assim, o Poder Constituinte Derivado Reformador, através do
regime democrático vigorante no Brasil, optou em modificar o dispositivo
constitucional para restringir à Imunidade Parlamentar, em particular, a Imunidade
processual.
Seguindo o disposto no texto da EC nº 35/01, vislumbra-se
que o controle legislativo antes da reforma era anterior, com a exigência de
licença prévia, passou a ser posterior, facultando sustar ou não o andamento da
ação penal.
Observa-se, portanto, com objetivo de dar credibilidade a
instituições representativas e evitar o acobertamento da imunidade por atos
infracionais praticados por Parlamentares após a diplomação, as alterações
provenientes da EC nº 35/01 foram significativas, necessárias e inovadoras.
241
KURANAKA, Jorge. Imunidades Parlamentares. p. 166.
83
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Para a produção da pesquisa, necessário se fez estudar no
primeiro capítulo, o Estado Democrático de Direito, observando várias hipóteses
justificadoras do surgimento da sociedade política. Porém, melhor compreensão
histórica da sociedade política encontra-se no seu aspecto evolutivo. Desde a
antiguidade até os tempos atuais, os Estados adequaram a sua organização
política
a
realidade
vivenciada
em
cada
época.
Desse
modo,
contemporaneamente formou-se o Estado Democrático de Direito, sob os
levantes da submissão do Estado a vontade popular, legitimando o poder por
intermédio de um regime político de representação. No Brasil, excetuando a
Constituição de 1824, as Constituições seguintes incluíram em seu texto o regime
democrático, ainda que, sob um prisma eminentemente formal.
No segundo capítulo, tem-se o estudo da Democracia. Sua
expressão primitiva de governo do povo pelo próprio povo tornou-se impraticável
nos tempos atuais, alternando para um regime representativo.
Este modelo
democrático permitiu ao povo, detentor do poder, escolher seus representantes,
que exercem em seu nome o poder político. Como visto, a atualidade
contemporânea soube adequar o exercício político perante a nova realidade
política. Nesse contexto, surgiram os Partidos Políticos, representando interesses
da sociedade frente ao governo.
No terceiro capitulo, após estudo do Estado Democrático de
Direito e das Democracias, apresentou-se a Imunidade Parlamentar. Como
representantes do povo, por meio da representação política, observou-se que lhe
são assegurado certas prerrogativas constitucionais no livre exercício da função
legislativa, a fim de resguardar o regime democrático. Para tanto, a CRFB/88 deu
aos legisladores, um rol de garantias institucionais. Segundo o texto
constitucional, estão previstos a Imunidade material e formal, esta em relação a
não prisão, tampouco no processamento de ação penal do parlamentar, por
crimes praticados após a sua diplomação.
84
Após a pesquisa, demonstrou-se refutável a hipótese de
incidência. É verdade que todas as Constituições Brasileiras previam o instituto da
Imunidade Parlamentar. Nesse sentido, observou-se desde a Carta Imperial de
1824, passando pela primeira Constituição da República de 1891, e ulteriormente
as de 1934, 1937, 1946, além da Constituição Federal de 1967, em plena vigência
do regime militar, com a EC n. 1/69, e por último a CRFB/88, a contemplação
constitucional das prerrogativas materiais e formais.
Posterior à análise dos aspectos jurídicos positivos sobre a
Imunidade, forçosa a conclusão de que torna-se imperioso inscrever o
Parlamentar nas garantias constitucionais taxativas, para bem salvaguardar a
representação política e garantir a independência do Poder Legislativo.
Infelizmente, coube ao próprio legislador desvirtuar o
instituto da Imunidade, conduzindo ao resultado oposto do pretendido pelo
Ordenamento Jurídico Brasileiro. Evidenciou na prática legislativa, a falta de ética
e compromisso na função pública, que culminou na impunidade.
Foi justamente a Imunidade processual, o pivô das
impunidades. No fito de restringir a prerrogativa formal e consequentemente evitar
a impunidade, proclamou a EC nº 35/01. Com efeito, limitou a extensão do
dispositivo constitucional, e permitiu ao STF dar andamento ao processo penal
sem a necessidade do pedido de licença prévia a Casa respectiva.
Em outras palavras, buscou-se efetivamente moralizar o
Poder Legislativo, visando a recuperação do prestígio político, em resposta as
críticas existentes acerca do instituto da Imunidade.
Como já mencionado, a Imunidade Parlamentar é primordial
em um ambiente democrático como o Brasil.
De todo exposto, observou-se que efetivamente ocorreu a
inscrição das prerrogativas em todas as Constituições Brasileiras, todavia, em
relação à extensão do instituto da Imunidade, este permaneceu inconstante ao
longo dos tempos.
85
ANEXO
Abaixo, segue as Constituições existentes dentro do
Ordenamento Jurídico Brasileiro que serviram como base de pesquisa, para
demonstrar a previsão do regime democrático nos textos constitucionais.
Imperioso ressaltar, excetuando a Carta Imperial de 1824,
que todas as constituições seguintes descrevem o regime democrático já em seus
primeiro artigos.
Presidência da República
Casa Civil
Subchefia para Assuntos Jurídicos
CONSTITUICÃO POLITICA DO IMPERIO DO BRAZIL (DE 25 DE MARÇO DE
1824)
EM NOME DA SANTISSIMA TRINDADE.
TITULO 1º
Do Império do Brazil, seu Território, Governo, Dynastia, e Religião.
Art. 1. O IMPERIO do Brazil é a associação Politica de todos os Cidadãos
Brazileiros. Elles formam uma Nação livre, e independente, que não admitte com
qualquer outra laço algum de união, ou federação, que se opponha á sua
Independencia.
Art. 2. O seu territorio é dividido em Provincias na fórma em que actualmente
se acha, as quaes poderão ser subdivididas, como pedir o bem do Estado.
Art. 3. O seu Governo é Monarchico Hereditario, Constitucional, e
Representativo.
Art. 4. A Dynastia Imperante é a do Senhor Dom Pedro I actual Imperador, e
Defensor Perpetuo do Brazil.
Art. 5. A Religião Catholica Apostolica Romana continuará a ser a Religião
do Imperio. Todas as outras Religiões serão permitidas com seu culto domestico,
ou particular em casas para isso destinadas, sem fórma alguma exterior do
Templo.
86
Presidência da República
Casa Civil
Subchefia para Assuntos Jurídicos
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DOS ESTADOS UNIDOS DO BRASIL ( DE 24
DE FEVEREIRO DE 1891)
Nós, os representantes do povo brasileiro, reunidos em Congresso
Constituinte, para organizar um regime livre e democrático, estabelecemos,
decretamos e promulgamos a seguinte
CONSTITUIÇÃO DA REPúBLICA DOS ESTADOS
UNIDOS DO BRASIL
TíTULO I
Da Organização Federal
DISPOSIçõES PRELIMINARES
Art 1º - A Nação brasileira adota como forma de Governo, sob o regime
representativo, a República Federativa, proclamada a 15 de novembro de 1889, e
constitui-se, por união perpétua e indissolúvel das suas antigas Províncias, em
Estados Unidos do Brasil.
Presidência da República
Casa Civil
Subchefia para Assuntos Jurídicos
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DOS ESTADOS UNIDOS DO BRASIL (DE 16
DE JULHO DE 1934)
Nós, os representantes do povo brasileiro, pondo a nossa confiança em
Deus, reunidos em Assembléia Nacional Constituinte para organizar um regime
democrático, que assegure à Nação a unidade, a liberdade, a justiça e o bemestar social e econômico, decretamos e promulgamos a seguinte
CONSTITUIÇÃO DA REPúBLICA DOS ESTADOS UNIDOS DO BRASIL
TÍTULO I
Da Organização Federal
CAPÍTULO I
Disposições Preliminares
87
Art 1º - A Nação brasileira, constituída pela união perpétua e indissolúvel dos
Estados, do Distrito Federal e dos Territórios em Estados Unidos do Brasil,
mantém como forma de Governo, sob o regime representativo, a República
federativa proclamada em 15 de novembro de 1889.
Art 2º - Todos os poderes emanam do povo e em nome dele são exercidos.
Presidência da República
Casa Civil
Subchefia para Assuntos Jurídicos
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DOS ESTADOS UNIDOS DO BRASIL (DE 16 DE JULHO DE
1934)
Nós, os representantes do povo brasileiro, pondo a nossa confiança em Deus, reunidos em
Assembléia Nacional Constituinte para organizar um regime democrático, que assegure à Nação a
unidade, a liberdade, a justiça e o bem-estar social e econômico, decretamos e promulgamos a
seguinte
CONSTITUIÇÃO DA REPúBLICA DOS ESTADOS UNIDOS DO BRASIL
TÍTULO I
Da Organização Federal
CAPÍTULO I
Disposições Preliminares
Art 1º - A Nação brasileira, constituída pela união perpétua e indissolúvel dos Estados, do
Distrito Federal e dos Territórios em Estados Unidos do Brasil, mantém como forma de Governo,
sob o regime representativo, a República federativa proclamada em 15 de novembro de 1889.
Art 2º - Todos os poderes emanam do povo e em nome dele são exercidos.
Presidência da República
Casa Civil
Subchefia para Assuntos Jurídicos
CONSTITUIÇÃO DOS ESTADOS UNIDOS DO BRASIL (DE 10 DE NOVEMBRO
DE 1937)
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA DOS ESTADOS UNIDOS DO BRASIL ,
ATENDENDO às legitimas aspirações do povo brasileiro à paz política e
social, profundamente perturbada por conhecidos fatores de desordem,
resultantes da crescente a gravação dos dissídios partidários, que, uma, notória
propaganda demagógica procura desnaturar em luta de classes, e da
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extremação, de conflitos ideológicos, tendentes, pelo seu desenvolvimento
natural, resolver-se em termos de violência, colocando a Nação sob a funesta
iminência da guerra civil;
ATENDENDO ao estado de apreensão criado no País pela infiltração
comunista, que se torna dia a dia mais extensa e mais profunda, exigindo
remédios, de caráter radical e permanente;
ATENDENDO a que, sob as instituições anteriores, não dispunha, o Estado
de meios normais de preservação e de defesa da paz, da segurança e do bemestar do povo;
Sem o apoio das forças armadas e cedendo às inspirações da opinião
nacional, umas e outras justificadamente apreensivas diante dos perigos que
ameaçam a nossa unidade e da rapidez com que se vem processando a
decomposição das nossas instituições civis e políticas;
Resolve assegurar à Nação a sua unidade, o respeito à sua honra e à sua
independência, e ao povo brasileiro, sob um regime de paz política e social, as
condições necessárias à sua segurança, ao seu bem-estar e à sua prosperidade,
decretando a seguinte Constituição, que se cumprirá desde hoje em todo o Pais:
CONSTITUIÇãO DOS ESTADOS UNIDOS DO BRASIL
DA ORGANIZAçãO NACIONAL
Art 1º - O Brasil é uma República. O poder político emana do povo e é
exercido em nome dele e no interesse do seu bem-estar, da sua honra, da sua
independência e da sua prosperidade.
Presidência da República
Casa Civil
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CONSTITUIÇÃO DOS ESTADOS UNIDOS DO BRASIL (DE 18 DE SETEMBRO DE 1946)
A Mesa da Assembléia Constituinte promulga a Constituição dos Estados
Unidos do Brasil e o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, nos termos
dos seus arts. 218 e 36, respectivamente, e manda a todas as autoridades, às
quais couber o conhecimento e a execução desses atos, que os executem e
façam executar e observar fiel e inteiramente como neles se contêm.
Publique-se e cumpra-se em todo o território nacional.
Rio de Janeiro, 18 de setembro de 1946; 125º da Independência e 58º da
República.
FERNANDO DE MELLO VIANNA
Presidente
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Georgino Avelino
1º Secretário
Lauro Lopes
2º Secretário
Lauro Montenegro
3º Secretário
Ruy Almeida
4º Secretário.
Este texto não substitui o publicado no D.O.U. de 19.9.1946 e Repúblicado no
D.O.U. de 25.9.1946
Nós, os representantes do povo brasileiro, reunidos, sob a proteção de Deus,
em Assembléia Constituinte para organizar um regime democrático, decretamos e
promulgamos a seguinte
CONSTITUIÇÃO DOS ESTADOS UNIDOS DO BRASIL
TÍTULO I
Da Organização Federal
CAPÍTULO I
Disposições Preliminares
Art 1º - Os Estados Unidos do Brasil mantêm, sob o regime representativo, a
Federação e a República.
Todo poder emana do povo e em seu nome será exercido.
Presidência da República
Casa Civil
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CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1967
Atos Complementares
Atos Institucionais
Vide: ACP nº 38, de 1868 ACP nº 39, de 1868 AIT nº 8, de 1968 AIT nº 10,
de 1968 AIT nº 11, de 1968 AIT nº 12, de 1968
AIT nº 13, de 1968
AIT nº 15, de 1968 AIT nº 16, de 1968
1968 EMC 1, de 1969
AIT nº 17, de
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O Congresso Nacional, invocando a proteção de Deus, decreta e promulga a
seguinte
CONSTITUIÇÃO DO BRASIL
TÍTULO I
Da Organização Nacional
CAPÍTULO I
Disposições Preliminares
Art 1º - O Brasil é uma República Federativa, constituída sob o regime
representativo, pela união indissolúvel dos Estados, do Distrito Federal e dos
Territórios.
§ 1º - Todo poder emana do povo e em seu nome é exercido.
Presidência da República
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EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 1, DE 17 DE OUTUBRO DE 1969
Vide:
EMC nº 2. de 1972
Vide EMC nº 12. de 1978
ACP nº 103
Vide ACP nº 102
Vide
OS MINISTROS DA MARINHA DE GUERRA, DO EXÉRCITO E DA AERONÁUTICA
MILITAR, usando das atribuições que lhes confere o artigo 3º do Ato Institucional nº 16, de 14 de
outubro de 1969, combinado com o § 1º do artigo 2º do Ato Institucional nº 5, de 13 de dezembro
de 1968, e
CONSIDERANDO que, nos têrmos do Ato Complementar nº 38, de 13 de dezembro de
1968, foi decretado, a partir dessa data, o recesso do Congresso Nacional;
CONSIDERANDO que, decretado o recesso parlamentar, o Poder Executivo Federal fica
autorizado a legislar sôbre tôdas as matérias, conforme o disposto no § 1º do artigo 2º do Ato
Institucional nº 5, de 13 de dezembro de 1968;
CONSIDERANDO que a elaboração de emendas a Constituição, compreendida no processo
legislativo (artigo 49, I), está na atribuição do Poder Executivo Federal;
PROMULGAM a seguinte Emenda à Constituição de 24 de janeiro de 1967:
Art. 1º A Constituição de 24 de janeiro de 1967 passa a vigorar com a seguinte redação:
"O Congresso Nacional, invocando a proteção de Deus, decreta e promulga a seguinte
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL
Atos Complementares
Emendas Constitucionais
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TÍTULO I
DA ORGANIZAÇÃO NACIONAL
CAPÍTULO I
Disposições Preliminares
Art. 1º O Brasil é uma República Federativa, constituída, sob o regime representativo, pela
união indissolúvel dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios.
§ 1º Todo o poder emana do povo e em seu nome é exercido.
Presidência da República
Casa Civil
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CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1988
Emendas Constitucionais
Emendas Constitucionais de Revisão
Ato das Disposições Constitucionais Transitórias
ÍNDICE TEMÁTICO
Vide texto compilado
PREÂMBULO
Nós, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembléia Nacional Constituinte para
instituir um Estado Democrático, destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e
individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça
como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na
harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a solução pacífica das
controvérsias, promulgamos, sob a proteção de Deus, a seguinte CONSTITUIÇÃO DA
REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL.
TÍTULO I
Dos Princípios Fundamentais
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e
Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como
fundamentos:
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