ECONOMIA DO SETOR PÚBLICO. Apostila UNISUL VIRTUAL. 2007.

UNIVERSIDADE DO SUL DE SANTA CATARINA
Economia do Setor Público
4ª edição
Palhoça
UnisulVirtual
2007
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Créditos
Unisul - Universidade do Sul de Santa Catarina
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Tecnologia
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(Coordenador)
Jefferson Amorin Oliveira
Ricardo Alexandre Bianchini
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Apresentação
Este livro didático corresponde à disciplina Economia do Setor
Público.
O material foi elaborado, visando a uma aprendizagem autônoma.
Neste sentido, aborda conteúdos especialmente selecionados e
adota uma linguagem que facilite seu estudo a distância.
Por falar em distância, isso não significa que você estará sozinho.
Não se esqueça de que sua caminhada nesta disciplina também será
acompanhada constantemente pelo Sistema Tutorial da
UnisulVirtual. Entre em contato, sempre que sentir necessidade,
seja por correio postal, fax, telefone, e-mail ou Ambiente Virtual de
Aprendizagem. Nossa equipe terá o maior prazer em atendê-lo, pois
sua aprendizagem é nosso principal objetivo.
Bom estudo e sucesso!
Equipe UnisulVirtual.
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Bernardino José da Silva
Economia do Setor Público
Livro didático
Design Instrucional
Márcia Loch
4ª edição
Palhoça
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Copyright © UnisulVirtual 2007
Nenhuma parte desta publicação pode ser reproduzida por qualquer meio sem a prévia autorização desta instituição
Edição --- Livro Didático
Professor Conteudista
Bernardino José da Silva
Design Instrucional
Márcia Loch
Carmen Maria Cipriani Pandini (4ª edição)
ISBN 978-85-60694-91-4
Projeto Gráfico e Capa
Equipe Unisul Virtual
Diagramação
Cristiano Neri Gonçalves Ribeiro
Revisão (1ª edição)
B2B
336
S58
Silva, Bernardino José da
Economia do setor público : livro didático / Bernardino José da
Silva ; design instrucional Márcia Loch, [Carmen Maria Cipriani
Pandini]. – 4. ed. – Palhoça : UnisulVirtual, 2007.
174 p. : il. ; 28 cm.
Inclui bibliografia.
ISBN 978-85-60694-91-4
1. Finanças públicas. I. Loch, Márcia. II. Pandini, Carmen Maria
Cipriani. II. Título.
Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca Universitária da Unisul
Sumário
Palavras do professor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Plano de estudo da disciplina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
Unidade 1 - Atribuições econômicas do governo e crescimento do setor público . . . 15
Unidade 2 - Participação do Estado na economia brasileira . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
Unidade 3 - Os gastos do setor público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
Unidade 4 - As receitas tributárias do setor público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67
Unidade 5 - Política fiscal e estabilização da economia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
Unidade 6 - Despesa e receita públicas como
instrumento de estabilização de preços . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101
Unidade 7 - A dívida pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
Unidade 8 - A política de incentivos fiscais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
Unidade 9 - Federalismo fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135
Unidade 10 - Política fiscal e distribuição de renda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147
Para concluir o estudo da disciplina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161
Referências . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163
Sobre o professor conteudista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167
Comentários e respostas das atividades de auto-avaliação . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169
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Palavras do professor
O desenvolvimento desta disciplina proporcionará o
aprofundamento dos conhecimentos acerca dos seguintes aspectos
ligados às atividades econômicas:
a regulação dos gastos, do crescimento e a
participação do Estado no contexto econômico do
País;
a avaliação dos instrumentos norteadores da
estabilidade de mercado e da própria economia, aí
incluídas as influências das receitas tributárias na
formação da Receita Corrente Líquida, dos
Resultados Nominal e Primário;
a política fiscal;
a distribuição de renda;
a relação da receita e da despesa pública como
fatores de regulação e estabilização dos preços.
O compartilhamento do conhecimento acerca dos aspectos a serem
tratados assume considerável relevância no contexto do curso e,
principalmente, nos tempos atuais de superação das fronteiras e do
livre comércio decorrentes da globalização da economia mundial.
No que tange ao cenário da economia brasileira, aproximará você
dos fatos relacionados às ações reguladoras da economia nacional,
agregando-se às atribuições, o crescimento do setor, a participação e
a política de estabilização, os fenômenos ligados à responsabilidade
na gestão fiscal alicerçada nos pressupostos de desenvolvimento de
ações planejadas e transparentes em que se previnem riscos e
corrigem-se vícios que poderão comprometer o equilíbrio das
finanças públicas e da economia como um todo.
Esperamos que você aprenda e tire o máximo proveito desta
disciplina e das atividades que propomos ao longo das unidades.
Bons estudos!
Prof. Bernardino José da Silva
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Plano de Estudo da disciplina
Ementa
As atribuições econômicas do Governo e o crescimento do setor
público. A participação do Estado na economia. Os gastos do setor
público. As receitas tributárias do setor público. Política fiscal e
estabilização econômica. A despesa e a receita pública como
instrumento de estabilização de preços. A dívida pública. A política
de incentivos fiscais. Federalização Fiscal. Política fiscal e
distribuição de renda.
Objetivos
Geral
Possibilitar o aprofundamento de estudo e ampliação dos
conhecimentos acerca dos aspectos e elementos reguladores da
economia do setor público.
Específicos
Compartilhar, concepções teórico-práticas das atividades
econômicas, proporcionando:
Aprimorar os conhecimentos acerca das atividades
econômicas do Governo e do crescimento do setor
público.
Formar uma concepção em relação aos aspectos
reguladores da economia, incluindo a participação
do Estado, a política fiscal e de incentivos e
distribuição de renda, a influência da Receita
Tributária na formação da Receita Corrente
Líquida, as receitas e despesas como instrumentos
moderadores dos níveis de preço.
Ampliar o domínio sob os gastos do setor público,
sob a dívida pública, incluindo a federalização
fiscal.
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Unidades de estudo
A disciplina de Economia do Setor Público foi dividida em dez unidades.
UNIDADE 1 - Atribuições econômicas do Governo e crescimento do
setor público.
Nesta unidade você vai ter a oportunidade de estudar os aspectos
ligados ao Estado na condição de agente preponderante na
economia, incluindo as atividades fiscal e financeira do Estado, além
dos fenômenos norteadores da relação crescimento do Setor Público
e a evolução das despesas do Setor.
UNIDADE 2 – Participação do Estado na economia brasileira.
Focaremos nesta unidade a cronologia da intervenção estatal na
economia, as razões da estatização e o papel do Estado na economia
brasileira.
UNIDADE 3 – Os gastos do setor público.
Nesta unidade abordaremos os conceitos e a classificação dos
Gastos Públicos, os aspectos relacionados ao crescimento dos
Gastos Públicos e os limites destes introduzidos pela Lei de
Responsabilidade Fiscal.
UNIDADE 4 – As receitas tributárias do setor público.
Nesta unidade você vai estudar sobre o Sistema Tributário
Brasileiro, a composição das Receitas Tributárias, os Impostos
Intransferíveis, além dos problemas da reforma do Sistema
Tributário.
UNIDADE 5 – Política fiscal e estabilização da economia.
Abordaremos nesta unidade os aspectos ligados a interferência
reguladora do Estado, à criação de fontes alternativas de contenção
fiscal e aos efeitos defasados da Constituição Federal de 1988.
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UNIDADE 6 - Despesa e receita públicas como instrumentos de
estabilização de preços.
Nesta unidade você vai estudar a alocação dos recursos públicos
como fator determinante dos níveis de preços, sobre o uso eficiente
dos recursos governamentais e sobre a manutenção da estabilidade
econômica.
UNIDADE 7 – A dívida pública.
Aqui você vai conhecer as características da dívida pública no
Brasil, à relação entre déficit e dívida pública e os limites da dívida e
do endividamento.
UNIDADE 8 – A política de incentivos fiscais.
Direcionaremos os estudos desta unidade destacando os conceitos e
as espécies de incentivos, a influência dos incentivos fiscais na
economia e a relação entre incentivos fiscais e renuncia de receita.
UNIDADE 9 – Federalismo fiscal.
Nesta unidade você vai estudar sobre o Federalismo Fiscal,
incluindo os tipos de Estado, os aspectos ligados à formação do
Estado Federal e aos Princípios caracterizadores do Federalismo.
UNIDADE 10 – Política fiscal e distribuição de renda.
Na última unidade você vai estudar os fatores ligados à política
fiscal do governo, a influência dos impostos diretos e indiretos, além
dos efeitos redistributivos do imposto sobre a renda.
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Cronograma de Estudo
Lembre-se de enviar para o professor-tutor, durante a segunda
semana do curso, impreterivelmente, a sua avaliação a distância.
ATENÇÃO: a pontualidade, a objetividade, o domínio do conteúdo
e a criatividade serão, entre outros, fatores a serem considerados.
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Unidade 1
Atribuições
econômicas do governo
e crescimento público
Objetivos de aprendizagem
conhecer a função soberana do Estado na economia;
compreender as relações do Estado com o crescimento do
Setor Público.
Seções de estudo
Nesta unidade você vai estudar as seguintes seções:
Seção 1 O Estado como agente preponderante
Seção 2 Qual é a atividade fiscal do Estado?
Seção 3 Qual é a atividade financeira do Estado?
Seção 4 Qual a relação entre crescimento do setor
público e a evolução das despesas do setor?
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Universidade do Sul de Santa Catarina
Para início de conversa
Você sabia que o Estado, na sua condição de agente supremo da economia
brasileira, desenvolve atividade fiscal, isto é, aquela de natureza tributária e
orçamentária, pela qual faz a captação dos meios materiais, planeja, orienta e
controla a aplicação dos recursos?
Sabia, também, que associado à atividade fiscal o Estado desenvolve atividade
de natureza patrimonial, isto é, atividade financeira, arrecadando os recursos
necessários à manutenção de suas atividades e a busca da satisfação das
necessidades de natureza coletiva como saúde e educação?
Fique tranqüilo, pois nesta unidade você terá subsídios para responder a estas
questões!
Seção 1 – O Estado como agente preponderante
Como você sabe, é de longa data que a sociedade necessitou de instrumentos
que, além de instituir o estado de direito, também exercesse a função de
regulador e orientador no desenvolvimento de ações voltadas exclusivamente
ao atendimento dos interesses da coletividade.
A nossa Carta Magna, em seu art. 1.º, define claramente que o Brasil é uma
República Federativa e constitui-se, de direito, em Estado democrático, no qual
todo o poder emana do povo, tendo a cidadania como um dos seus
fundamentos básicos. Pode-se, portanto, acrescentar que a Constituição, além
de ratificar o Estado democrático de direito em que se constitui o Brasil,
visa preparar o cidadão para o exercício da cidadania.
Nessa relação da democracia de direito e exercício da cidadania,
observe o que diz Pereira (2003, p.27) “constata-se que na
Constituição brasileira existe marcante preocupação com as
necessidades sociais, sinalizando o entendimento de que o Estado
deve implementar ações sociais cada vez mais direcionadas ao bem comum
para a realização de uma justiça social concreta. Dessa forma, a cidadania e a
democracia interagem-se.”
É possível, assim, definir que o Estado, na condição de agente preponderante
na economia, isto é, aquele que detém a supremacia na esfera econômica,
exerce hegemônica função que visa, além da instituição e regulação do estado
de direito, manter-se firme na regulação da economia e promover os meios
necessários à consecução das necessidades da coletividade no sentido de
garantir o bem comum.
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Economia do Setor Público
Qual o poder de interferência do Estado?
A intervenção ativa do Estado na economia não é prerrogativa de
exclusividade do governo brasileiro, haja vista que quase que na totalidade
dos países a ação dos governos nas atividades econômicas e sociais é
marcante, verificando-se inclusive elevada semelhança nos processos de
intervenção dos governos na maioria dos países capitalistas de economia
mista, ou seja, aqueles no qual o setor privado não é capaz de,
singularmente, desenvolver as atividades dos setores primários,
secundário e terciário, além de satisfazer as necessidades de natureza
coletiva, isto é, necessitam da intervenção do Estado para a satisfação
do bem comum, especialmente aquelas ações ligadas à saúde, educação,
transportes etc.
As atividades ligadas aos transportes, à siderurgia, além de outros, têm sido a
base de atuação dos governos na área produtiva, especialmente em decorrência
da relação entre os riscos, incertezas e o volume de investimentos necessários
aos setores.
Ao discorrer sobre o poder de interferência do Estado, Pereira (2003. p, 32),
define:
Sabemos que o Estado dispõe de recursos e instrumentos muito poderosos,
como, por exemplo, o poder de coerção legal, isto é, o direito de intervir
legalmente, para atuar como indutor, ou seja, instigador e/ou estimulador, das
atividades econômicas. Verifica-se que o Estado interfere, de forma seletiva,
com seu poder de proibir ou compelir, subsidiar ou tributar, em significativo
número de atividades econômicas. O Estado pode determinar o deslocamento
físico de recursos e as decisões econômicas das famílias e empresas, sem seu
consentimento. Esses poderes criam condições para que um setor utilize o
Estado para elevar sua rentabilidade.
O Estado, portanto, deve incentivar e auxiliar a participação da atividade
privada na economia, tendo, porém, a obrigação de nela intervir quando os
interesses e os investimentos daquele setor não forem capazes de manter o
devido equilíbrio e/ou possam resultar em desajuste da economia do país.
Quais as etapas de intervenção do Estado?
Até o início do século XX, tínhamos uma economia exclusivamente
voltada à produção e exportação do café, o que direcionava nossas
atividades econômicas, notadamente, para o comércio exterior, período
em que a estrutura tributária do país era extremamente simples,
preocupando-se, quase que exclusivamente, com os impostos de
exportação e importação.
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Universidade do Sul de Santa Catarina
Rianai (2002. p.49), define que os fatores mais relevantes e que limitaram a
participação do governo na economia, nos primeiros 30 anos do século XX,
foram:
por meio dos impostos do comércio exterior que eram a base
tributária do país. O governo estabeleceu uma política de
isenções e concessões para beneficiar as indústrias nascentes;
o setor financeiro do Estado, inicialmente com o Banco do
Brasil e posteriormente com os Bancos Estaduais, atuavam
única e exclusivamente com o objetivo de ajudar o setor
agrícola, que era a atividade econômica básica do país;
a intervenção mais direta do governo no comércio exterior
ocorreu por pressão dos Estados produtores de café (São
Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro) que, a fim de minimizar
a crise do setor cafeeiro, assinaram o Convênio de Taubaté
que estabelecia políticas de controle de produção e de preços
mínimos;
finalmente, a necessidade de se criar condições favoráveis à
exportação fez com que o governo procurasse implantar e
expandir os meios de transportes. Como a maioria das
ferrovias não era lucrativa, começou a haver um desinteresse
grande do setor privado nessa área (que era
predominantemente estrangeira). Com isso inícia no país o
processo de nacionalização/estatização.
Em decorrência da crise no setor cafeeiro e a depressão mundial, nasce no país
a chamada industrialização. Este fato ocorre a partir da substituição dos
processos de importação, fazendo com que o Estado expandisse e mudasse,
por inteiro, o seu papel de interventor na economia do país.
A transformação do papel do Estado e a expansão de sua interferência,
dá-se com a criação das autarquias, institutos e acordos com os
produtores, estabelecendo-se regras de controle de produção e preços,
além de esquemas de financiamentos para construção de armazéns
surgindo daí, o primeiro e efetivo instrumento de controle de preços com a
fixação das tarifas de eletricidade.
Observa-se, portanto, que o poder de intervenção do Estado estende-se ao
longo dos séculos e não se restringe ao setor econômico, atingindo, também,
os setores da segurança, exploração de reservas minerais, do trabalho e no
contexto social como um todo.
Exemplificando, podemos citar a segurança nacional, a exploração de jazidas
minerais, os setores da educação, saúde, transportes etc.
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Economia do Setor Público
Seção 2 – Qual a atividade fiscal do Estado?
A preponderância ou intervenção do Estado dá-se por meio de decisão dos
órgãos políticos, ou seja, os Poderes constituídos, que tornam as necessidades
da coletividade como uma necessidade pública. Dessa forma, transferem ao
Estado a responsabilidade pela obtenção e emprego dos meios materiais e de
serviços para a viabilização e funcionamento dos serviços públicos,
indispensáveis à promoção de atividades essenciais demandadas pela sociedade,
tais como, saúde, educação etc.
O custeio das necessidades públicas, que visam a promover os serviços
indispensáveis ao funcionamento das atividades estatais e ao bem comum da
população, realiza-se por meio da transferência de parcelas dos recursos dos
indivíduos e das empresas para o Estado (governo), fechando o ciclo financeiro
entre a sociedade e o próprio Estado.
Em relação ao assunto, Pereira (2003, p. 38), assim destaca: “o objeto precípuo
das finanças públicas é o estudo da atividade fiscal, ou seja, aquela que é
desempenhada pelos poderes públicos com o propósito de obter e aplicar
recursos para o custeio dos serviços públicos.”
Pereira (2003, p. 38) acrescenta que a política fiscal orienta-se em duas direções,
a saber:
Política tributária: que se materializa na captação de recursos, para
atendimento das funções da administração pública, por meio de suas distintas
esferas (União, Estados, Distrito Federal e municípios).
Política orçamentária, no que se refere especificamente aos gastos, ou seja,
os atos e medidas relacionadas com a forma da aplicação dos recursos, levando
em consideração a dimensão e a natureza das atribuições do poder público, bem
como a capacidade e a disposição para seu financiamento pela população.
É possível, assim, estabelecer que a atividade fiscal do Estado, configura-se
pelas atividades de natureza tributária e orçamentária, pelas quais o Estado
promove a captação de recursos, planeja, orienta e controla a aplicação deles de
forma a garantir o funcionamento dos serviços públicos, indispensáveis ao
atendimento das necessidades coletivas.
Seção 3 – Qual é a atividade financeira do Estado?
Para falarmos em atividade financeira do Estado é necessários relembrarmos
os ensinamentos de Baleeiro (1996, p. 18), quando em sua obra “Uma
Introdução à Ciência das Finanças”, nos revela que no alvo dos serviços
públicos como instrumento do Estado, tem-se:
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Universidade do Sul de Santa Catarina
a realização prática daqueles fins que moralizam e racionalizam o fenômeno
social do poder público: a defesa da nação contra agressões externas, a ordem
interna como condições de segurança e liberdade de cada indivíduo, a elevação
material, moral e intelectual de todas as pessoas, o bem-estar e a prosperidade
gerais, a igualdade de oportunidades etc., para todos os componentes de grupo
humano. São, pois, os serviços públicos ou meios técnicos e jurídicos pelos quais,
por meio de seus agentes e suas instalações, a pessoa de direito público interno,
usando do poder estatal, busca atingir os fins que lhe atribuem as idéias
políticas e morais da época. Cada época escolhe politicamente os objetivos
imediatos que devem constituir a tarefa dos serviços públicos.
Mesmo sendo o homem um animal social que obtém, no convívio com seus
semelhantes, de forma mais adequada os meios para satisfazer suas
necessidades materiais e abstratas, existem, porém, necessidades que não são
satisfeitas diretamente pelos indivíduos ou grupos isolados, ressentindo-se a
necessidade da constituição de um ser maior, dotado de autoridade para
desempenhar as funções capazes de satisfazer tais necessidades, isto é, aquelas
de caráter político que visam a satisfazer a coletividade. Estamos, portanto,
falando do Estado.
Pode-se assim dizer que o indivíduo, de forma isolada ou em grupo, não
tornará possível o desenvolvimento de ações voltadas à defesa da nação contra
agressões externas, promover a ordem interna, como instrumento de sua
segurança e liberdade, a elevação moral e material de todas as pessoas, o bemestar, a prosperidade e a igualdade de oportunidades.
Entretanto, para cumprir sua finalidade, desenvolvendo essas atividades
políticas, sociais, econômicas, administrativas, entre outras, o Estado necessita
dispor dos meios materiais para viabilizar a execução dos serviços de interesse
geral que lhe são atribuídos.
A viabilização dos meios materiais dá-se por meio do
desenvolvimento de atividade de natureza patrimonial, ou
seja, a chamada atividade financeira do Estado que tem por
objetivo atender às necessidades públicas.
Segundo Pereira (2003, p. 41), a atividade financeira do Estado consiste: “em
obter, criar, gerir e despender o dinheiro indispensável às necessidades cuja
satisfação está sob sua responsabilidade ou transferida a outras pessoas
jurídicas de direito público.”
Observando-se a definição da atividade financeira do Estado, destacada pelo
autor, pode-se claramente visualizar que essa atividade não se limita à mera
arrecadação dos meios necessários à prestação dos serviços públicos.
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Economia do Setor Público
Tal atividade desenvolve-se, sim, em quatros funções específicas e afins, a
saber:
a) a obtenção dos meios dá-se pela arrecadação das
receitas públicas;
b) o criar origina-se dos créditos públicos;
c) o gerenciamento é promovido pelo orçamento; e
d) o dispêndio, por sua vez, ocorre por meio das despesas
públicas.
A Receita Pública.
Constitui-se em sentido amplo, todo o ingresso de dinheiro nos
cofres públicos que se efetiva de maneira permanente no
patrimônio do Estado, que em relação ao Patrimônio divide-se
em Receita e Efetiva e Não-Efetiva.
Receita Efetiva - Constituí-se aquela arrecadada que integram o
Patrimônio na qualidade de elemento novo, provocando-lhe
aumento sem, contudo, gerar obrigações, reservas ou
reivindicação de terceiros. Exemplo: receita tributária.
Baleeiro (1995. p. 129-130), assim define a Receita Efetiva do Estado:
a entrada que, integrando-se no patrimônio público sem quaisquer reservas,
condições ou correspondência no passivo, vem acrescer o seu vulto, somo
elemento novo e positivo.
Receita Não-Efetiva - Também conhecida como Receita por Mutação
Patrimonial, constituindo-se aquela arrecadada em decorrência da troca de
elementos patrimoniais por recursos financeiros, tais como: alienação de bens,
amortização de empréstimos concedidos, cobrança de dívida ativa e, também,
aquelas provenientes das operações de créditos que promovem a entrada de
recursos tendo em contrapartida o registro de uma obrigação no passivo. Neste
caso não haverá um aumento efetivo do Patrimônio.
As receitas públicas podem ainda ser classificadas em Receitas Originárias e
Derivadas.
Receita Originária - Têm-se as receitas provenientes dos bens e das empresas
comerciais ou industriais do Estado, isto é, decorrem de atividade explorada
pelo Estado em semelhança à atividade particular.
Receitas Derivadas - Enquadram-se aquelas decorrentes do poder de coerção
que o Estado possui e, por meio dele promove a arrecadação do setor privado,
incluindo-se os impostos, taxas, contribuição de melhoria, contribuições
parafiscais e as penas pecuniárias que encampam as multas e confiscos.
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Exemplificando, podemos citar o Imposto Sobre a Renda e Proventos de
Qualquer Natureza.
O que é Despesa Pública?
Podemos classificar a Despesa Pública como o conjunto de dispêndios do
Estado ou de outra pessoa de direito público, para fazer face ao custeio do
funcionamento e manutenção dos serviços públicos.
Exemplificando, citamos os gastos com pessoal ativo e
inativo, materiais de consumo, equipamentos etc.
Pereira (2003, p. 43), assim define a Despesa Pública:
A aplicação de determinada quantia em dinheiro, por parte da autoridade ou
agente público competente, com base numa autorização legislativa, para
execução de um fim a cargo do governo.
Diz-se, portanto, que são de natureza econômica, jurídica e política, os
elementos constitutivos da Despesa Pública.
Econômica, em virtude de corresponder à aplicação de
determinada quantia em dinheiro público.
Jurídica, pois como parte integrante do orçamento,
compreende as autorizações para gastos com as várias
atribuições e funções governamentais.
Política, face às Despesas Públicas representarem a
distribuição e o emprego das receitas para custeio de
diferentes setores da Administração pública, e para os
investimentos no setor privado.
O que é Orçamento Público?
Como um processo contínuo que traduz, em termos financeiros, planos,
programas, projetos e atividades de trabalho, para um determinado período de
tempo, o Orçamento Público apresenta-se como um instrumento de regulação
do ritmo do fluxo dos recursos, receitas e despesas, que foram previstos,
fixados e aprovados pelo legislativo.
O Orçamento Público para ser aprovado, e transformado
em lei, necessita observar alguns princípios fundamentais
e, entre eles, o da anualidade, que estabelece a vigência do
orçamento pelo período de um ano.
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Economia do Setor Público
O que é Crédito Público?
Um dos meio que o Estado poderá obter uma receita pública, configura-se
pelo Crédito Público, isto é, pelas chamadas operações de créditos
(empréstimos e financiamentos).
Deodato (1977, p. 231) afirma que “é o crédito público que dá ao Estado o
poder ou a faculdade de dispor de capital alheio, isto é, do empréstimo,
mediante promessa de reembolso”.
De acordo com o autor acima, pode-se estabelecer que por meio do Crédito
Público surgem as receitas de caráter temporário, consubstanciadas pela
necessidade de reembolso, fazendo com que se configure no serviço da dívida
pública do Estado, os empréstimos internos e externos.
Seção 4 – Qual a relação do crescimento do setor público
e a evolução das despesas do setor?
Vimos até aqui que o Estado pelo seu poder supremo, interfere e desenvolve
atividades de natureza fiscal e financeira com o propósito de manter o
desenvolvimento econômico.
Observamos, também, que dentre as atividades fiscal e financeira encontramos
aquelas destinadas à obtenção dos recursos decorrentes da arrecadação das
receitas e obtenção de seus créditos, além daquelas destinadas à regulação por
meio do orçamento e os dispêndios por meio das despesas públicas.
É de suma importância a participação dos gastos públicos em suplemento aos
dispêndios privados, para que haja uma correta regulação do mercado e harmonia no processo de desenvolvimento econômico.
Para você compreender os assuntos que serão tratados nesta seção, é
importante que recorramos aos ensinamentos dos mestres e pensadores
antepassados, assim como fez Pereira (2003, p. 90-93), destacando as
contribuições de Adolph Wagner e Keynes.
Adolph Wagner, citado por Pereira (2003, p. 90), ao tratar da evolução das
despesas públicas, formulou a denominada “Lei de Wagner”, cuja proposição
foi assim estabelecida:
À medida que cresce o nível de renda em países industrializados, o setor
público cresce sempre a taxas mais elevadas, de tal forma que a participação
relativa do governo na economia cresce com o próprio ritmo de crescimento
econômico do país.
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Richard Bird, também citado por Pereira (2003, p. 90-91), buscando resumir a
contribuição destacada por Adolph Wagner, indica as razões para a formulação
da referida hipótese de que a participação relativa do governo na economia
cresce com o próprio ritmo de crescimento econômico do país:
A primeira razão está relacionada ao crescimento das funções administrativas
e de segurança que decorrem do processo de industrialização, inclusive o próprio
crescimento do número de bens públicos em virtude de maior complexidade da
vida urbana. A Segunda razão está ligada ao crescimento das necessidades
relacionadas à promoção de bem-estar social (educação e saúde), cuja demanda
deveria crescer com o crescimento econômico do país. A terceira razão é em
decorrência do desenvolvimento de condições para a criação dos monopólios,
motivada por modificações tecnológicas e da crescente necessidade de elevados
investimentos para alguns setores industriais, cujos efeitos teriam que ser
reduzidos pela maior intervenção direta ou indireta do governo no processo
produtivo.
Discorrendo acerca do papel dos gastos públicos e a geração de poupança,
Pereira (2003, p. 92-93) destacou a diferença relativa entre a proposição de
Kenyes e seus antepassados que tinham na poupança o principal elemento da
expansão econômica, estabelecendo que Kenyes ao introduzir o conceito
exante, assim enfatizou:
a diferença entre poupança e investimento definindo que, sempre que as
poupanças desejadas superassem os investimentos planejados, haveria uma
insuficiência de demanda agregada e surgiria a recessão. Assim, o investimento
seria a variável importante e a poupança, por sua vez, simplesmente se
ajustaria, através da renda, ao nível de investimento.
O postulado do pensador, citado por Pereira (2003), parece-nos muito claro ao
definir que, nos momentos de insuficiência de demanda, decorrente,
evidentemente, do elevado nível da poupança, o governo sentiria a real
necessidade de sua influência, assumindo um papel ativo no sentido de
complementar os gastos privados, fosse reduzindo impostos ou realizando
investimentos, incluindo a oferta e concessões ao setor privado para exploração
de atividades que oferecessem reflexos diretos na economia.
Exemplificando, podemos citar que em períodos inflacionários, nos quais há
uma suposta valorização da moeda, os níveis de poupança tendem a subir, o
governo, por sua vez, necessitará intervir gerando estímulo ao setor produtivo,
seja reduzindo imposto, concedendo incentivos ou, até mesmo, promovendo a
expansão de seus serviços.
Pode-se assim dizer que o uso consciente dos meios fiscais do governo –
tributação, gastos e dívida pública, deve ter como objetivo principal neutralizar
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Economia do Setor Público
as tendências cíclicas da economia, traduzidas em inflação e recessão,
necessitando o governo de criar condições indispensáveis ao pleno emprego.
É, portanto, natural que o crescimento da despesa pública evolua à medida que
cresce a demanda do setor público e o aumento das necessidades coletivas da
sociedade, mas é preciso ter a visão do contexto econômico e assimilar que as
despesas ou gastos do setor público podem exercer influência direta na
regulação da economia do país.
Atividades de auto-avaliação
Leia com atenção os enunciados e responda as questões.
1. Segundo Baleeiro (1995, p. 129-130), definindo a receita
pública destaca:
a entrada que, integrando-se no patrimônio público sem quaisquer reservas,
condições ou correspondência no passivo, vem acrescer o seu vulto, como
elemento novo e positivo.
Com suas palavras, faça um pequeno comentário acerca das
expressões: “sem quaisquer reservas” e “como elemento
novo e positivo”.
2. Nossa Carta Constitucional, além de retificar o Estado
democrático de direito em que se constitui o Brasil, visa a:
a- (
) Preparar o cidadão para o exercício da cidadania.
b- (
) Defender que o poder é central e não emana do .povo.
c- (
) Determinar que os representantes do povo sejam
.indicados diretamente pelo Presidente da Nação.
d- (
) O controle da economia sem se preocupar com
necessidades sociais
e- (
) Estabelecer que as ações direcionadas ao bem
.comum é responsabilidade da sociedade.
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3. Pereira (2003, p. 32) destaca: “sabemos que o Estado dispõe
de recursos e instrumentos muito poderosos, como, por
exemplo, o poder de coerção”. Tal poder consiste em:
a- (
) Instituir e cobrar tributos.
b- (
) Subsidiar o setor privado visando a incentivar o
.processo econômico.
c- (
) Separar as ações do governo das atividades ligadas .ao
desenvolvimento econômico.
d- (
) Definir que o Estado não deve intervir no setor
.econômico.
e- (
) As alternativas “a” e “b” estão corretas.
4. No início do século XX, a estrutura tributária do Brasil
preocupava-se quase que exclusivamente com os impostos:
a- (
) Sobre a renda das pessoas físicas.
b- (
) Sobre a renda das pessoas jurídicas.
c- (
) Sobre produtos industrializados.
d- (
) De importação e exportação.
e- (
) Sobre a circulação de mercadorias e a transmissão .de
serviços – ICMS.
5. Dentre as atividades fiscais do Estado temos:
a- (
) Atividades de segurança nacional.
b- (
) Atividades de natureza social.
c- (
) Atividades de natureza orçamentárias.
d- (
) Atividades de natureza tributária.
e- (
) As alternativas “c” e “d” estão corretas.
6. Obter, criar e despender o dinheiro indispensável às
necessidades cuja satisfação está sob a responsabilidade do
Estado, consiste em uma atividade deste, classificada, segundo
Pereira (2003, p. 41), como:
a- (
) Atividade financeira.
b- (
) Atividade econômica.
c- (
) Atividade político-social.
d- (
) Atividade industrial.
e- (
) Atividade administrativa.
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Economia do Setor Público
7. A faculdade de dispor de capital alheio, isto é, do empréstimo,
mediante promessa de reembolso, é caracterizado dentro das
atividades financeiras do Estado como:
a- (
) Orçamento público.
b- (
) Receita pública orçamentária.
c- (
) Receita pública de natureza extra-orçamentária.
d- (
) Receitas de caráter contínuo.
e- (
) Crédito público.
8. De acordo com a Lei de Wagner, à medida que cresce o nível
de renda em países industrializados, o crescimento do setor
público cresce:
a- (
) Na mesma proporção dos níveis de renda.
b- (
) Em sentido contrário à expansão da renda.
c- (
) Sempre a taxas mais elevadas, o mesmo ocorrendo
.com a participação do governo na economia.
d- (
) De acordo com o nível populacional.
e- (
) Conforme a variação da moeda.
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Síntese da unidade
Nesta unidade você estudou sobre as diversas funções do Estado na economia.
Em primeiro lugar, estudou a função do Estado como agente preponderante,
as formas e as etapas de sua interferência no processo econômico.
Em segundo lugar, aglutinamos os aspectos relacionados à atividade fiscal de
Estado e, por fim, dialogamos sobre sua atividade financeira, incluindo os
conceitos de: receita, despesa, orçamento e crédito públicos como instrumento
das atividades fiscal e financeira do Estado.
Não é demais relembrar que o Estado, como ente supremo, tem o poder e
direito legal de intervir na atividade econômica, não só para obter os meios de
que necessita para a manutenção de suas atividades mas, também, agir como
elemento estimulador ao processo produtivo de modo a propiciar a geração e
distribuição de renda.
Outro aspecto importante, que você deve lembrar, diz respeito às receitas que
podem ser originárias de uma função desenvolvida pelo Estado ou derivada de
seu poder de coerção, ou seja, do seu poder de tributar, associando-se àquelas
decorrentes dos créditos públicos, ou como conhecidas, das chamadas
operações de créditos.
Finalmente, você estudou que as despesas públicas crescem na mesma direção
da evolução do setor e que, utilizadas de maneira racional pelo Estado, exercem
vital importância na regulação do processo econômico.
Saiba mais
É importante você ampliar os estudos acerca do assunto tratado nesta unidade,
especialmente sobre as Finanças Públicas e o papel do Estado na
economia.
Recomendamos a leitura dos livros apresentados nas referências. Todos tratam
o conteúdo de forma objetiva e com muita profundidade.
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Unidade 2
Participação do Estado
na economia brasileira
Objetivos de aprendizagem
Compreender as diferentes fases da intervenção estatal na
economia.
Conhecer por que ocorrem as estatizações.
Conhecer os diversos papéis do Estado na economia.
Seções de estudo
Nesta unidade você vai estudar as seguintes seções:
Seção 1 Qual a cronologia da intervenção estatal na
economia?
Seção 2 Quais as razões da estatização?
Seção 3 Qual o papel do Estado?
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Para início de conversa
Nesta unidade você vai estudar sobre as variadas fases de nossa economia, o
papel destacado do Estado e o porquê das estatizações do passado.
Seu conteúdo foi produzido com auxílio da obra de Fábio Giambiagi e Ana
Cláudia Além. Finanças Públicas. Teoria e Prática no Brasil. 2ª ed. São Paulo:
Campus, 2000.
Você sabe quando iniciou a intervenção estatal na economia?
Sabe quais as razões da estatização?
E qual o papel do Estado?
Se você não sabe responder a estas questões, inicie agora a
leitura desta unidade. No final, retorne a estas questões e
perceba que você tem subsídios para respondê-las.
Seção 1 – Qual a cronologia da intervenção estatal na
economia?
Antes de você conhecer a cronologia da intervenção do Estado na economia
brasileira, é importante saber e avaliar o que Giambiagi e Além (2000, p. 8687), classificaram como “o caráter não pré-concebido da participação do
Estado na economia”.
Segundo os autores acima,
a expansão da participação do Estado nas atividades econômicas no Brasil
não decorreu de uma atitude deliberada do Estado com vistas a ocupar o
espaço do setor privado. Em nenhum momento a maior intervenção do Estado
teve a intenção de instalar o socialismo no Brasil. Pelo contrário, o objetivo foi
consolidar o sistema capitalista no país (idem).
Giambiagi e Além (2000, p. 86-87) destacam, pelo menos, quatro aspectos
básicos e inevitáveis que teriam levado a uma maior intervenção do Estado na
economia brasileira, que são:
1) a existência de um setor privado relativamente pequeno;
2) os desafios colocados pela necessidade de enfrentar crises
econômicas internacionais;
3) o desejo de controlar a participação do capital estrangeiro,
principalmente nos setores de utilidade pública e recursos
naturais;
4) o objetivo de promover a industrialização rápida de um país
atrasado.
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Economia do Setor Público
A investidura estatal no setor de produção de bens e serviços, nos idos de
1960, deu-se em decorrência da incapacidade e/ou desinteresse do setor
privado em investir em setores marcados pela necessidade de vultosos recursos
e com longo prazo de maturação dos investimentos.
O Estado, portanto, entra no processo de industrialização com propósito
único de estabelecer proteção ao mercado local, assumindo, além do
papel de planejador, a realização de investimentos em setores
considerados estratégicos para o desenvolvimento industrial brasileiro,
com destaque para a infra-estrutura, especialmente energia elétrica,
telecomunicações e estradas para viabilizar o escoamento da produção.
Pelo menos dois exemplos básicos são destacados
para ratificar essa obrigatória investida do Estado na
economia brasileira, a criação da Companhia Siderúrgica
Nacional e a deterioração dos serviços de telefonia no eixo
Rio de Janeiro e São Paulo, no decorrer dos anos de 1960, o
que tornou inevitável a estatização do setor devido ao alto
montante de recursos requeridos e as dificuldades de se
obter investimentos privados.
Outro aspecto que marcou a intervenção do Estado na economia foi a
existência de setores nos quais fatores tecnológicos e/ou de mercado
apontavam para o monopólio como a estrutura de mercado mais apropriada.
Aqui vamos encontrar os chamados monopólios naturais, onde a
propriedade estatal colocava-se como uma solução para a regulação do
problema (idem).
Portanto, é possível assegurar que o Estado, na verdade, buscou a
ocupação de espaços “vazios” correspondentes às atividades
essenciais para o desenvolvimento econômico e para o
fortalecimento do próprio setor privado e não a ampliação deliberada
da intervenção daquele em detrimento do setor privado.
Observa-se, assim, que nos últimos anos, em virtude do afloramento
da viabilidade de investimentos de capital privado, o Estado, no sentido
de estabelecer uma maior e melhor distribuição da renda e avanços na
economia, vem promovendo a liberação de determinadas atividades ao setor
privado e, desta forma, reduzindo sua intervenção no setor.
Como ocorreu a intervenção no setor privado antes de
1930?
Neste período, em que pese a importância da intervenção do Estado na
economia, o processo ocorreu de forma desordenada e sem nenhum
planejamento, isto se deu, também, em função do desinteresse de Portugal pelo
Brasil.
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Universidade do Sul de Santa Catarina
A situação modificou-se com a descoberta do ouro no século XVIII e, com a
vinda da corte portuguesa para o Brasil, no início do século XIX, o interesse
pelo desenvolvimento da colônia aumentou, formando-se um modesto setor
privado com orientação comercial, período em que, mesmo sendo mínima a
intervenção, o governo passou a exercer um maior controle sobre a colônia.
Como principal ação da esfera estatal daqueles tempos, destaca-se a fundação
do primeiro Banco do Brasil, criado em 1808 e, além disso, o Estado começou
a introduzir normas visando à regulação das ações econômicas, fixando as
tarifas, estabelecendo condições de isenção e incentivos fiscais.
Segundo Giambiagi e Além (2000, p. 87), “a principal atividade econômica na
época era a agricultura. Os principais objetivos do governo eram a expansão da
atividade agrícola; a preservação de boas relações com o capital estrangeiro; e a
estabilidade econômica”.
Acrescentam os autores que, “em relação ao apoio à agricultura,
destacavam-se os esforços de evitar ciclos aguados do café que se
traduziram na política de preços mínimos para o produto. Em 1906
foi assinado pelos três principais produtores de café – São Paulo,
Rio de Janeiro e Minas Gerais – o convênio de Taubaté, pelo qual,
os governos dos estados se engajaram em esquemas de preços
mínimos e de controle da produção”(idem).
O processo de industrialização, além de incipiente, não era a prioridade da
política econômica. Porém, já havia a adoção de tarifas de importação com
objetivo de proteger a produção manufatureira local, tendo o Estado uma
atuação mais marcante nos setores da infra-estrutura, nos quais as relações
externas justificavam os investimentos estatais nas atividades portuária, de
navegação e saneamento.
A intervenção do Estado, naquele período, foi essencial em virtude de que iria
garantir uma rentabilidade mínima aos investidores estrangeiros, o que
possibilitou a realização dos primeiros investimentos no sistema básico de
transporte e utilidade pública, sendo as ferrovias construídas com capital inglês,
que tinham do governo a garantia de uma taxa mínima de retorno do capital
investido.
Finalizando os comentários sobre os acontecimentos
desta época, pode-se concluir que a progressiva
estatização das ferrovias, que ocorrera no início do
século XX, deu-se em virtude de que as garantias de
rentabilidade ao capital estrangeiro tornou-se peso
insustentável para o governo. Assim, o Estado tinha
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Economia do Setor Público
que conciliar as taxas de rendimentos adequadas aos investidores e as tarifas
fixadas para os serviços públicos para que elas não se tornassem socialmente
injustas aos usuários.
Como ocorreu a intervenção no setor privado em 1930?
Este período foi marcado pela crise decorrente das guerras, provocando uma
verdadeira mudança de mentalidade do governo brasileiro, na qual a
industrialização passou a se constituir uma crescente preocupação e prioridade,
especialmente em virtude dos entraves nas transações comerciais com o
mercado externo, gerando dificuldades nas importações e provocando retração
do processo de produção.
Estes fatores acabaram constituindo-se em importantes marcos para a
industrialização, em virtude de que a impossibilidade de importação
mostrou ao governo a necessidade de diversificação do setor industrial,
servindo de atenuante à vulnerabilidade externa e estímulo ao
crescimento da indústria local.
Nesta década, a ação do Estado manifestou-se de forma mais atuante em
relação aos instrumentos de regulação, notadamente sobre o controle de
preços básicos, incluindo água, eletricidade, gasolina e outros, além do
estabelecimento de tetos para as taxas de juros e a criação de autarquias,
sempre com o enfoque voltado à proteção do mercado local.
Outro marco deste período, sem dúvida, consiste no fato de que a União
assumiu, de vez, a responsabilidade pela fixação de preços e controle da
produção de um setor da economia, ao tomar para si as ações voltadas à
sustentação do preço do café. Associado a esse fator foi, também em 1930,
introduzido o controle do câmbio que indiretamente surtiu efeito na proteção
do setor industrial brasileiro.
O poder regulatório do governo expandiu-se com a criação das autarquias que
em colaboração com os produtores, regulavam a produção, os preços e
auxiliavam no financiamento de construção de armazéns e outros
componentes de produção. Em 1934 foi criado o Código das Águas, dando ao
governo o poder de fixar tarifas de eletricidade, tendo elas a peculiaridade de
garantir a rentabilidade máxima de 10% sobre o capital investido e, finalmente,
em 1937, outro fato de relevante importância para o desenvolvimento
econômico do país deu-se com a criação da Carteira de Crédito Agrícola e
Industrial do Branco do Brasil, garantindo a oferta de empréstimos de prazo
mais longo para os estabelecimentos industriais.
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Como ocorreu a intervenção no setor privado na década de
1940 e 1950?
Este período foi marcado por sucessivos acontecimentos que marcaram
significativamente a participação do Estado na economia, os quais
destacaremos para que você possa entender o processo:
1) Este período foi o marco do início de formação do setor
produtivo estatal, em decorrência da preocupação de garantir
o andamento do processo de industrialização, para o qual era
importante que não houvesse falta de insumos de produção,
caracterizando-se também este período pela necessidade de
garantir o que se convencionou chamar de segurança e
soberania nacional, estabelecendo uma espécie de freio às
interferências do mercado externo.
2) Consolidação do compromisso do governo com o
desenvolvimento econômico, com a instalação do primeiro
setor empresarial público, gerado pela criação da Companhia
Siderúrgica Nacional – CSN, em 1942, sendo esta resultante
das dificuldade geradas pela Segunda Guerra Mundial, das
fragilidades do setor privado e da convicção entre militares
de que uma empresa de aço nacional se constituía em um
aspecto importante em termos de segurança nacional.
3) As ações do governo não pararam por aí. Naquele mesmo
ano foi criada a Companhia Vale do Rio Doce (CVRD). O
Banco Nacional de Desenvolvimento Ecônomico (BNDE),
também decorrente da fragilidade do mercado de capitais
privado e da necessidade do Estado de fornecer
financiamentos em prazos mais longos e com menores
custos, para que não houvesse queda no processo de
desenvolvimento.
4) Juntamente à criação do BNDE, mais tarde BNDES, foi
também instituído o Programa de Reaparelhamento
Econômico, visando à modernização da infra-estrutura,
ficando o BNDES com a finalidade de manter o
financiamento necessário ao crescimento e modernização do
setor, incluindo em suas funções o fomento e o
financiamento das indústrias pesadas.
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5) Em 1953, também com a finalidade de reduzir a
vulnerabilidade do país aos choques externos, incrementar a
garantia da segurança nacional e fortalecimento da soberania
do país, foi criada a PETROBRÁS, consolidando-se num
ponto marcante do setor produtivo estatal, que surgiu de uma
forte aliança entre militares e tecnocratas em favor da
expansão do processo de desenvolvimento.
6) Em 1950, o então Presidente Jucelino Kubitschek, implantou
a máxima “50 anos em 5”, sacramentando o pensamento
desenvolvimentista no Brasil, tendo por objetivo a plena
sustentação do processo de industrialização.
7) Outro marco deste período diz respeito à introdução do
planejamento pró-industrialização do país com a implantação
do Plano de Metas em 1957, priorizando o aprofundamento
da estrutura industrial. Para tanto, caberia ao Estado os
investimentos nos setores de energia, transporte, e em
atividades industriais básicas como o refino do petróleo e
siderurgia, além de incentivos aos investimentos privados
para expansão e diversificação do setor industrial, dando
ênfase nos setores de produção de insumos básicos e bens de
capital.
8) O esforço para a manutenção do desenvolvimento pautou-se
num tripé, composto pelos capitais estatal, multinacional e
privado nacional, sendo os dois primeiros “pés” formados
pelos investimentos estatal e multinacional, havendo uma
verdadeira complementaridade entre ambos. O Estado ficou
responsável pelo investimento pesado em infra-estrutura
básica, incluindo energia elétrica e transporte. Já, o capital
estrangeiro, pelos investimentos na indústria metal-mecânica.
Ao capital privado nacional coube, especialmente, o
investimento em setores de distribuição e fornecedores para
as grandes empresas multinacionais, destacando-se as de
autopeças.
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9) Como incentivo ao investidor privado local, de acordo com
(idem, p. 91), destacaram-se:
a) fácil acesso e condições favoráveis à obtenção de
financiamento externo;
b) créditos de longo prazo com baixa taxa de juros;
c) reserva de mercado interno para os novos setores
industriais a serem criados.
10) Na década de 1950 ocorreu a difusão do controle de
preços, no qual as tarifas dos serviços de utilidade
pública, além da energia elétrica, abrangeram a
telefonia e o transporte público. Outros preços
considerados básicos como aluguéis, alimentos,
gasolina etc, também foram incluídos no sistema de
controle de preços. O controle dos preços dos
alimentos era realizado pela Comissão Federal de
Abastecimento e Preços (COFAP), que
posteriormente transformou-se na Superintendência
Nacional de Abastecimentos (SUNAB).
11) Fechando este ciclo, destaca-se que havia grandes
interesses em manter as tarifas públicas em níveis
acessíveis com objetivo de promover o crescimento
industrial e subsidiar o consumidor, o que fez com que o
Estado passasse, paulatinamente, a assumir a
responsabilidade pelas atividades ligadas à geração e
distribuição de eletricidade, transporte público e
telecomunicações, fato que se consolidou com a
criação da Companhia Hidrelétrica do Rio São Fran
cisco (CHESF), FURNAS, Centrais Elétricas de
Minas Gerais (CEMIG) e a Centrais Elétricas de São
Paulo (CESP), indispensáveis ao fornecimento de
energia adicional para a expansão da economia.
Como ocorreu a intervenção no setor privado na década de
1960 e 1970?
No decorrer dos anos de 1960 e 1970, continuando com o objetivo de ocupar
os espaços vazios da estrutural industrial, o Estado prosseguiu dilatando sua
participação direta no setor produtivo e, nesse sentido, foi fundamental a forte
aliança entre tecnocratas e militares, sacramentando-se este período, em nível
mundial, como o auge da participação estatal na economia.
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Economia do Setor Público
Segundo Giambiagi e Além (2000, p. 92-93), as razões que ditaram a expansão
das empresas estatais no Brasil são:
1) a política de inflação corretiva de meados dos anos 1960, que
aumentou a disponibilidade de recursos;
2) o efeito composição”, associado ao fato de que as estatais
atuavam nos setores que lideravam o crescimento na época,
ligados à expansão da taxa de investimento;
3) a abundante oferta de recursos dos organismos multilaterais;
4) a proliferação do processo de criação de subsidiárias a partir
de uma “estatal-mãe”, e
5) a liberdade administrativa das empresas para contratar e
pagar salários elevados.
No decorrer dos anos 60, o sistema de telefonia foi estatizado em virtude da
brusca queda na qualidade dos serviços telefônicos, surgindo, nesta década, a
holding da Eletrobrás e, posteriormente, em 1972, a Telebrás, ocorrendo,
também, a criação de subsidiárias pela Petrobrás e pela Companhia Vale do Rio
Doce.
Surge, em 1974, em meio à crise mundial com o primeiro choque do petróleo,
o Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento (IIPND), tendo como principal objetivo promover o desenvolvimento dos setores produtores de insumos
básicos que permaneciam acanhados. Tais ações acabaram por garantir a
manutenção das altas taxas de crescimento em relação ao PIB.
O governo tinha, naquela época, duas preocupações básicas:
a primeira delas era completar o processo de substituição de
importações;
a segunda aumentar as exportações o que, por um lado,
tornava o país menos vulnerável aos choques externos e, do
outro, o aumento da geração de moeda forte decorrente das
vendas externas, promovidas por uma maior participação de
bens intermediários.
O Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento ao mesmo tempo em que
representou o auge da intervenção estatal na economia, constituiu-se, também,
no início da crise do setor produtivo estatal em virtude da desaceleração do
crescimento provocado pelo primeiro choque do petróleo em 1973, exigindo
do governo brasileiro, em decorrência da necessidade de geração de divisas, a
introdução de um ousado programa de investimentos estatais, o que somente
foi viabilizado com o aumento das importações e do endividamento externo
do país.
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O objetivo do governo, naquele período, era manter o
investimento estatal nos setores de infra-estrutura
econômica e serviço público, energia elétrica, transportes e
comunicação, estendendo-se, também, às áreas de
desenvolvimento social, aí incluídas a saúde, educação e
seguridade social.
Complementarmente, dá-se a manutenção dos investimentos estatais nos
setores monopolizados pelo Estado (extração e refino de petróleo),
ficando o setor privado com a responsabilidade pela indústria
manufatureira.
Considerando que o pilar do plano de desenvolvimento era representado pelos
elevados montantes de investimentos no Sistema Eletrobrás, da Petrobrás, da
Siderbrás, da Telebrás, além de outras, chega-se à conclusão de que as empresas
estatais foram os principais instrumentos utilizados na manutenção da
estratégia de “crescimento com endividamento”, pois tiveram seus passivos
elevados com a capitação externa de recursos devido à restrição do acesso ao
crédito interno.
Finalmente, como resultado do período, ocorreu uma forte redução dos
aportes de capital na empresas estatais, decorrente dos objetivos
antiinflacionários que faziam com que as tarifas públicas fossem reajustadas
abaixo da inflação, além de exigir grande corte nos gastos orçamentários,
provocando a deterioração da receita tributária.
De positivo tem-se que o Segundo Plano Nacional de
Desenvolvimento foi bem-sucedido no que diz respeito aos
ganhos de dólares no comércio exterior.
Seção 2 – Quais as razões da estatização?
Para destacarmos as razões da estatização, vamos subdividir esta seção em três
aspectos básicos, os motivos clássicos, a correlação com outros países e as
características brasileiras.
Quais os motivos clássicos?
Procedendo a uma avaliação da intervenção do Estado na economia brasileira,
(GIAMBIAGI e ALÉM, 2000, p. 95-96), destacam como principais
justificativas:
a) a falta de “apetite” do setor privado para entrar em algumas
áreas;
b) a existência de setores caracterizados por apresentar
economias de escala;
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c) a presença de externalidades;
d) motivos políticos/nacionalistas;
e) o controle de áreas com recursos naturais escassos”.
Em primeiro plano observa-se que, em decorrência da incapacidade do setor
privado para arcar com projetos específicos de desenvolvimento, o Estado,
com objetivo de promover a industrialização, se viu forçado a assumir os
investimentos básicos nas áreas de infra-estrutura, serviços de utilidade pública
e indústria de base.
Constata-se, entretanto, que esta não foi uma
exclusividade do governo brasileiro, haja vista que este
processo de estatização também ocorreu nos demais países
em desenvolvimento, sendo comum em todos a
inexistência de um mercado de capitais eficiente que os
tornassem independentes de capitais externos.
Em segundo plano, a intervenção estatal direcionou-se para setores marcados
pela economia de escala, incluindo-se, inicialmente, a energia elétrica,
telecomunicações e aço, os quais, em razão das condições técnicas, requeriam
uma redução do número de empresas e conseqüente aumento nas escalas, o
que se considerava como necessidade de uma produção eficiente.
Como terceiro plano das razões da estatização, observa-se a intervenção do
Estado em setores geradores de externalidades positivas. O Estado passa a
atuar de forma direta e/ou concedendo benefícios e incentivos para a
viabiliazação de setores e atividades de reconhecido interesse social como, por
exemplo, a eletrificação rural. Porém, neste caso, verifica-se a exclusão das
estatais e a atuação direta do governo na construção de rodovias, assegurando
melhorias no setor de transporte para garantir o escoamento da produção.
Concluindo, observa-se o crescimento de motivos nacionalistas, associados à
necessidade de garantia de segurança e soberania nacional, impulsionando a
intervenção estatal na economia, agrupando-se, a estes fatores, a necessidade
de controle de áreas de recursos naturais escassos como o setor de Petróleo.
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Qual a correlação com outros países?
O período, após a Segunda Guerra Mundial, em 1945, foi marcado por uma
significativa ampliação da intervenção do Estado na economia, não apenas no
Brasil, mas em nível internacional, o que se convencionou chamar de “Novo
Estado Keynesiano-desenvolvimentista” destacando-se, neste contexto, o
crescimento do desenvolvimento do Estado do Bem-Estar, com o incremento
dos serviços sociais, incluindo educação, saúde e infra-estrutura urbana.
Nos países menos desenvolvidos, a intervenção do Estado era tida como
complementaridade entre os capitais públicos e aqueles do setor privado, e,
além disso, a ação crescente do Estado destacou-se no sentido de
complementar o sistema produtivo. Giambiagi e Além (2000, p. 97) ressaltam
que estas ações ocorreram via:
a) investimento direto em setores estratégicos para o
desenvolvimento da economia, principalmente no que diz
respeito ao fornecimento de insumos básicos e à constituição
dos setores de infra-estrutura;
b) planejamento do desenvolvimento econômico, com a
explicitação de metas setoriais a serem atingidas;
c) apoio financeiro a setores considerados estratégicos em
dificuldades financeiras.
Observa-se, portanto, que a ação direta do Estado nas
diversas atividades econômicas constituiu-se uma
característica comum na maioria dos países em
desenvolvimento, notadamente naqueles que visaram a um
processo rápido de crescimento.
Quais as características brasileiras?
Segundo Giambiagi e Além (2000, pp. 97, 98), as grandes estatais no Brasil
ocuparam os espaços vazios associados a setores estratégicos para o
desenvolvimento econômico, nos quais os investimentos caracterizavam-se
pelo alto nível de capital, baixo custo e longos prazos de maturação dos
investimentos. Acrescentam os autores que os principais fatores da crescente
ação do Estado na economia brasileira foram:
a) a necessidade de solucionar os problemas de Balanço de
Pagamentos;
b) o objetivo de controlar as atividade de empresas estrangeiras,
principalmente no setor de utilidades públicas e exploração
de recursos naturais;
c) a priorização de um projeto de industrialização acelerado de
uma economia atrasada.
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Em que pese o Brasil ter seguido uma tendência comum a outros países,
alguns fatores permitiram que tivéssemos um melhor desempenho até o
período da década de 1980. Dentre esses fatores podemos destacar o
próprio crescimento brasileiro viabilizando as estatais intensivas em capital
para obter economias de escala, o que não foi possível em outros países. O
governo autoritário limitante do poder dos sindicatos dentro das estatais e a
eliminação do poder do Congresso de supervisionar-lhe as operações, além da
concentração de esforço, com o propósito de realizar o projeto de
industrialização, foram, também, marcos do sucesso brasileiro.
Outro fato marcante do Estado Desenvolvimentista no Brasil foi, sem
dúvida, o viés nacionalista/desenvolvimentista assegurado pela forte aliança
entre militares e tecnocratas e a confiança da comunidade financeira
internacional, o que também não foi possível em outros países devido à pouca
atuação dos militares no governo.
Finalmente, como características e resultados marcantes da intervenção estatal
na economia brasileira podemos destacar:
a) crescimento da burocracia na órbita da administração
indireta, aflorando-se institutos quase que autônomos, fundos
e fundações e uma crescente importância das agências
descentralizadas na condução da política econômica do
governo;
b) o nível de emprego público mais que triplicou, passando de 1
milhão nos anos de 1950 para 3,5 milhões em 1973;
c) o número de autarquias federais passou de 140 em 1970, para
170 em 1975, sendo o crescimento mais expressivo o número
de empresas estatais federais que, de 48 em 1960 passou para
87 em 1969 e para 185 em 1979, além da diversificação das
atividades das grandes estatais por meio da criação de
subsidiárias, exemplo do caso da Petrobrás que passou
também a investir nas áreas de petroquímica e fertilizantes;
d) em última escala, cita-se a ampliação dos instrumentos
regulatórios como controle da taxa de câmbio, fixação de
tarifas, barreiras alfandegárias, subsídios, controle de
preços etc.
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Seção 3 – Qual o papel do Estado?
Nesta seção você vai estudar os diversos papéis assumidos pelo Estado
brasileiro no desenvolvimento econômico, em decorrência do nível de atraso
dos diversos setores da economia.
Ao longo desta seção, você vai observar que no processo de expansão da
economia o governo atuou de diversas formas, especialmente como regulador,
financiador e agente produtor. Ora mediante a concessão de subsídio ao setor
privado, ora financiando os esforços de investimento privado em setores
estratégicos e, ora investindo diretamente em setores de infra-estrutura e
utilidade pública. Salientando-se que entre 1968 e 1974 foram criadas 231
novas empresas estatais no Brasil.
Como foi o Estado como agente regulador?
Ao Estado coube estabelecer e exigir o cumprimento de normas de
comportamento mediante leis antitrustes (contrárias aos grandes monopólios
americanos) e de agências que assegurassem uma conduta competitiva e a
regulação dos monopólios naturais. Além de manejo de políticas fiscal e
monetária visando a controlar as flutuações econômicas e influenciar a
distribuição de renda e a direção do crescimento, cabendo, ainda, influenciar,
de forma indireta, a alocação de recursos ao setor em desenvolvimento, o que
equiparava nossa experiência ao modelo anglo-saxão tradicional.
Sempre tendo como meta a superação do atraso, mediante o processo de
industrialização, o Brasil perseguiu vários objetivos, sendo os mais importantes:
a) limitar as importações;
b) diversificar as exportações;
c) reduzir o consumo de petróleo;
d) desenvolver fontes domésticas de energia;
e) encorajar o desenvolvimento agrícola;
f) proteger firmas domésticas;
g) promover a transferência de tecnologia avançada.
Verifica-se que para atingir estes objetivos foi necessário emergir o
papel regulador do Estado, incluindo funções clássicas de alocação,
estabilização e distribuição, calcadas na prática de instrumentos tradicionais
como: políticas monetária, fiscal e creditícia, políticas de comércio
exterior e controle de câmbio e preços etc., que formam o contexto das
medidas da política econômica do país.
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Data do início do século o controle dos preços, da produção e do
comércio exterior, quando os governos estaduais
implementaram programas de garantia de preços mínimos para
o café, que posteriormente à Grande Depressão dos anos 1930,
passou à responsabilidade do governo federal, tendo por
objetivo o controle da produção, ampliando-se a abrangência do
programa de apoio introduzido aos produtos como açúcar, sal e
madeira.
Como papel fundamental no conjunto de instrumentos reguladores do Estado,
em proteção ao mercado doméstico, vieram os controles cambiais e de
importações. A partir da década de 1930, foram os serviços de utilidade pública
que entraram no sistema de controle do governo, em destaque, os aluguéis e
alimentos da cesta básica. Já nos idos de 1970, com o advento do Conselho
Interministerial de Preços – (CIP), outros produtos industriais básicos também
tiveram seus preços controlados pelo Estado, remanescendo, desde aquela
época, a atribuição do governo de fixação do salário mínimo.
O sistema de incentivos fiscais e linhas de créditos subsidiadas, associadas às
intervenções das agências governamentais regulando as decisões privadas com
a fixação de tarifas, preços e salários, incluindo a aprovação de licenças de
exportação, isenções de impostos de importação, e compras de tecnologia
estrangeira, constituíram-se em outro importante estímulo aos investimentos
nas áreas atrasadas no Brasil, especialmente a partir de 1964 com a proliferação
das agências para assegurar o controle sobre os preços, a produção e o
comércio exterior.
Como foi o Estado como órgão financiador?
São vários os fatores associados à intervenção do setor público no sistema
financeiro brasileiro, dentre os quais, (idem, p. 100-101), ressaltam:
a) seu papel importante em atividades bancárias comerciais e de
desenvolvimento;
b) as reformas dos anos 1960, que tinham como objetivo
modernizar o mercado de capitais brasileiro;
c) a crescente importância dos programas de crédito subsidiados
nos anos 1970.
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Os autores citados destacam também as principais mudanças registradas pelas
reformas dos anos 60:
a) introdução de um sistema de correção monetária para
proteger as transações financeiras dos efeitos dos níveis altos
de inflação;
b) as novas regras e regulamentações para as instituições
financeiras, para melhorar o acesso das firmas brasileiras ao
financiamento e à capitalização;
c) um sistema de financiamento habitacional.
O objeto principal das ações do conjunto de instituições financeiras estatais era
incentivar o desenvolvimento de setores estratégicos para o quais, as fontes de
financiamentos privados não eram adequadas. Os principais organismos
estatais eram o Banco do Brasil, criado em 1908, com função específica de
concessão de crédito agrícola e apoio às exportações e, a Caixa Econômica
Federal (CEF), criada em 1861, cuja função principal era o financiamento do
setor de habitação, além do já destacado BNDES, criado em 1952.
Na atualidade, o Banco do Brasil mantém a função de principal instituição
financiadora do crédito à agricultura e, naquele período, os empréstimos à
agricultura eram significativamente subsidiados, chegando a ser
remunerado a taxas de juros negativas. Conjuntamente, o Banco Nacional
de Desenvolvimento (BNH) e a Caixa Econômica Federal formavam o
Sistema Nacional de Habitação (SNH) criado pela reforma de 1964/66,
nos quais o objetivo principal era disponibilizar o crédito de longo prazo
para a compra de moradia, sendo que com a extinção do BNH. A Caixa
Econômica Federal continua sendo a principal fonte de crédito ao setor
de habitação.
Finalizando este papel de financiador destaca-se o papel do BNDES,
criado pela Lei n.º 1628 de 1952, com a denominação de BNDE, tendo
como função primordial financiar a infra-estrutura indispensável ao incremento
do processo de industrialização brasileiro, constituindo-se, se não a única, mas
a principal fonte de financiamento a investimentos de longo prazo no Brasil.
Os financiamentos do BNDE concentraram-se, inicialmente, nos setores de
transportes, energia e siderurgia, aumentando seu leque de atuação com a
concessão de financiamento ao setor privado a contar de 1960. O banco
consagrou-se como o pilar da execução do Segundo Plano Nacional de
Desenvolvimento (II PND).
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Como foi o Estado no papel de produtor?
Giambiagi e Além (2000, p. 101), ao discorrerem acerca do papel de produtor
do Estado, enfatizam que, “ao final da década de 1970 havia cerca de 700
empresas estatais, das quais aproximadamente 250 eram federais; 360 estaduais;
e 100 municipais”.
Acrescentam os autores que: “Em 1974, uma pesquisa mostrou que dentre as
5.113 maiores sociedades anônimas, mais de 39% de seus patrimônios líquidos
pertenciam a empresas públicas, 18% a empresas estatais, e 43% a empresas
privadas nacionais. As empresas estatais controlavam 16% das vendas
totais, as multinacionais 28%, as firma privadas nacionais, 56 % do
total” (idem).
O Estado empresário brasileiro direcionava sua atuação nas áreas de
mineração, infra-estrutura e serviços de utilidade pública, conte xto
em que as empresas estatais eram responsáveis por uma considerável
fatia do faturamento e do patrimônio líquido.
No campo da indústria de transformação a participação estatal foi
importante nos setores de metalurgia e químicos. Nos aspectos
siderúrgicos a Usiminas e a Companhia Siderúrgica Paulista (COSIPA),
associados à CSN – Companhia Siderúrgica Nacional dominavam o setor, com
a Petrobrás comandando o setor de exportação, refino do petróleo e um
incremento na distribuição de gasolina.
As estatais dominavam também o setor de mineração, face ao controle de 86%
do patrimônio líquido das 500 maiores empresas brasileiras, configurando-se a
Companhia Vale do Rio Doce, como a principal estatal do setor.
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Atividades de auto-avaliação
Leia com atenção os enunciados e responda:
1. Revendo os enunciados acerca da cronologia da intervenção
estatal na economia, comente, pelo menos um, dos quatros
aspectos básicos destacados por Giambiagi e Além.
2. As décadas de 1940 e 1950 marcaram significativamente a
participação do Estado na economia brasileira. Além da
preocupação com a falta de insumos de produção, aflorou,
também, outro marco que se caracterizou pela necessidade de
garantir o que se chamou de:
a- (
) Aliança entre militares e tecnocratas.
b- (
) A ocupação dos espaços vazios deixados pelo setor
privado.
c- (
) Segurança e soberania nacional.
d- (
) O aprofundamento do da estrutura industrial
e- (
) O desenvolvimento nacional
3. Dentre as principais justificativas para a intervenção do
Estado na economia, citamos:
a- (
) A presença de externalidades.
b- (
) Motivos políticos/nacionalistas.
c- (
) A falta de “apetite” do setor privado para entrar em
algumas áreas.
d- (
) Existência de setores caracterizados por apresentar
economias de escala.
e- (
) Todas as alternativas estão corretas.
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4. Segundo os principais fatores da crescente ação do Estado
na economia brasileira, temos “o objetivo de controlar as
atividades de empresas estrangeiras, principalmente no setor
de utilidades públicas e exploração de recursos naturais”.
Trace um pequeno comentário acerca deste fator.
5. Tendo como meta a superação do atraso mediante o
processo de industrialização, o Brasil perseguiu vários
objetivos. Dentre eles:
a- (
) Diversificar as exportações e limitar as importações.
b- (
) A crescente importância dos programas de crédito
subsidiados em 1970.
c- (
) Encorajar o desenvolvimento agrícola e proteger firmas
domésticas.
d- (
) Um sistema de financiamento habitacional.
e- (
) As alternativas “a” e “c” estão corretas.
6. No papel de Estado Produtor, as estatais dominavam o setor
de mineração. Este domínio dava-se em decorrência do
controle de:
a- (
) 16 % das vendas totais do país.
b- (
) 39 % do patrimônio líquido das 5.113 sociedades
anônimas do país.
c- (
) 86 % do patrimônio líquido das 500 maiores empresas
brasileiras.
d- (
) 700 empresas estatais do país.
e- (
) 360 empresas estatais.
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Síntese da unidade
Nesta unidade você deu continuidade aos estudos relativos às diversas fases de
nossa economia, destacando os períodos anteriores à década de 1930 até o final
do milênio.
Você também conheceu os motivos clássicos, a correlação com outros países e
as características brasileiras em relação à estatização de alguns setores de nossa
economia, além de conhecer as funções e/ou papéis que o Estado teve de
assumir, ao longo dos tempos, de produtor, financiador e regulador do sistema
econômico.
Saiba mais
Você, que pretende ampliar seus conhecimentos acerca dos processos de
formação de nossa economia, pode verificar o que dizem Giambiagi e Além,
acerca dos seis planos econômicos ocorridos no período de 1986 a 1994. Para
tanto, sugere-se:
GIAMBIAGI. Fabio; ALÉM, Ana Cláudia. Finanças Públicas. Teoria e
prática no Brasil. 2ª. São Paulo: Campus. 2000.
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Unidade 3
Os gastos do setor
público
Objetivos de aprendizagem
Compreender o que são gastos públicos e sua classificação.
Entender o crescimento e os limites dos Gastos Públicos.
Conhecer o que a LRF estabelece quanto ao limite dos Gastos
Públicos.
Seções de estudo
Nesta unidade você vai estudar as seguintes seções:
Seção 1 O que são e qual a classificado dos Gastos
Públicos?
Seção 2 Como ocorreu o crescimento dos Gastos
Públicos?
Seção 3 Qual o limite dos Gastos Públicos?
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Para início de conversa
Nesta unidade você vai estudar as características, formas e a classificação dos
gastos públicos. Conforme destacam Giambiagi, Além e Pereira, para o estudo
das finanças públicas é indispensável que se tenha noções claras acerca dos
conceitos e classificação dos gastos públicos.
Por exemplo, você sabe que há uma diferença de ordem legal entre o exercício
da função pública e da função privada. Sabe que para serem realizados, os
gastos públicos necessitam estar fixados em leis específicas e que estas formam
os instrumentos de planejamento do governo. Você tem conhecimento de
como os gastos públicos são classificados?
Seção 1 – O que é e qual a classificação dos Gastos
Públicos?
Para que você compreenda o conceito de Gasto Público, é preciso saber que o
Estado como agente de viabilização do direito e regulador da economia, para o
desenvolvimento de suas funções, presta serviços e se vê forçado a realizar
investimentos no sentido de promover a geração de renda e a busca do
equilíbrio econômico.
O governo, ao desenvolver as atividades de finanças
públicas, arrecada os recursos provenientes de suas
receitas e os aplica na manutenção de suas atividades de
administração e planejamento, assim como nas ações de
saúde, educação, infra-estrutura etc.
Segundo Giambiagi e Além (2001, p. 54), visando a estabelecer uma definição
dos Gastos Públicos, destacam que há algumas funções que são típicas de
governo, ratificando que “se o governo não as assumir, ninguém irá fazê-lo ou irá fazê-lo de modo parcial ou insatisfatório - por se tratar de oferta de bens
e serviços públicos”.
Podemos assim concluir que, Gasto Público constitui-se no dispêndio realizado
pelo governo para o desenvolvimento e manutenção dos bens e serviços
públicos.
Riani (2002, p. 80), ao discorrer sobre o assunto, assim conceitua os Gastos
Públicos: “Representam o custo da quantidade e da qualidade dos serviços e
bens oferecidos pelo governo”.
Se levarmos nossos estudos às finanças públicas, devemos
ter bastante claro esse conceito de Gasto Público destacado
pelo citado autor, haja vista que deveremos ter plena
consciência da diferença entre o que chamamos de Gastos
Governamental e Gastos Públicos.
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Por Gasto Governamental teríamos, então, as despesas geradas e realizadas
pelas unidades vinculadas à Administração Pública direta e indireta, incluindose aí os gastos realizados pela esfera do governo, suas autarquias e fundações.
Há, entretanto, outra esfera de desembolso do governo que contempla os
gastos originários dos investimentos realizados pelo ente público no
desenvolvimento de suas atividades econômicas, destacando-se aqui a atuação
das empresas estatais. Neste caso, vamos encontrar os investimentos em
energia elétrica, siderurgia, além daqueles destinados ao atendimento das
necessidades básicas da população como saúde, educação, transportes etc.
Estes formam Os Gastos Públicos.
Como estão classificados os Gastos Públicos?
Os gastos públicos podem ser classificados quanto à sua finalidade, natureza e
função.
A classificação de acordo com a finalidade visa a destacar seus
desmembramentos segundo as funções e os programas a serem executados
pelo governo, sendo importante para a implantação efetiva do orçamentoprograma, que tem como objetivo principal aumentar a eficiência e eficácia na
programação dos gastos do governo.
Por sua vez, os gastos realizados pelo governo apresentam-se de três formas
básicas, diferenciando-se estas pelo grau de detalhamento das informações que
se pretende dispor na elaboração e execução do orçamento. Assim, estes gastos
apresentam-se destacados em: grupos agregados, por categoria econômica, por
funções e, evidentemente, pela sua finalidade.
Na categoria econômica, vamos encontrar a classificação das despesas (gastos)
correntes (tributária, de serviços etc.) e de capital (alienação de bens). Na
classificação por função encontraremos a divisão de acordo com a função de
cada órgão (saúde, educação, segurança etc.) e, quanto à finalidade os gastos
podem ser para custeio ou investimentos.
O que são despesas agregadas?
Estas despesas apresentam uma consolidação dos gastos totais realizados pelas
diversas esferas que compõem as administrações públicas do país, isto é, pelos
diversos entes da Federação: Governo Federal, Estado, Distrito Federal e
Municípios.
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Universidade do Sul de Santa Catarina
Mesmo apresentando-se de forma agregada, isto é, compondo-se
dos gastos totais do governo, estes são distribuídos em
componentes básicos, como consumo final das administrações
públicas, subsídios, transferências de assistência e previdência e
juros da dívida pública interna, já apresentam a viabilidade de
realização de uma avaliação macroeconômica das contas das
administrações públicas.
Nessa avaliação macroeconômica, em que pese o elevado nível de agregação,
poderíamos destacar quais dos componentes de gastos, que, nesse nível global,
estariam oferecendo maior peso relativo nos gastos governamentais e sua
influência no processo de crescimento.
O que são despesas por categorias?
A classificação dos gastos governamentais, por categorias econômicas, é
rotineiramente apresentada nos balanços gerais de cada unidade que compõe a
estrutura de governo, tendo estes a prerrogativa de possibilitar uma análise
financeira mais detalhada de cada uma delas em itens como segue:
a situação financeira do governo, em conjunto com uma
análise da receita;
o peso de cada componente na estrutura de gastos;
a capacidade de poupança do governo;
a capacidade de investimento do governo;
a política de gastos, sua rigidez e/ou flexibilidade.
Falando em termos de Brasil, os gastos públicos, no que tange à natureza ou
categoria econômica, encontram-se classificados em duas categorias básicas,
que são as despesas correntes e despesas de capital.
As despesas correntes contemplam os considerados gastos fixos do
governo, sendo, portanto, as despesas sem as quais a máquina administrativa
de geração e produção de serviços não funcionaria. Nesta classificação vamos
encontrar os gastos com pessoal, material de consumo e manutenção,
incluindo-se, também, aquelas despesas relacionadas ao pagamento dos
encargos da dívida pública.
As despesas de capital, por sua vez, representam os gastos com
investimentos realizados pelo governo, podendo contemplar-se aqui aqueles
investimentos realizados em obras, instalações e bens de caráter
permanente como aqueles relacionados à integralização de capital de
empresas públicas.
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O que são despesas por funções?
Com o advento da Carta Constitucional de 1988 e, posteriormente, da Lei de
Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar n.º 101/00 e, até por anseios da
sociedade, o governo vem introduzindo mecanismos mais eficazes à geração e
controle dos gastos públicos, destacando especial atenção na elaboração e
execução do orçamento.
Visando, portanto, a uma melhor distribuição e controle na destinação e
aplicação dos recursos públicos, o orçamento, de acordo com as Portarias n.º
42/1999 do Ministério do Orçamento e Gestão e Interministerial n.º 163/
2001, passa a obedecer à Classificação Institucional e a FuncionalProgramática.
A Classificação Institucional contempla a distribuição do orçamento por
órgão, obedecendo à estrutura funcional de cada um dos Poderes da
Federação.
A classificação Funcional-Programática, conforme se autodenomina,
contemplará a alocação dos recursos de acordo com as funções, sendo esta
distribuição dos gastos de suma importância para a análise das despesas
públicas, cada uma delas dividindo-se em função de seus diversos programas e
subprogramas que a compõem.
De modo geral, os gastos por funções classificam-se em:
Legislativo.
Judiciário.
Administração e planejamento.
Defesa nacional e segurança pública.
Educação e cultura.
Habitação e urbanismo.
Indústria, comércio e serviços.
Saúde e saneamento.
Trabalho.
Assistência e previdência.
Transportes.
Agricultura.
Energia e recursos minerais.
Desenvolvimento regional.
Comunicações.
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Seção 2 – Como ocorreu o crescimento dos gastos
públicos?
Muito se tem falado a respeito do crescimento dos gastos públicos,
especialmente nas últimas quatro décadas, as estatísticas tradicionais
têm mostrado que os gastos do setor governamental apresentam
trajetória crescente.
Ocorre que, nem mesmo os cientistas políticos nem os economistas
têm sido capazes de dispor de um conjunto sistêmico de teorias que
expliquem, com mais propriedade, o fenômeno do crescimento dos
gastos públicos.
Existe, na verdade, um conjunto de observações empíricas que procuram
descrever o crescimento dos gastos públicos em alguns países, visando
demonstrar as razões que teriam levado o setor público a se envolver cada vez
mais na economia, o que acabou provocando aumento significativo de seus
gastos.
Riani (2002, p. 83), discorrendo sobre o crescimento dos gastos públicos,
destaca que “a grande dificuldade de análise dos gastos públicos relaciona-se ao
processo decisório que os definiu e a não-existência de teorias que possam
contribuir para sua análise”.
O autor acrescenta que,
independentemente desses problemas, o que se percebe é que, de uma forma ou
de outra, o volume de recursos gastos pelos governos de diversos países vem
crescendo significativamente nas últimas décadas. Embora seja possível apurar
este crescimento através da evolução dos valores reais dos gastos ou de seus
valores per capasita, a forma mais tradicional para tal mensuração é a
comparação do valor das despesas públicas com o Produto Interno Bruto (PIB)
dos países (idem).
É importante você não se distanciar da relação entre o crescimento dos gastos
públicos e o processo de desenvolvimento do país. Se você voltar à primeira
unidade, vai relembrar que segundo a Lei de Wagner, destacada por Pereira
(2003), o crescimento dos gastos (despesas) públicos crescem na direção e
volume da expansão das atividades do Estado.
Outros pensadores do passado também procuraram analisar a evolução dos
gastos públicos, tendo por base a evolução destes em alguns países e períodos
destacados. Peacock e Wiseman, citados por Riani (2002, p. 87-90),
desenvolveram suas análises baseados na evolução dos gastos públicos do
Reino Unido, tomando como foco os gastos públicos daquele país no período
de 1890 e 1955.
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Economia do Setor Público
Ainda, segundo Riani (2002, p. 87-88), Peacock e Wiseman estabeleceram três
objetivos principais, que contemplavam:
1 ) em primeiro plano, o preenchimento de um espaço existente
nas informações estatísticas disponíveis sobre os gastos do
governo a partir de 1890;
2) em segundo plano, acreditando que suas análises poderiam
contribuir para o entendimento do desenvolvimento
econômico daquele país, buscaram os pensadores relacionar
os informes estatísticos com a história econômica do
período, com o objetivo final.
3) em terceiro plano, os pensadores buscaram analisar o
comportamento dos gastos do governo dentro do contexto
histórico e estabelecer algumas hipóteses que ajudassem a
explicar o comportamento dos gastos do governo também
em outros países.
O interessante dos estudos desenvolvidos por Peacock e Wiseman
consiste no fato deles terem estabelecido como proposições básicas
para a análise do comportamento dos gastos públicos:
A primeira delas relacionava os valores per capita dos gastos
totais com o PIB.
A segunda buscava relacionar o crescimento dos gastos do
governo com períodos de distúrbios sociais.
Riani (2003) destaca que os pensadores, preliminarmente, observaram que o
total dos gastos do governo havia crescido relativamente mais rápido do que o
PIB e, na seqüência, verificaram que o nível dos gastos do governo foi
claramente afetado pelas duas guerras mundiais, denominando essas variações
de “efeitos deslocamento” concluindo finalmente que, após esses períodos, o
crescimento dos gastos seguiria um caminho normal, porém em um nível
superior àquele verificado no período anterior à guerra.
Costumeiramente, a importância do setor público em um
país é medida por meio de seu grau de desenvolvimento e,
também, por intermédio da renda per capita. Importante,
porém, observar que cada país possui as suas
peculiaridades políticas e sociais que interferem
diretamente na estrutura do setor público e na própria
renda per capita.
Assim, o relacionamento existente entre a renda per capita e as políticas fiscais
pode ser completamente diferente ao se analisarem as situações de diversos
países. Este fato é evidente porque cada país tem a sua estrutura econômica,
política e social alterada de acordo com a sua realidade.
Este fato ocorre porque à medida que há crescimento, e que há efeito
demonstração de necessidade das sociedades vizinhas, há a necessidade de se
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desenvolver quantitativa e qualitativamente os serviços de bem-estar, de
desenvolver as infra-estruturas econômica e social etc. Portanto, esses fatores
conduzidos pela política fiscal de alocação dos gastos públicos, terão grande
efeito sobre a renda per capita do país.
Exemplificando, podemos dizer que quando o governo ampliar o elenco
de serviços de saúde, ocorrerá uma alocação dos gastos em investimentos
e manutenção dos mesmos e, por conseguinte, um nível diferenciado de
emprego pelos novos ingressos.
Você já deve ter notado que o crescimento dos gastos públicos sofre
influência de vários fatores.
Preliminarmente, é importante observar que os gastos
públicos encontram-se diretamente relacionados ao
desenvolvimento das funções administrativas do governo
e, assim, o crescimento da estrutura governamental
provoca o crescimento dos gastos na mesma direção e
intensidade.
Tomando-se por base a prestação de serviços visando ao atendimento do bemestar da sociedade, os serviços pertinentes ao atendimento das necessidades
básicas da população como saúde, segurança e educação, além de outros,
também se desenvolvem de acordo com o crescimento da sociedade, exigindo
que o governo aumente o deslocamento de recursos no sentido de buscar o
máximo de satisfação das necessidades de natureza coletiva, implicando
diretamente o crescimento dos gastos públicos.
Enfocando os aspectos do desenvolvimento econômico, vamos observar o
afloramento dos investimentos do setor público em relação ao total dos
investimentos da economia, e poderemos concluir que a formação bruta do
capital do setor público coloca-se como sendo um importante fator nos
primeiros estágios de desenvolvimento e crescimento econômico do país.
Tal fato se dá em virtude de que, neste estágio do desenvolvimento e
crescimento econômico, a necessidade de investimentos é bastante
elevada, especialmente em infra-estruturas sociais e econômicas, tais
como transporte, estradas, saneamento, educação, administração pública
etc.
Podemos considerar, ainda, o deslocamento de recursos para área de
produção e geração de serviços de natureza industrial. Aqui teremos
condições de medir o vigor dos gastos públicos mais diretamente voltado
ao desempenho do papel complementar do governo, no crescimento dos
investimentos do setor privado.
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O crescimento dos gastos públicos no Brasil
Segundo Riani (2002, p. 100), no Brasil o comportamento dos gastos
governamentais tem, de certa forma, acompanhado a tendência mundial,
porque o volume e o crescimento desses gastos têm, também, aumentado
significativamente nos últimos 30/40 anos.
Acrescenta o autor, tais gastos, em décadas anteriores correspondia a uma
modesta parcela do PIB, mas na atualidade apresentam índices relativamente
mais elevados do que os de certos países europeus, além de ser maiores do que
os da grande maioria dos países latino-americanos.
No Brasil, infelizmente o maior percentual dos gastos públicos ainda é
originário das funções administrativas e de planejamento, ou seja, manutençaõ
da administração governamental, com 66,7% dos gastos realizados, seguido
pela assistência e previdência social, com 15,1%.
Seção 3 – Qual o limite dos gastos públicos?
Para falarmos sobre o limite dos gastos públicos, é importante lembrar que a
expansão das funções do governo na economia brasileira, notadamente a partir
da década de 1930, decorreu de modificações significativas nas preferências
(inovações tecnológicas, infra-estrutura, saúde, educação etc.) da população e
da necessidade de uma intervenção no processo de distribuição da renda
nacional, bem como pela evolução dos princípios teóricos das finanças
públicas.
Apesar das mudanças em curso desde o final do século passado, em relação às
funções do Estado, que sinalizam uma tendência de retorno a suas atividades
clássicas, não implicará uma diminuição da importância do setor público no
processo de desenvolvimento e da produção do bem comum da sociedade, requer
sim, uma maior preocupação com os gastos governamentais. (idem).
Por exemplo, o controle e a busca incessante da redução dos gastos possuem
como alvo a retração do endividamento e não uma exclusão da atividade
estatal.
Pereira (2003, p. 97), ao comentar os aspectos relativos à fixação dos limites
dos gastos do governo, enfatiza que
é inegável que o Estado nacional, mesmo submetido a um acelerado processo de
enfraquecimento em decorrência dos efeitos de um crescimento desajustado e da
globalização, apresenta-se como um agente econômico preponderante no
atendimento das necessidades individuais e coletiva, desempenhando papel
indispensável na formulação de políticas econômicas, regulador da
competitividade, e na promoção do bem comum da sociedade.
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O autor reforça seu posicionamento afirmando que “nesse contexto, as
finanças públicas converteram-se na economia política da atualidade,
considerando que a maior parcela das decisões econômicas é concebida no
âmbito da política, enquanto seus efeitos ocorrem no âmbito econômico”
(idem).
Qual a relação entre limitação dos gastos públicos e
orçamento público?
Não é possível discorrermos sobre fixação de limites de gastos públicos, sem
traçarmos um paralelo com o conhecido Orçamento Público.
Conforme sabemos, a premissa que diferencia o exercício da função pública do
desenvolvimento da função na esfera privada, de acordo com o Mestre Ely
Lopes Meirelles (2004, p. 88), é: “Enquanto na administração particular é lícito
fazer tudo que a lei não proibe, na Administração Pública só é permitido fazer
o que a lei autoriza”.
1. Na função privada você pode fazer tudo, menos aquilo que a
lei considera crime.
2. Já na função pública somente é permitido ao agente público
fazer aquilo que a lei o autoriza.
Partindo dessas premissas não é difícil perceber que os gastos públicos, para
serem realizados, necessitam estar devidamente fixados e autorizados em
legislação específica.
No Brasil, o planejamento das ações de governo, a previsão das receitas e a
fixação das despesas obedecem às orientações da legislação orçamentária, que
partindo da iniciativa do Poder Executivo, estabelecerão o Plano Plurianual, a
Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual. Veja a seguir
o que são elas.
O Plano Plurianual configura-se na condição do
planejamento estratégico em virtude de que nele serão
elencados os programas e metas para um período de quatro
anos. Visite o site do Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão – www.planejamento.gov.br – e veja o
texto da Lei n.º 10.933/04 – Estabelece o Plano Plurianual
para o período de 2004 a 2007, da União.
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A Lei de Diretrizes Orçamentárias, configura-se na
condição do planejamento tático pois, além de estabelecer as
diretrizes e metas da administração pública, disporá as
normas e regras para elaboração e execução do orçamento
anual. Visite o site do Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão – www.planejamento.gov.br – e veja o
texto da Lei n.º 10.934/04 – Lei de Diretrizes
Orçamentárias da União, editada em 2003, para regular a
elaboração e a execução do orçamento de 2005.
O limite dos gastos públicos, em uma primeira instância
encontram-se, portanto, vinculados aos montantes definidos
pela Lei Orçamentária Anual, elaborada de acordo com os
ditames da Lei de Diretrizes Orçamentárias, configurando-se
esta na condição de planejamento operacional. Visite o site
do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão www.planejamento.gov.br - e veja o texto da Lei n.º
11.100/05, Lei Orçamentária Anual da União, aprovada
para o exercício de 2005.
Qual o limites de gastos públicos, segundo a Lei de
Responsabilidade Fiscal?
O início deste novo milênio passou a constituir-se, também, um marco para
o governo e a administração pública como um todo. Aflorou durante o
exercício de 2000 a propalada Lei de Responsabilidade Fiscal, lei complementar
n.º 101/00, estabelecendo uma nova filosofia ao desenvolvimento das ações e
serviços públicos, introduzindo regras rígidas voltada ao controle, redução e
limites dos gastos públicos.
Veja a seguir, em mais detalhes quais os limites de gastos com pessoal que a
LRF coloca.
1) Limites de gastos com pessoal
No que concerne aos gastos com pessoal, o Artigo 19 da LRF define:
Art. 19 Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituição, a despesa
total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da Federação,
não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida, a seguir
discriminados:
I – União: 50% (cinqüenta por cento).
II – Estados: 60% (sessenta por cento).
III – Municípios: 60% (sessenta por cento).
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§ 2º Observado o disposto no inciso IV do § 1º, as despesas com pessoal
decorrentes de sentenças judiciais serão incluídas no limite do respectivo
Poder ou órgão referido no art. 20.
É importante observar que os percentuais definidos pela Lei de
Responsabilidade Fiscal, têm como parâmetro a Receita Corrente Líquida
auferida no período de apuração, isto é, aquela efetivamente arrecadada
no mês de apuração e nos onze meses anteriores.
Para efeitos desta Lei, considera-se despesa de pessoal:
Código
ESPECIFICAÇÃO
01
Aposentadorias
03
Pensões
04
Contratação por Tempo Determinado (cf. lei específica a
que se refere o art. 37, IX, da Constituição Federal)
09
Salário-família de servidores estatutários
11
Vencimento e vantagens fixas – pessoal cívil (salário,
adicionais, gratificações, pró-labore, 13º salário etc.)
13
Obrigações patronais (FGTS, contribuições ao regime
próprio de previdência etc.)
16
Outras despesas variáveis (horas extras, substituições etc.)
34
Outras despesas de pessoal decorrentes de contratos de
terceiros (§ 1º do art. 18 da LRF)
91
Sentenças judiciais referentes a demandas trabalhistas
92
Despesas de exercícios anteriores relativas a pessoal
94
Indenizações e restituições trabalhistas
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2) Fórmula para apuração da despesa líquida de pessoal
A apuração da despesa líquida de pessoal será apurada tendo por base a
seguinte fórmula:
Despesa empenhada nas rubricas de pessoal
(governo, prefeitura, assembléia, câmara de
vereadores, autarquias, fundações e
empresas controladas e dependentes)
R$
Indenizações por demissão de servidores ou
empregados
R$
(-)
Despesas de incentivo à demissão voluntária
R$
(-)
Gastos de convocação extraordinária de
deputados e vereadores
R$
(-)
Despesas com precatórios trabalhistas
R$
(-)
Contribuição dos servidores ao regime
próprio de previdência
R$
Receita de compensação vinda do INSS
(Lei Federal n.º 9.796/99)
R$
Receitas diretamente arrecadadas pelo regime
próprio de previdência
(alienação de bens, direitos etc.)
R$
(/)
Receita Corrente Líquida
R$
(=)
Taxa global da despesa de pessoal
(máximo: 60%)
%
(-)
(-)
(-)
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A repartição dos limites globais também se encontra definida na Lei de
Responsabilidade Fiscal, mais precisamente no Artigo 20, que determina a
observância dos percentuais máximos destacados no demonstrativo
seguinte.
Esfera de
Governo
FEDERAL
ESTADUAL
MUNICIPAL
ÓRGÃO
% MÁXIMO
Legislativo, incluindo o Tribunal de
Contas da União
2,5%
Judiciário
6%
Executivo
40,9%
Ministério Público
6%
Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas
do Estado
3%
Judiciário
6%
Executivo
49%
Ministério Público dos Estados
2%
Legislativo, incluindo o Tribunal de
Contas do Município
6%
Executivo
54%
3) Qual o limite de gastos com pessoal inativo?
Este limite, obedecendo aos ditames da Lei Complementar n.º 101, de 04 de
maio de 2000, encontra-se definido no § 1º do Artigo 2º da Lei n.º 9.717/98,
que estabelece o percentual de 12% (doze por cento) da receita corrente
líquida de cada ente da Federação.
4) Qual o limite de gastos com as Câmaras de Vereadores?
A Emenda Constitucional n.º 25, de 14 de fevereiro de 2000, também, veio
estabelecer parâmetros a serem observados na execução do orçamento e, por
conseqüência, na destinação dos recursos públicos, sendo tais limites aplicados
a contar de 01 de janeiro de 2001.
O Artigo 29-A, acrescido ao texto Constitucional, define, com precisão,
os percentuais relativos ao somatório da receita tributária e das
transferências constitucionais previstas no § 5º do art. 153 e nos arts.
158 e 159 da Carta Constitucional, sendo tais percentuais apurados
tendo como base o montante efetivamente realizado no exercício anterior (2000/2001) e mantêm relação com o contingente habitacional de
cada região.
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Os limites definidos pela Ementa Constitucional, em comento, encontram-se
destacados na tabela abaixo:
Porte do município
Limites de gastos
da câmara
Até 100 mil habitantes
8%
De 100 a 300 mil habitantes
7%
De 300 a 500 mil habitantes
6%
Acima de 500 mil habitantes
5%
A referida Emenda Constitucional determina, ainda, que o
Poder Legislativo Municipal não gaste mais de 70%
(setenta por cento) de sua receita com folha de pagamento,
incluído o subsídio dos Vereadores.
5) Como verificar o cumprimento dos estabelecidos?
Outra regra estabelecida pela Lei de Responsabilidade Fiscal diz respeito à
verificação do cumprimento dos limites estabelecidos nos Artigos 19 e 20 do
mesmo Diploma Legal.
O caput do Artigo 22 determina que essa verificação será realizada a cada
quadrimestre, com o parágrafo único estabelecendo o denominado limite
prudencial, definindo uma série de restrições ao ente público, quando as
despesas de pessoal ultrapassarem 95% do limite máximo determinado pela
LRF.
As vedações ao Poder ou órgão incluem a concessão de vantagem, aumento,
reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, exceto aquelas
decorrentes de determinação legal, ações judiciais ou contratual, a criação de
cargo, emprego ou função, a alteração de estrutura de carreira, provimento de
cargo público, admissão ou contratação de pessoal a qualquer título.
Excetua-se das vedações aquelas despesas
destinadas à reposição, decorrentes de
aposentadoria ou falecimento, limitadas às
áreas da educação, saúde e segurança e a
contratação de horas-extras, salvo nos casos de
urgência ou relevante interesse público, ou por
solicitação do Presidente da República ou dos
Presidentes da Câmara e do Senado Federal, nos
casos de convocação extraordinária do Congresso
Nacional.
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Universidade do Sul de Santa Catarina
Atividades de auto-avaliação
Leia com atenção os enunciados e responda:
1. Utilizando-se do material estudado nesta unidade, elabore
um conceito sobre:
a) “Gastos Públicos”.
b) Gasto Governamental”.
2. Por despesas agregadas, temos:
a- (
) A classificação por natureza e função.
b- (
) Gastos originários dos investimentos.
c- (
) Quantidade de serviços e bens oferecidos pelo
governo.
d- (
) Consolidação dos gastos totais das administrações
públicas do País.
e- (
) Todas as alternativas estão corretas.
3. Sendo você o Prefeito de sua cidade, quais os gastos que
incluiria no orçamento para assegurar o funcionamento das
atividades administrativas e operacionais da entidade?
a- (
) Despesas de capital.
b- (
) Despesas com infra-estrutura.
c- (
) Despesas correntes com manutenção.
d- (
) Gastos com investimentos.
e- (
) Gastos de caráter permanente.
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4. Os gastos por função classificam-se, em:
a- (
) A distribuição do orçamento de acordo com a
finalidade do órgão.
b- (
) Investimentos de caráter permanente.
c- (
) Despesas correntes.
d- (
) Despesas de capital.
e- (
) Investimentos das empresas estatais.
5. Em relação ao limite de gastos total com pessoal,
determinado pela Lei de Responsabilidade Fiscal, sendo você
o dirigente máximo do Poder Executivo Estadual, deverá
respeitar que percentual:
a- (
) 60 % (sessenta por cento) da receita corrente líquida.
b- (
) 54 % (cinqüenta e quatro por cento) da receita corrente
líquida.
c- (
) 49 % (quarenta e nove por cento) da receita de
tributos.
d- (
) 40,9 % (quarenta vírgula nove por cento) da receita
corrente líquida.
e- (
) 49 % (quarenta e nove por cento) da receita corrente
líquida.
Unidade 3
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Síntese da unidade
Nesta unidade você conheceu como se configuram os gastos públicos, suas
formas de apresentação, classificação por categorias e fontes, além dos
aspectos norteadores na relação de seus crescimentos e os limites impostos
pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
Conhecendo a conceituação, a classificação e os limites dos gastos públicos,
além do meio de alocação dos recursos públicos, com certeza você obterá
melhor afinidade e maior facilidade de entendimento da matéria a ser
trabalhada na próxima unidade que terá como foco as receitas tributárias do
setor público, permitindo-lhe visualizar os aspectos norteadores de nosso
Sistema Constitucional Tributário, a composição da receitas e os problemas
de se implementar uma reforma tributária no país.
Saiba mais
Se você deseja saber mais sobre os assuntos tratados nesta unidade, uma boa
dica é a seguinte literatura:
BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças. São Paulo:
Forense, 2003.
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Unidade 4
As receitas tributárias do
setor público
Objetivos de aprendizagem
Conhecer o Sistema Tributário Brasileiro.
Compreender a composição da receita tributária.
Conhecer o que são os impostos não transferíveis.
Estudar os problemas da reforma do Sistema Tributário.
Seções de estudo
Nesta unidade você vai estudar as seguintes seções:
Seção 1 Noções Gerais sobre o Sistema Tributário
Brasileiro
Seção 2 Como é composta a Receita Tributária?
Seção 3 O que são impostos não Transferíveis?
Seção 4 Quais os problemas da Reforma do Sistema
Tributário?
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4
Universidade do Sul de Santa Catarina
Para início de conversa
Nesta unidade você vai estudar, com maior profundidade, a Receita Tributária
do Setor Público, de que forma elas se classificam e conhecerá, também, as
formalidades de nosso Sistema Constitucional Tributário.
Seção 1 – Noções gerais sobre o Sistema Tributário
Brasileiro
Neste item você vai estudar o conceito de Sistema Tributário à luz do
posicionamento de alguns doutrinadores.
Cassone (1995, p. 46-47) define que “a Constituição é a organização jurídica
fundamental de um País”. O autor ainda complementa afirmando que:
a) Constituição da República Federativa do Brasil é uma organização jurídica
que trata dos princípios, direitos e garantias fundamentais, da organização do
Estado, dos três poderes, da defesa do Estado e das instituições democráticas,
de tributação e do orçamento, da ordem econômica e financeira, da ordem
social, além de trazer disposições gerais e transitórias (idem).
Portanto, segundo Cassone (idem), “o Sistema Constitucional Tributário é o
elenco ordenado de princípios e normas que visam ao estabelecimento de
tratamento unificado na relação jurídica tributária e o tributo”.
Ataliba (1968, p. 8) destaca que, “por Sistema Constitucional Tributário
entende-se o conjunto de princípios constitucionais que informam o quadro
orgânico de normas fundamentais e gerais do direito tributário, vigente em
determinado País”.
Ao descrever o Sistema Constitucional Tributário Brasileiro, Carvalho
(2000, p. 139-141) relata que nossa Constituição “é da categoria rígida”, pois
nela encontram-se elencados uma série de preceitos em matéria tributária,
dando pouca mobilidade ao legislador ordinário para exercitar seu gênio
criativo, haja vista que nossa Carta Magna define, com precisão, a competência
dos poderes e a forma admitida para a instituição e alteração dos princípios e
regras constitucionais.
O autor define que, “por decorrência desse tratamento amplo e minucioso,
encartado numa constituição rígida, acarreta como conseqüência inevitável um
sistema tributário de acentuada rigidez” (idem).
Voltando aos ensinamentos de Cassone (2000, p. 24), observamos que o
mesmo destaca que nosso sistema tributário
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Economia do Setor Público
é rígido quanto aos impostos, porque a Constituição Federal relaciona um a
um todos os impostos que as pessoas políticas (União, Estados, Distrito
Federal e Municípios) podem, nas suas competências privativas, instituir e
exigir dos respectivos contribuintes.
Portanto, levando-se em conta que, além de estabelecer quais impostos
os entes públicos poderão, observado os limites que lhes são
permissíveis, criar e cobrar de seus coordenados e comandados, isto é,
da sociedade, a Constituição Brasileira contempla também as
limitações ao poder de tributar e determina a observância da
hierarquia das leis e do respeito aos direitos e garantias individuais do
cidadão.
Seguindo a ótica dos autores estudados, podemos definir
nosso Sistema Tributário como um sistema rígido, ficando
claro, pelo exposto acima, que estes elementos
caracterizadores, tornam-se peças fundamentais na
configuração do Sistema Constitucional Tributário
Brasileiro.
Seção 2 - Como é composta a Receita Tributária?
Para você entender a composição da Receita Tributária é importante entender
como se constitui a tributação, o que são tributos e suas espécies.
O que é tributação?
O Estado, como ente instituidor e regulador do direito, desenvolve uma série
ou conjunto de atos para a obtenção, gestão e aplicação dos recursos
financeiros de que necessita para atingir seus fins. Dentre estes atos
encontramos aqueles que são exercidos pelo exercício da soberania, isto é, pelo
poder de mando, incluindo-se, aí, a tributação.
Segundo Machado (2001, p. 32-33), “a tributação é, sem sombra de dúvida, o
instrumento de que se tem valido a economia capitalista para sobreviver e que,
sem ele o Estado não poderia realizar seus fins sociais, a menos que
monopolizasse toda a atividade econômica”.
Continuando, o autor revela que, “no exercício de sua soberania o Estado exige
que os indivíduos lhe forneçam os recursos de que necessita. Institui o tributo
e que o poder de tributar nada mais é que um aspecto da soberania estatal, ou
uma parcela desta” (idem).
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Falando sobre o assunto, Frederighi (2000, p. 21) destaca que “são as típicas
atividades do Estado, que demandam a existência de verbas para supri-las –
Verbas estas que são obtidas por meio da tributação, da cobrança de tributos”.
Em síntese, pode-se concluir que, respeitada a relação
jurídica e os princípios constitucionais, tributação é o ato
de instituir e cobrar tributos.
O que são Tributos?
Apesar de não ser atribuída ao legislador a função de instituir conceitos
jurídicos, em uma definição tradicional de tributo, o Artigo 3º do Código
Tributário Nacional traz o seguinte:
“Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em
moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não
constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada
mediante atividade administrativa plenamente vinculada”.
Falando sobre a preeminência do Código Tributário Nacional, Frederighi
(2000, p. 47-48) define as seguintes características dos tributos:
a) compulsoriedade: o tributo é toda prestação pecuniária
compulsória”, denotando a sua exigibilidade pelo fisco, o que
não significa que o contribuinte não possa pagá-lo
espontaneamente.
b) Mensurabilidade econômica: é ele expresso em moeda ou
cujo valor nela se possa exprimir.
c) Caráter não punitivo: não se constitui ele, como diz o texto
do art. 3º do Código Tributário Nacional, “sanção de ato
ilícito”, o que afastaria, em tese, o caráter de tributo da multa.
d) Legalidade: ou, como diz o mesmo texto, “instituída em
lei”, o que afasta a possibilidade de instituição de tributo por
meio de medida provisória ou decreto, por exemplo.
e) Inexistência de discricionariedade de sua cobrança: isto
é, o tributo é cobrado mediante atividade administrativa
plenamente vinculada.
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Versando sobre a característica da obrigatoriedade da instituição em lei,
Carvalho (2000, p. 26-27), define que o legislador introduziu “o princípio da
estrita legalidade” que se encontra associado aos princípios dos Direitos e
Garantias Fundamentais do Cidadão, integrante do Artigo 5º da Constituição
Federal de 1988, cujo Inciso II define que: “ninguém será obrigado a fazer ou
deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei” (idem).
Sintetizando, é possível assim conceituar o tributo:
uma prestação pecuniária, pois deve ser paga em dinheiro e
somente a lei poderá estabelecer os casos excepcionais, em
que sua satisfação poderá ser realizada por meio de bens que
possa ser transformado em moeda;
é de natureza compulsória uma vez que sua instituição
independe da vontade do contribuinte, sendo este obrigado a
pagar enquanto que o Estado tem o dever de cobrar;
não pode ser constituído em decorrência de ato ilícito, ou
seja, não se constitui uma penalidade e, sim, uma prestação
que deve ser instituída por lei que, entre outras, estabelecerá
os elementos indispensáveis à sua criação, tais como, o fato
gerador, ou as hipóteses em que o mesmo será devido, o
valor, a base de cálculo e a alíquota;
o Estado é obrigado a cobrar o tributo sempre que ocorrer o
fato gerador e sejam satisfeitas as demais condições
estabelecidas em lei.
O que são espécies de tributos?
Preliminarmente, levando em consideração os elementos constitutivos do
conceito de tributo e, sabendo que sua criação está diretamente relacionada ao
poder de mando e condicionada ao estabelecimento da lei, é importante que
você tenha a noção da classificação dos tributos em relação à sua vinculação
com a atuação do Estado.
Neste ápice, Ataliba (1991, p. 29) consagra que, “os tributos podem ser
classificados em vinculados e não vinculados a uma atuação ou atividade
estatal”.
Segundo o autor, tributos vinculados são aqueles que dependem de uma
atividade ou ação estatal, e são contemplados pelas taxas e contribuições. Os
tributos não vinculados correspondem àqueles cuja imposição, pelo fisco,
independe de qualquer espécie de contraprestação por parte do Poder Público,
contemplando nesta classe todos os impostos.
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Quanto aos tributos, Carvalho (2000, p. 34) direciona seus enunciados pela
seguinte conotação:
como fonte inspiradora a circunstância de existir, na hipótese normativa, um
vínculo entre o fato descrito e uma atuação do Estado em sentido amplo,
destacando-se aí, a classificação dos tributos em vinculados e não vinculados a
uma atuação do Poder Público.
Assim, segundo Carvalho (idem), “toda vez que a relação expressar um
acontecimento ou fato que envolva atuação do Estado, estaremos diante de um
tributo vinculado”.
A vinculação poderá ocorrer de forma direta que se dá pela prestação de um
serviço pelo ente público, ou seja, quando o Estado exercita o poder de polícia,
dá-se uma vinculação direta e imediata, neste caso incidirá uma taxa.
Entretanto, quando a relação se processar de forma indireta como, por
exemplo, a execução pelo Estado de uma obra que resultará na valorização de
bens dos particulares, estaremos diante da incidência de um tributo cuja espécie
é a contribuição de melhoria.
Os impostos, de acordo com o autor, contemplam a classe
dos tributos não vinculados.
Pode-se, portanto, concluir que tributo vinculado é aquele cuja exigibilidade,
além do estabelecimento em lei, estará relacionado ao desenvolvimento de uma
ação correspondente pelo Estado, incluindo-se neste grupo as taxas e as
contribuições de melhoria.
Os tributos não vinculados, por sua vez, são aqueles cuja exigibilidade
independe da realização de qualquer ação pelo Estado, contemplando-se nesta
classe os impostos.
O que são impostos?
Objetivando introduzir o conceito de Imposto, tanto Vittorio Cassone como
Paulo de Barros Carvalho, Luiz Emigdio F. da Rosa Jr., Wanderley José
Frederighi e Hugo de Brito Machado invocam o Artigo 16 do Código
Tributário Nacional que assim define:
“Imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma
situação independente de qualquer atividade estatal
específica, relativa ao contribuinte”.
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Exemplificando esta classe de tributos, podemos citar o Imposto
Sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza IR, o Imposto Sobre
Produtos Industrializados – IPI, Imposto Sobre a Propriedade Predial
e Territorial Urbana – IPTU etc.
O que são Taxas?
Segundo Carvalho (2000, p. 38-39), “taxas são tributos que se
caracterizam por apresentarem, na hipótese da norma, a descrição de um fato
revelador de uma atividade estatal, direta e especificamente dirigida ao
contribuinte”.
Exemplificando podemos citar as taxa de coleta de lixo, taxa iluminação
pública etc.
Ainda, discursando sobre a admissibilidade de instituição das taxas, Carvalho
(idem), além de invocar os Artigos 77 a 79 do Código Tributário Nacional,
assegura que,
obedecidas as regras constitucionais, os serviços poderão ser efetiva ou
potencialmente prestados ao contribuinte ou posto à sua disposição. As taxas,
porém, não podem ter hipótese de incidência e nem bases de cálculos iguais às
dos impostos, não devendo, também, estas serem cobradas em função do capital
ou da renda das empresas.
Conceituando o tributo da espécie taxa, Machado (2001, p. 58),
invoca o Artigo 77 do Código Tributário Nacional, que qualifica
assim:
“o tributo tem como fato gerador o exercício regular de polícia, ou
a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e
divisível, prestado ao contribuinte”.
As taxas, portanto, são os tributos cuja exigibilidade está plenamente
vinculada ao exercício do poder de polícia ou à prestação de serviços
pelo ente público.
O que é Contribuição de melhoria
Para você compreender acerca do tributo da classe Contribuição de Melhoria,
vamos seguir os passos do pensador Frederighi (2000, p. 52), que recorreu ao
Artigo 81 do Código Tributário Nacional que assim conceitua este tributo:
A contribuição de melhoria cobrada pela União, pelos Estados, pelo Distrito
Federal, ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, é
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instituída para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização
imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada, e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado.
Carraza (1997, p. 327), pronunciando-se acerca de contribuição da melhoria,
contempla que, “a Contribuição de Melhoria é um tipo de tributo que tem
por hipótese de incidência uma atuação estatal indiretamente referida ao
contribuinte”.
Os autores destacados chamam a atenção para o fato de que não basta ser
edificada a obra, para que se caracterize a admissibilidade de instituição e
cobrança do tributo, será indispensável a ocorrência de um fato que,
associado à ação do Estado, resulte na efetiva melhoria e conseqüente
valorização dos imóveis.
Como exemplo podemos destacar que, se ao abrir uma rua, o
governo instituir a Contribuição de Melhoria para ser paga pelos
moradores locais, o simples fato de execução da obra não
garante que tenha ocorrido melhoria, pois poderá ocorrer que o
proprietário de um determinado imóvel venha a ter prejuízos pela
perda de parte do terreno ou divisão do mesmo.
Quais os outros tributos?
Além da contribuição de melhoria, a Constituição Federal no Artigo 149 e seu
Parágrafo único admitem, também, a instituição de contribuições de natureza
especial, assim estabelecendo o citado dispositivo:
Compete exclusivamente à União instituir contribuições sociais, de intervenção
no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas,
como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas, observado o disposto
nos arts. 146, III, e 150, I e III, e sem prejuízo do previsto no art. 195, § 6º,
relativamente às contribuições a que alude o dispositivo.
Parágrafo único. “Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão
instituir contribuições, cobrada de seus servidores, para o custeio, em benefício
destes, de sistemas de previdência e assistência social”.
Com base no dispositivo transcrito, afloram a contribuição social e as
contribuições parafiscais. Ao tecer seus comentários, Baleeiro (1981, p. 642)
enfatiza que, “as contribuições parafiscais, em resumo, são tributos, e, como
tais, não escapam aos princípios da constituição”.
Exemplificando podemos citar a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido
das empresas etc.
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Tal afirmação, segundo Frederighi (2000, p. 56- 57),
significa dizer que as contribuições parafiscais, seja como
forma de intervenção no domínio econômico ou em
benefício da previdência social, tanto podem
identificarem-se como taxas ou como impostos e que sua
caracterização dependerá do fato gerador.
“Os tributos parafiscais, conforme a consistência da sua hipótese de incidência,
podem revestir a natureza de imposto, taxa, ou contribuição. Conforme o caso,
obedecerão ao regime próprio de cada espécie” (ATALIBA, 1992, p.167).
Discursando sobre a competência para a instituição das contribuições
parafiscais, Frederighi (2000, p. 57) relembra o que dispunha o Artigo 165 da
Constituição Federal de 1967 com a Emenda de 1969, que assim dizia:
Para atender a intervenção de que trata este artigo, a União poderá instituir
contribuições destinadas ao custeio dos respectivos serviços e encargos, na forma
que a lei estabelecer.
No que concerne à contribuição social, inserido no Título VIII – Da Ordem
Social, Capítulo II – Da Seguridade Social, da Constituição Federal de 1988, o
Artigo 195 assim define:
A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e
indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes
contribuições sociais:
I – dos empregados, incidente sobre a folha de salários, o faturamento e o lucro;
II – dos trabalhadores;
III – sobre a receita de concursos de prognósticos, isto é, sobre a arrecadação
das loterias, bingos e etc.
Segundo Moraes (1994, p. 41-42), a contribuição parafiscal “é tributo
cuja obrigação tem por fato gerador uma atividade social do Estado
ou entidade que tenha a seu cargo o exercício de funções públicas,
efetivas ou potenciais, dirigidas a grupos sociais.”
Como exemplo de contribuição parafiscal
podemos citar a Contribuição para os Programas
de Integração Social - PIS e a Contribuição para o
Financiamento da Seguridade Social – COFINS.
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As contribuições parafiscais, portanto, são tributos que têm como hipótese de
incidência o exercício do poder de fiscalização e arrecadação, sejam estas
desenvolvidas por ente público ou instituição por ele designada, enquanto que
as contribuições sociais, por serem tributos destinados à manutenção da
seguridade social e, dado à rigidez de nossa Constituição, a hipótese de
incidência ou o fato gerador praticamente encontram-se definidos no próprio
texto constitucional.
Há, ainda, contemplado no Título VI – Da tributação e do orçamento,
Capítulo I – Do Sistema Tributário Nacional, Seção I – Dos Princípios Gerais,
da Constituição Federal, a admissibilidade de instituição de outro tributo
destinado ao atendimento de situações especiais e de emergência. Sobre ele o
Artigo 148 da Constituição Federal discorre:
Art. 148. A União, mediante lei complementar, poderá instituir empréstimos
compulsórios:
I – para atender a despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade
pública, de guerra externa ou sua iminência;
II – no caso de investimento público de caráter urgente e de relevante interesse
nacional, observado o disposto no art. 150, III, “b”.
É importante observar que o Parágrafo único do mesmo dispositivo
constitucional define que: A aplicação dos recursos provenientes do empréstimo
compulsório será vinculada à despesa que fundamentou sua instituição.
Como exemplo, podemos citar o empréstimo compulsório
criado pelo Governo Sarney com o objetivo de aplicar sua
arrecadação na melhoria e manutenção das rodovias
federais, o que acabou não ocorrendo.
Nota-se, em relação ao empréstimo compulsório, que os constituintes
definiram, com precisão as hipóteses de incidência desse tributo, bastando, para
tanto, que se apresente o fato permissível inerente à sua instituição.
Como ocorre a Composição da Receita Tributária?
Giambiagi e Além (2000, p. 248-249), destacam a composição da receita
tributária em relação ao PIB, abrangendo o período de 1991 a 1999.
Segundo os autores, “os imposto e contribuições do governo federal são
apresentados na Tabela 1, que mostra também a evolução da receita
de ICMS. O IPI e o Cofins são os principais impostos da receita
tributária federal, atingindo em 1999 cargas de 5 e 3% do PIB,
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respectivamente. No que diz respeito ao IPI, por um lado observa-se uma
forte concentração da arrecadação no imposto retido na fonte, que atingiu
3,4% do Produto Interno Bruto (PIB) em 1999. O imposto sobre o trabalho
assalariado corresponde à soma dos itens “fonte: rendimento do trabalho” e
“pessoa física” da Tabela 1, atingindo 1,8% do PIB em 1999.
Os autores reforçam que,
após a reforma tributária de 1988, destacou-se o aumento da participação das
receitas das contribuições – não sujeitas a partilhas com estados e municípios –
como percentual do PIB. Em 1999, a carga das contribuições de Cofins e
sobre o lucro líquido, cujo aumento foi uma reação do governo após a nova
constituição, atingiu cerca de 3,9% do PIB” (idem).
Procedendo-se à análise da Tabela 1 proposta por Giambiagi e Além (2000, p.
249), podemos observar alguns aspectos relevantes da composição da receita
tributária no período destacado. Em primeiro plano observa-se que a receita da
Cofins vem superando a do IPI desde 1994, verificando-se, também, uma alta
participação da arrecadação do ICMS no montante da receita tributária, que
chegou a sobrepor o percentual de 7% do PIB no período.
Outro aspecto observado consiste no aumento da arrecadação do imposto de
importação que passou de 0,4% do PIB em 1991 para 0,8% do PIB em 1999,
refletindo os efeitos do processo de abertura comercial e da redução das
barreiras quantitativas, que levaram a um aumento expressivo das importações.
Finalmente, no que concerne ao IR retido na fonte, verifica-se a tendência à
maior taxação dos rendimentos de capital, no final da década de 90, atingindo
1,4% do PIB em 1999, contra apenas 0,6% em 1991.
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TABELA 1
Composição da receita tributária (% PIB)
Discriminação
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Imposto
Importação
0,42
0,39
0,45
0,47
0,76
0,54
0,59
0,73
0,78
IPI
2,16
2,34
2,47
2,08
2,11
1,99
1,95
1,81
1,63
Imposto
Renda (IR)
3,39
3,80
3,94
3,76
4,49
4,33
4,23
5,10
5,10
Pessoa Física
0,16
0,15
0,23
0,28
0,34
0,32
0,33
0,34
0,32
Pessoa
Jurídica
0,84
1,37
1,06
1,20
1,45
1,66
1,48
1,39
1,36
Fonte
2,39
2,28
2,65
2,28
2,70
2,35
2,42
3,37
3,42
Rendimentos
trabalho
1,53
1,16
1,39
1,28
1,68
1,40
1,45
1,63
1,51
Rendimentos
capital
0,55
0,87
0,89
0,67
0,65
0,63
0,58
1,33
1,35
Outros
0,31
0,25
0,37
0,33
0,37
0,32
0,39
0,41
0,56
IOF
0,59
0,62
0,81
0,73
0,50
0,37
0,44
0,39
0,48
COFINS
1,31
1,00
1,38
2,14
2,36
2,30
2,21
2,08
3,19
PIS/PASEP
1,06
1,08
1,16
1,05
0,95
0,95
0,88
0,88
0,97
Contribuição
Social sobre
o Lucro Líquido
0,28
0,74
0,79
0,90
0,91
0,85
0,89
0,86
0,72
Contribuição
Seguridade
Servidor
-
-
-
0,25
0,33
0,33
0,30
0,28
0,31
IMFP/CPMF
-
-
0,07
0,99
0,03
0,00
0,80
0,90
0,79
Outros (a)
0,86
2,08
1,19
0,66
0,57
0,56
0,75
1,81
1,03
Total receita
federal
10,07
12,05
12,26
13,03
13,01
12,22
13,04
14,80
15,00
Discriminação
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Contribuições
INSS
4,59
4,63
5,47
5,01
5,04
5,22
5,12
5,14
4,86
ICMS
6,73
6,44
6,08
7,30
7,30
7,15
6,90
6,77
6,70
Receita Federal
Outros itens
Outras receitas administrativas e demais receitas, incluir receitas de concessão.
Fonte: Secretaria da Receita Federal – SRF (Receita Federal); SPE (receita INSS); Banco Central (receita
ICMS).
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Seção 3 – Quais os Impostos Intransferíveis?
Após o advento da Constituição de 1988, o governo federal, para enfrentar o
agravamento do seu desequilíbrio fiscal e financeiro crônico, adotou sucessivas
medidas para compensar suas perdas, que pioraram a qualidade da tributação e
dos serviços prestados.
A base para a distribuição do Fundo de Participação dos Estado (FPE), do
Fundo de Participação dos Municípios (FPM) e dos fundos de
desenvolvimento regional e de compensação das exportações de produtos
industrializados é composta exclusivamente pelas arrecadações do IR e do IPI,
comprometendo 47% da arrecadação do primeiro e 57% da do segundo. Com
isso a União viu-se compelida a recompor sua receita utilizando outros
tributos, tecnicamente piores que o IR e o IPI do ponto de vista do sistema
econômico como um todo, mas com vantagem de não ter a sua receita
compartilhada, (GIAMBIAGI e ALÉM, 2000, p. 254-255).
Tais Fundos constituem-se, na verdade, o destaque de uma
parcela da arrecadação desses tributos (impostos) para
aplicação em atividades de natureza social, como
educação, saúde etc.
Na esfera tributária, foram criados novos tributos e elevadas as alíquotas dos já
existentes, em particular daqueles não sujeitos à partilha com os estados e
municípios.
Ocorreu, no período, uma tendência à reintrodução pelo governo central de
impostos cumulativos, especialmente na forma de contribuições
sociais, sendo criada em 1989 a Contribuição Social Sobre o Lucro
Líquido (CSLL) e o aumento da alíquota do Cofins do nível inicial de
0,5% até 3% em 1999, além do aumento do IOF e a criação do IPMF/
CPMF, sendo que o Cofins, anterior FINSOCIAL, por seu bom
desempenho transformou-se em uma das principais fontes de recursos
da União.
É importante e necessário destacar, também, a criação da contribuição
previdenciária do servidor público, que atingiu 0,3% do PIB em 1999.
Na atualidade, observamos que o governo retroagiu em relação aos
impostos cumulativos, especialmente, em relação ao PIS e ao COFINS, que
por decorrência das Leis n.ºs 10.637/02 e 10.833/03, alteradas pelas Leis n.ºs
10.865 e 10.925/04, perderam seus efeitos cumulativos, notadamente para as
empresas cuja apuração da base de cálculo é realizada com base no lucro real,
que passaram a se compensar em percentual equivalente em relação aos valores
de entrada, decorrentes da formação dos custos de aquisição e/ou geração dos
serviços.
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Na contramão da não-cumulatividade das citadas contribuições, o governo
aumentou suas alíquotas, passando o PIS de 0,65% do faturamento para 1,65%
e o Cofins de 3% para 7,6%, o que provocou o agravamento da carga tributária
destas contribuições sobre o capital.
Concluindo, portanto, por impostos não transferíveis
temos, em especial, as contribuições de natureza social, o
IOF e o imposto de Importação, dos quais o produto de
suas arrecadações não está sujeita à partilha com estados e
municípios.
Seção 4 – Os problemas e a reforma do Sistema
Tributário
O sistema tributário brasileiro, mesmo tratando-se de um sistema que sofre
problemas sérios, é considerado eficiente no sentido de gerar um nível de
receita elevado.
Qual o elevado nível agregado de taxação?
O primeiro problema enfrentado pelo sistema tributário brasileiro é
exatamente a carga tributária agregada, que representa um ônus importante
para um país de nível de renda médio como o Brasil, que possui uma carga
tributária variável entre 30 e 35% do PIB.
Se comparada à carga tributária global de outros países,
coloca-nos numa posição intermediária, abaixo, apenas dos
países europeus cujas cargas tributárias superam
percentual de 35% do Produto Interno Bruto.
Há falta de eqüidade?
Apesar do nível de tributação sobre a renda das pessoas físicas no Brasil ser
inferior ao de países desenvolvidos, observa-se que a progressividade necessita
ser mais eficiente de forma mais intensa e mais progressiva no sentido de
reduzir os altos níveis de sonegação, para garantir uma melhor qualidade do
sistema tributário e uma maior justiça fiscal.
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Quais os efeitos da competitividade?
Como terceiro problema de nosso sistema tributário, além da carga tributária
elevada e da falta de eqüidade, temos que, quando os tributos indiretos
representam, basicamente, impostos sobre o valor adicionado, a competição
entre os produtos de um país A e de outro do B tende a ser feita em bases
tributárias similares, no sentido de que cada país taxa os produtos importados
assim como os nacionais, ao mesmo tempo em que desonera as exportações do
peso desses tributos.
Ao contrário desta situação, quando um país como o Brasil, que tem uma
estrutura tributária com forte presença de impostos cumulativos, não passíveis
de desoneração plena, ele sofre um duplo problema. Ocorre que, fabricando
bens cujos preços encontram-se inchados pela presença desses tributos,
contrariamente aos demais países, o produto nacional torna-se caro em face ao
similar importado.
Impostos que incidem
sobre a base formadora
da produção, Imposto
de Importação e
Imposto Sobre a
Exportação etc
Até pouco tempo o PIS e o COFINS que incidiam sobre o faturamento, o
próprio IPI que incorpora os preços dos produtos na revenda.
Por outro lado, esse mesmo produto, no mercado externo, enfrenta a
concorrência de produtos sem essa carga tributária, o que quer dizer que,
mantendo essa forma de impostos cumulativos o país taxa as suas próprias
exportações.
Visando a garantir sua fatia, a União tem destacado preferência por tributos de
fácil arrecadação e não sujeitos à partilha com estados e municípios, o que vem
resultando numa perda da qualidade da tributação.
Impostos como o CPMF, COFINS e PIS, apesar da exclusão
do efeito da cumulatividade do PIS e do COFINS nas
organizações tributadas pelo lucro real, são tributos que,
além de distorcerem a alocação dos recursos, estreitam,
significativamente, a competitividade de nossos produtos,
tanto no mercado externo quanto no doméstico.
No que concerne à tributação sobre as exportações, os efeitos
da compensação na busca de reduzir a carga dos
exportadores apresenta-se como solução paliativa e não
sólida que diminua ou até mesmo elimine os impostos
mais prejudiciais à competitividade.
Falando no mercado doméstico, observa-se que,
enquanto se mantém relativo controle sobre as importações,
pouco se faz sentir o impacto da competitividade.
Entretanto, com a abertura da economia brasileira e a
formação do Mercado comum do Sul (Mercosul), a
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influência dos tributos cumulativos eleva o impacto da competitividade,
acentuando-se essa fragilidade com o avanço do processo da globalização. Este
fato exigirá um esforço concentrado na busca da harmonização fiscal, isto é,
deveremos pautar nossas práticas tributárias domésticas em maior harmonia
com aquelas verificadas no meio internacional.
O peso elevado das contribuições sobre a folha de salários, cria uma grande
diferença entre o custo do trabalhador para as empresas e o salário que eles
recebem, fato que estimula a informalidade na relação do trabalho e reduz a
própria base de incidência desses tributos.
Finalmente, no fluxo de bens, tanto o IPI como o ICMS vêm, ao longo dos
anos, assumindo características incompatíveis com uma tributação do valor
adicionado de boa qualidade. A legislação, especialmente, a do ICMS, tornouse altamente complicada e de difícil compreensão o que restringe seu integral
cumprimento pelos contribuintes.
Será, pois, importante a desoneração dos bens de capital e das exportações
ainda sujeitos à tributação, a fim de estimular o investimento e aumentar a
competitividade do produto nacional.
O que é a reforma do Sistema Tributário?
Muito se tem falado em termos de reforma tributária no país, com algumas
correntes chegando a defender uma verdadeira revolução tributária. Porém, em
que pese o Brasil possuir carga tributária superior a dos países emergentes, isto
é, aqueles em processo de desenvolvimento, o governo brasileiro vem
promovendo uma contínua evolução no sistema tributário do país, o que se
pode considerar salutar em virtude de que um sistema tributário
completamente novo, com certeza, geraria uma série de descontinuidade e
resultaria em mudanças abruptas em todos os preços relativos da economia,
associado a uma completa desorganização do sistema.
É preciso que se tenha em mente que, qualquer reforma tributária que se
pretenda introduzir no país, deve levar em consideração as transformações que
vêm ocorrendo em escala mundial, particularmente o processo de globalização
da produção e a formação e fortalecimento de blocos econômicos regionais.
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Medidas como a desoneração das exportações, a
eliminação do efeito cumulativo dos impostos, a redução
da carga tributária das contribuições sobre a folha de
salários e a introdução de uma reforma completa da
legislação do ICMS, dotando seus dispositivos de
linguagem clara e precisa, de forma a facilitar a vida dos
contribuintes e reduzir os níveis de sonegação fiscal e
informalidade na relação de trabalho, é o que se espera
que, mesmo de forma gradativa, seja a direção adotada
pelo governo brasileiro.
É, portanto, essencial que a reforma tributária minimize o efeito negativo da
tributação sobre a eficiência e a competitividade do setor produtivo, e promova
a harmonização fiscal, para assegurar a consolidação do processo de integração
nacional, sem causar danos à economia do país e combater a sonegação, tendo
como aspecto fundamental e consolidador dessa transformação a simplificação
do sistema tributário, com o fim de reduzir custos de administração, tanto do
fisco quanto dos contribuintes.
Atividades de auto-avaliação
Leia com atenção os enunciados e responda:
1.De acordo com o conteúdo estudado na seção 1, trace o seu
comentário acerca da afirmação de que nossa Constituição é
“rígida”.
2. Por tributação entendemos:
a- (
) Ato punitivo do poder de polícia.
b- (
) Ato de punir o contribuinte faltoso.
c- (
) Ato compulsório de caráter não-punitivo.
d- (
) Ato de instituir e cobrar tributos.
e- (
) Ato de instituir e fazer cumprir as leis.
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3. Tributo, conforme destacado pelos autores citados nesta
unidade, constitui-se:
a- (
) Prestação pecuniária que só pode ser paga em
dinheiro.
b- (
) Sua instituição depende da vontade do contribuinte.
c- (
) Uma vez instituído, o Estado pode simplesmente
recusar sua cobrança.
d- (
) Pode ser exigido com intuito de penalização ao
cidadão faltoso.
e- (
) Sua instituição depende lei, mas é independe da
vontade do contribuinte.
4. Em relação à atividade estatal, os impostos caracterizam-se
como tributo:
a- (
) Dependentes da atividade estatal.
b- (
) Independente da atividade estatal.
c- (
) Não vinculado a uma atividade estatal.
d- (
) Associado a uma atividade estatal.
e- (
) Vinculado a uma atividade estatal.
5. Para instituição e cobrança da Contribuição de Melhoria é
preciso:
a- (
) Apenas a instituição em lei.
b- (
) Que a obra seja executada.
c- (
) Que a alíquota/taxa de contribuição seja igualitária a
todos contribuintes.
d- (
) Instituição em lei e que haja valorização efetiva dos
imóveis.
e- (
) As alternativas “a” e “d” e stão corretas.
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6. O Cofins e a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido
engordaram os cofres do governo federal no período de 1991
a 1999 e possuem uma característica que os diferem dos
demais impostos que é:
a- (
) Não se encontrar vinculada a uma atividade estatal.
b- (
) Não necessita de lei instituidora para sua cobrança.
c- (
) Não está sujeita à partilha com os Estados e
Municípios.
d- (
) Sua distribuição encontra-se pré-definida na
Constituição.
e- (
) Sua partilha encontra-se vinculada apenas ao Distrito
Federal.
7. Dentre os problemas da reforma do Sistema Tributário
temos:
a- (
) Elevado nível agregado de taxação.
b- (
) Falta de eqüidade.
c- (
) Efeitos da competitividade.
d- (
) É paliativa a compensação visano a reduzir a tributação
dos exportadores.
e- (
) Todas as alternativas estão corretas.
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Atividade de avaliação a distância
Orientações:
Atenção:
Agora que você concluiu o estudo da unidade 4, realize a
sua atividade de avaliação a distância no Ambiente Virtual
de Aprendizagem (AVA).
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Economia do Setor Público
Síntese da unidade
Nesta unidade você estudou a composição de nosso Sistema Constitucional
Tributário, incluindo as características de nossa Constituição. Estudou
também a composição da Receita Tributária da qual são integrantes os
impostos, as taxas, as contribuições de melhorias, os empréstimos
compulsórios, e as contribuições parafiscais.
Estudou também que os tributos classificam-se em vinculados (taxas,
contribuição de melhoria e os empréstimos compulsórios) e não vinculados
(impostos) a uma atividade estatal e que as contribuições caracterizam-se por
não estar sujeitas a partilhas com Estados, Distrito Federal e Municípios.
Você também viu que a composição da Receita Tributária do País no período
de 1991 a 1999 e quais são os impostos intransferíveis, bem como, a mudança
produzida pelas Leis n. º 10.637/02 e 10.833/03 que eliminaram os efeitos da
cumulatividade do PIS e do Cofins.
Finalmente, você conheceu os problemas e a reforma do Sistema Tributário,
destacando-se algumas medidas de ordem paliativas que foram introduzidas
ao longo dos anos.
Saiba mais
Para aprofundar as questões abordadas nesta unidade e ampliar seu
conhecimento relativo à questão da composição e forma de nosso Sistema
Tributário, sugerimos o acesso às seguintes obras:
CARVALHO. Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. 13ª ed. São
Paulo: Saraiva. 2000.
MACHADO. Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 19ª ed. São Paulo:
Malheiros. 2001.
DA ROSA Jr. Luiz Emygdio F. da. Manual de Direito Financeiro & Direito
Tributário. Jurisprudência atualizada. 14ª ed. São Paulo: Renovar. 2000.
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Unidade 5
Política fiscal e
estabilização da
economia
Objetivos de aprendizagem
Compreender como ocorre a intervenção e regulação do
governo.
Conhecer as origens opcionais de contenção fiscal.
Estudar as causas da nova Constituição de 1988.
Seções de estudo
Nesta unidade você vai estudar as seguintes seções:
Seção 1 A interferência reguladora do governo.
Seção 2 Criação de fontes alternativas de contenção fiscal.
Seção 3 Quais os efeitos da Constituição de 1988?
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Para início de conversa
Para você seguir os estudos desta disciplina, é importante conhecer alguns
aspectos acerca de Política Fiscal e Estabilidade Econômica de nosso país.
Mantenha a atenção e a determinação até aqui aplicadas e, durante a leitura,
procure identificar pontos considerados relevantes desta unidade.
Seção 1 – A interferência reguladora do governo
O poder de interferência do Estado, especialmente no que tange à sua função
de indutor da economia, compõe-se de diversos e poderosos
instrumentos, haja vista que, pelo seu poder de coerção legal, ele pode
interferir de forma seletiva com seu poder de proibir ou compelir,
subsidiar ou tributar, em considerável número de atividades
econômicas.
Somente o Estado, com seu poder de indução e sem consentimento,
pode estabelecer e/ou determinar o remanejamento físico de recursos
e as decisões econômicas das famílias e empresas, caracterizando-se,
tal poder, pela criação de condições para que um setor utilize o Estado
para elevar sua rentabilidade.
Fala-se, nesse contexto, que a função primordial das finanças públicas é estudar
a natureza e os efeitos do poder do Estado, por meio dos instrumentos fiscais.
Por meio da interação entre as agências do próprio governo, isto é, as empresas
estatais e as unidades da administração direta, contemplando o nível central, os
governos estaduais e municipais, o Estado pode instituir e regular a tributação e
os gastos, a obtenção de empréstimo e sua concessão, a compra e venda, ou
seja, procede e mantém sob seu controle as atividades essenciais da economia.
As finanças públicas, alicerçadas nas ações das autoridades públicas, visam a
prover os bens e serviços públicos, ou coletivos, que não podem ser adquiridos
em pequenas quantidades pelas pessoas, incluindo-se a educação, a saúde
pública, justiça, segurança pública, além de outros. Bens e serviços, estes, que
são financiados pelos ingressos públicos provindo dos impostos, das atividades
produtivas do Estado e de créditos ou empréstimos.
Pereira (2003, p. 32-33), sobre este aspecto, enfatiza que,
o crescimento acelerado dos gastos públicos decorre do elevado nível das
demandas da sociedade. Deve-se recordar, portanto, que foi o progresso
material obtido com a Revolução Industrial o responsável pela concordância
por parte da população do pagamento de taxas historicamente altas, como da
aceitação da imputação de impostos, incluindo, numa fase mais recente, o
Imposto de Renda.
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O autor continua seus comentários afirmando que “assim, o crescimento do
Estado foi viabilizado e financiado pelo progresso material trazido pela
industrialização e pela disseminação da riqueza, que passou a não mais
privilegiar apenas o monarca ou a aristocracia” (idem).
Segundo Rezende (1994, p. 38),
a expansão do setor público brasileiro,”é o resultado de uma contínua
expansão da interferência do governo em atividades não tradicionais. Primeiro,
em decorrência da crescente ênfase na necessidade de intervenção do Estado em
atividades de natureza social, e segundo em face da política adotada para
promover um ritmo mais acelerado de crescimento econômico do país.
Considerando o postulado do autor, pode-se claramente concluir que, quanto
maior o volume de serviços públicos ofertados, maior o aparato administrativo
e, por decorrência, o valor dos impostos. Para garantir essa política, entre
outras, o Estado utilizava as seguintes justificativas:
a) necessidade de garantir o monopólio de recursos escassos ou
estratégicos;
b) redistribuição da riqueza ou emprego, de uma região para
outra;
c) entrada em setores que demandavam altos investimentos, não
encontrados fora do Estado;
d) estímulo a novos investimentos do setor privado, entre
outras; (PEREIRA, 2003, p. 33).
Os argumentos utilizados, para justificar a intervenção do Estado na economia
nos países em desenvolvimento, podem sem vistos de duas formas:
a) ou foram baseados em razões ideológicas;
b) ou porque o processo de industrialização planejada,
objetivando encurtar as etapas, demandava investimentos não
compatíveis com a capacidade imediata do setor privado.
Concluindo, pode-se definir que o Estado utilizando-se do seu poder de
coerção legal, da sua soberania e na qualidade de instrumento gerador do
estado de direito, no decorrer do último século, interveio de forma direta nas
atividades econômicas, e mantém seu poder regulador com a finalidade de
garantir a segurança nacional, o equilíbrio econômico e o bem-estar da
coletividade.
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Seção 2 – Criação de fontes alternativas de contenção
fiscal
No final de 1993, mesmo que na fase de preparação do Plano Real, a
preocupação do governo era introduzir um ajuste fiscal em bases permanentes,
o que o levou a adotar iniciativas, ora mediante decisão autônoma, ora por
meio da busca exitosa de aprovação de leis ou de emendas constitucionais,
destinadas a propiciar uma retração da despesa e/ou um incremento da receita,
em bases temporárias.
Essa ação do governo, mesmo que não tenha sido capaz de gerar superávits
primários na magnitude suficiente para evitar um aumento da relação dívida/
PIB, acabou por resultar na melhora significativa do resultado fiscal,
justificando as medidas adotadas.
Apesar de gerarem incógnita em relação ao futuro de como seria o
comportamento dos resultados primários, caso aqueles efeitos desaparecessem,
de que forma o governo iria assistir a tal desaparecimento. Em 1994, quatro
fatores se destacaram como fontes temporárias de contenção fiscal, que são:
a) A receita do imposto provisório sobre movimentações
financeiras (IMPF), depois transformado em contribuição
(CPMF).
b) O Fundo Social de Emergência – FSE, depois transformado
em Fundo de Estabilização Fiscal (FEF).
c) A receita de concessões.
d) O componente extraordinário de aumento da receita de
imposto de renda (IR) na fonte sobre aplicações financeiras,
aprovado em fins de 1997 para vigorar em 1998.
De forma geral, esses elementos temporários de contenção fiscal tinham seus
períodos de vigência preestabelecidos e, poderiam estar vinculados a um
determinado tipo de gasto.
Quais os Impostos Provisórios Sobre Movimentações
Financeiras (IPMF)?
O IPMF vigorou em 1994, sendo extinto e reaparecendo após ser
novamente aprovado para vigorar em 1997, estendendo-se, também, para
o exercício de 1998. O imposto, que depois virou contribuição, tinha e tem
como resultado a aplicação de alíquota incidente sobre todas as transações
financeiras da economia. Revelou-se pelo grande poder de arrecadação, pois,
nos anos de vigência, 1994, 1997 e 1998, gerou uma receita equivalente a 0,9%
do PIB.
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Para que pudesse voltar a vigorar em 1997, os congressistas impuseram a
condição de que sua aprovação no Congresso Nacional estaria condicionada à
vinculação de seus recursos ao setor saúde, mesmo que isso não implicasse um
aumento de recursos para tal setor, haja vista que o tesouro poderia cortar
recursos de outras fontes e remanejá-los para o setor beneficiado pela
vinculação.
Por exemplo, o governo poderia destacar maior parcela dos recursos
arrecadados das loterias ou outras fontes para a aplicação no setor saúde.
O que é Fundo Social de Emergência (FSE)?
O FSE – Fundo Social de Emergência, teve sua vigência nos anos de 1994 e
1995, sendo renovado, já como FEF – Fundo de Estabilização Fiscal, para
1996, tendo sua vigência estendida até 1999, tendo como características
básicas:
a) reduzir temporariamente, em 20% da do PIS-PASEP e do
salário-educação, o repasse automático, por parte do
governo federal, ao BNDES e ao pagamento do segurodesemprego;
b) permitir, também de forma temporária, ao governo federal
reter a parcela do IR na fonte sobre o salário dos
funcionários públicos das representações federais, que teria
de ser transferida a estados e municípios por meio dos
fundos de participação.
A não transferência desse fundo aos estados e municípios
gerou um fluxo líquido anual nos cofres do governo federal, da ordem de 0,5% do PIB, vindo a reduzir-se para
0,3% em 1998, devido à instituição de um cronograma
gradual de re-vinculação dos recursos dele decorrente.
O que é Receita de Concessões?
Esta receita de concessões surtiu seus efeitos a contar de sua arrecadação em
1997 e estendeu-se até 2001, tendo sua composição assim constituída:
a) “concessão da “banda B” de telefonia celular, parte de cujo
total começou a ser recebida em 1997 e o restante em 1998;
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b) leilão das empresas da Telebrás, ocorrido em 1998, 60% , de
cuja receita foi contabilizada como sendo concessão, isto é,
tratada como receita pelo tesouro, ao contrário da
privatização, que não é considerada receita para o cálculo das
NFSP (Necessidades de Financiamento do Setor Público);
c) concessão, em 1999, das “empresas-espelho” de telefonia,
que ocorreram com as empresas da antiga Telebrás”.
(GIAMBIAGI e ALÉM, 2000, p. 168).
Tratando-se de receitas de livre disponibilidade do Tesouro, a
arrecadação foi relativamente pequena em 1997, correspondente à
primeira etapa de geração, resultando num aumento substancial nos
anos de 1998 e 1999, reforçadas pelos pagamentos relativos às vendas
da “banda B”, da Telebrás e das “empresas-espelho”, isto é, aquelas
que mantinham solidez no mercado, tendo que regular a partir de então.
A arrecadação de todas as receitas de concessões atingiu o percentual de
1,0% do PIB.
Qual o componente extra de aumento da receita de imposto?
Aprovadas para vigorar em 1998, o conjunto de medidas fiscais resultou
no aumento do IR na fonte das aplicações financeiras de 15 para 20% dos
rendimentos nominais, possuindo, entretanto, uma característica que a marcou
pela geração de uma receita bruta extraordinária, considerada, pelos
economistas da época, como não repetível, ou seja, não deveria se repetir
devido ao aumento exagerado do custo do dinheiro.
Tal característica consistia no fato de que em 1998, além de se tributar no
vencimento o ganho obtido a partir de então, seriam tributadas também as
aplicações anteriormente não movimentadas e sobre as quais não havia
incidido a taxação.
Segundo Giambiagi e Além (2000, p. 169),
houve ao longo da segunda metade dos anos 1990 uma sucessão de fatores
temporários de contenção fiscal, que em 1998, atingiram aproximadamente
(CPMF = 0,9 + FEP = 0,3 + Concessões = 1,0 + IR = 0,3) = 2,5%
do PIB e que deveriam desaparecer até o início da década de 2000 e/ou serem
substituídos por novas fontes de receitas ou contenção de gastos, para evitar
uma piora fiscal.
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Muitos analistas questionaram a ação do governo na geração de fontes
temporárias de contenção fiscal, destacando três aspectos importantes que
deveriam ter sido considerados pelo Estado.
1) Em primeiro plano a visão de que fatores temporários seriam
incapazes de melhorar a percepção da situação fiscal de
longo prazo.
2) Em segundo plano que as receitas de concessões deveriam
ser utilizadas para abater a dívida, mantendo-se abaixo da
linha, por gerarem risco de aumento de despesas que teriam
dificuldades de cobertura quando da extinção das concessões.
Em terceiro plano o tratamento de parte das receitas de venda da Telebrás
sendo contabilizada como privatização e outra como concessão, configurou-se
um mecanismo contábil com o fim de diminuir o valor das necessidades Fiscais
de Financiamento do Setor Público.
Seção 3 – Quais os efeitos da Constituição de 1988?
As autoridades públicas federais no Brasil sempre se
louvaram de um considerável poder de manobra e ações
intervencionistas, mas, a ele não dispensavam a devida
importância até porque, em períodos de inflação alta, ele
se encarregava de corroer o valor real das despesas.
Entretanto, esse poder foi altamente restringido com o advento da
Constituição de 1988, tendo as autoridades somente se dado conta em 1995,
com o ressurgimento de um déficit público expressivo e a inflação relativamente
baixa depois do Plano Real em 1994, agravando-se a situação do governo
federal em decorrência do aumento considerável das despesas previdenciárias.
Analistas e economistas enfatizam ser as autoridades públicas federais as mais
interessadas no papel da política fiscal como ingrediente de uma política de
estabilização e destacam que, a perda de manobra dessas autoridades
pode ser medida pelos seguintes fatores:
Entre 1988 – antes da aprovação da Constituição – e
1993 – quando o processo de aumento das vinculações
foi completado -, a parcela da receita de IR e IPI
transferida a estados e municípios teve um aumento
relativo de mais de 45%.
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Em 1987, conforme as contas nacionais, no universo da soma
de (gasto com pessoal + outros gastos correntes + formação
bruta de capital), a participação do governo federal nesse tipo
de gastos era de 43%, ficando os estados e municípios com
os restantes 57%; em 1994, essas proporções tinham se
modificado para 34 e 66%, respectivamente.
Em 1991, conforme os dados da Secretaria de Política
Econômica, a participação das despesas de OCC do Tesouro
Nacional – sobre as quais a margem de controle é maior – no
total das despesas não-financeiras – excluindo transferências
a estados e municípios – do governo central, era de 19%,
proporção essa que tinha caído para 16% em 1995, devido ao
aumento dos demais itens de despesas.
Esses fatores mostram, com clareza que, sem a ajuda da inflação e diante de
uma situação fiscal difícil, a capacidade do governo federal foi seriamente
afetada em decorrência do mesmo ter passado a responder por uma fatia
menor dos gastos públicos totais ou, em virtude de que a parcela sobre a qual
ele possuía controle, ficara também menor.
A limitação, em outras rubricas de gastos, já se fazia presente antes
mesmo da constituição, como os gastos de pessoal, decorrentes da
estabilidade no emprego, os benefícios previdenciários são rígidos por
definição e as transferências a estados e municípios, também regradas na
Constituição, eram impossíveis de serem alteradas, especialmente em
função da influência de governadores e prefeitos sobre o Congresso
Nacional, englobando-se a estes os juros da dívida pública decorrentes da
política monetária.
No que concerne às despesas previdenciárias, vários são os aspectos
que acabaram por exercer fortes limites às manobras das autoridades
públicas federais. Giambiagi e Além (2000, p. 170-171), frisam o
seguinte:
A partir de 1991, houve um verdadeiro boom das
aposentadorias concedidas no meio rural, processo esse que
teve seu auge durante 1994.
A implantação do Regime Jurídico Único (RJU), estabelecido
pela Constituição de 1988, só passou a ter efeitos
significativos a partir de 1994, permitindo aos servidores
públicos, entre outras vantagens, a incorporação de anuênios
e gratificações e o direito à aposentadoria integral ou, até
mesmo, com salário superior ao da ativa.
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A possibilidade de aposentadoria por tempo de serviço em
uma idade precoce, permitida pela Constituição, passou a
beneficiar um número crescente de pessoas, dado que até
então a percentagem do total de servidores em condições de
usufruir esse benefício era modesta, mas em função das
características da estrutura etária do universo do
funcionalismo, tornou-se mais relevante a partir de meados
dos anos 1990.
Este último fato foi agravado pelos numerosos pedidos de
aposentadoria proporcional ao tempo de serviço, a partir de
1995, como resultado da atitude dos servidores em condições
de pleitear esse benefício e que, com receio de perder esse
direito, optaram pela aposentadoria antecipada, quando a
discussão em torno da reforma previdenciária ganhou
repercussão pública.
Adicionalmente aos aspectos transcritos, acrescenta-se o fato de que os gastos
com inativos elevaram-se consideravelmente em relação aos ativos, mais
especificamente na esfera militar que cuja soma desses dispêndios representava
64% dos gastos totais de pessoal, contra apenas 46% dos ativos.
Conforme podemos observar, a Constituição de 1988 promoveu um efeito
defasado sobre os aspectos da economia brasileira, forçando o governo federal
a redirecionar suas ações no sentido de manter o equilíbrio econômico e a
estabilidade social.
Atividades de auto-avaliação
Leia com atenção os enunciados e responda:
1. Conforme verificamos ao longo desta unidade, o Estado no
exercício de sua função de indutor da economia, dispõe de
diversos e poderosos instrumentos de interferência no setor
econômico, seja na geração de novas fontes de recursos, seja
na realocação deles nos diversos setores. Descreva como
você entende o poder de coerção legal do Estado.
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2. Por meio dos instrumentos fiscais e, por meio da interação
entre as agências do próprio governo, incluindo as empresas
estatais e as unidades da administração direta, contemplando
o nível central, os governos estaduais e municipais, o Estado
pode:
a- (
)– Instituir impostos e regular a tributação.
b- (
)– Regular os gastos públicos, a obtenção de
empréstimos e sua concessão.
c- (
)– Regular a compra e a venda no contexto geral da
economia.
d- (
)– Proceder e manter sob seu controle as atividades
essenciais da economia.
e- (
)– Todas as alternativas estão corretas.
3. É possível afirmar que o Estado, utilizando-se do seu poder
de coerção legal, da sua soberania e na qualidade de
instrumento regulador do estado de direito, no último século
interveio nas atividades econômicas com a finalidade de:
a- (
)– Garantir a segurança nacional e o equilíbrio
econômico.
b- (
)– Introduzir um ajuste fiscal em bases permanentes.
c- (
)– Agir na função de indutor da economia.
d- (
)– Intervir em atividade de natureza social.
e- (
)– Busca exitosa de aprovação de leis ou de emendas
constitucionais.
4. Dentre as fontes alternativas de contenção fiscal podemos
citar:
a- (
)– Geração de superávits primários.
b- (
)– A receita de concessões.
c- (
)– Redistribuição de riqueza ou emprego, de uma para
outra região.
d- (
)– Receita do imposto provisório sobre movimentações
financeiras.
e- (
)– As alternativas “b” e “d” estão corretas.
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Economia do Setor Público
5. A não transferência temporária do governo federal aos
estados e municípios da parcela do IR na fonte, sobre o
salário dos funcionários públicos das representações federais,
gerou um fluxo líquido em seus cofres da ordem de:
a- (
)– 60% da receita contabilizada com concessão no leilão
de estatais.
b- (
)– 20% dos resultados nominais sobre as aplicações
financeiras.
c- (
)– 2,5% do PIB.
d- (
)– 0,5% do PIB, reduzindo-se para 0,3% em 1998.
e- (
)– 20% do PIS-PASEP e do Salário Educação.
6. Conforme você estudou nesta unidade, com o advento da
Constituição Federal de 1988, vários foram os fatores que
reduziram o poder de manobra das autoridades públicas
federais que somente se deram conta em 1995, face:
a- (
)– O ressurgimento de um déficit público expressivo, a
inflação, relativamente, baixa depois do Plano Real
em 1994 e agravamento da situação resultante do
aumento considerável das despesas previdenciárias.
b- (
)– Déficit público relativamente baixo e uma expressiva
inflação após o Plano Real em 1994, com o aumento
considerável das despesas previdenciárias agravando a
situação do governo federal.
c- (
)– O tratamento de parte das receitas de venda da
Telebrás sendo contabilizada como privatização e
outra como concessão.
d- (
)– A rigidez dos benefícios previdenciários.
7. Participe do FÓRUM no Ambiente Virtual de Aprendizagem
e discuta com os colegas sobre as rubricas de gastos que já se
faziam presentes antes da Constituição de 1988 e que, pelas
suas características, o Estado não podia reduzi-las.
Unidade 5
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Síntese da unidade
Nesta unidade você estudou sobre os aspectos relativos à Política Fiscal
adotada por nossos dirigentes no sentido de promover, nas décadas anteriores,
a estabilidade da econômica.
Você pôde verificar que o governo teve que intervir em determinadas ocasiões
e até instituir fontes temporárias de contenção fiscal e contornar os efeitos
retardados de nossa Carta Constitucional, na busca da estabilidade econômica.
Saiba mais
Você pretende ampliar seus conhecimentos acerca dos aspectos econômicos?
Recomendamos acesso aos livros destacados nas referências de nossa disciplina
e, também, especialmente o livro de PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Reforma
do Estado Para a Cidadania. São Paulo: Ed. 34, 1998.
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Unidade 6
Despesa e receita
públicas como
instrumento de
estabilização de preços
Objetivos de aprendizagem
Conhecer a influência da alocação dos recursos nos níveis de
preços.
Compreender os determinantes da manutenção da estabilidade
econômica.
Estudar onde são aplicados os recursos governamentais.
Seções de estudo
Nesta unidade você vai estudar as seguintes seções:
Seção 1 Alocação dos recursos públicos é fator
determinante dos níveis de preços?
Seção 2 O usos eficiente dos recursos governamentais.
Seção 3 A manutenção da estabilidade econômica.
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6
Universidade do Sul de Santa Catarina
Para início de conversa
Nesta unidade você vai estudar o uso da receita e despesa pública na condição
de elementos reguladores dos níveis de preços, conteúdo primordial no
desenvolvimento de nossa disciplina, que contempla as características
norteadoras da Economia do Setor Público.
Atento ao seu conteúdo você verá, por exemplo, que existem bens e/ou
serviços que por suas características de exigência de ordem geral e igualitária da
sociedade, somente poderão ser podem ser fornecidos pelo Estado.
Descobrirá, também, outros bens que, apesar do caráter social de sua
necessidade, devido aos riscos e incertezas do mercado eles somente serão
fornecidos com a participação do Estado.
Seção 1 – Alocação dos recursos públicos é fator
determinante dos níveis de preços?
Os instrumentos fiscais do governo, compostos pela receita
e despesa públicas, exercem forte influência na regulação
de preços no mercado.
O mecanismo de preços do mercado atua de forma razoável e assegura a oferta
de uma gama de produtos no mercado. Entretanto, tal mecanismo,
isoladamente, não é capaz de alocar eficientemente os recursos da economia,
havendo, desta forma, a necessidade da intervenção do Estado para que se
tenha uma adequada alocação dos recursos.
O governo, ao interferir no mercado, aloca seus recursos com o objetivo
principal de ofertar bens e serviços que não são providos pelo setor privado,
mas, porém, são necessários e desejados pela sociedade.
Assim, o governo, utilizando-se dos recursos e dos mecanismos fiscais
disponíveis, receita e despesas públicas, alocará os recursos, como objetivo
preliminar, na produção e oferta dos bens públicos puros, isto é, aqueles que
jamais seriam disponibilizados pelo setor privado em virtude da sua
inviabilidade econômica.
Exemplificando os bens considerados puros, temos aqueles
que são desejáveis pela sociedade de forma igualitária, que
jamais seriam ofertados pelo setor privado devido à sua
inviabilidade econômica, citando-se neste caso a
segurança nacional, a soberania etc.
A preferência dos indivíduos é composta pelos bens econômicos e pelos bens
sociais, estando incluído nestes últimos os bens públicos classificados como
puros e, assim, para que a preferência e/ou a necessidade dos indivíduos sejam
satisfeitas, a única alternativa é a alocação de recursos na produção desses bens
por parte do governo.
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Economia do Setor Público
Estes são bens que devido à formação de mercados imperfeitos e dos riscos e
incertezas, não seriam ofertados pelo mercado sem a participação do governo,
caso específico das atividades ligadas à geração e distribuição de energia
elétrica, siderúrgica, transportes etc.
Os bens sociais apresentam relativa diferenciação dos bens públicos
classificados como puros, entretanto, devido ao seu caráter social são também
providos pelo governo que age na função de complementar a oferta desses
bens pelo setor privado. Constituindo-se no segundo objetivo da alocação
de recursos do governo, nessa categoria de bens sociais incluem-se a
educação e a saúde. Tais bens são costumeiramente ofertados no
mercado. Acontece, porém, que muitos indivíduos não dispõem de
recursos financeiros suficientes para adquiri-los, o que torna desejável a
alocação de recursos por parte do governo para viabilização dessa
atividade.
Como terceiro objetivo da função alocativa de recursos por parte do governo
vamos encontrar os bens econômicos. Estes, devido à formação dos
mercados imperfeitos e dos riscos das incertezas, considerados básicos e
importantes para a sociedade e para o desenvolvimento do País, não são
oferecidos no mercado sem a participação do governo.
Portanto, as atividades consideradas básicas, ligadas à energia
elétrica, à siderurgia, ao transporte etc., mesmo oferecendo
características de bens econômicos, são oferecidas no mercado com
a participação do governo, o que se justifica, não só pela sua
importância no desenvolvimento econômico, mas, também, pelo
caráter social, além do que, muitas dessas atividades, seja pelo
volume de recursos necessários para desenvolvê-las, seja pela
incerteza da sua lucratividade e/ou pelos riscos financeiros etc,
poderiam não ser oferecidas pelo sistema de mercado.
Finalmente, é importante saber de que maneira a função de alocação dos
recursos é desenvolvida pelo governo. Para que haja uma justa e perfeita
alocação dos recursos, o governo pode produzir diretamente os bens e serviços
ou valer-se de mecanismos que façam com que eles sejam oferecidos pelo setor
privado. Exemplificando, pode-se destacar que a saúde poderá ser desenvolvida
pelos hospitais e unidades públicas ou mediante subsídios ao setor privado para
produzi-la.
Segundo Riani (2002, p. 64), falando sobre os bens sociais e as falhas do
mercado, afirma que,
o sistema de mercado não é capaz de resolver todos os problemas econômicos,
tais como a inflação, o pleno emprego etc. Além disso, algumas atividades que
resultam em custo social como, por exemplo, as externalidades, não teriam seus
efeitos eliminados ou minimizados por intermédio do preço de mercado, mas
pela intervenção do setor público.
Unidade 6
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Universidade do Sul de Santa Catarina
Pode-se assim concluir que, ao exercer sua função alocativa de recursos, o
governo além de disponibilizar bens e serviços essenciais à coletividade, atua
como agente regulador e limitador dos preços de mercado.
Seção 2 – O uso eficiente dos recursos governamentais
Para que você possa compreender sobre o uso eficiente dos recursos
governamentais é importante que tenha uma noção acerca da indivisibilidade
do produto gerado por esses recursos.
Riani (2002, p. 33) comenta que “os bens indivisíveis são aqueles para os quais
não se podem estabelecer preços via sistema de mercado e que os mesmos
possuem como características principais a não-exclusividade e a nãorivalidade”.
Por não-exclusividade o autor classifica o fato de que, “como esses bens não
seriam vendidos pelo sistema de mercado, via preços, a eles não se aplica o
direito de propriedade. A impossibilidade de serem estabelecidos preços para
os bens indivisíveis está ligada à inviabilidade econômica da oferta desses bens
pelo setor privado”.
O autor destaca, como exemplo, o caso da defesa nacional,
afirmandoque nos dias de hoje é indiscutível a necessidade
do País ter um aparato bélico que dê segurança à sua
população e mantenha a soberania, destacando que para
esse serviço não haveria a possibilidade de serem
estabelecidos preços no mercado, porque, mesmo com a
universalização do benefício, parte da população poderia
optar por não adquiri-lo, ou não estaria disposta a pagar
por ele. Entretanto, essa parcela da população também
seria beneficiada pelas características da indivisibilidade
do mesmo.
Claro está que um bem com as características da segurança nacional, que não
oferece qualquer possibilidade de giro e ganho de capital, somente poderia ser
oferecido pelo governo e consumido igualmente por todos os indivíduos,
independentemente, da sua participação nos custos de geração desses serviços,
ou seja, todos são consumidores do serviço de segurança nacional, sem que
para tanto tenham que desembolsar qualquer valor específico para esse fim.
Assim, como a segurança nacional, temos que os bens
sociais formam a principal razão a dar suporte às
atividades do governo e se constituem de fundamental
importância para a economia do setor público. Sabe-se,
pois, que a maioria das decisões sobre políticas
orçamentárias tem uma forte conotação política. Todavia, a
importância da economia pública está em mostrar quais as
melhores alternativas que podem ser utilizadas, tal que a
solução ótima seja obtida.
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Economia do Setor Público
Como sabemos, o sistema tradicional de economia de mercado revela que, sob
certas condições, existe o uso eficiente dos recursos porque os consumidores
revelarão suas preferências e os produtores buscarão maximizar seus lucros,
produzindo os bens que os consumidores estão dispostos a adquirir. A
realidade, entretanto, mostra que a competição imperfeita e a falta de
conhecimento do mercado são fatores que fazem com que o mecanismo de
mercado não consiga atingir o máximo de eficiência.
Segundo Riani (2002, p. 64), “o princípio da exclusão é a principal característica
do mecanismo de mercado. Assim, qualquer indivíduo estaria excluído dos
benefícios de determinados bens se ele não pagar para tê-los. A troca não
existirá sem que haja o direito de propriedade, e este direito envolve a
exclusão”.
Partindo do ângulo traçado pelo autor, e sob a ótica da competição e da
lucratividade que se fazem presentes no mercado comum, os produtores
produziram os bens cujas demandas são reveladas pelos mapas de preferências
dos consumidores. Esse processo poderá funcionar de forma razoável num
mercado para os bens privados, cujas características é a individualização do
consumo por aqueles que podem adquirir. Os benefícios são internalizados e o
consumo assume a característica de rivalidade.
Por exemplo, podemos citar os meios de transporte. Assim,
se meu poder aquisitivo permite, posso adquirir um veículo
abastecê-lo e realizar o meu próprio transporte. Se, no
entanto, não tenho condições para tal, é necessário que o
governo viabilize e regule o transporte de massa.
Então, para que se possa observar a eficiência no uso dos recursos públicos é
necessário que nos atenhamos à viabilização dos bens sociais, em virtude deles
não possuírem as características de exclusividade (propriedade) e rivalidade
(não inclui o princípio da exclusão).
Os bens sociais constituem-se naqueles para os quais o
consumo, por indivíduo, não reduz o consumo destes para
qualquer outro indivíduo, sendo, portanto, consumidos por
todos na sociedade.
De acordo com o que você estudou até aqui, podemos assegurar que o uso
eficiente dos recursos públicos requer que os preços se igualem ao custo
marginal e, que, porém, como no caso dos bens sociais (públicos puros) esse
custo é igual a zero, este também deveria ser o preço de mercado.
Unidade 6
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Universidade do Sul de Santa Catarina
Por exemplo, se os serviços de segurança nacional fossem disponibilizados no
mercado, o preço para a população deveria ser, no máximo, igual ao seu custo
de geração, sem margem de lucro e igualitário a todos sem distinção.
Seção 3 – A manutenção da estabilidade econômica
Segundo Riani (2002, p. 44),
a função de estabilização do governo utiliza instrumentos macroeconômicos
para manter certo nível de utilização de recursos e estabilizar o valor da
moeda. Assim, esta função surge para assegurar um desejável nível de pleno
emprego e estabilidade dos preços que não são automaticamente controlados
pelo sistema de mercado.
O autor acrescenta que, “quando a economia está num período desemprego e/
ou inflação, a função de estabilização do governo atua no sentido de minimizar
esses problemas, procurando manter um tolerável nível de emprego e de
estabilidade nos níveis de preços” (idem).
Acompanhando as asserções do autor, podemos assegurar que, ao se
estabelecer o desemprego, haverá a necessidade de recolocar a produção
nos níveis de pleno emprego e, isto somente será possível com a
intervenção do governo elevando seus gastos com a abertura de
oportunidades de ingresso no setor, ou diminuindo a carga tributária.
Quando o problema aflorado for a inflação, o governo precisará reduzir o
nível da demanda no mercado e isso ocorrerá com um ajustamento dos
gastos e nos tributos, reduzindo o nível de demanda dos preços.
Portanto, por meio dos mecanismos fiscais (gastos e tributos), o governo
intervém no nível de emprego, nos gastos privados e nos níveis de renda, além
de outros instrumentos como a política monetária, débitos e controle sobre
preços e salários.
O objetivo principal dessa intervenção concentra-se na necessidade de
manutenção de determinada estabilidade no nível de emprego e dos preços,
necessitando, para tanto, que haja uma perfeita harmonia entre as políticas
ficais e monetárias instituídas pelo governo.
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Economia do Setor Público
Atividades de auto-avaliação
Leia com atenção os enunciados e responda:
1. Considerando os estudos realizados nesta unidade, comente
de que forma você classificaria os bens puros.
2. No que concerne à alocação dos recursos governamentais, a
preferência dos indivíduos compõe-se de bens sociais e bens
econômicos. Entre esses bens vamos encontrar:
a- (
) A segurança nacional e a soberania.
b- (
) Energia elétrica, siderurgia, transportes.
c- (
) A educação e a saúde.
d- (
) Os bens revestidos das características de
exclusividade.
3. Dentre as características dos bens indivisíveis, temos:
a- (
) Não-exclusividade e não-rivalidade.
b- (
) São considerados bens econômicos.
c- (
) Bens de produção exclusiva pelo setor privado.
e- (
) Bens que o governo não poderá produzir.
Unidade 6
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Síntese da unidade
Os estudos desta unidade lhes proporcionaram a ampliação de seus
conhecimentos acerca dos elementos norteadores da estabilidade dos preços de
mercado, tendo como foco o uso das receitas e despesas públicas para essa
finalidade.
Vimos, em suas três seções distintas, as maneiras e formas eficientes de
alocação e uso dos recursos público, além dos aspectos direcionadores da
manutenção da estabilidade econômica. Estes aspectos serão de suma
importância para o entendimento dos elementos integrantes da unidade
seguinte, na qual juntos iremos trocar idéias sobre a dívida pública, sua relação
com o déficit e os limites de endividamento estabelecidos pela Lei de
Responsabilidade Fiscal.
Saiba mais
Para você, que deseja conhecer mais sobre o assunto tratado nesta unidade, e
ainda não leu, verifique o que o autor sugerido destaca acerca das
Externalidades, ao tratar das “falhas do sistema de mercado e necessidade da
intervenção do governo”.
RIANI. Flávio. Economia do Setor Público: uma abordagem introdutória. 4ª
ed. São Paulo. Atlas, 2002.
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7
Unidade 7
A dívida pública
Objetivos de aprendizagem
Compreender os aspectos ligados à formação da dívida
pública.
Diferenciar déficit e dívida pública.
Conhecer os níveis da dívida e do endividamento.
Seções de estudo
Nesta unidade você vai estudar as seguintes seções:
Seção 1 A dívida pública no Brasil.
Seção 2 Qual a diferença entre déficit e dívida pública?
Seção 3 Quais os limites da dívida e do endividamento?
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Universidade do Sul de Santa Catarina
Para início de conversa
Parabéns, você já completou a sexta etapa de seus estudos. Esta unidade lhe
proporcionará o conhecimento de um dos elementos de vital importância em
nossa disciplina “Economia do Setor Público”, inserindo você no campo
caracterizador da dívida pública, sua relação com o déficit e seus limites.
Você sabia que o déficit é gerado pelo desequilíbrio entre as receitas
efetivamente arrecadadas e as despesas realizadas em um determinado período?
E que os dirigentes públicos, de acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal,
não podem nos dois últimos quadrimestres de seu mandato, contrair obrigação
(dívida) que não possa ser cumprida (paga) dentro do mesmo exercício?
Seção 1 – A dívida pública no Brasil
Alguns autores para expressar seus enunciados em relação à dívida pública no
Brasil, o fazem tomando por base a relação entre o déficit e senhoriagem.
Quanto ao déficit, acreditamos não haver necessidade de conceituação.
Entretanto, para que possamos melhor entender a combinação, vamos buscar o
significado do vocábulo “senhoriagem” no “Dicionário Brasileiro”, editado
por Francisco Fernandes, Celso Pedro Luft e Francisco Marques Guimarães,
14ª edição.
Senhoriagem, s. f. Tributo que se pagava como reconhecimento de
um senhorio.
Senhorio, s. f. Direito de senhor; domínio; mando; autoridade; propriedade ou
qualquer coisa em que recai o direito de senhor; proprietário de um prédio em
relação a seus inquilinos; senhorio direto; a entidade que recebe o foro de um
prazo; senhorio útil; a entidade que possui prédio enfitêutico e paga o respectivo
foro. (de senhor.)”
Ferreira (1986, p. 1568), define “senhoriagem”
Senhoriagem. S. f. 1. Tributo que era pago como reconhecimento de um
senhorio. 2. Direito que se pagava ao rei pela cunhagem da moeda. 3.
Diferença entre o valor real e o valor nominal da moeda.
No que concerne ao vocábulo “senhorio”, Aurélio Buarque de Holanda
Ferreira acompanha o enunciado dos autores Francisco Fernandes, Celso
Pedro Luft e Francisco Marques Guimarães, conforme anteriormente
transcrito.
Definidos os vocábulos “Senhoriagem e Senhorio”, vamos direcionar nossos
estudos aos aspectos da dívida pública no Brasil.
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Economia do Setor Público
Na década de 1980, aqueles que procurassem fazer uma projeção da dívida
pública brasileira, dado às expectativas do período, com certeza chegaria à
conclusão de que o endividamento público brasileiro teria uma trajetória
alarmante. Entretanto, o que se observou na prática foi exatamente ao
contrário, pois, em 1990, a dívida pública do Brasil assemelhava-se por inteiro
àquela verificada no início dos anos de 1980.
Nesta unidade você vai estudar a relação desta com a
variação do PIB – Produto Interno Bruto, haja vista ser este
um relevante parâmetro para análise.
Segundo Giambiagi e Além (2000, p. 214), “o PIB foi negativo em 0,3% ao
ano, no período de 1981/1984, passando para uma variação anual média
positiva de 4,4% nos cinco anos seguintes (1985/1989) e de 1,3%, também
positivos, nos cinco anos de 1990 – inclusive – a 1994”.
Os autores acima (idem) apresentam, graficamente, a seguinte relação entre
Senhoriagem e Déficit.
Déficit e senhoriagem
Senhoriagem
Déficit público
Baixa
Elevado
Baixo
A
E
Elevado
C
D
É importante observar que a indexação consiste na utilização de um índice móvel
para fixação e/ou correção de determinado elemento. Neste caso específico, a
correção do valor do capital, conforme já destacado, anteriormente ao início do
governo Collor e entrada em vigor de seu plano, no decorrer dos anos 90, os
índices de juros, julgados reais, porém, não conseguiam acompanhar a velocidade
de aumento dos preços, não passava de mera compensação pela perda de valor do
capital, decorrente das inúmeras e imperfeitas práticas de ajuste de seu valor em
face da inflação verificada no período.
A subindexação, por sua vez, consiste numa indexação a níveis mais reduzidos ou
inflexão (taxas negativas de juros), conforme destacado no texto produzido por
Giambiagi e Além (2000, p. 216), transcrito anteriormente. É também
importante verificarmos que os mesmos autores, destacam que a desindexação
ou, a manutenção de taxas negativas de juros, foi o grande fracasso do Plano
Cruzado no período de 1987 a 1990, quando a taxa de juros real foi negativa em
2,2%, passando de positiva de 3,5 em 1986, para -4,9 em 1990.
A Desindexação, ao contrário, configura-se pela retirada de um índice ou
componente de sua formação, para correção ou ajuste de uma ação ou
elemento.
Unidade 7
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Universidade do Sul de Santa Catarina
Tecendo explicações, os autores destacam que,
no quadrante B, há uma queda da dívida pública e, no quadrante C, um
aumento da mesma. Nos quadrantes A e D, o sinal da variação da dívida
pública é ambíguo e depende do grau em que o déficit público e a senhoriagem
sejam “baixos” ou “altos” relativamente à variável restante.
Outra forma de medir, adequadamente, o verdadeiro financiamento monetário,
que atenua o crescimento da relação dívida/PIB, processa-se por meio do
cálculo da senhoriagem real.
Esta corresponde ao resultado da soma dos fluxos de emissão monetária de
cada mês do ano, multiplicado pelo quociente entre o índice de preços médios
do ano e o índice de preços do mês, o que expressa a senhoriagem a preços
médios.
É importante que você compreenda a relação de diferença entre o valor real e
o valor nominal da moeda, conforme destacam os autores.
Veja que, se estamos falando em dívida pública, não
podemos deixar de considerar que ela é realizada em
moeda externa e, portanto, para a noção exata de seu
volume ou, em análise comparativa, devemos
obrigatoriamente levar em conta o quanto realmente vale
nossa moeda em relação à nossa dívida.
Para acompanhar a trajetória da dívida pública no Brasil nos últimos 20 anos,
decompomos este período em quatro fases distintas, isto é, períodos de:
1) 1981/1984;
2) 1985, 1989;
3) 1990,1994;
4) 1995/1999.
Tomando inicialmente o período de 1981/1984, vamos observar que devido
aos déficits fiscais da época e, em decorrência do elevado impacto da
desvalorização cambial ocorrida em 1993, houve um aumento percentual
considerável da dívida pública, passando de 20 para 50% em relação ao
Produto Interno Bruto – PIB.
Analisando o período seguinte de 1985 a 1989, chegamos à conclusão que,
mesmo o déficit público mantendo-se extremamente elevado até 1989, a dívida
pública sofreu um pequeno declínio, guardando, porém, ligeira similaridade ao
período anterior.
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Economia do Setor Público
Segundo Giambiag e Além (2000, p. 216), essa inflexão decorreu de três
elementos, conforme destacados:
Em primeiro lugar, houve um crescimento de certa importância do PIB, que
teve uma variação real acumulada de 24% em cinco anos, de 1985 – inclusive
– a 1989. Em segundo lugar, a receita de senhoriagem aumentou (Pastore,
1995). Isto foi uma conseqüência da combinação de planos econômicos que
provocaram uma monetização inicial, com taxas de inflação que depois dos
planos voltaram a crescer rapidamente, gerando um imposto inflacionário
expressivo. Finalmente, houve uma importante subindexação da dívida, fruto
da aceleração inflacionaria, que na prática “comia” parte da dívida herdada
do passado, fazendo com que esta caísse, apesar dos déficits elevados, de mais
de 5% do PIB, em média, no período.
O quadro seguinte, destacado da obra de Giambiagi e Além (2000, p. 218),
mostra que o financiamento por meio de senhoriagem real, embora expressivo,
foi inferior ao déficit público registrado na segunda metade do ano de 1980.
Déficit e senhoriagem real (% PIB)
1981/1984
1985/189
1990/1994
1995/1999
NFSP –
Conceito
Operacional
5,0
5,1
0,0
4,8
Senhoriagem
real
1,8
2,8
3,3
0,7
Prosseguindo suas explicações, os autores enfatizam:
Na primeira metade do ano de 1990, até 1994 – inclusive -, a combinação de
um financiamento monetário maior, com um déficit público nulo, no conceito
operacional, explica a queda substancial da relação dívida/PIB
ocorrida no período. Já a partir de 1995, ocorreu exatamente o
contrário. Nos termos do quadro antes exposto, a economia estava
no quadrante C durante 1981/1984 (dívida crescente); na posição
D entre 1985 e 1989; no quadrante B em 1990/1994 (dívida
declinante) e novamente no C na Segunda metade dos anos 1990.
A partir da década de 1990, mais precisamente no mês de
março, tem início o Plano Collor. Concomitante a ele,
decretou-se um feriado bancário de três dias úteis, o que evitou a
correção da dívida que no período era assolada por uma inflação de quase
3% ao dia útil, chegando a 80% ao mês. Como a dívida representava ou
atingia 20% do PIB, em decorrência da medida adotada, foi
automaticamente corroída na ordem de 2%.
Naquele contexto, apesar da dívida do setor público ter caído de mais de 50%
do PIB em 1984, para patamares inferiores a 40% nos cinco anos seguintes, as
indexações não eram capazes de acompanhar a velocidade do aumento de
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Universidade do Sul de Santa Catarina
preços, fazendo com que, na prática, o que considerávamos um componente
de juro “real”, não passava de mera compensação pela perda do valor do
capital. Esse fenômeno se explica em virtude de ter ocorrido, no período, um
considerável nível de ingressos de senhoriagem.
Além da receita expressiva de senhoriagem (tributos), o déficit praticamente
nulo, conforme verificado no quadro destacado por Giambiagi e Além (idem)
e, anteriormente transcrito, isso provocava o que chamam analistas econômicos
de monetização da dívida, isto é, o controle monetário da dívida, e esse
fator associado:
a) ao novo movimento de apreciação cambial – que reduzia a
importância relativa da dívida externa, notadamente no ano de
1994;
b) ao acordo da dívida externa daquele mesmo ano, que implicou
a eliminação de parte de seu valor, decorrente do
cancelamento de parcial da dívida, fez com que a dívida
pública caísse, em 1994, para apenas 26% do PIB.
Outro aspecto que exerceu reflexo direto na relação da dívida foi a mudança de
sua composição, estabelecida com a tendência de diminuição da participação
da dívida externa na dívida líquida total. Esse fator, alicerçado com o processo
de acumulação de reservas internacionais, iniciado em 1991, quando estas eram
inferiores a US$ 9 bilhões, tendo atingido US$ 36 bilhões no final de 1994, fez
com que a redução da dívida, que em 1983, ano da maxidesvalorização era de
2/3 da dívida total, caísse para 1/3 do total em 1994.
a) ao novo movimento de apreciação cambial – que reduzia a
importância relativa da dívida externa, notadamente no ano
de 1994;
b) ao acordo da dívida externa daquele mesmo ano, que
implicou a eliminação de parte de seu valor, decorrente do
cancelamento de parcial da dívida, fez com que a dívida
pública caísse, em 1994, para apenas 26% do PIB.
Outro aspecto que exerceu reflexo direto na relação da dívida foi a mudança de
sua composição, estabelecida com a tendência de diminuição da participação
da dívida externa na dívida líquida total. Esse fator, alicerçado com o processo
de acumulação de reservas internacionais, iniciado em 1991, quando estas eram
inferiores a US$ 9 bilhões, tendo atingido US$ 36 bilhões no final de 1994, fez
com que a redução da dívida, que em 1983, ano da maxidesvalorização era de
2/3 da dívida total, caísse para 1/3 do total em 1994.
A contar de 1994, em consonância com a relativa redução
da dívida, o setor público voltou a crescer. E para uma
análise mais segura da fase posterior àquele ano, devemos
considerar o surgimento de duas situações ou rubricas que
afetam o valor da dívida, mesmo que embora não estejam
relacionadas nos seus resultados.
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Em primeira mão, temos a figura do reconhecimento de dívidas antigas,
inicialmente não registradas, conhecidas como “passivos ocultos”. E no mundo
jornalístico por “esqueletos”, o que eleva o montante da dívida registrada
inicialmente. Em segunda mão tem-se a redução da dívida pública associada às
privatizações, que provocam uma relativa diminuição da dívida pública.
Como exemplo de dívidas não registradas destacam-se as
dívidas internas e externas de Estados e Municípios que
não eram incluídas no cálculo da dívida total do País. Na
esfera das privatizações cita-se o exemplo da Usiminas,
cujo valor da venda foi da ordem de duas vezes o valor
total das aproximadamente 40 empresas privatizadas na
década de 1980.
Haveremos que nos ater, também, que na trajetória da dívida pública do ano de
1990, outro fato que merece ser destacado é elevação da importância da dívida
dos estados e municípios que de 17% do total da dívida líquida do setor
público em 1990, passou para 38% em 1994 e para 42% em 1997, em
decorrência dos elevados déficits dessas unidades da federação no período.
Concluindo, pode-se destacar que o problema da dívida
pública brasileira não era o seu montante e, sim, os
reduzidos prazos de maturação, que normalmente eram em
meses ou, no máximo, de um a dois anos. Apesar disso, e do
aumento considerável da dívida pública brasileira na
segunda metade dos anos de 1990, esta, em relação ao PIB,
continuou sendo inferior a de outros países em processo de
desenvolvimento.
Seção 2 – Qual a diferença entre déficit e dívida pública?
Giambiagi e Além (2000, p.223), comentando sobre a evolução da dívida
pública ao longo do tempo e em função de diferentes níveis de superávit ou
déficit primário, asseveram que, “na evolução da dinâmica da relação dívida/
PIB ao longo do tempo, o que importa é o tamanho relativo do resultado
operacional – e não do nominal -, independentemente do mesmo ser calculado
e divulgado pelo governo ou não”.
Os autores apresentam a seguinte fórmula para demonstrar a relação dívida
pública/PIB, a cada período de tempo (d):
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Onde:
(t – 1)
expressa a defasagem de um período
f
é a relação NFSP/PIB, no conceito nominal
q
taxa de crescimento real
π
taxa de inflação
s
coleta de senhoriagem
Se o conceito utilizado for o operacional, a equação muda conforme abaixo
descrita.
Nesta segunda hipótese o “f ” corresponde à relação Necessidade de
Financiamento do Setor Público - NFSP/PIB, já no conceito operacional.
Os autores destacam não ser possível usar esta última equação, conjuntamente
com um “f ” em que as NFSP sejam medidas em termos nominais, pois isso
representa um equívoco metodológico grave, que deixa de levar em conta a
ação da inflação sobre a relação da dívida/PIB, captada pela primeira equação.
Supondo que a senhoriagem seja nula e que o nível de atividade seja constante
(q=0). A relação dívida /PIB é então afetada pelo déficit operacional, ou seja,
se a dívida é inicialmente de 30% do PIB e há um déficit operacional de 2% do
PIB, um ano depois a dívida deverá ser de 32% do PIB.
Segundo Giambiagi e Além (2000, p. 226), costuma-se comparar o valor da
despesa de juros com o déficit e concluir que, sendo a razão entre aquela e este
elevada, “o déficit é financeiro”.
É clara a posição dos autores, pois, se não houvesse dívida o déficit poderia, no
limite, tornar-se nulo.
Destacam os autores que o argumento até poderia ter lógica e até tem seduzido
parte da mídia e da esfera política, levando, porém, três pontos importantes a
considerar:
1) Em primeiro plano Giambiagi e Além (idem) defendem que,
se há despesas consideradas relevantes do orçamento, a comparação desta com o
déficit, gerará um coeficiente que poderá ser próximo ou até superior a um e,
assim, se o déficit corresponder a 5% do PIB, sendo a despesas de juros dessa
mesma magnitude, pode-se estabelecer que o déficit é financeiro. Partindo desse
princípio poder-se-ia também que o déficit é previdenciário quando as despesas
previdenciárias apresentarem a mesma ordem.
2) Como segundo plano, os autores asseguram que,
o grande beneficiário dos pagamentos de juros da dívida pública é o próprio
sistema financeiro que, a rigor, é um intermediário entre agentes com posições
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credoras e devedoras e que, portanto, o que nas contas públicas é uma despesa
de juros, tem como contrapartida um receita de quem tem títulos públicos na
sua carteira.
3) Finalizando, dizem os autores citados que,
a despesa de juros é uma expressão de desequilíbrio primários anteriores, que
geraram a dívida inicial. Assim, utilizando-se das fórmulas anteriormente
dispostas, se num primeiro ano verificássemos uma dívida de 45% do PIB,
com 4% de crescimento real, 2% de inflação e 12% de juros nominais, geraria
uma despesa de juros de 0,12 x 45 / [ 1,04 X 1,02] = 5,1% do PIB.
Entretanto, o que se pode observar é que, passado uma década, se ocorrer uma
piora primária de um ponto percentual do PIB e a dívida em 58% do PIB, a
despesa de juros é de 0,12 x 58 / [1,04 x 1,02] = 6,6% do PIB. Ocorrendo essa
situação, na prática, o aumento seria agravado dado ao aumento do risco das
empresas emprestar recurso para o governo e, a taxa de juros certamente
aumentaria de forma proporcional ou em maiores níveis.
Há, portanto, uma relação direta entre a despesa de juros e
o resultado primário e, como conseqüência, em relação ao
déficit, de forma que uma melhora ou piora do resultado
primário, mais cedo ou mais tarde irá refletir, num sentido
ou no outro, na conta de juros e, isto ocorrerá mesmo que a
taxa de juros seja constante.
Seção 3 – Quais os limites da dívida e do endividamento?
Conforme podemos observar, o governo vem de longa data sofrendo com a
questão da dívida e do endividamento do país, sendo que várias foram as
medidas e diversos os planos estabelecidos no sentido de promover o equilíbrio
das contas públicas.
Você estudou também na seção 1 que, no decorrer da década de 1990, o fato
que marcou a importância em relação à questão da dívida pública foi, sem
dúvida, a elevação da dívida pública de estados e municípios que, apenas
repetindo, passou de 17% do total da dívida líquida do setor público em 1990,
passou para 38% em 1994 e para 42% em 1997, em decorrência dos elevados
déficits dessas unidades da federação no período.
O governo, portanto, quando se viu forçado a introduzir medidas rígidas de
contenção e controle da dívida e do endividamento, fez tramitar no Congresso
e homologou a Lei Complementar n. º 101, estabelecendo novas regras de
administração financeiras, regras estas voltadas à responsabilidade na gestão
fiscal.
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A falada Lei de Responsabilidade Fiscal não só traçou
conceitos e definições acerca da dívida pública, mas,
também estabeleceu regras rígidas para os limites desta e
das operações de créditos, da concessão de garantia e do
refinanciamento da dívida mobiliária.
Em relação aos conceitos e definições, o Artigo 29 do citado Diploma Legal,
assim define:
‘Art. 29 Para os efeitos desta Lei Complementar, são adotadas as seguintes definições:
I – dívida pública consolidada ou fundada: montante total, apurado sem duplicidade, das
obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios
ou tratados e da realização de operações de crédito, para amortização em prazo superior a
doze meses;
II – dívida pública mobiliária: dívida pública representada por títulos emitidos pela União,
inclusive os do Banco Central do Brasil, Estados e Municípios;
III – operação de crédito: compromisso financeiro assumido em razão de mútuo, abertura de
crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de
valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras
operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros;
IV – concessão de garantia: compromisso de adimplência de obrigação financeira ou
contratual assumido por ente da Federação ou entidade a ele vinculada;
V – refinanciamento da dívida mobiliária: emissão de títulos para pagamento do principal
acrescido da atualização monetária.
§ 1.º Equipara-se a operação de crédito a assunção, o reconhecimento ou a confissão de
dívidas pelo ente da Federação, sem prejuízo do cumprimento das exigências dos arts. 15 e
16.
§ 2.º Será incluída na dívida pública consolidada da União a relativa à emissão de títulos de
responsabilidade do Banco Central do Brasil.
§ 3.º Também integraram a dívida pública consolidada as operações de crédito de prazo
inferior a doze meses cujas receitas tenham constado do orçamento.
§ 4.º O refinanciamento do principal da dívida mobiliária não excederá, ao término de cada
exercício financeiro, o montante do final do exercício anterior, somado ao das operações de
crédito autorizadas no orçamento para este efeito e efetivamente realizadas, acrescido de
atualização monetária”.
A Lei Complementar n. º 101/00, Lei de Responsabilidade Fiscal, também veio
trazer regras para os limites da dívida pública e para as operações de crédito.
Para estes elementos o Artigo 30 da Lei assim define:
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“Art. 30 No prazo de noventa dias após a publicação desta Lei Complementar, o Presidente
da República submeterá ao:
I – Senado Federal: proposta de limites globais para o montante da dívida consolidada da
União, Estados e Municípios, cumprindo o que estabelece o inciso VI do art. 52 da
Constituição, bem como de limites e condições relativos aos incisos VII, VIII e IX do mesmo
artigo;
II – Congresso Nacional: projeto de lei que estabeleça limites para o montante da dívida
mobiliária federal a que se refere o inciso XIV do art. 48 da Constituição, acompanhado da
demonstração de sua adequação aos limites fixados para a dívida consolidada da União,
atendido o disposto no inciso I do § 1. º deste artigo.
§ 1.º As propostas referidas nos incisos I e II do caput e suas alterações conterão:
I – demonstração de que os limites e condições guardam coerência com as normas
estabelecidas nesta Lei Complementar e com os objetivos da política fiscal;
II – estimativa de impacto da aplicação dos limites a cada uma das três esferas de governo;
III – razões de eventual proposição de limites diferenciados por esfera de governo;
IV – metodologia de apuração dos resultados primário e nominal.
§ 2.º As propostas mencionadas nos incisos I e II do caput também poderão ser apresentadas
em termos de dívida líquida, evidenciado a forma e a metodologia de sua apuração.
§ 3.º Os limites de que tratam os incisos I e II do caput serão fixados em percentual da
receita corrente líquida para cada esfera de governo e aplicados igualmente a todos os entes da
Federação que a integram, constituindo, para cada um deles, limites máximos.
§ 4.º Para fins de verificação do atendimento do limite, a apuração do montante da dívida
consolidada será efetuada ao final de cada quadrimestre.
§ 5. º No prazo previsto no art. 5.º, o Presidente da República enviará ao Senado Federal
ou ao Congresso Nacional, conforme o caso, proposta de manutenção ou alteração dos limites
e condições previstos nos incisos I e II do caput.
§ 6.º Sempre que alterados os fundamentos das propostas de que trata este artigo, em razão
de instabilidade econômica ou alterações anãs políticas monetária ou cambial, o Presidente da
República poderá encaminhar ao Senado Federal ou ao Congresso Nacional solicitação de
revisão dos limites.
§ 7.º Os precatórios judiciais não pagos durante a execução do orçamento em que houverem
sido incluídos integram a dívida consolidada, para fins de aplicação dos limites.
Pode-se, assim, ratificar que, de curto ou longo prazo, dívida é produto de
desequilíbrio fiscal havido em exercícios pretéritos, ou seja, constitui-se o
resultado o resultado negativo entre o montante das receitas arrecadadas e
aquele resultante das despesas realizadas em anos anteriores.
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É importante ressaltar que antes do novo direito financeiro só se verificavam
limites de endividamento quando a Administração pretendia realizar operação
de crédito. Somente nesse momento, em nenhum outro.
Diferentemente, a Lei de Responsabilidade Fiscal – Lei Complementar n. º
101/00 quer que a dívida consolidada seja periodicamente verificada, mesmo
que a entidade não esteja pleiteando empréstimo ou financiamento, de quatro
em quatro meses, exceto nos Municípios com menos de 50 mil habitantes, que
poderão apurá-la de seis em seis meses (art. 63, I). O resultado desse exame
comporá o Relatório de Execução Fiscal (TOLEDO Jr. e ROSSI, 2002, p.
192).
Cumprindo o prazo estabelecido no Artigo 30 da Lei Complementar n. º 101/
00, o Presidente da República enviou ao Senado Federal, em 03/08/2000,
proposta de limites globais para a dívida fundada ou consolidada dos três entes
federados. No que tange aos Estados e Municípios o Senado Federal, exarando
em dezembro de 2001, a Resolução n. º 40, decidiu estabelecer os seguintes
limites em relação à Receita Corrente Líquida, apurada com base na
arrecadação efetiva e agregada de doze meses de ingresso:
Estados: 2 vezes a receita corrente líquida – RCL.
Municípios: 1 e 2 vezes a receita corrente líquida – RCL.
Para que não houvesse um impacto capaz de produzir efeitos negativos nas
atividades dos entes da Federação, a Lei de Responsabilidade Fiscal instituiu,
também, normas para recondução da dívida aos limites, endividamento.
Sobre a recondução da dívida aos limites o Artigo 31 do mesmo Diploma
Legal, estabelece:
“Art. 31 Se a dívida consolidada de um ente da Federação ultrapassar o respectivo limite ao
final de um trimestre, deverá ser a ele reconduzida até o término dos três subseqüentes,
reduzindo o excedente em pelo menos 25% (vinte e cinco por cento) no primeiro.
§ 1.º enquanto perdurar o excesso, o ente que nele houver incorrido:
I – estará proibido de realizar operação de crédito interna ou externa, inclusive por
antecipação de receita, ressalvado o refinanciamento do principal atualizado da dívida
consolidada;
II – obterá resultado primário necessário à recondução da dívida ao limite, promovendo, entre
outras medidas, limitação de empenho, na forma do art. 9.º
§ 2.º Vencido o prazo para retorno da dívida ao limite, e enquanto perdurar o excesso, o ente
ficará também impedido de receber transferências voluntárias da União ou do Estado.
§ 3.º As restrições do § 1.º aplicam-se imediatamente se ao montante da dívida exceder o
limite no primeiro quadrimestre do último ano do mandato do Chefe do Poder Executivo.
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§ 4.º O Ministério da Fazenda divulgará, mensalmente, a relação dos entes que tenham
ultrapassado os limites das dívidas consolidada e mobiliária.
§ 5.º As normas deste artigo serão observadas nos casos de descumprimento dos limites da
dívida mobiliária e das operações de crédito internas e externas”.
Alguns autores defendem que ao estabelecer critérios para o controle e limites
da dívida consolidada, o governo deixou de contemplar a dívida flutuante que
consiste naquela verificada no final de cada exercício, decorrente dos
compromissos orçamentários não paga e configurada nas peças contábeis
como Restos a Pagar sem a devida cobertura financeira.
Entretanto, pode-se assegurar que determinar a limitação de empenho (gastos)
no Artigo 9º e inciso II do § 1. º do Artigo 31, constitui-se instrumento de
retenção e controle também atribuída à divida de curto prazo, isto é, aquela
vincenda no exercício seguinte à elaboração do balanço do ano.
Este Instrumento de contenção e controle dos gastos fica ainda mais evidente
quando no § 3º, do mesmo Artigo, estabelece que essa limitação deverá ser
imediatamente aplicada, caso o montante da dívida exceder o limite no
primeiro quadrimestre do último ano do mandato do Chefe do Poder
Executivo,
Ao editar a Lei de Responsabilidade Fiscal, o governo introduziu instrumento
salutar no contexto dos limites e controle da dívida e do endividamento do
País, estabelecendo uma nova forma de gestão da coisa pública, alicerçada nos
pressupostos de uma ação planejada e transparente, com visão direcionada para
a previsão de riscos e eliminação de desvios capazes de afetar o equilíbrio da
contas públicas, isto é, conforme bem define o Diploma Legal, normas de
finanças públicas voltadas à responsabilidade na gestão fiscal.
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Atividades de auto-avaliação
Leia com atenção os enunciados e responda:
1. Tecendo comentários em relação ao comportamento da dívida
pública no período de 1985 a 1989, Giambiagi e Além (2000,
p. 216) enfatizam que mesmo o déficit se mantendo elevado, a
dívida sofreu um pleno declínio e que essa inflexão decorreu
de três elementos. Comente o terceiro elemento destacado
pelos autores.
2. Para que possamos analisar com segurança a composição e/ou
a relação da dívida pública brasileira, devemos ter em mente
que:
a- (
) Nossa dívida é realizada em moeda nacional.
b- (
) Os autores recomendam que não se faça qualquer
parâmetro com o PIB.
c- (
) Ela é realizada em moeda externa, devendo-se
considerar o valor desta.
d- (
) Não é possível proceder a qualquer relação do déficit
público.
3. Além da questão da monetização da dívida, motivada pela
expressiva receita de senhoriagem, outro fator (aspecto)
exerceu importância para que a dívida total líquida caísse
significativamente na década de 1990. Este aspecto consiste:
a- (
) As indexações não eram capazes de acompanhar a
velocidade do aumento dos preços.
b- (
) O feriado bancário de três dias decretado
concomitantemente ao Plano Collor.
c- (
) O acordo da dívida externa de 1994, que implicou a
eliminação de parte de seu valor.
d- (
) A mudança de sua composição, estabelecida com a
tendência de diminuição da dívida externa líquida.
e- (
) O déficit era praticamente nulo.
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4. Em um dos pontos considerados por GIAMBIAGI e ALÉM
(2000, p. 226), na relação dívida e déficit, observamos que o
principal beneficiário do pagamento de juros da dívida pública
é o próprio sistema financeiro, que age com intermediário
entre agentes com posições credoras e devedoras. Podemos
considerar que esta situação dá-se em função de:
a- (
) O sistema financeiro também exerce função reguladora
em relação à dívida pública.
b- (
) A despesa de juros é uma expressão de desequilíbrio
primário anterior, que garantiu a dívida inicial.
c- (
) Os investidores possuem títulos públicos em suas
carteiras e por isso a despesa de juros nas contas
públicas.
d- (
) Se não houvesse dívida, o déficit poderia desaparecer.
e- (
) Todas as alternativas estão corretas.
5. Dentre as regras estabelecidas pela Lei de Responsabilidade
Fiscal, encontramos aquelas destinadas:
a- (
) Para os limites da dívida e das operações de créditos.
b- (
) Os critérios para concessão de garantia.
c- (
) As regras para refinanciamento da dívida mobiliária.
d- (
) A dívida flutuante ficou efetivamente caracterizada na
Lei.
e- (
) As alternativas a, b e c estão corretas.
6. A Resolução do Senado Federal n. º 40/2001 definiu como
limite de dívida fundada ou consolidada dos Estados, o
montante correspondente a:
a- (
) 1 e2 vezes a receita corrente líquida.
b- (
) 2 vezes o montante das receitas totais do Estado.
c- (
) 2,2 vezes a receita corrente líquida.
d- (
) 2 vezes a RCL apurada com base no agregado de 12
meses.
e- (
) 2 vezes o total da dívida registrada no ano anterior.
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Síntese da unidade
Nesta unidade você estudou os conceitos e características da dívida pública, de
que forma se dá a relação dela com os chamados déficits públicos e ao PIB –
Produto Interno Bruto, além das novas regras estabelecidas pela Lei de
Responsabilidade Fiscal para os limites dessa mesma dívida e do
endividamento dos entes da Federação.
Saiba mais
Você que pretende ampliar seus estudos e conhecimentos, especialmente
acerca do assunto tratado nesta unidade, sugere-se acesso ao livro de:
Toledo Jr. Fávio C. de; Rossi. Sérgio Ciquera. Lei de Responsabilidade
Fiscal. Comentada artigo por artigo. 2.ª ed. São Paulo: NDJ. 2002.
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Unidade 8
A política de incentivos
fiscais
Objetivos de aprendizagem
Compreender o que são incentivos fiscais.
Conhecer de que forma esses incentivos influem na economia.
Diferenciar os incentivos fiscais de renúncia de receitas.
Seções de estudo
Nesta unidade você vai estudar as seguintes seções:
Seção 1 O que é e quais são as espécies de incentivos?
Seção 2 Qual a influência dos incentivos fiscais na
economia?
Seção 3 Relação entre incentivos fiscais e renúncia de
receitas.
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Para início de conversa
Nesta unidade você vai estudar acerca de elementos de considerável influência
nas questões econômicas, que são os conhecidos incentivos fiscais.
Antes de iniciar a primeira seção, pense na seguinte questão: você sabia que um
dos instrumentos utilizados pelo governo, para estimular a geração de emprego
e renda, é a concessão de isenção de tributos para instalação de parques
industriais em Estados e Municípios?
Sabia que para conceder esses benefícios ou incentivos o governo tem que
demonstrar que a liberação de suas receitas não estará afetando o
desenvolvimento dos projetos e metas estabelecidas no seu orçamento anual?
Por exemplo, se deixar de arrecadar o ISS decorrente da isenção concedida
para instalação de um fábrica de sapatos, uma montadora de carros etc.,
continuará dando assistência à saúde e à educação.
Seção 1 – O que é e quais são as espécies de incentivos?
Antes de iniciar a leitura desta unidade, é importante você fazer uma leitura do
§ 6.º do Artigo 165 da Constituição Federal de 1988, e verificar o que o ele
dispõe sobre as receitas e despesas decorrentes desses incentivos.
§ 6.º O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do
efeito, sobre as receitas e despesas, decorrentes de isenções, anistia, remissões, subsídios e
benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.
Quais as espécies de incentivos?
Observando o enunciado do parágrafo anteriormente transcrito de nossa
Constituição, você pode observar o que são espécies de incentivos, as isenções,
anistias, remissões, subsídios e outros benefícios, conforme destacado no
citado dispositivo legal. Veja a seguir, em mais detalhes, cada um deles.
a) Incentivos fiscal
Estímulo concedido pelo governo com intuito de assegurar regularidade na
cobrança dos tributos e/ou viabilizar o desenvolvimento do setor econômico.
Por exemplo, desconto para pagamento integral
e antecipado do IPTU.
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b) Isenção
Figura tributária de caráter não-geral, concedida por meio de lei, mediante a
qual o Poder Público isenta determinada pessoa ou seguimento
socioeconômico, com o fim de assegurar e/ou incentivar o desenvolvimento
econômico local.
Este tipo de incentivo geralmente é concedido para instalação de unidades
produtoras ou outros organismos geradores de atividade desenvolvimentista.
Exemplo conceder isenção de ISS para instalação de
indústria no Município.
c) Anistia
Benefício de natureza fiscal, pelo qual, mediante lei autorizativa,
o Poder Público isenta de pena pecuniária o contribuinte
faltoso e/ou desrespeitoso com suas obrigações de natureza
tributária.
Como exemplo podemos citar a concessão de anistia
aos munícipes que ampliaram a área construída de seus
imóveis, sem anterior permissão da autoridade local.
Exemplo: anistiar de multa o contribuinte que deixou de
pagar no vencimento seu Imposto sobre a Propriedade
Predial e Territorial Urbana.
d) Remissão
Este benefício de natureza tributária contempla a autorização de lei que
isenta, de forma total ou parcial, débitos inscritos em dívida ativa. Tal
benefício geralmente se dá em decorrência da diminuta importância do
crédito tributário, podendo também ser aplicada para os casos de
incapacidade financeira do contribuinte.
e) Subsídios
Figura de natureza tributária, por meio da qual, mediante lei, o Poder Público
arca com uma parcela ou a diferença entre o custo real de um bem ou serviço
concedido e/ou adquirido por particular e o valor efetivamente pago pela
população.
Exemplificando, podemos citar o subsídio pelo governo
de parte das tarifas de transportes coletivos.
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Universidade do Sul de Santa Catarina
É importante assimilar que os incentivos fiscais poderão ocorrer
também por meio de alterações de alíquotas e/ou modificação da
base de cálculo em que resultem em extinção mesmo que parcial da
obrigação de natureza tributária.
Seção 2 – Quais as influências dos incentivos fiscais na
economia?
Voltando ao texto constitucional, verificaremos que a concessão de incentivos
de natureza fiscal influencia a atividade econômica sobre dois aspectos, isto é,
sobre a arrecadação da receita e sobre a realização da despesa.
Tomando-se por base os aspectos ligados à arrecadação da receita, não é difícil
verificar que ao conceder uma isenção, uma anistia e até mesmo uma
remissão, o poder público está abrindo mão de uma parcela dos tributos que
lhe é devida pelos contribuintes, sendo direito e dever seu recebê-la por
força de lei.
Entretanto, ao conceder um incentivo do tipo isenção fiscal, o Poder
Público, com certeza, estará estabelecendo a obrigatoriedade de uma
contrapartida por parte do beneficiário da isenção. Veja que cabe ao
Poder Público o exercício de funções visando à expansão do
desenvolvimento econômico e social. Neste ângulo, a concessão de isenções
pode e deve estar diretamente ligada ao desempenho de atividades direcionadas
ao movimento da economia, à geração de empregos e à distribuição de renda.
Assim, o governo poderá abrir mão de parte de sua receita para que, por meio
da instalação de unidades industriais e outros instrumentos econômicos, possa
assegurar um incremento do nível de emprego e renda, isto é, a melhoria
socioeconômica de determinada região.
Mais especificamente, no caso do benefício do tipo Anistia, o Poder Público
poderá utilizá-lo e até utiliza, como instrumento incentivador do incremento
dos níveis de arrecadação de determinado tributo. Com isso, amplia suas
disponibilidades financeiras.
É evidente que este tipo de incentivo seja concedido de
forma igualitária a todos os contribuintes para que não se
caracterize privilégio daqueles faltosos com suas
obrigações tributárias.
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Tratando-se do incentivo do tipo subsídio, por oferecer caráter exclusivo de
despesa, seu resultado ao Poder Público está diretamente relacionado ao
desenvolvimento econômico, pois, a partir do momento que arca com parte
dos custos de bens e serviços, o governo possibilita o atendimento das
necessidades político-sociais, além de viabilizar a competição no comércio de
bens e serviços, atuando na função de regulador de mercado e ampliação da
competitividade.
Com sua particularidade, a remissão, ao mesmo tempo em que poderá gerar
uma perda, poderá oferecer um ganho em sentido contrário e, mais
especificamente quando evita um desembolso por parte do Poder Público, haja
vista que, em muitas das vezes, o custo de cobrança pode ser superior ao valor
do crédito tributário.
Portanto, após os estudos do conteúdo desta seção, concluímos que os
incentivos fiscais influenciam diretamente na economia na medida em que o
governo, tanto poderá incrementar suas receitas, reduzir suas despesas, quanto
impulsionar o desenvolvimento de atividades que irão resultar na geração de
emprego e renda.
Seção 3 – Qual a relação entre incentivos fiscais e
renúncia de receitas?
Esta disciplina tem como título “Economia do Setor Público” e você
acabou de estudar os incentivos fiscais, suas espécies e influências na
economia. Antes, porém, de entrarmos na conceituação e na
classificação por espécie de incentivos, transcrevemos o texto
constitucional elencado no § 6.º de nossa Constituição Federal de
1988 e, nele, podemos observar que o projeto de lei orçamentária
anual deverá estar acompanhado do demonstrativo de impacto
resultante da concessão desses benefícios.
Nas unidades anteriores você estudou sobre os gastos e a alocação
dos recursos públicos e, mais especificamente nesta unidade, sobre a
dívida pública e seus limites. Etapas estas nas quais verificamos que o
governo vem, de longa data, implementando ações no sentido de promover o
equilíbrio das contas públicas.
Dentro dessas medidas, como não poderia fugir à regra, a contenção de
despesas decorrentes da concessão de incentivos fiscais também foi
contemplada nas medidas de contenção de gastos. Assim, complementando e
regulamentando o texto constitucional, o legislador, ao editar a Lei de
Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar n. º 101/00, destinou uma seção
especificamente para tratar da chamada “Renúncia de Receita”.
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Objetivando propiciar um melhor entendimento iremos transcrever os
enunciados do Artigo 14 da citada Lei de Responsabilidade Fiscal, que assim
dispõe:
Art. 14 A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual
decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentáriofinanceiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao
disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a, pelo menos, uma das seguintes condições:
I – demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita
da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultado fiscais
previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;
II – estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por
meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de
cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.
§ 1.º A renúncia compreende anistia, remissão, subsídios, crédito presumido, concessão de
isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que
implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que
correspondam a tratamento diferenciado.
§ 2.º Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício de que trata o caput deste
artigo decorrer da condição contida no inciso II, o benefício só entrará em vigor quando
implementadas as medidas referidas no mencionado inciso.
§ 3.º O disposto neste artigo não se aplica:
I – às alterações das alíquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do art. 153
da Constituição, na forma do seu § 1.º;
II – ao cancelamento de débito cujo montante seja inferior ao dos respectivos custos de
cobrança”.
Conforme verificamos, no § 1. º foram enunciados os tipos de renúncias de
receitas a que se devem preceder por medidas de cautela fiscal.
Segundo Toledo Jr e Rossi (2002, p. 102), “com o advento do novo direito
financeiro, todas essas desistências fiscais demandam não apenas previsão na
LDO e em lei específica autorizativa (art. 150, § 6.º, da CF); solicitam mais; no
interesse da disciplina fiscal, precisam atender às condições que se seguem:
estimativa do impacto orçamentário e financeiro da renúncia
fiscal, durante três exercícios financeiros;
declaração de que a renúncia não afeta as metas fiscais da
LDO; e/ou
aumento compensatório de tributo diretamente arrecadado
pelo Município.”
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Economia do Setor Público
Falando-se em estimativa de impacto orçamentário e financeiro, vale lembrar
que o Superávit financeiro do ano findo poderá ampliar, via créditos adicionais,
o orçamento do ano em curso, conforme disposto no Artigo 43 da Lei n.º
4.320/64. Por outro lado, o déficit financeiro reduzirá a despesa prevista na lei
do orçamento.
Toledo Jr. e Rossi (2002, p. 103) aplicam o seguinte exemplo para demonstrar a
estimativa do impacto orçamentário-financeiro da renúncia de receita.
Caso se queira conceder uma remissão de dívida ativa, quantificada em $ 100
mil, será preciso elaborar documento revelando seu impacto sobre o orçamento e
a disponibilidade de caixa, tal como segue:
Superávit financeiro de 2002................................R$ 500.000,00 (A)
(+) Receita esperada em 2003...........................R$ 10.000.000,00(B)
(=) Disponibilidade Financeira para 2003......R$ 10.500.000,00 (C)
Custo da remissão da dívida ativa......................................1% (D/B)
Estimativa de impacto financeiro.................................0,95% (D/C)
É importante observar que o exemplo dos autores contempla apenas um
exercício e a Lei de Responsabilidade Fiscal determina a abrangência de três
exercícios. Verifique, também que, caso se opte pelas medidas de compensação,
prevista no inciso II do Artigo 14, essa estimativa perderá seu valor.
Sendo as Receitas Correntes Líquidas, dos últimos doze meses, o parâmetro
utilizado na demonstração da não afetação das metas fiscais na LDO, claro
que uma receita antes não arrecadada não poderá afetar qualquer nível de meta
fiscal.
Um exemplo típico dessa situação é o incentivo para atrair
novas unidades produtivas, pois, ao desonerá-las do IPTU e
ISS, não haveria qualquer redução do nível de receita, haja
vista que estes deixaram de ser arrecadados no período,
ficando, portanto, fácil demonstrar que a desoneração
tributária não está afetando as metas fiscais.
Um cuidado importante, neste caso, é observar que essa flexibilidade não
alcança as taxas, restringindo-se somente aos impostos, pois, caso para a nova
indústria seja concedido incentivo de isenção de taxa de coleta de lixo, o custo
da coleta será expandido e com isso haverá aumento da despesa do poder
público, sendo recomendável, então, a proposição de medidas compensatórias.
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Considerando-se que as taxas e a Contribuição de
Melhoria são tributos vinculados diretamente ao
financiamento dos serviços, as medidas de compensação
de tributo atrelam-se a apenas uma de suas espécies, ou
seja, os impostos, por não estarem estes vinculados a uma
atividade estatal definida.
Não podemos imaginar que as medidas compensatórias se realizam
exclusivamente pela ação do Poder Público, pois, fundada no
crescimento econômico local, a ampliação da base de cálculo constitui
fator que pode compensar várias formas de renúncia de receita. De outra
maneira, a instalação de um novo pólo produtivo, em determinada localidade,
certamente provocará incremento de incidência do IPTU, ISS e ITBI, uma vez
que haverá mais residências, mais prestadores de serviços, mais transações
imobiliárias e, conseqüentemente, mais base de cálculo.
Conforme podemos verificar, a relação entre os incentivos
fiscais e a renúncia de receita dá-se de forma direta.
Atividades de auto-avaliação
Leia com atenção os enunciados e responda:
1. Como você definiria a isenção de caráter não geral.
2. Dentre os incentivos e/ou benefícios concedidos pelo Poder
Público temos:
a- (
) O perdão de dívida ativa, classificado como isenção.
b- (
) A remissão destinada a cobrir parte dos gastos de
serviços.
c- (
) A anistia que não necessita de lei autorizativa.
d- (
) A isenção que não tem caráter geral.
e- (
) A pena pecuniária em decorrência de atraso.
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3. Não se aplica o disposto no Artigo 14, da Lei de
Responsabilidade Fiscal, quando:
a- (
) Na concessão de isenções.
b- (
) Na concessão de anistia.
c- (
) Na concessão de incentivos fiscais do tipo subsídios.
d- (
) No cancelamento do débito cujo montante seja inferior
ao dos custos de cobrança.
e- (
) No crédito presumido.
4. Na relação entre incentivos fiscais e renúncia de receita
poderá ocorrer:
a- (
) Somente haverá perda por parte do Poder Público.
b- (
) Compensação de receita anteriormente não prevista na
LOA.
c- (
) Perda pela não arrecadação de certos tributos.
d- (
) Compensação de receita em relação às taxas.
e- (
) Ganhos pela concessão de anistias.
5. Face à vinculação de suas receitas ao financiamento dos
serviços ampliados, a compensação de receitas não se aplica:
a-(
) Ao IPRF.
b- (
) Taxas e contribuições de melhorias.
c-(
) Ao IPTU.
d-(
) Ao IRPJ.
e-(
) As alternativas a, b e d estão corretas.
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Síntese da unidade
Nesta unidade você acabou de estudar os conceitos e as espécies de
incentivos, suas finalidades, influências no processo econômico e a relação
dele com a chamada renúncia de receitas.
Pôde, também, visualizar as novas regras impostas pela Lei de
Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar n.º 101/2000, para a concessão
desses benefícios e incentivos, especialmente no que tange à demonstração de
eles não afetarão os cumprimentos das metas e objetivos do governo.
Saiba mais
Para você, que deseja ampliar seus conhecimentos acerca dos incentivos fiscais,
e suas relações com a renúncia de receita tratados nesta unidade, e ainda não
leu, sugere-se:
CRUZ, Flávio da, et al. Lei de Responsabilidade Fiscal Comentada. São
Paulo: Atlas, 2003. Este livro apresenta uma linguagem clara e objetiva que irá
auxiliá-los no implemento de seus conhecimentos.
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Unidade 9
Federalismo fiscal
Objetivos de aprendizagem
Conhecer os modelos de organização do governo.
Compreender as características formadoras de um estado
federado.
Conhecer as regras basilares do federalismo.
Seções de estudo
Nesta unidade você vai estudar as seguintes seções:
Seção 1 Quais os tipos de Estado?
Seção 2 O que é Estado Federal e seus processos de formação?
Seção 3 Quais os princípios caracterizadores do Federalismo?
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Universidade do Sul de Santa Catarina
Para início de conversa
Nesta unidade você vai estudar sobre as questões do Federalismo Fiscal, objeto
do qual não podemos nos esquecer em nosso Curso de Administração Pública.
Você vai estudar que o Estado nasceu de uma necessidade coletiva da
sociedade e surge como único instrumento capaz de fazer valer o direito de
cada cidadão.
Você sabia que...
O Federalismo é a forma de organização do poder e
repartição das atribuições que mais tem se desenvolvido?
Seção 1 – Quais os tipos de Estado?
Para que possamos conceituar e expor os diversos tipos de Estado vamos,
primeiramente, relembrar que a sociedade desde seus primórdios sempre
necessitou da constituição de um ente que a organizasse e a dirigisse, de forma
a estabelecer a convivência harmônica entres seus povos.
Dessa necessidade coletiva acabou por imigrar o Estado como ente capaz de
organizar politicamente a sociedade, além de instituir e fazer valer uma
ordem coercitiva configurada pelo direito.
Migra o Estado e com ele surge a necessidade de se administrar as
atividades e os bens públicos. A administração da coisa pública, num
período mais recente, conhecido como Estado moderno, acabou por
contrair linhas direcionadoras mais complexas, resultando no
surgimento de diversificadas formas de organização do poder e
repartição de atribuições entre unidades, concedendo-as maior ou
menor autonomia.
Conti (2004, p. 2) enfatiza que, “nesse contexto dos Estados
modernos, o federalismo encontra-se entre os sistemas que mais tem se
desenvolvido, sendo considerado pelos estudiosos de Teoria do Estado um dos
mais adequados para os países de grandes dimensões territoriais, como é o caso
do Brasil”.
Segundo Conti (idem), a característica principal do federalismo consiste na
divisão do poder entre entidades autônomas, que propicia o surgimento de
delicadas e intrincada questões. Por exemplo, como repartir de forma adequada
as competências legislativas e executivas (materiais) e, - principalmente – como
custear as atividades exigidas para o desempenho das atribuições
correspondentes a tal repartição?
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Respondendo a essas questões o autor assevera que, no âmbito do Estado
Democrático de Direito, as respostas deverão necessariamente ser encontradas
na Constituição, que se constitui a convenção viabilizadora da ordem
sociopolítica, sendo admissível a ocorrência de divergências positivas e
negativas entre os elementos formadores do federalismo, quer por seu
desconhecimento da Constituição ou por lacunas nela existentes.
O que é Estado?
Para Hans Kelsen e Conti (2004, p. 3), “o Estado é uma sociedade
politicamente organizada, porque é uma comunidade constituída por uma
ordem coercitiva e esta ordem é o direito”.
Ainda, segundo Conti (2004, p. 02-03), Manoel Gonçalves Ferreira Filho,
apoiado na doutrina de Hans Kelsen, procura enfatizar que o Estado, e os
elementos básicos que o integram na doutrina tradicional – povo, território e
poder -, só pode ser caracterizado juridicamente, definindo-se que Estado é
“uma ordem jurídica relativamente centralizada, limitada no seu domínio
espacial e temporal de vigência, soberana e globalmente eficaz”.
Analisando os conceitos destacados por Conti (idem), podemos observar que o
Estado moderno tem como característica essencial a soberania, isto é, um poder
de autodeterminação, fixando os limites de sua própria competência, não
sendo submisso nem oferecendo sujeição do poder estatal a qualquer outro,
diferentemente da autonomia que somente atua dentro de limites
previamente fixados pela própria Constituição.
O Estado unitário
Para Conti (idem), Estado unitário “é aquele que apresenta um
único centro de poder, o qual é a cúpula e o núcleo do poder
político”.
Ainda, segundo o autor, “no estado unitário e descentralizado existe
sempre alguma forma de descentralização administrativa, legislativa e
política, mas tudo depende diretamente do poder central, que pode até
mesmo suprimi-la”.
Conforme já destacado anteriormente, no caso do Estado unitário, este
mantém a soberania e por razões políticas e econômicas, se ramifica
concedendo aos seus troncos autonomia política sem, entretanto, desprezarlhes a vinculação.
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Universidade do Sul de Santa Catarina
O Estado constitucionalmente descentralizado
A descentralização política deve ser necessariamente institucionalizada, ou seja,
deve estar devidamente formalizada na Constituição, de forma que não seja
possível ao poder central suprimi-la discricionariamente, mas somente
mediante processo de alteração da Constituição. (CONTI. 2004, p. 4).
Em certos casos, de Estado constitucionalmente descentralizado, a autonomia
dos entes descentralizados pode assemelhar-se àquela dos entes integrantes de
uma federação, o que, na prática, faz com que este tipo de Estado se aproxime
muito do Estado Federal.
Seção 2 – O que é Estado Federal e qual o seu processo
de formação?
Traçando um breve histórico das alianças federativas, Conti (2004, p. 4-5),
descreve que:
Embora alguns autores apontem a Confederação Helvética, surgida em 1291,
como o primeiro exemplo de aliança federativa entre Estados, reconhece-se
geralmente que o Estado Federal moderno nasceu apenas em 1787, com o
surgimento dos Estados Unidos da América, a partir da integração definitiva
de treze ex-colônias britânicas, que haviam logrado suas independências em
1776. Observação que, em um primeiro momento, essas colônias reuniram-se
sob a forma de uma confederação, criada por meio de um tratado – os
Artigos de Confederação-, celebrado em 1777 e ratificado em 1781.
Ainda, segundo Conti (2004, p. 5), as ex-colônias, alicerçadas nos Artigos de
Confederação e devido à forte opressão e domínio do poder inglês, buscaram
manter intactas, a soberania, a liberdade e a independência que tinham sido
recém-adquiridas, limitando à então formada União, denominada de Estados
Unidos da América, poderes que não passavam pela concessão de autorização
para realização de negociações internacionais e a manutenção de um sistema de
defesa armada comum.
Acrescenta o autor que no período de 1787, reunidos na cidade de Filadélfia,
após calorosos debates, procederam à revisão dos Artigos de Confederação,
transformando as ex-colônias em uma federação, criando-se uma Constituição
a qual todos os Estados passaram a submeter-se, adotando-se uma doutrina
proporcionando o equilíbrio e a limitação dos poderes anteriormente
constituídos, que foram separados em Legislativo, Executivo e Judiciários,
independentes e harmônicos entre si.
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O Estado Federal
Em conjunto, vamos buscar apoio nos ensinamentos dos pensadores e
estudiosos do assunto para podermos estabelecer nosso próprio conceito de
Estado Federal.
Dalmo Dallari apud Conti (2004, p. 4) afirma que,
a noção de Estado Federal indica uma forma de Estado e não de governo.
Aponta, todavia, um relacionamento bastante estreito entre a organização
federativa e os poderes de governo, uma vez que a dotação de tal estrutura
significa que seus integrantes consideraram-na mais adequada para resolver
seus problemas e atingir objetivos comuns.
Para Conti (2004, p. 4), “Dallari, atento à origem etimológica da palavra federal, do latim foedus, que significa pacto ou aliança, explica que será federal o
Estado que seja formado basicamente por uma aliança ou união de estados”.
Seguindo a versão do autor citado por Conti (2004, p. 4), podemos assim tecer
nosso próprio conceito de Estado Federal, ou seja, é aquele cuja base de
formação, sob o domínio de um poder constituinte, sustenta-se na aliança entre
diversos estados, que apesar de serem dotados de autonomia política mantêm
subordinação ao ente formador.
O Processo de formação do Estado Federal
Segundo Ferreira Filho apud Conti (2004, p. 6), os principais processos de
formação do Estado Federal ocorrem por agregação e segregação.
a) Federalismos por agregação – Este ocorre do resultado da
união de Estados já existentes que se sobrepõem ao Estado
novo abrindo mão de suas soberanias. Como exemplo os
autores destacam os Estados Unidos, a Alemanha e a Suíça.
b) Federalismo por segregação – Diferentemente do anterior,
este ocorre quando, por decorrência de razões políticas, a
Federação é resultante da descentralização de um Estado
unitário pré-existente, dando origem a novos entes dotados
de autonomia política sem, no entanto, perderem a
vinculação central, dotada da soberania federativa. Como
exemplo, os autores destacam o Brasil.
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Universidade do Sul de Santa Catarina
Seção 3 – Quais os princípios caracterizadores do
Federalismo?
Michel Temer apud Conti (2004, p. 7) afirma que “o pressuposto básico da
existência de um Estado Federal, constitui-se a rigidez constitucional e a
existência de um órgão constitucional incumbido do controle da
constitucionalidade das leis”.
Também citado por Conti (2004, p. 7), Carlos Veloso afirma que podemos
distinguir os seguintes princípios em uma federação, assim definindo-as:
1. Repartição constitucional de competências.
2. Autonomia estadual, compreendendo a auto-organização, o
autogoverno e a auto-administração.
3. Participação do Estado-membro na organização e na
formação da vontade da Federação.
4. Discriminação constitucional das rendas tributárias, com a
repartição da competência tributária e a distribuição da
receita tributária.
Adotando os princípios anteriormente destacados, não é difícil associá-los ao
caso do Brasil, haja vista que nossa Constituição é rígida e a renda, a
competência e a distribuição da receita, em matéria tributária,
encontram-se devidamente contempladas em nossa Carta Magna,
especialmente nos Artigos 145 a 162, que contemplam os princípios e
regras do Sistema Tributário Nacional.
Coelho (1999, p. 176-177), falando acerca do federalismo, assegura que no
que tange aos Estados-Modernos da Federação, e aos seus Municípios,
dispõe a Constituição:
“Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem,
observados os princípios desta Constituição”.
§ 1.º São reservadas aos Estados as competências que lhes sejam vedadas por esta
Constituição.
§ 2.º Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concessão a empresa estatal, com
exclusividade de distribuição, os serviços locais de gás canalizado.
§ 3.º Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas,
aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes,
para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse
comum”.
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Quais as características do Federalismo?
Traçando as características federalistas, Conti (2004, p. 7 e 8) busca alicerce nos
ensinamentos de Geraldo Ataliba e Dalmo Dallari. Geraldo Ataliba define que,
sob o aspecto jurídico, são sete as características da federação.
1. Existência de uma Constituição Federal rígida, para garantir a
estabilidade do Estado.
2. Presença de poder constituinte próprio nos Estadosmembros.
3. Território próprio.
4. Conjunto de cidadãos (povo) próprio.
5. Repartição constitucional de competências entre os Estadosmembros.
6. Dois órgãos legislativos federais (bicameralismo), um
integrado por representantes do povo, eleitos
proporcionalmente à população, e outro integrado
paritariamente por representantes dos Estados-membros.
7. Corte constitucional que assegure a supremacia da
Constituição Federal.
Dalmo Dallari assegura serem oito as características fundamentais do Estado
Federal, e descreve-as:
1. Os Estados-membros perdem a condição de Estados.
2. Constituição Federal com base jurídica do Estado (e não um
tratado).
3. Inexistência de direito de secessão, por proibição
constitucional (explícita ou não).
4. Somente o Estado Federal tem soberania.
5. Atribuições da União e das unidades federadas fixadas na
Constituição, por meio de uma distribuição de competências.
6. Renda própria destinada a cada esfera de competências.
7. Compartilhamento de poder político entre a União e as
unidades federadas, por meio de órgãos representativos
destas e da população.
8. Existência de uma única cidadania nacional, que é a do
Estado Federal.
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Como elementos caracterizadores da existência do Estado Federal, pode-se
destacar:
a) existência de território próprio;
b) um poder constituinte formado dois órgãos legislativos
federais, um integrado por representantes do povo e outro,
proporcionalmente, por representantes daqueles e dos entes
federados;
c) existência de uma Constituição suprema e ligeiramente rígida,
que estabeleça, entre outras, as competências e os direitos de
cada ente federado;
d) existência de uma única nacionalidade do povo, que é a do
Estado Federal.
Uma forte característica verificada na existência do Estado Federal diz respeito
ao estabelecimento de competências, e estas estão diretamente vinculadas à
esfera da competência tributária, que vai desde a definição da competência em
matéria tributária até a destinação do receita oriunda dos tributos.
O Federalismo encontra-se também dividido em espécies
classificadas como “dual ou dualista”, cooperativo, de
integração e de equilíbrio simétrico ou assimétrico. Veja, a
seguir, mais detalhes sobre cada um deles.
Dual ou dualista: conhecido por Federalismo original ou
clássico, o dual ou dualista caracteriza-se pela existência de
duas esferas de poder claramente distintas. Com atribuições e
competências próprias que, na horizontal, atrela-se a uma
previsão de tributos próprios, sem a necessária coordenação
e/ou harmonização das atividades exercidas por cada um dos
poderes.
O objetivo principal do Federalismo é o equilíbrio entre
população, riqueza, território e poder entre os diversos
entes autônomos da Federação.
Simétrico: considerando-se que cada ente possui as suas
próprias características devidas às diferenças regionais, não é
aconselhável que se trate os entes de forma igualitária, pois,
assim procedendo não estaríamos buscando o equilíbrio
desejado. Prevalece aqui aquela máxima de se tratar
igualmente os iguais e desigualmente os desiguais. Neste caso
o Federalismo do tipo simétrico não é aconselhável.
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Assimétrico: o Federalismo de equilíbrio assimétrico, apesar
de difícil aplicação, devido exatamente às desigualdades
regionais, apresenta-se com maior flexibilidade para permitir
a realização de planos, programas e projetos conjuntos entre
as diversas esferas, sob a coordenação do poder central, razão
pela qual o orçamento público, principalmente o de longo
prazo, quando de sua elaboração deve contemplar o que
chamamos de prioridades regionais.
Cooperativo: diferentemente do dualista, o Federalismo
cooperativo caracteriza-se pela necessidade de os Estados
trabalharem harmonicamente em conjunto com o governo
central na busca de soluções para os problemas do país. Fazse presentes os aspectos da união, aliança, cooperação e
solidariedade, sendo uma constante as concessões de ajudas
do poder central para os entes federados.
Integração: quanto ao Federalismo de integração, tem-se o
sistema federado com objetivo de alcançar maior eficiência
na captação e alocação de recursos, não se podendo,
entretanto, admitir a intervenção demasiada do poder central
na autonomia dos Estados-membros para evitar a destruição
da própria Federação.
Atividades de auto-avaliação
Leia com atenção os enunciados e responda:
1. Manoel Gonçalves Ferreira Filho, citado por Conti (2004, p.
2), traça o seguinte conceito de Estado: “ é uma ordem
jurídica relativamente centralizada, limitada no seu domínio
espacial e temporal de vigência, soberana e globalmente
eficaz.
Com suas palavras, comente o conceito estabelecido pelo
autor.
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Universidade do Sul de Santa Catarina
2. O Federalismo tem sido considerado pelos estudiosos da
Teoria do Estado como o sistema mais adequado para a
organização do poder e repartição de atribuições entre
unidades regionais, dotadas de maior ou menor autonomia,
principalmente para os países:
a- (
) Em processo de desenvolvimento.
b- (
) Subdesenvolvidos.
c- (
) Com grande contingente populacional.
d- (
) De grandes dimensões territoriais.
e- (
) Nos quais a desigualdade social é relevante.
3. Tomando por base o material estudado nesta unidade, trace
uma relação entre os que os autores consideram “soberania” e
“autonomia”.
4. No Estado unitário, o único centro de poder é considerado:
a- (
) O poder dos entes federados.
b- (
) O poder dos Estados e Municípios, como é o caso do
Brasil.
c- (
) O núcleo e a cúpula do poder político.
d- (
) A descentralização administrativa.
e- (
) O que se convencionou chamar de Estados modernos.
5. O processo de formação do Estado Federal, resultante da
descentralização de um Estado unitário pré-existente, é
considerado:
a- (
) Federalismo de equilíbrio.
b- (
) Federalismo dualista.
c- (
) Federalismo por segregação.
d- (
) Federalismo por agregação.
e- (
) Federalismo de integração.
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6. São princípios de uma federação:
a- (
) Participação do Estado-membro na organização e na
formação da vontade da Federação.
b- (
) Existência de uma Constituição Federal rígida, para
garantir a estabilidade do Estado.
c- (
) Existência de uma única cidadania.
d- (
) Somente o Estado Federal tem soberania
e- (
) Existência de território próprio.
Síntese da unidade
Nesta unidade, que você acabou de completar, foi possível conhecer e avaliar
os aspectos formadores do Federalismo fiscal, os modelos de estado, os
princípios caracterizadores do Federalismo, além dos aspectos constitutivos do
processo de formação do estado federado.
Mais especificamente você pode observar que o Federalismo, mesmo sendo
um pressuposto de difícil aplicação, como a manutenção da soberania nacional
e a subordinação ao ente constituinte, configura-se como o sistema de
organização do poder e repartição de atribuições mais desenvolvido por
pensadores econômicos e de maior aplicação em nível mundial.
Saiba mais
Para você, que deseja fazer uma pesquisa sobre Federalismos Fiscal, como uma
boa dica, sugerimos o livro:
Conti, José Maurício. Federalismo Fiscal. São Paulo: Manole. 2004.
Verifique o que o autor diz sobre “A aplicação da moldura teórica ao
federalismo fiscal desenhado na Constituição de 1988”.
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Unidade 10
Política fiscal e
distribuição de renda
Objetivos de aprendizagem
Compreender os efeitos da regulação fiscal do Governo.
Conhecer a repercussão dos impostos diretos e indiretos.
Estudar as causas da redistribuição do imposto sobre a renda.
Seções de estudo
Nesta unidade você vai estudar as seguintes seções:
Seção 1 A política fiscal do governo.
Seção 2 A influência dos impostos diretos e indiretos.
Seção 3 Os efeitos redistributivos do imposto sobre a renda.
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10
Universidade do Sul de Santa Catarina
Para início de conversa
Nesta unidade você vai estudar sobre a política fiscal e a distribuição de renda,
consolidando, assim, a abordagem e os conhecimentos pertinentes a cada um
dos aspectos integrantes das unidades anteriores e que conjuntamente
formaram o conteúdo da “ementa” desta disciplina.
Ao final desta unidade Política Fiscal e Distribuição de Renda, você terá
concluído todas as unidades e estará apto a prosseguir seus estudos nas
disciplinas posteriores.
Vamos lá?
Seção 1 – A política fiscal do Governo
Constitui-se puramente político, e de competência dos representantes do povo
no Parlamento e do comandante da nação, o problema da determinação do
objeto da Política fiscal. Esta poderá ser dirigida no sentido de propiciar a
evolução do país para objetivos puramente econômicos, como seu
desenvolvimento e industrialização, assim como para alvos políticos e sociais,
incluindo maior intervenção do Estado no setor privado ou, até mesmo
absorvê-lo por inteiro.
De acordo com Baleeiro (2003, p. 57), “a noção de desenvolvimento assenta
em critérios comparativos: diz-se que uma nação é subdesenvolvida em relação
aos padrões de vida, cultura e bem-estar de outras mais avançadas em níveis de
produtividade e de civilização”. O autor acrescenta que:
De modo geral, o subdesenvolvimento caracteriza-se pelo baixo nível de renda
per capita de um povo e, em conseqüência, seu padrão ínfimo de vida por
efeito da escassa produtividade de sua economia presa a métodos rudimentares
de produção e de trabalho.
A diferença entre Estados desenvolvidos e subdesenvolvidos, para Buchana e
Ellis estaria, assim, na média de produção acabada para consumo e bem-estar
material utilizado pelos habitantes.
Citado por Baleeiro (2003, p. 59), Colin, reformula o pensamento de seus
antecessores, destacando que “o progresso de um país mede-se pela proporção
pequena de indivíduos no setor de atividades primárias (agricultura, mineração,
pesca etc.) e pelo alto número relativo de pessoas ocupadas nas atividades
secundárias (indústrias) e terciárias (comércio e profissões técnicas)”.
Tendo, pois, a função de propiciar a elevação dos níveis de desenvolvimento
econômico e social de um país, setores como a agricultura, a indústria e o
comércio, formam o tripé de sua Política Fiscal.
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Qual a relação da Agricultura “versus” indústria?
Não poderemos falar na relação entre agricultura e indústria, sem levarmos em
consideração que a modernização tecnológica da primeira pelo emprego de
máquinas, irrigação, análise de solos, aplicação das descobertas da física,
química e biologia, ou seja, os meios racionais de trabalho rural elevam a
produtividade e libertam homens para a indústria, ao mesmo tempo em que os
suprem de alimentos e matérias-primas, além de produtos para exportação.
Entretanto, é preciso, também, que não se perca o entendimento de que um
país dificilmente se industrializará sem contar com uma agricultura em alto
nível de tecnologia.
Brozen apud Baleeiro (2003, p. 59) afirma que,
na Inglaterra, a agricultura ocupa 5% apenas dos braços, ou força de trabalho,
contra 11% nos Estados Unidos, ao passo que, nestes, o setor secundário
(indústria), absorve 25% contra 35% no Reino Unido. Todavia a renda per
capita americana é de cerca do dobro da inglesa (US$ 1.453 nos EUA
contra US$ 773 na Inglaterra).
Assim, como nos Estados Unidos, no Brasil somente após a saturação de
investimento no setor primário (agricultura) é que os investimentos foram
canalizados para a indústria.
Tal situação decorreu do fato de que sendo a formação de capitais, em parte,
proveniente de empréstimos externos, mas, sobretudo poupando parte
considerável das rendas provenientes da produção primária, a indústria paulista
levantou-se sobre os alicerces das poupanças de fazendeiros e exportadores,
geradas pelas grandes safras e altos preços do café.
Neste ângulo, haveremos de concordar que a escolha de uma Política Fiscal
adequada pressupõe a existência de uma visão nítida do órgão planejador sobre
este assunto, haja vista estar devidamente claro e certo da necessidade de
fomento financeiro simultâneo na agricultura e na indústria, não importando
muito a ordem dos fatores, mas a busca do incremento de ambas, sem o
favorecimento de uma em detrimento da outra.
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Universidade do Sul de Santa Catarina
O que é política estrutural e conjuntural?
Versando sobre o assunto, Baleeiro (2003, p. 61-62) dispõe que,
a política de conjuntura compensatória das flutuações, eminentemente
cambiante pela própria versatilidade dos fenômenos a corrigir ou dirigir, poderá
parecer algo distinto e alheio à política da estrutura, aceito que esta se define
pelo conjunto dos caracteres, proporções e relações estáveis dos componentes e
integrantes.
Na verdade, porém, o êxito de uma política de estrutura não pode desprezar a
política de conjuntura nem dela se desvincular.
O importante, por exemplo, é que, quando discutimos se
certo nível de inflação é benéfico ao desenvolvimento
econômico, na realidade estamos indagando se
determinada tendência conjuntural é favorável, complica,
ou se apresenta neutra face a uma ação intervencionista do
governo, dirigida para modificações desejáveis da
estrutura.
Partindo desse pressuposto e considerando-o do ponto de vista da Política
Fiscal, deveremos decompô-lo em dois aspectos distintos, ou seja, se ligeira
tendência inflacionária constitui uma das condições mais favoráveis ao
desenvolvimento ou, se é possível financiar-se um programa de
desenvolvimento pela criação de dinheiro novo, isto é, por emissões de moeda.
No Brasil, são relevantes os debates realizados a esse respeito, não se
ignorando, porém, que orientadores esclarecidos e responsáveis pela
política de desenvolvimento são favoráveis ao financiamento
inflacionário. Estes, em última análise, obrigam os consumidores ao
sacrifício para os investimentos que enriquecem o grupo de
produtores favorecidos.
Caso semelhante ocorreu na Europa do século passado,
quando parte da industrialização da Inglaterra foi conquistada
com sacrifício do trabalho árduo de 12 horas diárias, inclusive
da submissão ao castigo físico de crianças e adolescentes.
Mesmo no Brasil, há correntes que continuamente advertem para
os riscos da incompatibilidade entre inflação e o desenvolvimento.
Sobre este fato Baleeiro (2003, p. 61) afirma que:
em recente visita a nosso país, K. E. Boulding propôs-se a fazer reflexões sobre
o tema da ação benéfica ou maléfica da inflação sobre o desenvolvimento,
chegando a admitir a fecundidade desenvolvimentista da inflação desde que
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Economia do Setor Público
condicionada a períodos breves (short-run), quando poderá estimular
investimentos transferindo fundos das mãos ociosas e destituídas de iniciativa
que os possuem – os capitalistas, rentistas etc., para as mãos enérgicas dos
empresários que, com destemor e capacidade de assumir riscos, os manipulam e
empregam.
Boulding apud citado por Baleeiro (2003,p. 61 e 62) vai mais longe nas suas
reflexões e acrescenta;
O desenvolvimento exige aparelhagem social apta a dissociar a propriedade dos
recursos e a operação deles pelos empresários ousados que os investem e gerem,
mas não os proprietários dos capitais. A inflação inicial e não duradoura
favorece esse resultado socialmente útil à expansão e ao progresso da economia.
Mas, se ela se prolonga, os emprestadores e fornecedores de capitais, não ativos,
livre do surprise effcet, elevam desmensuradamente os juros, compensando-se
previamente da desvalorização de seu dinheiro quando for amortizado e, então,
os piores percalços se levantam ao processo econômico ótimo.
Pode-se, portanto, concluir que a estrutura de capitais e a conjuntura
econômica necessitam estar alinhadas de forma que o custo do dinheiro seja
controlado favorecendo o desenvolvimento pela aplicação dos recursos no
sistema de produção e não, exclusivamente, pela suposta correção de seu custo.
A mudança de estrutura somente deve ocorrer com a coordenação eficiente da
política compensatória da conjuntura, admitindo-se, tão somente, uma leve e
breve tendência inflacionária que poderá ser benéfica ao processo de
desenvolvimento, mas a mesma não poderá ser prolongada para evitar
autodestruição daqueles benefícios.
Como ocorreu a formação de capitais?
Já vimos que, a coordenada política compensatória da conjuntura visando ao
aperfeiçoamento da estrutura é fator recomendável por vários economistas.
Ao nos referirmos, entretanto, à questão da política de formação de capitais,
vamos observar que, em que pese o modelo do processo de desenvolvimento,
seja ele agrícola, seja industrial, de maciços investimentos nos setores privado e
público, a Política Fiscal, simultaneamente, na órbita do pleno emprego, deverá
ter como objetivo principal o favorecimento da poupança e sua orientação para
os setores que se reputam indicados àquele fim específico.
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Baleeiro (2003, p. 62) afirma que
pela conjugação da política de desenvolvimento com a da conjuntura, esta
última deve manter as tendências ótimas, não permitindo a recessão, nem que
dure ou se exacerbe a ligeira inclinação inflacionária de caráter cíclico ou
decorrente do próprio processo desenvolvimentista.
O autor caracteriza como um dos pontos mais delicados da política de
formação de capitais a crença de que a tributação não deve alcançar os altos
níveis de renda e fortuna, dado que eles revelam menor propensão ao consumo
e, com essa atitude do fisco, recebem maiores incentivos os investimentos.
Outro ponto a considerar na questão da Política Fiscal consiste na formação
de capitais economicamente neutros, isto é, que não oferecem alternativas de
desenvolvimento econômico, sendo direcionados à construção de elementos
tipo pirâmides, igrejas, museus, monumentos etc, constituindo-se uma
característica precípua dos países subdesenvolvidos a aplicação de seus
parcos recursos a instrumentos de formalismo, estético ou simbólico.
É comum em países com essa mentalidade, considerar-se no diferencial
entre estes, julgados imaturos, e aqueles considerados amadurecidos, a
base média de produção acabada, consumo e bem-estar material utilizado
pelos habilitantes. Ocorre, porém, que neste caso entrariam na relação
não só os algarismos do produto nacional, da renda nacional, mas,
também, os de malária, analfabetismo, índices de duração da vida
humana, saúde pública, roupa, alimentação, ou seja, aspectos que,
em larga escala, se consideram de importância na organização legal e
política.
Quais os instrumentos de política de desenvolvimento?
Uma Política Fiscal de desenvolvimento que se considera salutar a um país, não
pode se distanciar da responsabilidade de competência dos serviços públicos
do Estado. Haverá, sim, de ater-se à finalidade a que se destinam os gastos
governamentais.
Caracterizam-se culpa do Estado e atributos de um país subdesenvolvido o
analfabetismo, endemias, baixos índices sanitários, transportes miseráveis,
estradas lamacentas, portos assoreados, corrupção administrativa, peculato e
prevaricação eleitorais, desperdícios, obras suntuosas e improdutivas, além de
outros.
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Neste contexto, a despesa pública será vital na condução do esforço do
Estado em fornecer incentivos à formação de capitais, ou reuni-los por
meios tributários tendentes à formação de poupança compulsória, com
objetivo de financiar as pesquisas agronômicas, as estações
experimentais, o aprendizado técnico, as investigações científicas etc,
que representam ônus pesadíssimo ao setor privado e, que, portanto,
devem ser assumidos pelo Estado.
Outros instrumentos da política de desenvolvimento, que se associam às
despesas, são, sem dúvida, os incentivos fiscais, dos quais se destaca a
espécie da isenção que pode e deve auxiliar a realização de investimentos na
geração de emprego e renda, sendo importante que estes se apresentem nos
momentos embrionários das organizações, exatamente pelas dificuldades
momentâneas destas assumirem riscos de considerada propensão.
Um exemplo adotado pelo Brasil, nos últimos anos, pode ser caracterizado
pelas isenções e deduções do imposto de renda para encorajamento de
reinversões ou novas inversões no Nordeste e na Amazônia, por meio das
bases políticas da Sudene, sendo, entretanto, neste caso, necessário um rigoroso
acompanhamento de gestão.
Qual a influência dos capitais estrangeiros?
Sendo a formação de capital condição sine qua non de desenvolvimento, dado
que este pressupõe investimentos cada vez maiores, a Política Fiscal deverá ser
orientada no sentido de incentivar a poupança, o autofinanciamento e a
entrada de capitais estrangeiros, que devem associar-se à poupança interna.
Como fatores marcantes da influência e importância dos capitais estrangeiros,
na ótica de Baleeiro (2003, p.67), podemos destacar:
a) o desenvolvimento dos EUA e do Canadá, a partir de
poupanças oriundas do setor primário, nutriu-se de copiosos
empréstimos ingleses, franceses etc., o que impulsionou o
processo de desenvolvimento dos mesmos, sobretudo a
melhoria do sistema ferroviário;
b) ao irromper a Primeira Guerra (1914-1918), os EUA eram
nação devedora aos principais mercados financeiros da
Europa. Entretanto, ao findar-se aquela Guerra, estavam
invertidas as posições, haja vista que, pelos fornecimentos e
empréstimos, aquela nação passava a credora dos seus
aliados, que os haviam financiado ao longo de um século;
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c) esse fenômeno de nacionalização das dívidas estrangeiras
ocorreu também com o Brasil, a Argentina e outros países,
depois da Segunda Guerra Mundial, quando a Inglaterra
resgatou os débitos de congelados comerciais com a entrega
de títulos públicos, ações de estradas de ferro e outros papéis
procedentes dos investimentos desde o século XIX.
Um fator importante a considerar, nesta questão da importância dos capitais
estrangeiros, configura-se a tributação desses investimentos, ou seja, além de
levarem em consideração a estabilidade da moeda e do balanço de pagamentos,
investidores externos observam, em elevado grau, a taxação tributária.
Fechando os estudos desta seção, vamos observar que Baleeiro (2003, p. 68)
procura descrever a mensuração do problema da Política Fiscal e
desenvolvimento e assegura, “a Contabilidade Econômica, cujo progresso a
partir da Segunda Grande Guerra tem sido notável, fornece meios de medir-se
o crescimento das economias e assentar-se racionalmente o planejamento de
sua expansão”.
Vai mais longe o autor dizendo que “os escritores destacam como pontos
básicos do crescimento da economia e da racionalidade de sua expansão, é que
o Produto Bruto Nacional seja maior do que a taxa de crescimento
demográfico”.
Exemplificando, o autor destaca que o Brasil, na atualidade, oferece
crescimento vegetativo da população na média de 3,1% ao ano e que, portanto,
não haverá progresso se o Produto Bruto Nacional – PBN, não superar
sensivelmente esse índice.
Seção 2 – Qual a influência dos impostos diretos e
indiretos?
Na seção anterior você estudou os aspectos ligados à Política Fiscal. Nesta
seção você vai estudar a influência dos impostos diretos e indiretos.
São considerados diretos os tributos cuja incidência se dá diretamente
sobre os rendimentos dos indivíduos e, por indireto aqueles cobrados
em associação com os valores dos bens e serviços que satisfazem suas
necessidades.
Na condição de tributo direto temos, como melhor
exemplo, o imposto sobre a renda, enquanto que o imposto
sobre o consumo caracteriza-se mais adequadamente na
condição de tributos indiretos.
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Economia do Setor Público
Analisada de forma isolada, a distribuição dos tributos nessas duas categorias,
configura-se aparentemente simples, porém de relevante importância dentro,
não só da estrutura tributária, mas, também, na relação da Política Fiscal e o
desenvolvimento. Isto se dá, porque o peso de cada um deles mostra a maneira
pela qual os tributos atingem os indivíduos na sociedade.
Se quisermos fazer uma analogia acerca da abrangência dos impostos diretos e
indiretos, observaremos que, quando tratamos da questão do consumo, temos
que, quanto maior a participação relativa dos impostos indiretos, maior será a
abrangência do imposto, à medida que esses tributos recaem, sobretudo, no
consumo de bens e serviços. Do outro lado, ao analisarmos o assunto sob a
ótica da renda, verificaremos que, quando os impostos diretos oferecem maior
representatividade, significa que o sistema tributário está retirando maior
parcela de recursos das fontes de rendas provenientes dos lucros, salários,
honorários etc.
Na análise do volume relativo dos tributos diretos e indiretos no total da
arrecadação fiscal, poderíamos dizer que o sistema tributário estaria aplicando
o efeito da progressividade dos tributos, se o volume dos tributos diretos
oferecessem participação relativa maior, o sistema estaria obtendo maior
volume de receitas das camadas mais ricas da população. Caso contrário, as
camadas mais pobres estariam arcando com maior contribuição do volume
tributário do país.
O que é o Sistema de Tributação?
Este Sistema é estabelecido pelo tratamento dado às diversas camadas de renda
da sociedade, classificando-se em: proporcional, progressivo ou regressivo.
a) Sistema Proporcional
Neste Sistema aplica-se a mesma alíquota do tributo para os diferentes níveis
de renda da população, o que significa dizer que o valor do imposto varia
apenas de acordo com o nível de renda.
Se a alíquota for de 5% sobre a renda bruta, quem ganha
R$ 1.000,00 pagará R$ 50,00 de imposto e, quem ganha R$
2.000,00, arcará com o valor de R$ 100,00.
b) Sistema Progressivo
Diferentemente do anterior, neste Sistema aplicam-se alíquotas dotadas de
maiores percentuais de impostos para as classes de renda mais alta, fazendo
com que o valor do tributo varie em relação à alíquota e ao nível de renda.
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Supondo que em nosso exemplo anterior, para quem
ganha até R$ 1.000,00 a alíquota fosse de 5%, e, para
aqueles de ganham de R$ 1.000,01 até R$ 2.000,00, a
alíquota fosse de 10%, teríamos, no primeiro caso, um
imposto no valor de R$ 50,00 (igual ao Sistema
Proporcional) e, no segundo caso, porém, um imposto no
valor de R$ 200,00. Portanto, o tributo foi majorado não só
pelo volume da renda, mas, também, pelo percentual da
alíquota.
c) Sistema Regressivo
Inversamente ao anterior, esse Sistema visa a tributar, em maior volume
percentual, as camadas de mais baixo nível de renda e, neste caso, adotando as
mesmas alíquotas, porém inversas, e os mesmos níveis de renda, teríamos, nos
dois casos, montantes iguais de tributos no valor de R$ 100,00.
Conforme observamos, seja da maneira pela qual afetam os indivíduos na
sociedade, ou pela introdução de qualquer dos sistemas de tributação, há
influência direta nos níveis de renda e, por conseguinte, nos níveis de poupança
e no processo de desenvolvimento do país.
Seção 3 – Quais os efeitos redistributivos do imposto
sobre a renda?
Após você ter se familiarizado com os aspectos da Política Fiscal e da
influência dos impostos diretos e indiretos, é importante se inteirar dos
aspectos ligados aos efeitos redistributivos do imposto sobre a renda.
São vários os fatores que contribuem para que haja uma distribuição da renda e
da riqueza de forma bastante desigual e, dentre eles, podemos citar a
oportunidade educacional, mobilidade social, a estrutura de mercado etc. Por
decorrência desses fatores o governo exerce função primordial com o principal
objetivo de introduzir mecanismos eficazes que visem a melhor ajustar a
distribuição da renda e da riqueza, tornando-a menos desigual possível.
Por produzirem resultados mais satisfatórios, de forma geral, a tributação e as
transferências são os meios mais utilizados para promover esse ajuste.
Entretanto, como instrumentos de redistribuição da renda, o Estado,
simultaneamente aos tributos e às transferências, utiliza legislação especial para
fixação do salário mínimo, e delimitar as proteções tarifárias, os subsídios etc.,
tendo tais mecanismos a característica principal de redistribuir recursos entre
os indivíduos na sociedade.
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Economia do Setor Público
O governo, portanto, ao mesmo tempo em que retira
recursos de uma camada da sociedade, exercendo sua
função distributiva, transfere estes recursos a outra
camada da sociedade, de forma a assegurar uma
redistribuição mais justa da renda e, com isso, busca o
desenvolvimento e o equilíbrio econômico.
A redistribuição da renda na sociedade não se processa apenas na
transferência dos recursos aos indivíduos, ocorre, também, por meio da
função de alocação que se configura pela aplicação dos recursos obtidos
pelo governo pelo sistema de tributação progressiva, em atividades de
natureza social. Tendo por fim beneficiar as camadas mais pobres da
população, ou seja, necessidades de natureza coletivas, aí incluídas a
educação, saúde, transportes etc.
Esta função também contempla a redistribuição de renda na sociedade
na medida em que oportuniza a obtenção e/ou acesso a esses bens
e serviços por todos os indivíduos.
Sabendo-se que somente o governo possui o poder de
compulsoriamente instituir formas de ação que efetivamente irão
contribuir para o combate às desigualdades sociais, o que poderá ser
realizado tanto pela utilização de mecanismos progressivos de tributação ou,
indiretamente por meio das transferências pela função de alocação. Essa
prerrogativa deixa claro que o ajustamento na redistribuição da renda e da
riqueza na sociedade, somente será possível e alcançará resultados satisfatórios
por intermédio da participação ativa do governo.
A atuação do governo, portanto, só se justifica a partir do momento em que
suas atividades melhorem a qualidade de vida da população, o que se obtém
com ofertas decentes de serviços públicos básicos, como saúde, educação,
transporte, segurança, habitação etc., e, ainda, com incentivos às atividades
produtivas que propiciem melhores salários e oportunidades, isto é, maior
justiça na distribuição das riquezas geradas pelas atividades produtivas.
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Universidade do Sul de Santa Catarina
Atividades de auto-avaliação
Leia com atenção os enunciados e responda:
1. Citado por Baleeiro (2003, p. 57), Colin, define que “o
progresso de um país mede-se pela proporção pequena de
indivíduos no setor de atividades primárias (agricultura,
mineração, pesca etc.) e pelo alto número relativo de pessoas
ocupadas nas atividades secundárias (indústria) e terciárias
(comércio e profissões técnicas)”.
Com suas palavras, trace um pequeno comentário acerca do
postulado de Colin.
2. Ao se falar na relação “agricultura - versus - indústria”,
vamos considerar que “contar com uma agricultura em alto
nível de tecnologia”. Significa:
a- (
) Estimular os estudos do homem do campo.
b- (
) A aplicação das descobertas da física e da química não são
importantes.
c- (
) A agricultura é considerada no setor terciário da
economia.
d- (
) O uso de equipamentos moderno segura o homem no
campo.
e- (
) O auxílio técnico/científico e equipamentos modernos
estimulam o setor.
3. Falando-se em Política Fiscal, a inflação é considerada:
a- (
) Benéfica ao processo de desenvolvimento.
b- (
) Tumultua o processo de desenvolvimento.
c- (
) Ruim em virtude de que os investidores elevaram os
custos do dinheiro.
d- (
) Não traz quaisquer conseqüências ao processo de
desenvolvimento.
e- (
) Somente oferece positividade se ocorrer em período
curto e baixo níveis.
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4. Nosso ilustre visitante, citado por Baleeiro (2003, p. 61 e 62),
K. E. Boulding, ao estabelecer que o desenvolvimento exige
aparelhagem social apta a dissociar a propriedade dos
recursos, na verdade refere-se há:
a- (
) Manutenção do capital na poupança.
b- (
) Aplicação dos recursos no processo produtivo e
geração de renda.
c- (
) Tendência inflacionária reduzida e pouco controle do
custo do dinheiro.
d- (
) O planejador da Política Fiscal não necessita conhecer
do assunto.
e- (
) Não há qualquer influência da associação da
propriedade dos recursos.
5. Por instrumentos de política de desenvolvimento, que se
associam às despesas públicas, podemos considerar os
incentivos fiscais, dos quais se destaca a espécie da:
a- (
) Remissão.
b- (
) Anistia.
c- (
) Isenção.
d- (
) Lucro presumido.
e- (
) Todas as alternativas estão corretas.
6. Considera-se progressivo o sistema tributário quando:
a- (
b- (
c- (
d- (
e- (
) Os impostos variam tanto em alíquota quanto pela
classe da renda.
) Os impostos variam apenas em relação à renda,
mantendo fixa a alíquota.
) Aplica-se maior percentual de alíquota ao mais baixo
nível de renda.
) Não há qualquer relação entre a renda e alíquota do
tributo.
) A progressividade não é importante no sistema
tributário.
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Curso Superior de Tecnologia em Administração Pública
Síntese da unidade
Nesta unidade você estudou acerca da Política Fiscal e os aspectos da estrutura
conjuntural desta, além de avaliar a importância e a relação da agricultura e da
indústria e dos capitais estrangeiros no processo econômico.
Destacou-se, também, as características dos Sistemas de Tributação, os efeitos
dos impostos diretos e indiretos incluindo a influência da distribuição da renda,
destacando, em especial, o Imposto de Renda.
Saiba mais
Você que pretende ampliar seus conhecimentos acerca da Política Fiscal, da
distribuição da renda e dos Sistemas de Tributação, recomendamos os livros:
PEREIRA. Luiz Carlos Bresser; SPINK. Peter. Reforma do Estado e
Administração Pública Gerencial. 5ª ed. Rio de Janeiro: Atlas. 2003.
ROSA JR. Luiz Emygdio F. da. Manual de Direito Financeiro & Direito
Tributário. 14ª ed. São Paulo: Renovar. 2000.
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Economia do Setor Público
Para concluir os estudo da disciplina
A Disciplina “Economia do Setor Público” ofereceu oportunidade de você
aprimorar seus conhecimentos em relação às atribuições econômicas do
governo, o crescimento do setor público, as formas de participação do Estado
na economia, os gastos do setor público, a composição da receitas tributárias
do setor público, a relação entre a política fiscal e estabilização da economia, as
funções da receita e da despesa pública como instrumento de regulação dos
preços de mercado, a dívida pública e sua relação com o déficit público, a
política e os instrumento que o governo como incentivo ao processo produtivo
e a geração e distribuição de renda, os aspectos relacionados ao federalismo
fiscal e a relação entre, a política fiscal e a distribuição de renda.
Nas primeiras unidades você estudou que o Estado, criado pelos anseios da
sociedade como ente organizador e capaz de fazer valer o direito de cada
cidadão exerce, com preponderância, as funções de regulador e indutor da
economia, pois, além da necessidade, tem o poder e o direito legal de intervir
na atividade econômica com o objetivo de obter os meios que lhes são
necessários para a manutenção de suas atividades e direcionamento do
processo produtivo, geração e distribuição de renda.
Tomou-se, ainda, conhecimento dos fatores determinante da intervenção
estatal brasileira e correlação com aquela ocorrida em outros paises, além dos
aspectos norteadores das estatizações que basicamente decorreram da falta de
interesse do setor privado em investir em setores considerados de relevante
importância para a economia.
O acervo teórico seqüencial disponibilizou as formas, configurações e
classificação dos gastos públicos, os fenômenos interativos do crescimento, as
novas regras e limites destes, instituídos pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
No que tange aos ingressos financeiros do Setor Público, você conheceu as
características do Sistema Constitucional Tributário, que por força de nossa
Constituição, configura-se como instrumento rígido que exige coro especial
para a sua alteração.
Você também verificou que as Receitas Públicas, tanto podem ser originárias
de uma função do Estado, incluindo as receitas de prestação de serviços,
industriais, agropecuária, da exploração do Patrimônio, como podem derivar-se
do poder de coerção legal que este possui de instituir e cobrar os tributos, dos
quais são espécies, os impostos, as taxas e as contribuições de melhoria. Os
ingressos públicos podem originar do crédito que o governo possui para a
captação de recursos junto a fontes externas, decorrendo daí as operações de
crédito.
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O Estado, na sua função de indutor, visa buscar a estabilidade da economia, e
em determinadas ocasiões teve que intervir de forma enérgica criando fontes
temporárias de geração de receita e contenção de gastos, o que se
convencionou chamar de fontes temporárias de contenção fiscal.
Mais recentemente a intervenção do Estado foi marcante em relação a
desoneração dos preços tributários internos, proporcionando uma maior
competitividade ao produtor brasileiro com o mercado externo, proporcionada
pela eliminação do efeito cumulativo das Contribuições do PIS/PASEP e da
COFINS.
Na seqüência, você teve a oportunidade de aprimorar seus conhecimentos em
relação ao uso eficiente dos recursos públicos e de que forma as receitas e
despesas do setor podem interagir como instrumentos norteadores da
estabilidade dos preços de mercado e direcionadores da estabilidade
econômica. Pode, também, conhecer os conceitos e características da dívida
pública, a diferença e sua relação com o déficit público, além das novas regras
para o limite da dívida e do endividamento do Setor Público, estabelecidas pela
Lei de Responsabilidade Fiscal.
Fechando o ciclo da disciplina, você estudou conteúdos que lhe permitirão
avaliar, com segurança, os fenômenos e os princípios norteadores do
Federalismo Fiscal, o modelo e os elementos constitutivos do estado federado.
Você também estudou a receita e a despesa, qual a política e que outros
instrumentos o Estado possui e pode utilizar com o objetivo de promover o
desenvolvimento econômico e incentivar a geração de emprego e distribuição
de renda.
Desejo que você tenha bastante sucesso nesta trajetória do curso de
Administração Pública. Sucesso!
Prof. Bernardino José da Silva
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Economia do Setor Público
Referências
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outubro de 1.988. Brasília. DF.
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Patrimônio do Servidor Público PIS/PASEP, e dá outras Providências. Brasília.
DF.
BRASIL. Lei Complementar n.º 101, de 5 de maio de 2000. Estabelece
normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e
dá outras providências. Brasília. DF.
BRASIL. Lei n.º 10.637, de 30 de dezembro de 2002. Dispõe sobre a nãocumulatividade na cobrança da Contribuição para o Programa de Integração
Social (PIS) e para a Formação do Patrimônio do Servidor Público (Pasep), nos
casos que específica; sobre o pagamento e o parcelamento de débitos
tributários federais, a compensação de créditos fiscal, a declaração de inaptidão
de inscrição de pessoas jurídicas, a legislação aduaneira, e dá outras
providências. Brasília. DF.
BRASIL. Lei n.º 10.934, de 11 de agosto de 2004. Lei de Diretrizes
Orçamentárias para o exercício de 2004. Brasília. DF.
BRASIL. Lei n.º 10.833, de 29 de dezembro de 2003. Altera a Legislação
Tributária Federal e dá outras providências. Basília. DF.
BRASIL. Lei n.º 11.100, de 25 de janeiro de 2005. Estima a receita e fixa a
despesa da União para o exercício de 2004. Brasília. DF.
Referências
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Universidade do Sul de Santa Catarina
BRASIL. Lei n.º 10.865, de 30 de abril de 2004. Dispõe sobre a
Contribuição para o Programa de Integração social e da Formação do
Patrimônio do Servidor Público e a Contribuição para o Financiamento da
Seguridade Social incidentes sobre a importação de bens e serviços, e dá
outras providências. Brasília. DF.
BRASIL. Lei n.º 10.925, de 23 de abril de 2004. Reduz as alíquotas do PIS/
PASEP e da COFIN incidentes na importação e comercialização do mercado
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REZENDE, Fernando. Fianças Públicas. 4ª ed. São Paulo: Atlas, 1994.
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Economia do Setor Público
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Receita Federal - www. receita.fazenda.gov.br
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Referências
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Sobre o Autor
Bernardino José da Silva
Técnico em Contabilidade – Colégio Comercial “Monsenhor Frederico
Hobold”.
Bacharel em Ciências Contábeis - Unisul – Universidade do Sul de Santa
Catarina
Especialização em Auditoria Empresarial - Unisul Universidade do Sul de
Santa Catarina.
Experiências Profissionais (atual)
Ministério da Saúde – Ex-INAMPS E EX-INPS - Agente Administrativo
Governo do Estado de Santa Catarina - Coordenador da Comissão de
Controle Interno
Fundação Universidade do Sul SC - Professor
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Anexos
Respostas e comentários das atividades de auto-avaliação
Unidade 1
1) Aliomar Baleeiro ao estabelecer em sua definição de receita pública a
expressão “sem quaisquer reservas, refere-se ao ingressos nos cofres públicos
que se efetiva de maneira permanente, não estando, portanto, condicionada a
qualquer espécie de devolução,isto é, sem contra-obrigação no passivo, ou
baixa de outros elemento no patrimônio. Ao utilizar a expressão “como
elemento novo”, o autor complementou seu pensamento anterior, deixando
claro que se configura um acréscimo efetivo no patrimônio público, ou seja,
uma “Receita Efetiva” sem vínculos permutativos.
2)
3)
4)
5)
6)
7)
8)
alternativa “a”
alternativa “e”
alternativa “d”
alternativa “e”
alternativa “a”
alternativa “e”
alternativa “c”
Unidade 2
1) Um dos aspectos básicos destacados por Giambiagi; Além, consiste na
“existência de um setor privado relativamente pequeno” e, sobre esta
aparência exterior, é importante observar que o processo de industrialização no
Brasil, deu-se a partir de modelo de substituição de importações, marcado pela
proteção ao mercado local e pela intervenção estatal na economia.
Assim, a intervenção direta do Estado no processo produtivo decorreu da
incapacidade e/ou desinteresse do setor privado em investir em setores
marcados pela necessidade de vultuosos recursos e com longos prazos de
retorno dos investimentos.
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2) alternativa “c”
3) alternativa “e”
4) Como segundo dos principais fatores que marcaram a crescente ação do
Estado na economia brasileira temos: “o objetivo de controlar as atividades
de empresas estrangeiras, principalmente no setor de utilidades públicas
e exploração de recursos naturais”.
Sempre tendo como meta a proteção do mercado local e a superação do
atraso mediante o processo de industrialização, coube ao Estado estabelecer e
exigir o cumprimento de normas comportamentais visando a regulação do
processo econômico e, em especial as atividades de empresas estrangeiras no
país. Surge desse aspecto a função reguladora do Estado que passou a incluir as
funções clássicas de alocação, estabilização e distribuição, viabilizadas mediante
a instituição de diversificados instrumentos de controle, dentre os quais
destacando-se políticas monetária, fiscal e creditícia, políticas de comércio
exterior e cambiais, controle de preços etc., sendo aplicado naquela época as
chamadas leis antitrustes, ou seja, leis contra os grandes monopólios
americanos.
5) alternativa “e”
6) alternativa “c”
Unidade 3
1) a) Podem-se assim conceituar os Gastos Públicos como, “os dispêndios
realizados pelo Estado para a geração, desenvolvimento e manutenção de ações
visando assegurar qualidade ao desenvolvimento econômico e ao atendimento
das necessidades de natureza coletiva formadoras do bem comum na
sociedade.
b) Estes possuem características especificas, mantendo-se com, exclusividade,
os custos da manutenção das atividades vinculadas à administração da máquina
pública, incluindo-se aquelas ligadas à estrutura central, isto é, a administração
direta e aquelas de vinculação indireta que contemplam as fundações,
autarquias etc.
2)
3)
4)
5)
alternativa
alternativa
alternativa
alternativa
“d”
“c”
“a”
“c”
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Unidade 4
1) A rigidez de nossa Constituição – Esta característica de nossa Carta
Magna, especialmente em matéria tributária, destaca-se pelo fato de nela
encontrar-se plenamente definido os tributos e as respectivas competências
de cada ente da Federação, deixando, portanto, pouca margem ao legislador
ordinário para exercer sua criatividade no estabelecimento de regras e
preceitos em matéria tributária.
Outros aspectos que qualificam essa condição de rigidez diz respeito ao fato
de encontrar-se explícito em Nossa Constituição, os princípios tributários, a
forma admitida para a instituição e alteração destes postulados, além de
contemplar, também, as limitações ao poder de tributar, estabelecendo a
obrigatoriedade da observância da hierarquia das leis e do respeito aos
direitos e garantias individuais do cidadão no exercício da tributação.
2)
3)
4)
5)
6)
7)
alternativa
alternativa
alternativa
alternativa
alternativa
alternativa
“d”
“e”
“c”
“d”
“c”
“e”
Unidade 5
1) O Estado como instrumento criado para fazer valer o estado de direito,
com seu poder supremo, procede e mantém sob seu controle as atividades
essenciais da economia. Com esse poder legal o Estado pode instituir e
regular a tributação e os gastos públicos, a obtenção de empréstimos e sua
concessão, além da compra e da venda que formam o setor terciário da
economia.
As finanças públicas constituem-se atividade que bem refletem esse poder de
coerção do Estado, haja vista ser ela alicerçada nas ações das autoridades
públicas constituídas e visam prover os serviços públicos ou coletivos que
devem ser fornecidos a todos de maneira igualitária, incluindo a educação, a
saúde, a segurança pública, e outros bens e serviços que são financiados pelos
ingressos públicos advindos dos tributos e da atividade produtiva do Estado.
2)
3)
4)
5)
6)
alternativa
alternativa
alternativa
alternativa
alternativa
“e”
“a”
“e”
“d”
“a”
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Unidade 6
1) Para que possamos classificar os bens considerados puros devemos ter a
noção precisa de que estes possuem uma característica singular de serem
necessários e desejados por toda a sociedade em proporções igualitárias, além
de representarem uma classe que jamais seriam ofertados pelo sistema de
mercado devido a sua inviabilidade econômica. Quem, por exemplo,
dispensaria os serviços de segurança nacional e/ou a soberania?
2) alternativa “a”
3) alternativa “a”
Unidade 7
1) Como terceiro elemento gerador da inflexão da dívida pública, os autores
citam a ocorrência de uma substancial subindexação da dívida decorrente da
aceleração do processo inflacionário.
Ocorre que por decorrência da aceleração inflacionária, a subindexação
decorrente do bloqueio dos títulos públicos que somente mais tarde foram
restituídos com uma correção inferior à taxa inflacionária, provocou uma
ligeira redução da dívida herdada do passado, mesmo com a manutenção dos
déficits fiscais elevados que, naquele período, atingiam montante superior a 5%
do Produto Interno Bruto – PIB, decorrentes da considerável elevação dos
gastos públicos.
2)
3)
4)
5)
6)
alternativa
alternativa
alternativa
alternativa
alternativa
“c”
“b”
“e”
“e”
“d”
Unidade 8
1) Incentivo de caráter não-geral constitui-se a isenção que é concedida pelo
Poder Público através de lei específica, destinado a promover o equilíbrio do
desenvolvimento sócio-econômico entre diferentes regiões do país. Diz-se de
caráter não-geral em virtude do mesmo não possuir característica de
abrangência globalizada, tendo, sim, seu foco direcionado a uma camada
populacional e/ou a uma condição temporal. Exemplificando, podemos
destacar a isenção do Imposto Sobre a Renda e Proventos de Qualquer
Natureza, cuja legislação específica isenta do recolhimento e/ou retenção do
tributo o contribuinte que auferir renda inferior a R$ 1.058,00 mensais.
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2)
3)
4)
5)
alternativa
alternativa
alternativa
alternativa
“d”
“d”
“c”
“b”
Unidade 9
1) Estado é uma ordem jurídica relativamente centralizada, limitada no seu
domínio especial e temporal de vigência, soberana e globalmente eficaz.
Falando-se em ordem jurídica relativamente centralizada estamos nos referindo
a existência de uma ordem ou poder constitucional que rege e direciona as
ações do poder público e do povo como um todo.
Na esfera da limitação e domínio espacial e temporal e vigência, estamos
falando da abrangência dessa ordem constitucional que se encontra vinculada a
um determinado território e/ou um povo e que deve acompanhar a evolução
dos tempos. A questão da soberania e globalização eficaz, deixa evidente que,
mesmo na relativa descentralização das funções e do poder, haverá uma
subordinação ao regramento maior e superior que prevalecerá sobre todas as
formas de hierarquia.
2) alternativa “d”
3) Tomando por base o material estudado nesta unidade, trace uma relação
entre o que os autores consideram “soberania” e “autonomia”
Partindo da idéia proposta pelos autores destacados nesta unidade, é possível
estabelecer que, tanto a soberania, quanto a autonomia, advém da ordem
constituinte central. Enquanto a “soberania” é postulado do próprio
ordenamento maior, ou seja, da constituição, é também esta que, nos casos de
descentralização do poder, concede autonomia aos entes federados à medida
em que estabelece suas próprias competências.
Dois dispositivos de nossa Carta Constitucional exemplificam, com clareza, o
que denominamos de “soberania” e “autonomia”, se não vejamos:
Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão
instituir os seguintes tributos: I) impostos; taxas e contribuição de melhoria.
Art. 149. (...)
Parágrafo único. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão
instituir contribuição, cobrada de seus servidores, para o custeio, em benefício
destes, de sistemas de previdência e assistência social.
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Observa-se que com seu poder soberano nossa Carta Constitucional concede
autonomia aos entes da Federação para instituir impostos e contribuições.
4) alternativa “c”
5) alternativa “c”
6) alternativa “a”
Unidade 10
1) Em seu postulado Colin, mesmo que de maneira oculta, deixa claro que o
progresso de um país deve ser alicerçado nos três setores básicos da economia,
sendo preciso, entretanto, que cada um deles exerça de forma eficaz a sua
função. A agricultura para seu desenvolvimento necessita, além de tecnologia
avançada, que o homem do campo seja conhecedor das inovações da química,
da física e outras ciências que lhe proporcionariam maior produtividade como
menor esforço.
Sabendo-se que não haverá progresso sem uma agricultura forte, a
contemplação das características anteriores, certamente viabilizará o
deslocamento e a participação de um maior contingente populacional aos
setores complementares da indústria, comércio e técnico profissional,
formando um convívio harmônico no contexto econômico.
2)
3)
4)
5)
6)
alternativa
alternativa
alternativa
alternativa
alternativa
“e”
“e”
“b”
“c”
“a”
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