técnicas de análise de dados

ARTUR OLAVO FERREIRA
TÉCNICAS DE ANÁLISE DE DADOS:
uma contribuição para o gerenciamento e controle na área de Defesa
Trabalho de Conclusão de Curso Monografia apresentada ao Departamento de
Estudos da Escola Superior de Guerra como
requisito à obtenção do diploma do Curso de
Altos Estudos de Política e Estratégia.
Orientador: CMG(RM1-IM) Sebastião Marcos
Spolidoro.
Rio de Janeiro
2016
C2016 ESG
Este trabalho, nos termos de legislação
que resguarda os direitos autorais, é
considerado propriedade da ESCOLA
SUPERIOR DE GUERRA (ESG). É
permitido a transcrição parcial de textos
do trabalho, ou mencioná-los, para
comentários e citações, desde que sem
propósitos comerciais e que seja feita a
referência bibliográfica completa.
Os conceitos expressos neste trabalho
são de responsabilidade do autor e não
expressam
qualquer
orientação
institucional da ESG
_________________________________
Assinatura do autor
Biblioteca General Cordeiro de Farias
Ferreira, Artur Olavo.
Técnicas de Análise de Dados: uma contribuição para o
gerenciamento e controle na área de Defesa. / CMG (IM) Artur Olavo
Ferreira. - Rio de Janeiro: RJ, 2016.
51 f.: il.
Orientador: CMG(RM1-IM) Sebastião Marcos Spolidoro.
Trabalho de Conclusão de Curso – Monografia apresentada ao
Departamento de Estudos da Escola Superior de Guerra como
requisito à obtenção do diploma do Curso de Altos Estudos de
Política e Estratégia (CAEPE), 2016.
1. Finanças Públicas. 2. Gestão. 3. Controle Interno. I.Título.
À minha esposa Fátima, pelo constante
incentivo e colaboração.
Aos meus filhos Henrique Olavo e
Maria
Beatriz,
motivação
desânimo.
nos
por
servirem
momentos
de
de
AGRADECIMENTOS
À Marinha do Brasil, pela oportunidade a mim propiciada de pensar o Brasil
em um nível estratégico.
Ao Corpo Permanente da ESG pelo estímulo contínuo pela refelxão e busca
de novos conhecimentos.
Aos integrantes da Turma Espírito Olímpico, pelo convívio harmonioso.
Ao meu Orientador, CMG (RM1-IM) Sebastião Marcos Spolidoro, pela
maneira firme e segura de transmitir os conhecimentos durante a condução deste
Trabalho.
RESUMO
Esta monografia aborda a utilização de técnicas de análise de dados para a melhoria
de gerenciamento e controle na área de Defesa. O avanço da tecnologia da
informação propicia o aumento na capacidade de armazenagem de dados, o que se
transforma em desafio para todos os responsáveis pelo gerenciamento e controle de
uma organização, quer pública ou privada. Com foco na esfera pública, objetiva
analisar qual a contribuição que a utilização dessas técnicas pode trazer ao controle
e gerenciamento de Órgãos da Administração Federal. A metodologia adotada
comportou a pesquisa bibliográfica e documental, tendo sido realizada pesquisa de
campo e entrevista junto à Pagadoria de Pessoal da Marinha, para a realização do
estudo de caso. Apresenta os conceitos relacionados a banco de dados e técnicas
de análise de dados, controle interno, e alguns trabalhos prévios da utilização das
técnicas de análise de dados para melhoria do gerenciamento e controle interno. No
estudo de caso, verifica a utilização dessas técnicas no processo de pagamento da
Marinha do Brasil, elencando benefícios alcançados, bem como possibilidades de
melhoria futuras. Em termos de análise prospectiva, aborda uma possível utilização
no Banco de Informações Estratégicas e Gerenciais (BIEG) e nos projetos
constantes no Plano de Articulação e Equipamento de Defesa (PAED) do Ministério
da Defesa. Além disso, elenca alguns trabalhos que relacionam a mineração de
dados com atividades militares em outros países.
Palavras-chave: Finanças públicas. Gestão. Controle Interno.
ABSTRACT
This monograph discusses the use of data analysis techniques to improve
management and control in the defense area. The advancement of information
technology provides an increase in data storage capacity, which becomes a
challenge to all those responsible for the management and control of an organization,
whether public or private. Focusing on the public sphere, aims to analyze the
contribution that the use of these techniques can bring to the control and
management of the Federal Administration Organization. The methodology involved
bibliographic and documentary research, being carried out field research and
interviews with the Pay-office of Navy Personnel, to carry out the case study. It
introduces the concepts related to database and data analysis techniques, internal
control, and some previous studies on the use of data analysis techniques to improve
the management and internal control. In the case study, check the use of these
techniques in the payment process of the Navy of Brazil, listing the benefits achieved
as well as future possibilities for improvement. In terms of prospective analysis, it
discusses a possible use in the Bank of Strategic Information and Management
(BIEG) and projects included in the Defense Deployment and Equipment Plan
(PAED) of the Ministry of Defence. In addition, it lists some papers that relate to data
mining to military activities in other countries.
Keywords: Public Finance. Management. Internal Control.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
FIGURA 1
ESTRUTURA DO SISPAG...............................................................29
FIGURA 2
ORGANOGRAMA DA PAGADORIA DO PESSOAL DA MARINHA 32
QUADRO 1
PRINCIPAIS QUERIES REALIZADAS ............................................37
FIGURA 3
ESQUEMA DO BIEG .......................................................................41
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
BIEG
Banco de Informações Estratégicas e Gerenciais
BI
Business Intelligence
CGS
Cadastro Geral de Servidores
CASNAV
Centro de Análise e Sistemas Navais
CFC
Conselho Federal de Contabilidade
CGU
Controladoria-Geral da União
DW
Data Warehouse
END
Estratégia Nacional de Defesa
INTOSAI
Organização Internacional de Entidades de Fiscalização Superiores
KDD
Knowledge Discovery in Databases
LRF
Lei de Responsabilidade Fiscal
LBDN
Livro Branco de Defesa Nacional
MB
Marinha do Brasil
MD
Ministério da Defesa
OC
Organizações Centralizadoras
PAPEM
Pagadoria de Pessoal da Marinha
PAED
Plano de Articulação e Equipamento de Defesa
PND
Política Nacional de Defesa
SEQUEL
Structured English Query Language
SIPM
Serviço de Inativos e Pensionistas da Marinha
SISPAG
Sistema de Pagamento da Marinha
SQL
Structured Query Language
TI
Tecnologia da Informação
TCU
Tribunal de Contas da União
SUMÁRIO
1
INTRODUÇÃO ............................................................................................ 10
2
REFERENCIAL TEÓRICO .......................................................................... 13
2.1
ANÁLISE DE DADOS ...................................................................................13
2.1.1
Dado X Informação X Conhecimento ........................................................ 13
2.1.2
Banco de Dados.......................................................................................... 15
2.1.3
STRUCTURED QUERY LANGUAGE (SQL) ............................................... 17
2.1.4
Mineração de Dados (Data Mining) ........................................................... 17
2.1.5
Aplicações na área de Defesa ................................................................... 19
2.2
CONTROLE INTERNO................................................................................. 19
2.2.1
Aspectos conceituais de Controle Interno ............................................... 20
2.2.2
Controle Interno no Setor Governamental ............................................... 22
2.2.2.1 A estrutura do controle interno federal ......................................................... 24
2.3
RELAÇÃO ENTRE A TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO E O CONTROLE 25
3
ESTUDO DE CASO ..................................................................................... 28
3.1
ESTRUTURA DO PAGAMENTO NA MB ..................................................... 28
3.1.1
Estrutura Organizacional da PAPEM ........................................................ 31
3.2
ATIVIDADES DE CONTROLE NA PAPEM .................................................. 33
3.2.1
Situação atual das atividades de controle ............................................... 34
3.2.2
Controle exercido por meio de análise de dados .................................... 35
3.2.3
Benefícios alcançados/previstos .............................................................. 38
4
APLICAÇÕES NA ÁREA DE DEFESA E SEGURANÇA ............................ 40
4.1
BANCO DE INFORMAÇÕES ESTRATÉGICAS E GERENCIAIS (BIEG)... 40
4.2
PROJETOS ESTRATÉGICOS DE DEFESA ................................................ 42
4.3
OUTRAS APLICAÇÕES ............................................................................... 44
5
CONCLUSÃO............................................................................................... 46
REFERÊNCIAS ............................................................................................ 49
10
1
INTRODUÇÃO
O desenvolvimento da tecnologia da informação proporcionou a migração
dos cadastros, anteriormente em meios físicos, para Banco de Dados, que permitem
o armazenamento de um número significativamente maior de informações. Para
Date (2003), o sistema de banco de dados pode ser entendido como um sistema
computadorizado com a finalidade de armazenar dados, e permitir que os usuários
possam consultá-los e alterá-los quando necessário.
Esse aumento da quantidade de informações apresenta-se como um desafio
para as atividades de controle interno, de forma que possa contribuir para a
otimização na utilização dos recursos orçamentários de toda ordem, bem como
detectar e prevenir erros e fraudes. A utilização de técnicas de análise de dados1 é
uma forma de apoio ao controle e gerenciamento desses dados, podendo ser
utilizada pelos Órgãos da Administração Federal para gerenciamento e controle.
O art. 70 da Constituição Federal elenca os aspectos que devem ser
enfocados pelo Congresso Nacional (responsável pelo controle externo) e pelo
sistema de controle interno de cada poder. Entre esses aspectos destacam-se a
legalidade,
legitimidade
e
economicidade.
O
aumento
da
eficiência
no
gerenciamento e controle administrativo dos Órgãos da Administração Federal vai
ao encontro do previsto na nossa Carta Magna, contribuindo para a racionalização
do gasto público, de forma a evitar desperdício dos recursos advindos da sociedade.
A interação e o cruzamento das informações existentes nos diversos bancos
de dados que permeiam a administração pública, obtidos por meio de análise de
dados, podem vir a prestar um valioso auxílio ao gestor público, desde que
contribuam para o aumento da eficiência no gerenciamento e controle administrativo.
Esta monografia adotou introduzir a seguinte questão: em que medida a
utilização de técnicas de análise de banco de dados pode contribuir para um melhor
controle e gerenciamento administrativo na área de Defesa?
1
Pode-se entender que são técnicas que permitem realizar consultas e extração de dados, com base
nas informações (atributos) consideradas relevantes para o decisor.
11
O objetivo final a ser alcançado é analisar qual a contribuição de técnicas de
análise de banco de dados para melhoria do gerenciamento e controle na área de
Defesa.
Este trabalho limitar-se-á a analisar a contribuição destas técnicas para
melhoria do controle e gerenciamento, não sendo aprofundados os aspectos
teóricos sobre a tecnologia existente para modelagem e análise de banco de dados.
Outra limitação é que as atividades de controle interno analisadas têm como foco
principal a administração pública.
A metodologia empregada foi a pesquisa bibliográfica, no tocante a aspectos
técnicos da análise estruturada de banco de dados e às atividades de controle
interno, incluindo aqui o foco na administração pública federal. Especificamente
para o estudo de caso, realizou-se uma análise documental e pesquisa de campo
para obtenção de dados ostensivos junto à Pagadoria de Pessoal da Marinha, além
de entrevista ao pessoal envolvido com a atividade de controle interno dessa
Organização Militar.
Como exemplos de cruzamento de dados pode-se citar o de informações
pessoais, financeiras e orçamentárias que compõem as Folhas de Pagamento das
Forças Armadas, que, a princípio, permitiria um incremento qualitativo destas.
Conforme realçou o ex-ministro da Controladoria-Geral da União2, os volumes de
recursos envolvidos no gasto de pessoal justificam incremento do controle, como
processo de aprimoramento de gestão, inclusive com o cruzamento de informações
contidas nos bancos de dados do Sistema Integrado de Administração de Pessoal
(SIAPE), dos aposentados e pensionistas da folha de pagamento do Instituto
Nacional de Seguriade Social(INSS), da Receita Federal, entre outros.
Outro exemplo prático é a utilização da análise de dados no combate à
corrupção. Uma think-tank3 mexicana encontrou mais de 1.400 professores,
aparentemente, nascidos no mesmo dia, em 1912, o que levou um expurgo dos
"fantasmas" de folhas de pagamento4.
Mais recentemente, dentro do esforço de melhor a gestão dos recursos
públicos federais, de forma a permitir a alocação de recursos em atividades que
2
Disponível em: <http://www.cgu.gov.br/noticias/2016/02/controladoria-geral-da-uniao-apresentanova-carga-do-sistema-de-trilhas-de-auditoria.> Acesso em: 07 mai.2016.
3
Pode-se entender como grupos de estudo sobre determinado tema.
4
Disponível em: <http://www.economist.com/news/international/21678833-open-data-revolution-hasnot-lived-up-expectations-it-only-getting.> Acesso em: 25 jun.2016.
12
contribuam para o desenvolvimento do país, o Ministro do Planejamento, Dyogo
Oliveira, informou sobre um processo mais amplo de perícia no pagamento do
auxílio-doença, tendo sido iniciado um cruzamento na base de dados dos
beneficiários dos programas sociais do governo, para verificar se há pessoas com
mais de um benefício5.
Para o desenvolvimento do objeto de estudo, este trabalho está organizado
em cinco seções. A primeira, esta Introdução, contextualiza o estudo a ser
desenvolvido, incluídos o problema, o objetivo final a ser alcançado, a delimitação e
a metodologia aplicada. Na Seção 2, é apresentado um referencial teórico e
conceitos gerais sobre técnicas de análise de dados e de controle interno. Busca-se,
também, à luz da literatura existente, demonstrar o inequívoco relacionamento
existente entre os tópicos discorridos.
Na seção subsequente, é realizada a descrição do estudo de caso, o
processo de pagamento da Marinha do Brasil, como uma aplicação concreta das
técnicas de análise de dados para a melhoria do gerenciamento e controle no setor
público.
Na Seção 4, procura-se abordar alguns temas específicos de Segurança e
Defesa e a possibilidade da aplicação das técnicas de análise de dados ao Banco de
Dados de Informações Estratégicas, do Ministério da Defesa (BIEG), bem como
explora-se, em tese, uma possível aplicabilidade para gerenciamento e controle dos
projetos estratégicos de defesa, à luz da modernização da gestão prevista no Livro
Branco de Defesa Nacional. Também foi possível identificar alguns textos que
relacionam a mineração de dados com outras atividades militares. Na última seção,
são apresentadas as conclusões finais do trabalho e uma sugestão de estudos
futuros.
5
Disponível em: <http://g1.globo.com/economia/noticia/2016/06/governo-iniciara-pericia-mais-amplano-auxilio-doenca-diz-ministro.html.> Acesso em: 02 jul. 2016.
13
2
REFERENCIAL TEÓRICO
Nesta seção será realizada uma breve revisão das principais referências e
conceitos gerais sobre técnicas de análise de dados e controle, com ênfase nos
aspectos de controle interno e sua influência na gestão.
2.1
ANÁLISE DE DADOS
Conforme nos ensina Witten, Frank e Hall (2011, p.3, tradução nossa),
“Estamos sobrecarregados com dados. A quantidade de dados no mundo e em
nossas vidas parece sempre aumentar - e não existe fim à vista.”6 Pode-se dizer que
analisar dados significa transformá-los com o objetivo de apoio à tomada de
decisões, por meio de informações revestidas de utilidade, com geração de
conhecimento.
Dessa forma, o primeiro passo nessa discussão passa pela caracterização
de dados, informação e conhecimento. O passo seguinte será uma breve discussão
sobre banco de dados e algumas possibilidades de análise dos dados.
2.1.1 Dado X Informação X Conhecimento
Para Davenport (1998, p. 18) dados são “simples observações sobre o
estado do mundo”. Ainda segundo o autor, aludindo Peter Drucker, quando estes
dados são dotados de propósito e relevância, transformam-se em informações.
Como último estágio desse processo, chega-se ao conhecimento que, ainda,
conforme o mesmo autor,
Conhecimento é a informação mais valiosa e, consequentemente, mais
difícil de gerenciar. É valiosa precisamente porque alguém deu à informação
6
We are overwhelmed with data. The amount of data in the world and in our lives seems everincreasing – and there´s no end in sight.
14
um contexto, um significado, uma interpretação; alguém refletiu sobre o
conhecimento, acrescentou a ele sua própria sabedoria, considerou suas
implicações mais amplas. (DAVENPORT,1998, p.19).
Setzer e Silva (2005, p.2) consideram que dado é “como uma representação
simbólica [...], quantificada ou quantificável”. Acrescentam que não é possível definir
informação apenas caracterizá-la, tendo em vista envolver compreensão e
significado. Ressaltam, entretanto, “que é impossível armazenar informações em um
computador7, pois elas dependem de uma pessoa que as recebe e as consegue
interpretar, associando-as a conceitos.” (SETZER e SILVA, 2005, p.5). Para os
autores, “[...] tem-se conhecimento quando podem ser efetuadas associações de
conceitos, baseadas em uma vivência pessoal dos objetos envolvidos.” Nota-se
nessa caracterização a importância da experiência profissional para gerar
conhecimento a partir de dados/informações.
Ainda sobre a distinção entre estes conceitos, cabe citar Santos (apud
BEVILACQUA E BITU, 2003), ao destacar a irrelevância dos dados, importantes
apenas como matéria prima essencial para gerar informação. Esta é um produto
capaz de gerar conhecimento, que é assim caracterizado:
O Conhecimento deriva da informação assim como esta, dos dados. O
conhecimento não é puro nem simples; mas é uma mistura de elementos, é
fluido e formalmente estruturado; é intuitivo e, portanto, difícil de ser
colocado em palavras ou de ser plenamente entendido em termos lógicos.
Ele existe dentro das pessoas e por isso é complexo e imprevisível.
(SANTOS, apud BEVILACQUA E BITU, 2003, p.16).
Heckert8, ao citar a definição de Attaran para Tecnologia da Informação
como “[...] as capacidades oferecidas a organizações por computadores, sistemas,
aplicações e telecomunicações para entregar dados, informação e conhecimento a
indivíduos e processos”, caracterizou a informação como dado processado e o
conhecimento como a informação contextualizada.
Para Costa9, dados são os componentes básicos que, inseridos em uma
situação que está sendo analisada, geram a informação. A partir da informação, vem
7
Este posicionamento é corroborado por Alves (2009, p.23), “Devemos lembrar que um computador
armazena e processa dados, não informações.”
8
Informação verbal prestada pelo Sr. Cristiano Rocha Heckert, Secretário de Logística e Tecnologia
da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão na palestra: A Tecnologia da
Informação como Fator de Desenvolvimento do Brasil, ao Curso de Altos Estudos de Política e
Estratégia – CAPE, da Escola Superior de Guerra, Rio de Janeiro, em 10 de maio de 2016.
9
Notas de aula do CMG (RM1-IM) George Hamilton Costa, no Curso de Extensão - Introdução ao
Data Warehouse e ao SQL Analítico, na UniLasalle – Rio de Janeiro.
15
o conhecimento, que permite tomar decisões adequadas, trazendo vantagem
competitiva.
Date (2003) entende que informação é qualquer coisa que tenha significado
a um indivíduo ou organização, ou seja, que possa auxiliar nos processos desse
indivíduo ou organização.
Pode-se resumir que os dados coletados e armazenados são transformados
por pessoas em informações, que, baseadas na sua vivência e experiência
profissional, geram conhecimento útil para as organizações. Este é o grande desafio
na utilização de técnicas de análise de dados como apoio ao gerenciamento e
controle.
2.1.2 Banco de Dados
Depois
de
expostas
algumas
definições
de
dados,
informação
e
conhecimento, cabe tecer alguns comentários sobre o repositório que acumula
esses dados, sobre os quais serão aplicadas as técnicas de análise visando gerar
conhecimento. Tais repositórios são denominados, genericamente, Banco de Dados.
É interessante notar a observação de Setzer e Silva (2005, p.1) sobre a
origem desse termo:
A expressão vem do inglês, onde se usou, por pouco tempo a original
Databanks, que foi logo substituída por Databases, isto é, Bases de Dados.
Este nome é bem mais sugestivo, pois um banco de dados não funciona
como banco, emprestando dados. Funciona muito mais como um repositório
de dados, que são usados em diversas aplicações, isto é, uma base sobre a
qual atuam essas aplicações, e que está disponível para o desenvolvimento
de outras que usam os mesmos dados.
Para Alves (2009, p.23),
Falando de forma bem genérica, banco de dados é um conjunto de dados
com um significado implícito. [...] Para termos um banco de dados, são
necessários três ingredientes: uma fonte de informação, da qual derivamos
os dados, uma interação com o mundo real e um público que demonstra
interesse nos dados contidos no banco.
Tal conceituação encontra amparo também em Elmasri e Navathe (2005,
p.4):
16
Um banco de dados é uma coleção de dados relacionados. Os dados são
fatos que podem ser gravados e que possuem um significado implícito. [...]
Possui as seguintes propriedades implícitas:
• Um banco de dados representa alguns aspectos do mundo real, sendo
chamado, às vezes, de minimundo ou de universo de discurso (UoD). As
mudanças no minimundo são refletidas em um banco de dados.
• Um banco de dados é uma coleção lógica e coerente de dados com algum
significado inerente. Uma organização de dados ao acaso (randômica) não
pode ser corretamente interpretada como um banco de dados.
• Um banco de dados é projetado, construído e povoado por dados,
atendendo a uma proposta específica. Possui um grupo de usuários
definido e algumas aplicações preconcebidas, de acordo com o interesse
desse grupo de usuários.
Em outras palavras, um banco de dados possui algumas fontes das quais
os dados são derivados, alguns níveis de interação com os eventos do
mundo real e um público efetivamente interessado em seus conteúdos.
Os Bancos de Dados podem ser classificados por diversos critérios. O
principal critério é o de modelo de dados, destacando-se, segundo esse critério:
rede, hierárquico, relacional, orientado a objetos, entre outros.
Em
sua
evolução
histórica,
segundo
Elmasri
e
Navathe
(2005),
pioneiramente eram utilizados os bancos de dados em rede e hierárquico. O passo
seguinte foi a criação dos bancos de dados relacionais, que “[...] também introduziu
as linguagens de consulta de alto nível, que são uma alternativa às interfaces para
as linguagens de programação; consequentemente, ficou mais rápido escrever
novas consultas.” (ELMASRI e NAVATHE, 2005, p.16)Essa evolução coincidiu com
o surgimento da Structured Query Language (SQL), que será abordada na próxima
subseção.
Acrescentam que o aparecimento das linguagens de programação
orientadas implicou a necessidade de armazenar e partilhar os objetos complexos
estruturados, conduzindo ao desenvolvimento dos bancos de dados orientados a
objeto.
Silberschatz; Korth e Sudarshan (2006) classificam os modelos de dados,
que
baseiam
o
projeto
de
banco
de
dados,
como
relacional,
entidade/relacionamento, baseado em objeto, semiestruturado. Cita também o
modelo de dados objeto-relacional como um misto entre o relacional e o baseado em
objeto.
Os
autores
corroboram
a
evolução
histórica
ao
afirmarem
que:
“Historicamente, o modelo de dados de rede e o modelo de dados hierárquico
precederam o modelo de dados relacional. [...] complicavam a tarefa de modelar
dados.” (SILBERSCHATZ; KORTH E SUDARSHAN, 2006, p.6, grifo do autor).
17
2.1.3 STRUCTURED QUERY LANGUAGE (SQL)
Conforme citado na subseção anterior, a SQL surgiu junto com a evolução
dos bancos de dados construídos com base no modelo de dados relacional.
Alves (2009) atribui a criação da SQL ao artigo de Edgard F. Codd, um
pesquisador da IBM, intitulado “A Relational Modelo of Data for Large Shared
Databanks”, que foi publicado em junho de 1970. Após essa publicação, a empresa
intensificou o projeto de um banco de dados relacional, que incluía uma linguagem
de
consulta
denominada
SEQUEL
(Structured
English
Query
Language),
posteriormente chamada SQL. A partir de então, diversos produtos foram lançados
com base no padrão SQL.
Ainda segundo o autor, “A linguagem SQL é um meio de poder se comunicar
com o banco de dados relacional para executar alguma operação com ele, como
incluir registros ou extrair informações.” (ALVES, 2009, p. 160).
Oppel e Sheldon apontam a mesma origem para a linguagem SQL,
acrescentando:
Conforme se espalhavam as notícias de que a IBM estava desenvolvendo
um sistema de base de dados relacionais baseado em SQL, outras
empresas começaram a desenvolver seus próprios produtos baseados em
SQL. De fato, a Relational Software Inc., hoje a Corporação Oracle, lançou
seu sistema de base de dados antes que a IBM tivesse liberado seu produto
para o mercado. Conforme mais desenvolvedores começaram a lançar seus
produtos, o SQL começou a emergir como uma linguagem padrão para
bases relacionais. (OPPEL E SHELDON, 2009, p.17).
Os autores também comentam que a linguagem foi baseada no modelo
relacional até 1999, quando o padrão SQL:199910, o padrão passou a contemplar
também o modelo orientado a objeto, dando azo ao modelo objeto-relacional.
2.1.4 Mineração de Dados (Data Mining)
10
Padrão publicado em 1986, e atualizado em anos posteriores, pelo Instituto Norte Americano de
Padrões Nacionais (ANSI, American National Standards Institute), que foi adotado pela Organização
Internacional para Padronização (ISSO, International Standardization Organization). (Oppel e
Sheldon, 2009, p.17).
18
Segundo Silberschatz; Korth e Sudarshan (2006, p.15), “O termo mineração
de dados se refere, aproximadamente, ao processo de analisar de forma
semiautomática grandes bancos de dados para encontrar padrões úteis.”
Acrescentam que “[...] a mineração de dados lida com ‘descoberta de conhecimento
em bancos de dados’.”
Witten, Frank e Hall (2011) apontam que a mineração de dados é a resolução
de problemas por meio de análise de dados existentes nos bancos de dados,
podendo ser definido como o processo de descoberta de padrões em dados
armazenados. A partir da descoberta destes padrões é possível influenciar decisões
futuras, indo muito além das consultas de SQL, que se resumem a simples análise
de eventos passados.
De Amo (2004) aponta o início dos anos 80 para a origem da mineração de
dados, decorrente da preocupação dos profissionais com os grandes volumes de
dados informáticos estocados nas organizações. Considera que a mineração de
dados é uma etapa essencial do processo de Knowledge Discovery in Databases
(KDD), e não um sinônimo deste, que consiste na aplicação de técnicas inteligentes
pata extração de padrões de interesse.
Bevilacqua e Bitu (2003, p.30) apontam o surgimento do Data Warehouse
(DW) como o grande impulsionador da mineração de dados:
11
Qualquer sistema de Data Warehouse (DW) só funciona e pode ser
utilizado plenamente com boas ferramentas de exploração. Com o
surgimento do DW, a tecnologia de Data Mining (mineração de dados)
também ganhou a atenção do mercado.
Como o DW possui bases de dados bem organizadas e consolidadas, as
ferramentas de Data Mining ganharam grande importância e utilidade. Essa
técnica, orientada à mineração de dados, oferece uma poderosa alternativa
para as empresas descobrirem novas oportunidades de negócio e, acima de
tudo, traçarem novas estratégias para o futuro.
Os autores também destacam a importância do DW para Business
Intelligence (BI) ou Inteligência Empresarial, que permite organizar dados dispersos,
disponibilizar informações e gerar conhecimento para o desenvolvimento de
estratégias e ações.
11
“O Data Warehouse (DW) é o armazenamento de dados da organização em um formato mais
simples, onde podemos obter análises estatísticas e informações que estavam "escondidas"
dentro do banco de dados do sistema operacional.” (Bevilacqua e Bitu, 2003, p.25, grifo do autor).
19
2.1.5 Aplicações na área de Defesa
Conforme Bevilacqua e Bitu (2003, p. 30),
O propósito da análise de dados é descobrir previamente características
dos dados, sejam relacionamentos, dependências ou tendências
desconhecidas. Tais descobertas tornam-se parte da estrutura
informacional em que decisões são formadas. Uma típica ferramenta de
análise de dados ajuda os usuários finais na definição do problema, na
seleção de dados e a iniciar uma apropriada análise para geração da
informação, que ajudará a resolver problemas descobertos por eles. Em
outras palavras, o usuário final reage a um estímulo externo, a descoberta
do problema por ele mesmo. Se o usuário falhar na detecção do problema,
nenhuma ação é tomada.
Assim, a aplicação das técnicas de análise de dados associada à execução
de recursos orçamentários permitirá um controle e gerenciamento mais efetivo, o
que encontra amparo na Orientação 7.18, da Política Nacional de Defesa (PND) que
preconiza: “É prioritário assegurar continuidade e previsibilidade na alocação de
recursos para permitir o preparo e o equipamento adequado das Forças Armadas.”
(BRASIL. MINISTÉRIO DA DEFESA, 2012a).
Por outro lado, técnicas mais complexas (data mining, por exemplo)
aplicadas ao Banco de Informações Estratégicas e Gerenciais (BIEG) ou ao banco
de dados do Plano de Articulação e Equipamento de Defesa (PAED) permitiriam a
análise e previsão de tendências, em consonância como o objetivo X da PND, que
consiste em “estruturar as Forças Armadas em torno de capacidades, dotando-as de
pessoal e material compatíveis com os planejamentos estratégicos e operacionais”.
(BRASIL. MINISTÉRIO DA DEFESA, 2012a).
Assim, dependendo do nível de rebuscamento da técnica utilizada e da
forma de coleta e armazenamento de dados, a análise de dados pode ser uma
importante ferramenta para um melhor gerenciamento dos projetos estratégicos das
Forças
Singulares,
contribuindo
desenvolvimento nacional.
2.2
CONTROLE INTERNO
para
o
fortalecimento
da
Defesa
e
o
20
Como afirmam Thomé e Tinoco (2005, p.5), “Em muitas instituições
públicas, o controle interno é visto de maneira errada, entendida como uma função
de caráter punitivo. Ao contrário, o sistema de controle interno quando estruturado
irá desempenhar um papel auxiliador, educativo e pró-ativo.”
Nesta subseção serão tratados os aspectos referentes às atividades de
controle interno, buscando destacar a importância da atividade de controle para a
busca de um melhor gerenciamento de processo, programas, projetos ou unidades
organizacionais.
2.2.1 Aspectos conceituais de Controle Interno
Muitos são os conceitos existentes na literatura para definição de controle
interno. Dentre os mais aceitos encontra-se o emitido pelo COSO12 (2013, p.3,
tradução nossa), em que define:
Controle interno é um processo conduzido pela estrutura de governança,
administração e outros profissionais da entidade, e desenvolvido para
proporcionar segurança razoável com respeito à realização dos objetivos
13
relacionados a operações, divulgação e conformidade.
As Diretrizes da Organização Internacional de Entidades de Fiscalização
Superiores - INTOSAI - para Padrões de Controles Internos para o Setor Público
9100 (2004, p.6) definem como controle interno um processo integral dinâmico, em
constante adaptação às mudanças que uma organização enfrenta. O pessoal de
todos os níveis tem de ser envolvido neste processo para lidar com os riscos e para
fornecer segurança razoável para a realização da missão da entidade e objetivos
gerais.
Para Baltaci e Ylmaz (2006), o controle interno consiste no estabelecimento
de um sistema em que todas as ações sejam monitoradas de forma proativa as
irregularidades sejam corrigidas e as deficiências sejam relatadas ao topo da gestão.
Corroborando a visão gerencial do controle, os autores também afirmam que o
12
13
Committee of Sponsoring Organizations.
Internal Control is a process, effected by na entity´s board of directors, management, and other
personnel, designed to provide reasonable assurance regarding the achievment of objectives
relating to operations, reporting and compliance.
21
moderno controle interno sugere uma variedade de ferramentas para assegurar que
as políticas e procedimentos estão em conformidade, bem como para garantir a
prestação de serviços eficaz e eficiente, mais do que um conjunto de procedimentos
de controles contábeis e financeiros cumpridos ex ante.
De acordo com Almeida14 (1996, apud IMONIANA E NOHARA, 2005), a
Instrução SEST nº 02, de 05 de outubro de 1986, do Instituto dos Auditores Internos
do Brasil, enfatiza que controle interno corresponde a qualquer ação tomada pela
administração (inclui a alta administração e os níveis gerenciais apropriados) para
aumentar a probabilidade de que os objetivos e metas estabelecidos sejam
atingidos.
Percebe-se em todas essas definições a importância com a eficiência e
eficácia da entidade, ou seja, o gerenciamento, no atingimento dos objetivos
propostos.
Farias, De Luca e Machado (2009, p.56) destacam a relevância do assunto
controle interno afirmando que “[...] algumas organizações estão criando seus
próprios modelos de gerenciamento de controles internos, ou frameworks, como
costumam denominá-los.”
Sobre o momento de exercício do controle, Cruz Silva15 (1999, apud DAVIS
E BLASCHEK, 2006) classifica o controle interno em a priori (ex ante), concomitante
ou a posteriori (ex post). No controle a priori, as ações de controle e avaliação
acontecem antes da ocorrência do evento ou fato que se pretende controlar, com o
intuito de prevenir ou impedir o sucesso de atos indesejáveis como erros,
desperdícios ou irregularidades. No concomitante, a verificação do ato é conjunto à
ação do administrador, com a finalidade de detectar erros, desperdícios ou
irregularidades, no momento em que eles ocorrem, permitindo a adoção de medidas
tempestivas de correção. O controle a posteriori aprecia o ato após a sua
consumação, não permite qualquer ação corretiva relativamente ao desempenho
completado. A reparação do dano e a restauração do status quo anterior torna-se
difícil.
Um aspecto relevante do controle refere-se a sua forma de implementação.
Conforme Imoniana e Nohara (2005, p.40),
14
ALMEIDA, M.C. Auditoria: um curso moderno e completo. São Paulo: Atlas, 1996.
CRUZ SILVA, Francisco Carlos Da. Controle e Reforma Administrativa no Brasil. Salvador, 1999.
90 p. [Dissertação – Mestrado em Administração – Núcleo de Pós – Graduação em Administração.
Universidade Federal da Bahia.].
15
22
As atividades de controle devem ser implementadas de maneira ponderada,
consciente e consistente. Nada adianta implementar um procedimento de
controle, se este for executado de maneira mecânica, sem foco nas
condições e problemas que motivaram sua implantação. Também é
essencial que as situações adversas identificadas pelas atividades de
controle sejam
investigadas, adotando-se oportunamente as ações
corretivas.
2.2.2 Controle Interno no Setor Governamental
Thomé e Tinoco (2005, p.4) apresentam um caráter abrangente para o
controle interno da administração pública:
O gestor sabe aproveitar-se do controle, pois através dele obtém
informações sobre o plano organizacional, quanto à sua dinâmica e eficácia;
sobre a execução dos projetos e atividades, se está de conformidade, ou
não, com o planejamento; sobre o comportamento dos agentes e
promotores da execução de projetos e de atividades, e do seu grau de
adesão às políticas da Administração; sobre o comportamento da ação
executiva e do nível de consecução das metas estabelecidas; e sobre os
resultados obtidos, em confronto com as metas planejadas. Observe-se,
que, a melhoria dos controles internos vem aumentar a confiabilidade das
informações contábeis, que é um dos pressupostos da governança pública,
que é o de proteger o patrimônio público, com políticas de controles e de
transparência da informação.
Ainda ressaltam a dupla finalidade do controle interno, “[...] qual seja, auxiliar
o administrador na tomada de decisões e apoiar o controle externo, em sentido
amplo, no controle da máquina administrativa governamental.” (THOMÉ E TINOCO,
2005, p.7).
Ao analisar as características dos sistemas de controle interno da
administração pública brasileira, Davis e Blaschek (2006, p.1087), valendo-se de
diversos autores, destacam a importância do momento em que o controle é exercido
ao discorrerem:
Os controles internos têm focado predominantemente os aspectos legais e
formais (SILVA, 2004), deixando de lado a análise de aspectos como
eficiência e eficácia nos dispêndios públicos (PISCITELLI apud RIBEIRO,
1997). Há a predominância de ações de controle a posteriori (ex-post), com
objetivos eminentemente repressivos e punitivos, sem uma cultura de
acompanhamento (ex-ante) (PESSOA, 1998). Controles a posteriori,
23
baseados na punição, são ineficazes. (ABRAMO, 2004). Ao subordinar a
função de controle ao trabalho de correição, a contribuição do órgão de
controle interno para o aprimoramento da administração pública pode estar
sendo debilitada em decorrência da subordinação da atividade consultiva,
essencial para o aprimoramento das práticas gerenciais, às atividades
puramente coercitivas – não tão abrangentes e menos tempestivas em
razão da busca da segurança jurídica (ROCHA, 2002). [...] O controle, para
ser eficaz, deve ser exercido antes do momento de ação. Isto significa que
os objetivos, planos, políticas e padrões preestabelecidos devem ser
comunicados e integralmente compreendidos com antecedência para que o
administrador responsável por certas ações possa exercer o controle prévio
(ex-ante). Dispondo de tais informações, o executivo ou supervisor poderá
exercer controle no momento de ação (ponto de decisão) (WELSCH, 1983).
Para Silva (2003, p. 211), o controle interno federal “[...] tem, entre outras, a
finalidade de proteger e salvaguardar os bens e outros ativos contra, fraudes, perdas
ou erros não intencionais, [...]”.
Sobre a aplicabilidade dos conceitos de controle interno voltados à iniciativa
privada na administração pública, Mota e Dantas (2015, p. 201) destacam:
O modelo do COSO tornou-se referência mundial para as organizações de
uma forma geral, como metodologia de avaliação e aperfeiçoamento dos
seus sistemas de controle interno, e posteriormente de gerenciamento de
riscos, sendo também incorporado pelas entidades ligadas ao setor
público.
Em um processo de adoção do modelo gerencial (enfoque no desempenho
da atuação e nos resultados das ações), evidencia-se a importância de que
os órgãos fortaleçam seus controles internos e passem a fazer uma
avaliação de seus riscos para viabilizar a mitigação de eventos capazes de
prejudicar o alcance dos objetivos da entidade. (grifo nosso).
Imoniana e Nohara (2005, p.38) citam que a Instrução Normativa nº 16, de
20 de dezembro de 1991, do Departamento do Tesouro Nacional, trouxe o conceito
de controle interno como sendo “[...] o conjunto de atividades, planos, métodos e
procedimentos interligados utilizado com vistas a assegurar que os objetivos dos
órgãos e entidades da administração pública sejam alcançados, [...], evidenciando
eventuais desvios ao longo da gestão.”
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que estabelece as normas de
finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, artigo 1º
destaca que a prevenção de riscos e correção de desvios que afetem o equilíbrio
das contas públicas é um dos componentes da responsabilidade fiscal. Para Leal e
Silva (2013, p.45),
[...] a LRF atribui à contabilidade pública novas funções no controle
orçamentário e financeiro, garantindo-lhe um caráter mais gerencial. Com o
advento da LRF, as informações contábeis passam a interessar não apenas
à administração pública e aos seus gestores, mas também à sociedade, que
24
se torna participante do processo de acompanhamento e fiscalização das
contas públicas.
Já o Conselho Federal de Contabilidade (CFC,2008), conforme item 6 da
NBC T 16.1, aponta que a função social da Contabilidade Aplicada ao Setor Público
“[...] deve refletir, sistematicamente, o ciclo da administração pública para evidenciar
informações necessárias à tomada de decisões, à prestação de contas e à
instrumentalização do controle social”. (grifo nosso)
2.2.2.1 A estrutura do controle interno federal
A Reforma Administrativa de 196716 previu a estrutura do controle interno
composta pelas Inspetorias Gerais de Finanças, existentes em cada ministério, que
integravam os sistemas de administração financeira, contabilidade e auditoria. Ao
longo dos anos diversas alterações foram implantadas.
O artigo 21 da Lei 10.180, de 06-02-200117, define:
O Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal compreende as
atividades de avaliação do cumprimento das metas previstas no plano
plurianual, da execução dos programas de governo e dos orçamentos da
União e de avaliação da gestão dos administradores públicos federais,
utilizando como instrumentos a auditoria e a fiscalização.
O Decreto nº 3.591/00, alterado pelo Decreto nº 4.113/02, que dispõe sobre
o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, preconiza:
o
Art. 8 Integram o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal:
I - a Controladoria-Geral da União, como Órgão Central, incumbido da
orientação normativa e da supervisão técnica dos órgãos que compõem o
Sistema;
II - as Secretarias de Controle Interno (CISET) da Casa Civil, da AdvocaciaGeral da União, do Ministério das Relações Exteriores e do Ministério da
Defesa, como órgãos setoriais;
III - as unidades de controle interno dos comandos militares, como unidades
setoriais da Secretaria de Controle Interno do Ministério da Defesa;
o
§ 1 A Secretaria Federal de Controle Interno desempenhará as funções
operacionais de competência do Órgão Central do Sistema, na forma
definida no regimento interno, além das atividades de controle interno de
todos os órgãos e entidades do Poder Executivo Federal, excetuados
aqueles jurisdicionados aos órgãos setoriais constantes do inciso II.
16
Decreto-Lei n.o 200, de 25 de fevereiro de 1967, que dispõe sôbre a organização da Administração
Federal e estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa.
17
Esta lei originou-se de uma Medida Provisória editada em 1994 e reeditada durante muitos anos,
com frequentes modificações.
25
o
§ 2 As unidades regionais de controle interno exercerão as competências
da Controladoria-Geral da União que lhes forem delegadas ou
estabelecidas no regimento interno, nas respectivas unidades da federação,
o
além daquelas previstas no § 1 do art. 11 deste Decreto.
o
§ 3 A Secretaria de Controle Interno da Casa Civil tem como área de
atuação todos os órgãos integrantes da Presidência da República e da VicePresidência da República, além de outros determinados em legislação
específica.
o
§ 4 A Secretaria de Controle Interno da Casa Civil é responsável pelas
atividades de controle interno da Advocacia-Geral da União, até a criação
do seu órgão próprio.
Cabe destacar a afirmativa de Silva (2003, p.209) sobre a mudança de
paradigma ocorrida com a criação da Secretaria Federal de Controle Interno18:
Sua criação representou uma mudança significativa no controle público,
pois passou a priorizar as ações preventivas, com o afastamento gradativo
do controle da legalidade e da formalidade. Com sua criação, foi introduzida
na área federal a visão do controle voltado para a economicidade, eficiência
e eficácia na gestão pública.
Silva (2003) ainda introduz o conceito de Controladoria, semelhante ao
existente em empresa privadas, que, sob o aspecto gerencial, teria a liberdade de
elaborar sistemas de informações gerenciais que contribuiriam para avaliação do
desempenho da gestão administrativa, à luz das políticas e metas definidas pelo
Governo.
Esse amplo conceito de Controladoria aponta para a importância das
atividades de controle interno nos aspectos de gerenciamento e controle dos
processos e das entidades governamentais.
2.3
RELAÇÃO ENTRE A TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO E O CONTROLE
Nas duas subseções anteriores foram tratados aspectos de Tecnologia da
Informação (basicamente, análise de dados) e de controle interno. Nesta subseção
serão apresentados referenciais teóricos que abordam a utilização da Tecnologia da
Informação como incrementador do controle interno.
Reginato e Nascimento (2007, p.70) destacam a relevância da informação
para o processo decisório, devendo revestir-se de acurácia e tempestividade.
18
Em 2002 essa Secretaria passou a integrar a estrutura da Controladoria-Geral da União (CGU).
26
Decorrente disso, passa a existir áreas nas empresas focadas na qualidade da
informação:
[...] como a de tecnologia da informação (TI), voltada à sua manutenção,
integração e geração, e a de controladoria, incumbida de seu tratamento,
formatação e divulgação. A área de controladoria trabalha em conjunto
com a de tecnologia da informação no planejamento e modelagem dos
bancos de dados e dos sistemas de informações da organização,
participando do processo de seleção de ferramentas tecnológicas, de
acordo com a função estratégica de cada uma. (grifo nosso).
Esse trabalho em conjunto também é destacado por Branco (2014, p.12) ao
citar que “A tecnologia da informação (TI) é capaz de impulsionar e alavancar as
mais diversas áreas do conhecimento humano, inclusive a do controle externo.” Em
seu artigo, o autor apresenta as diversas iniciativas na área de TI do Tribunal de
Contas da União (TCU) para obtenção e tratamento dos dados, visando produzir
informação e conhecimento para que a Corte de Contas aumente a qualidade no
desempenho de suas atividades, “[...] e, com isso, angariar melhores resultados para
a sociedade”.
Em alinhamento com o estudo de caso que será apresentado na próxima
seção, cabe realçar uma das iniciativas citadas pelo autor:
Na mesma linha do Roteiro de Extração de Dados do Siafi, desenvolveu-se
outro roteiro, voltado à extração de dados do Siape, com vistas a subsidiar a
atuação dos auditores designados para realizar fiscalizações de pessoal
nos órgãos e entidades que utilizavam o sistema (Portaria nº 05 - Segecex,
de 29/01/1998). (BRANCO, 2014, p. 17)
O autor ainda destaca a expectativa existente no TCU quanto ao
fortalecimento futuro da TI e do controle, conforme podemos observar nos trechos
abaixo:
[...] vislumbra-se na Casa o fortalecimento da obtenção e do tratamento de
dados. Essa expectativa se conjuga a uma nova era, que naturalmente
fomentará e induzirá o controle mediante o uso da tecnologia da
informação, pois, nos dias atuais, alguns requisitos outrora inexistentes se
tornaram parte das rotinas de trabalho. (BRANCO, 2014, p. 21)
[...] Essa otimização indubitável do controle, mediante instrumentos de
tecnologia da informação, tem potencial para aportar os mais variados
benefícios às unidades do TCU, como alavancar resultados e melhorar a
capacidade de avaliação de programas e ações governamentais e detectar
irregularidades e fraudes. (grifo nosso) (BRANCO, 2014, p. 21)
[...] A exemplo da Constituição Federal de 1988, ao ampliar a competência
do Tribunal no tocante à realização de auditorias, o uso da TI pode significar
um incremento na qualidade do Controle Externo. Isso porque traz grandes
27
avanços e amplia os limites da obtenção e tratamento das informações.
(BRANCO, 2014, p. 21)
Sanchez19 (2003, apud DAVIS E BLASCHEK, 2006) destaca como o uso da
TI transformou o sistema de controle interno paulista, contribuindo para minimizar a
assimetria de informação entre sociedade e governo, que fragilizava o sistema de
controle. O autor destaca a importância da TI na eficiência e economicidade dos
controles, na redução de assimetrias informacionais e na otimização da coleta de
informações para gerenciamento de riscos e incertezas.
O referencial acima exposto, todos referenciando casos concretos
estudados, não deixa dúvida da importância da conjugação otimizadora de TI e
controle em um mundo em que cada vez mais está envolto em dados. Como nos diz
Branco (2014, p.21) “[...] o uso da TI pode significar um incremento na qualidade do
Controle Externo. Isso porque traz grandes avanços e amplia os limites da obtenção
e tratamento das informações.”
19
SANCHEZ, Oscar Adolfo. Bureaucratic power and information control. Lua Nova, no.58, p.89119. 2003
28
3
ESTUDO DE CASO
Nesta seção será abordado o estudo de caso proposto, ou seja, a aplicação
de técnicas de análise de dados à Folha de Pagamentos da Marinha do Brasil (MB).
A relevância do objeto de estudo pode ser corroborada com a preocupação da
Controladoria-Geral da União (CGU), conforme citado na Seção 1, e do Tribunal de
Contas da União (TCU), conforme citado na seção anterior.
Em primeiro momento, será apresentada a estrutura da atividade de
pagamento na Marinha, detalhando a estrutura organizacional da Pagadoria de
Pessoal da Marinha (PAPEM). Na subseção seguinte, com base em dados
coletados na pesquisa de campo junto à Pagadoria de Pessoal da Marinha e em
entrevista ao pessoal envolvido com a atividade de controle interno desta
Organização Militar, buscar-se-á a evolução histórica da aplicação de análise de
dados. Por fim, ainda valendo-se dessas mesmas fontes, serão apresentados
benefícios já alcançados, bem como perspectivas de melhoria no gerenciamento e
controle com base na análise de dados.
3.1
ESTRUTURA DO PAGAMENTO NA MB
O Sistema de Pagamento da Marinha (SISPAG) foi desenvolvido na década
de 60, destinando-se inicialmente para automatização das tarefas relativas ao
pagamento dos proventos e pensões de inativos e pensionistas, sendo,
paulatinamente, ampliado para abranger o pagamento de pessoal da Ativa.
Conforme o subitem 1.1.2 da SGM-302 - Normas Sobre Pagamento de
Pessoal na MB (Brasil, Marinha do Brasil, 2011), o SISPAG tem por finalidade:
a) reconhecer, homologar e registrar os direitos remuneratórios e
compromissos pecuniários das pessoas com relação e vínculo de
remuneração com a Marinha do Brasil (MB);
b) prever, prover e administrar os créditos e os recursos financeiros
necessários ao pagamento de pessoal;
c) efetuar o pagamento, recolher os descontos decorrentes, cumprir as
obrigações patronais e fiscais da MB; e
d) contabilizar as ocorrências financeiras e atestar a propriedade e
correção dos pagamentos efetuados. (grifo nosso)
29
A norma ainda define diversas tarefas para o SISPAG, dentre as quais se
destacam, dentro do tema de estudo deste trabalho:
-
reconhecer,
homologar
e
registrar,
no
âmbito
da
MB,
direitos
remuneratórios e compromissos pecuniários, autorizados e compulsórios;
- verificar a propriedade e correção desses pagamentos;
- produzir as informações referentes ao Pagamento de Pessoal necessárias
às atividades de Controle Interno da MB; e
- apoiar a tomada de decisões da Administração Naval, mediante elaboração
de informações relativas ao pagamento.
Verifica-se nessas tarefas a constante preocupação com o papel a ser
desempenhado pelo Sistema no tocante ao gerenciamento e controle do recurso
público destinado a pagamento de pessoal.
A figura abaixo representa os órgãos competentes do SISPAG:
FIGURA 1 – ESTRUTURA DO SISPAG
Fonte: Leal e Silva (2013, p.48)
No tocante aos órgãos de execução do SISPAG, pode-se distinguir na SGM302 (Brasil, Marinha do Brasil, 2011):
- Informantes Qualificados (IQ) - São Organizações Militares (OM)
autorizadas a comandar, com exclusividade, informação sob sua jurisdição, com
amplitude para alcançar qualquer pessoa remunerada pelo SISPAG;
- Informantes Qualificados Extra-MB (IQ-EX) - Também denominadas
Entidades Consignatárias, são instituições autorizadas, pelo OP mediante convênio,
30
a comandar, com exclusividade, informação sob sua jurisdição, com amplitude para
alcançar qualquer pessoa remunerada pelo SISPAG;
- Organizações Centralizadoras – São OM designadas para comandar
informações, com amplitude para alcançar pessoas de sua lotação e, também, das
lotadas nas OM apoiadas, competindo a elas estabelecer a ligação entre as pessoas
pagas pelo SISPAG e as estas vinculadas;
- Organizações Militares Centralizadas (OMC) – São as OM que não
executam atividades atinentes ao Pagamento de Pessoal, sendo, para tanto,
apoiadas por uma OC; e
- Órgão Pagador (OP) – É aquele a quem cabe efetuar o cálculo da folha de
pagamento, efetivar os pagamentos e descontos devidos e prestar as competentes
informações contábeis, fiscais e financeiras relativas ao SISPAG. Na MB, a PAPEM
é o OP.
Especificamente para a PAPEM, a alínea f) do subitem 1.6.4 da supracitada
Norma atribui as seguintes competências:
• administrar os recursos financeiros alocados ao Pagamento do Pessoal;
• processar as informações elaboradas pelos OE, calcular a remuneração
(pagamentos e descontos) das pessoas e as obrigações patronais da MB e
produzir documentação destinada a executar, formalizar e comprovar os
pagamentos;
• efetuar os pagamentos normalmente mediante créditos bancários,
referentes às remunerações das pessoas e a valores decorrentes dos
descontos efetuados;
• registrar os fatos pertinentes ao Pagamento do Pessoal;
• elaborar e expedir informações em cumprimento à legislação vigente;
• elaborar e expedir informações que apoiem as atividades de
Controle Interno da MB;
• elaborar e expedir informações, endereçadas aos órgãos competentes
da Administração Federal, que demonstrem a aplicação dos recursos
financeiros de Pagamento do Pessoal, no exercício;
• elaborar e expedir informações que subsidiem a tomada de
decisões da Administração Naval;
• cadastrar os IQ, especificando a jurisdição de informações a eles
atribuídas pelo OSG;
• habilitar as Entidades Consignatárias (EC);
• estabelecer as responsabilidades das Entidades Consignatárias
habilitadas;
• elaborar e fornecer subsídios para a programação orçamentária e
financeira do Pagamento do Pessoal; e
• Desenvolver, homologar, implantar e dar manutenção aos sistemas de
informação que apoiam o SISPAG. (grifo nosso)
Em 2009, a PAPEM iniciou a modernização do seu Sistema de Pagamento.
Conforme Ferreira (2013), esse projeto, chamado SISPAG2, foi concebido sob
modernas linguagens de tecnologia da informação, permitindo à Pagadoria suplantar
31
as deficiências identificadas no sistema anterior, como, por exemplo: a limitada
capacidade de desenvolvimento de novas funcionalidades, a escassa documentação
do software, a pouca viabilidade técnica de implementar adequadas rotinas de
controle e a baixa capacidade de implementar críticas automatizadas.
Além disso, acrescenta o autor, “Havia, ainda, a dificuldade enfrentada para
o fornecimento de informações para o Banco de Informações Estratégicas e
Gerenciais (BIEG), do Ministério da Defesa”. (FERREIRA, 2013, p.39).
Uma premissa do processo de modernização é que deveria haver integração
aos sistemas de gestão de pessoal da Marinha, gerando um ambiente de dados
propício à aplicação de técnicas de análise de dados para incremento do controle e
melhor gerenciamento dos dados atinentes à gestão financeira do pessoal da
Marinha.
3.1.1 Estrutura Organizacional da PAPEM
A PAPEM tem como missão “administrar os sistemas de pagamento
atinentes ao pessoal da Marinha, no país e no exterior, a fim de contribuir com a
preparação e eficácia do Poder Naval.”20
A Pagadoria foi criada pela Portaria Ministerial nº 65, de 18 de fevereiro de
1997 e ativada em 27 de março de 1997. A visão cultivada pela Organização Militar
(OM) é de “ser uma Instituição de excelência, no âmbito das Forças Armadas, nas
atividades relacionadas ao pagamento do pessoal da Marinha do Brasil, até 2018, a
fim de contribuir com a eficácia do preparo e da aplicação do Poder Naval, com
compromisso, confiança, profissionalismo, apreço e competência institucional.”21
Nesse escopo, executa o pagamento aproximadamente de 200.000 pessoas
entre militares, servidores civis, beneficiários de pensões militares, ex-combatentes,
anistiados políticos, além de beneficiários de anistiados políticos.
Na consecução de suas tarefas, a OM dispõe de três Departamentos ligados
à atividade-fim, que são: Departamento de Sistemas de Pagamento, Departamento
20
21
Disponível em: <http:www.papem.mar.mil.br>. Acesso em: 17 jul.2016.
Idem
32
de Finanças e Departamento de Consignações. Para o cumprimento da atividademeio, conta com o Departamento de Informática e o de Administração.
Na Figura abaixo, é apresentado o organograma que contempla a estrutura
administrativa da PAPEM, na qual se pode observar a localização hierárquica da
Assessoria de Controle Financeiro:
FIGURA 2: ORGANOGRAMA DA PAGADORIA DO PESSOAL DA MARINHA
DIRETOR
(PAPEM-01)
ASSESSORIA DE GESTÃO
PÚBLICA
(PAPEM-04)
CONSELHO DE GESTÃO
(PAPEM-03)
ASSESSORIA DO SISPAG
(PAPEM-06)
ASSESSORIA JURÍDICA
(PAPEM-05)
ASSESSORIA DE CONTROLE
FINANCEIRO
VICE-DIRETOR
(PAPEM-09)
(PAPEM-02)
SERVIÇO DE SECRETARIA E
COMUNICAÇÕES (SECOM)
ASSESSORIA DE
MODERNIZAÇÃO DO SISPAG
(PAPEM-07)
DEPARTAMENTO
DE SISTEMAS DE
PAGAMENTO
(PAPEM-08)
DEPARTAMENTO
DE FINANÇAS
DEPARTAMENTO
DE INFORMÁTICA
DEPARTAMENTO
DE ONSIGNAÇÕES
DEPARTAMENTO DE
ADMINISTRAÇÃO
(PAPEM-20)
(PAPEM-30)
(PAPEM-40)
(PAPEM-50)
(PAPEM-10)
Fonte: Regimento Interno da PAPEM
A Assessoria de Controle Financeiro (PAPEM-09) foi criada por meio do
Memorando 1/2015/PAPEM, datado de 1º de abril de 2015, subordinada diretamente
ao Diretor, com o propósito de melhorar a atividade de controle financeiro, bem
como aperfeiçoar a fiscalização das tarefas atinentes ao SISPAG e à distribuição de
recursos conotados aos gastos de pessoal da MB. Dentre outras, possui as
seguintes atribuições:
22
I - atuar junto ao Centro de Análise e Sistemas Navais (CASNAV) para
automatização das atividades de controladoria do SISPAG2;
II - efetuar o controle interno sobre a atividade de pagamento de pessoal,
enfatizando o procedimento de crítica sobre as alterações mensais de
pagamento;
III - avaliar, comparativamente, as Organizações Militares Centralizadoras
de Pagamento (OC), no que tange a comportamentos esperados de
parcelas de pagamento;
22
Organização Militar cuja missão é “Contribuir para o Desenvolvimento Tecnológico da Marinha e do
País”.
33
IV - implementar mecanismos de controle e acompanhamento dos valores
23
não repassados do Manutenção e Família (MANUFAL) ;
V - implementar mecanismos de controle e acompanhamento dos valores
24
repassados às Entidades Consignatárias ;
VI - implementar outros mecanismos de controle e acompanhamento, à luz
dos processos de desembolso existentes na PAPEM, ou determinados pelo
Diretor, em especial os que afetem o saldo das contas de passivo; e
VII - atuar junto ao Serviço de Inativos e Pensionistas da Marinha (SIPM),
visando contribuir para o aumento da capacidade de controle daquele
Serviço, referente aos processos de pagamento de inativos e pensionistas.
Essa Assessoria, com o desenvolvimento de suas atribuições, visa criar
soluções fáceis para os problemas inerentes ao controle financeiro, e, por
conseguinte, para o controle interno do sistema de pagamento, levando em
consideração a utilização de ferramentas gerenciais que apresentem baixo custo de
implantação, sem o acréscimo de carga burocrática desnecessária, que possa gerar
efeitos positivos a ponto de servir de benchmarking a outros órgãos públicos e, por
fim, que seja de fácil replicabilidade.
As atribuições da Assessoria de Controle Financeiro são perfeitamente
caracterizadas pelo aspecto da controladoria, que, por sua vez, exerce, atualmente,
um papel fundamental para as grandes organizações, tanto pela competitividade
inerente aos mercados atuais, o que exige o uso eficaz de seus recursos, como pela
racionalização destes, evitando-se desperdícios inaceitáveis de toda ordem. Assim,
nada melhor que controlar os processos para se ter uma organização realmente
capaz de se tornar competitiva na sua área de atuação.
3.2
ATIVIDADES DE CONTROLE NA PAPEM
Nesta subseção serão detalhadas as atividades de controle exercidas no
âmbito da Pagadoria de Pessoal, bem como os benefícios já alcançados e as
perspectivas futuras, coletados por meio de entrevista ao CMG (RM1-IM) Márcio
Pinheiro de Vasconcellos, Assessor de Controle Financeiro daquela OM.
23
Parcelas atinentes à Pensão Alimentícia instituída por juízo.
Pessoa de direito público ou privado em favor da qual a Marinha, mediante instrumento
administrativo, poderá autorizar descontos na remuneração do pessoal que mantém relação e
vínculo de remuneração com a Marinha, por meio do SISPAG2.
24
34
3.2.1 Situação atual das atividades de controle
Leal e Silva (2013) destacaram como principais vetores de controle
utilizados na Pagadoria:
- Depuração da Folha País – verificação minuciosa efetuada pelo SISPAG
sobre as cerca de 500 mil alterações (inclusão/exclusão/alteração de parcela) de
pagamento enviadas mensalmente pelas OC/IQ, a que se dá o nome de
“depuração” do pagamento, visando à identificação e posterior correção de possíveis
inconsistências nesse processo.
- Controladoria da Folha País - este vetor é gerenciado pela Divisão de
Controladoria (PAPEM-22)25.
Em complemento às atividades de Depuração (1º
vetor de controle), verificam-se os lançamentos ou comandos efetuados pelas
OC/IQ, com objetivo de constatar ocorrências de irregularidades ou discrepâncias
nas implantações ou alterações de parcelas de pagamento, sendo essas
constatações informadas, por meio de mensagem, às OC e OM responsáveis. O
objetivo principal desta atividade é acompanhar a execução dos atos, identificando,
em caráter opinativo, preventivo ou corretivo, se as ações desempenhadas estão de
acordo com a legislação. Aliado a isso, a Pagadoria dá conhecimento aos Agentes e
Fiéis de Pagamento das OC dos principais erros/inconsistências, por meio de
relatórios e adestramentos, a fim de alertar e instruir quanto ao procedimento correto
a ser adotado.
- Controladoria da Folha Exterior - O terceiro e último vetor é gerenciado
pela Divisão de Execução do Pagamento no Exterior (PAPEM-14), com o foco de
verificar inconsistências no pagamento de militares designados para missões
transitórias e permanentes no exterior. Nesse conjunto, o PAPEM-14 centraliza e
monitora, mensalmente, a execução do pagamento em moeda estrangeira de 28
Organizações Militares de terra e cerca de cinco navios designados para missões no
exterior. Em linhas gerais, dentre as principais verificações dessa atividade de
controle, são identificadas e corrigidas ocorrências como a de militares com
pagamentos vinculados, concomitantemente, à Folha País e Folha Exterior, além de
25
Conforme citado na subseção anterior, este vetor é de responsabilidade atual da Assessoria de
Controle Financeiro, mantido o objetivo.
35
possíveis ausências de descontos obrigatórios e incoerências no recebimento da
parcela de auxílio.
Os autores ainda alertam que não existe estanqueidade entre os vetores. Na
verdade, estes são complementares com o intuito de minimizar a ocorrência de
inconsistências no processo de pagamento.
Percebe-se nos dois últimos vetores a utilização da análise dos dados do
processo de pagamento para o controle interno e também para o aprimoramento do
processo como um todo, ao servir para o gerenciamento, por exemplo, da prioridade
a ser dada nos adestramentos ministrados pela Pagadoria.
Cabe ainda destacar a aderência dos métodos de controle nas atividades de
execução do pagamento de pessoal, por meio de seu Órgão Pagador, ao
preconizado na Lei de Responsabilidade Fiscal e nas Normas do Conselho Federal
de Contabilidade, citados na subseção 2.2.2 deste trabalho, na busca de uma
administração pública gerencial.
3.2.2
Controle exercido por meio de análise de dados
Considerando que o foco deste estudo de caso é verificar a aplicação de
técnicas de análise de dados para melhoria do gerenciamento e controle, será
detalhada a forma que o controle é exercido nos segundo e terceiro vetores de
controle anteriormente citados.
Para uma melhor compreensão, passa-se a descrever o processo das
consultas de forma generalizada. O processo de pagamento do pessoal militar é
composto de diversas etapas, que vão desde a captação das alterações mensais
enviadas pelas OC até o efetivo crédito em conta corrente no dia do pagamento,
realizado pelos bancos conveniados. No decorrer desse processo, algumas
discrepâncias podem ocorrer, seja por erro do próprio sistema, ao apresentar
inconsistência, ou pela digitação equivocada realizada por algum Agente de
Pagamento. Sendo assim, esses erros acabam por prejudicar o fluxo financeiro
destinado ao pagamento de pessoal.
Após o processamento das alterações mensais, é gerado um banco de
dados, o Cadastro Geral de Servidores (CGS), que contém informações relativas à
36
folha de pagamento do mês atual. A partir desse banco, a Assessoria de Controle
Financeiro passa a promover diversas consultas (queries), a fim de buscar as
possíveis discrepâncias existentes.
Essas consultas são escritas em linguagem SQL e, ao serem executadas,
apresentam os resultados, de acordo com os parâmetros delineados. Os parâmetros
são definidos, levando-se em consideração os erros mais comuns observados pela
PAPEM. Atualmente, existem mais de 50 consultas, rodadas mensal ou
quadrimestralmente, de acordo com o grau de criticidade atribuído a elas. Após
terem sido executadas todas as queries em um determinado mês, são transmitidas
mensagens administrativas às OC26, informando as discrepâncias verificadas, a fim
de que possam solucioná-las em tempo.
Cabe ressaltar que a PAPEM não é a Organização Militar responsável pela
atividade de controle interno da Marinha, entretanto, ela realiza o controle sobre o
banco de dados, gerado mensalmente, relativo ao pagamento de pessoal. O intuito é
facilitar o trabalho de controle interno das OC, por meio desta ferramenta, auxiliando
nas conferências previstas nas Normas.
Para as consultas com alto grau de criticidade, as mensagens transmitidas
exigem resposta com prazo estipulado, contendo as ações em andamento para a
solução do problema. De posse da quantidade de discrepâncias apresentadas, a
PAPEM identifica as OC que apresentam o maior número de erros, e busca atuar
pontualmente, voltando sua atenção à descoberta das razões dessas OC terem
cometido a maior quantidade de erros ao longo do período analisado.27
Além disso, a PAPEM identifica o que pode ser feito para evitar que as
discrepâncias voltem a ocorrer, pelo menos para essa OC em especial. E, quando
necessário e pertinente, são divulgadas orientações gerais em documento próprio da
MB, o Boletim de Ordens e Notícias (BONO), a fim de dar publicidade às soluções
para os erros mais comuns, bem como caminhos adequados para o devido acerto.
Na tabela abaixo se pode visualizar alguns exemplos das consultas
executadas atualmente. Salienta-se, no entanto, que outras ainda estão sendo
26
A estrutura de centralização das atividades de pagamento de pessoal, citada na subseção 3.1,
permite a redução do pessoal envolvido na execução das tarefas, entretanto, implica o aumento
do número de pessoas cujo pagamento é controlado pelas OC, dificultando o controle a ser
exercido pelos agentes responsáveis.
27
Muitas vezes, descobre-se que o pessoal alocado para a gestão de pagamento, em uma
determinada OC, é inexperiente, precisando de orientações mais direcionadas, ou até mesmo
existe um acúmulo de funções para o pessoal que trabalha nessa gestão, tornando-a pouco
eficiente.
37
criadas para aperfeiçoamento das verificações, e ainda outras poderão ou deverão
ser criadas para fins específicos, conforme o caso.
QUADRO 1 - PRINCIPAIS QUERIES REALIZADAS
Cadastrais
-
Reativação
Financeiros
de -
Percentual
Acerto de Contas
de
Benefícios Sociais
- Alterações OC/IQ - Recebimento de
pagamento de militar Adicional Militar e
repetidas.
Auxílio-Transporte/
suspenso
- Alteração de OC.
Auxílio Pré-Escolar
ou de
Habilitação
bloqueado no mês incorreto.
anterior.
-
Ausência
- Falta de PASEP
descontos
- Alteração de conta sem as parcelas de
de
- CPF em branco ou obrigatórios.
com duplicidade de ocorrência.
Gratificação
Representação
de
e
corrente.
desconto, ou vice-
- Permanência em
versa.
Acerto de Contas
-
por
Auxílio-Transporte
mais
de
3
meses.
Inativo
com
sem Pró-Labore.
Localidade Especial
indevida/inexistente.
Fonte: elaboração própria
Como se pode observar, o objetivo dessa gama de consultas ao banco de
dados do pagamento mensal é evitar e/ou corrigir, em tempo, as irregularidades de
pagamento, gerando, como consequência, o adequado uso dos recursos públicos, o
que vem a corroborar com a ideia da defesa do patrimônio público e ao incremento
da transparência da gestão, por meio das atividades de controle interno, correição,
prevenção e combate à corrupção e ouvidoria.
Nesse sentido, fica caracterizada a utilização de técnica de análise de dados
no atendimento do controle interno pelo estabelecimento de “procedimentos,
critérios e ações que permitam a melhor proteção que a empresa possa ter contra as
falhas humanas intencionais ou não”. (PADOVEZE, 2003, p.38).
Ao fazer uso dessa facilidade tecnológica, as atividades executadas
atendem ao princípio de controle interno de “utilizar o máximo possível de recursos
computacionais, com procedimentos internos e sequenciais”. (PADOVEZE, 2003,
p.38).
38
3.2.3 Benefícios alcançados/previstos
De uma forma bem genérica, pode-se apontar os seguintes benefícios na
utilização de técnicas de análise de dados:
- contribuir para a legalidade da Folha de Pagamentos, ou seja, que os
dados nela contidos representem fielmente todos os direitos e obrigações de cada
relação de despesa orçamentária referente ao pessoal;
- Auxiliar, por meio da análise dos erros mais frequentes, os setores
responsáveis pelo processamento da Folha de Pagamentos, sugerindo alterações
no SISPAG ou nos procedimentos administrativo das OC; e
- Acumular conhecimento que serviu de auxílio à definição das regras de
negócio do novo Sistema de Pagamento (SISPAG2).
Sobre este último benefício, cabe destacar a preocupação com controle e
gestão no desenvolvimento do projeto:
Cabe ressaltar que o SISPAG2 prevê a utilização intensa do ambiente web,
permitindo, assim, que diversos processos de negócio sejam
substancialmente inovados. O objetivo é de promover o incremento do
controle da atividade de pagamento de pessoal, tendo como pré-condição
reduzir ou não acrescer o trabalho manual dos atores do processo de
pagamento nas OC e IQ, distribuídos aos meios flutuantes e de terra, por
todo o território nacional. Entre as principais inovações do SISPAG2,
destacam-se: o sensível incremento da capacidade crítica online
automatizada do SISPAG2, a atualização em tempo real das informações
incluídas nas bases de dados do SISPAG2 para Agentes de Pagamento,
Auditores e tomadores de contas, o que resultará na melhoria da qualidade
dos dados imputados, e que possibilita realizar atividade de controle interno
concomitante. Desta maneira, deixando a crítica manual de pagamento de
ser realizada na PAPEM, será viável o encurtamento do tempo de
processamento da folha. Por fim, a integração com as bases de dados de
pessoal também conferem aos dados inseridos no SISPAG2, um sensível
acréscimo no nível de segurança das operações. (FERREIRA, 2013, p.41)
Dessa forma, haverá um incremento no controle interno da folha de
pagamento da Marinha, pois, muitos dos erros hoje constatados após o
processamento da folha, serão impedidos de acontecer, ou seja, nesta situação o
controle passará a ser exercido “ex-ante”. Conforme explicado na seção anterior,
esse tipo de controle permite prevenir ou impedir o sucesso de atos indesejáveis
como erros, desperdícios ou irregularidades, sendo mais efetivo.
Leal e Silva (2013) estimam que, em 2011 e 2012, a ação de controle na
Folha de Pagamento do País proporcionou a devolução média anual de
39
aproximadamente R$ 210.000,00 aos cofres públicos, frutos da constatação de
pagamentos indevidos.
Estimativas internas da Pagadoria apontam para redução em cerca de 50%
de todos os erros apurados no Sistema atual, fruto da inclusão nas regras de
negócio do SISPAG2 de dispositivos que impeçam a ocorrências dessas
inconsistências, materializando um dos benefícios da aplicação das técnicas de
análise de dados sobre o banco de dados.
Mesmo com os benefícios já alcançados e os previstos com a entrada em
produção para os militares da Ativa do SISPAG2, em agosto de 2016, é importante
frisar que a tarefa de efetuar consultas parametrizadas ao CGS tem um caráter
cíclico e dinâmico, ou seja, além de alimentar a PAPEM constantemente acerca das
discrepâncias existentes, pode e deve ser aperfeiçoada ao longo do tempo. Todavia,
o número de discrepâncias jamais atingirá o nível zero, tendo em vista que o
processo mensal de pagamento é repleto de variáveis exógenas, e, sendo assim,
erros que já haviam sido aparentemente estancados, em um processo, poderão vir a
ocorrer em outros, mesmo com as precauções adotadas.
Ainda na constante busca de benefícios maiores, foi desenvolvido o Módulo
Controladoria de forma que as OC, por meio dos Agentes de Pagamento, possam
visualizar e igualmente executar as verificações das possíveis discrepâncias
diretamente no sistema, prescindindo da comunicação do Órgão Pagador. Além de
permitir as OC tomar atitudes para saná-las com maior brevidade, agregando
celeridade ao processo, permitirá que a Assessoria de Controle Financeiro tenha
mais disponibilidade de tempo para aperfeiçoamento das consultas e controle
existentes, possibilitando à Marinha maior capacidade de gestão e controle dos
recursos públicos destinados à Folha de Pagamento.
40
4
APLICAÇÕES NA ÁREA DE DEFESA E SEGURANÇA
Nesta seção serão citadas algumas possíveis utilizações de análise em
banco de dados e projetos da Defesa, com base em aplicações semelhantes obtidas
em pesquisa documental. Importante ressaltar que não cabe detalhamento ou
mesmo exemplo concreto, pois, para tal, seria necessário o conhecimento sobre a
modelagem de dados existente. Entretanto, considera-se possível demonstrar a
aplicabilidade das técnicas de análise de dados para melhoria do gerenciamento e
controle desses bancos de dados e projetos, que contribuiriam significativamente
para a Segurança e Defesa do Brasil.
4.1
BANCO DE INFORMAÇÕES ESTRATÉGICAS E GERENCIAIS (BIEG)
Medina (2013, p.56) descreve que
[...] BIEG é um sistema que apoia o MD e as Forças Armadas nos
processos decisórios relacionados à remuneração dos militares da ativa,
inativos, pensionistas e anistiados políticos. Fornece informações
fundamentais para estudos financeiros sobre concessão de reajustes de
vencimentos, avaliação dos compromissos futuros da União, atendimento
de demandas diversas de informações, etc.
Dessa forma, acrescenta a autora, o referido banco de dados representa
“[...] uma ferramenta indispensável ao atendimento de demandas de informações
internas ao MD ou daquelas provenientes de outros órgãos governamentais”
(MEDINA, 2013, p.56). Tal importância mostra a contribuição que a aplicação de
técnicas de análise de dados aplicadas a esse banco apoia o MD nas decisões e
negociações de alto nível, bem como, não é incoerente afirmar, no controle dos
dados consolidados das forças singulares.
Corroborando o fato, pode-se extrair da Portaria Normativa 1.600/MD/2011:
Art. 2º O Banco tem por finalidade operacionalizar informações sobre o
cadastro e a folha de pagamento dos militares, garantindo a integração dos
dados das Forças Armadas e o acesso às informações relevantes,
assegurando transparência e controle.
41
Art. 3º As principais aplicações do BIEG se destinam às seguintes
atividades:
I - subsidiar estudos sobre a remuneração dos militares;
II - fornecer os dados para o processo de avaliação atuarial dos
compromissos financeiros da União com os militares das Forças Armadas e
seus pensionistas;
III - contribuir para a elaboração da publicação de uso do Ministro de Estado
da Defesa; e
IV - atender a demandas de outros órgãos, públicos e privados, quando
autorizado ou em cumprimento a responsabilidade legal do MD. (grifo
nosso)
A figura abaixo representa o BIEG, demonstrando os passos de
transformação dos dados em informações e conhecimento, conforme estes foram
definidos na subseção 2.1.1:
FIGURA 3 – ESQUEMA DO BIEG
Fonte: Medina (2013, p. 60)
Antevendo a possibilidade de utilização de técnicas de análise dados,
Medina (2013, p. 59) cita um estudo sobre a implantação de um Data Warehouse de
informações de pessoal na MB, consolidando diversas informações de variadas
42
fontes, utilizando “[...] softwares de mineração de dados, transformando-os em
informações valiosas no momento de se tomar decisões”.
Cabe destacar que dentro do aspecto da modernização da gestão, que é
uma das três vertentes que balizam o processo de transformação da defesa,
constante do Anexo III do Livro Branco de Defesa Nacional (LBDN), pode-se
identificar que alguns dos objetivos do suporte estratégico “pessoal” serão melhor
atingidos com a evolução do BIEG para um Data Warehouse que inclua os dados
das forças singulares. Com esse repositório, a utilização da mineração de dados,
pode auxiliar na implantação do sistema de gestão por competências de forma
automatizada, garantindo agilidade e qualidade na análise das informações, que é
um dos objetivos desse suporte.
4.2
PROJETOS ESTRATÉGICOS DE DEFESA
A partir das diretrizes estabelecidas na Estratégia Nacional de Defesa
(END), foram definidos os projetos estratégicos para desenvolvimento da
capacidade do Brasil em defender sua soberania e seus interesses. Essa definição
funciona também como uma priorização na alocação dos recursos, de forma que se
possa garantir a continuidade de suas execuções.
Tais projetos fazem parte do Plano de Articulação e Equipamento da Defesa
(PAED), que, conforme informado do sítio da Ministério da Defesa28, corresponde
[...] a consolidação dos detalhados planos de recomposição da capacidade
operativa da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, associada à busca de
autonomia tecnológica e ao fortalecimento da indústria de defesa nacional.
[...] O Plano de Articulação e Equipamento da Defesa (PAED) é, em termos
simples, o principal instrumento que o Estado dispõe para garantir o
fornecimento dos meios que as Forças Armadas necessitam, bem como a
infraestrutura que irá provê-los.
O Anexo II ao Livro Branco de Defesa Nacional (LBDN) detalha o PAED,
com moldura temporal de 20 anos (2012 a 2031), contribuindo para o principal
28
Disponível em: <http://www.defesa.gov.br/index.php/industria-de-defesa/paed.> Acesso em: 25
jul.2016.
43
objetivo do LBDN “[...] visa esclarecer à sociedade brasileira e à comunidade
internacional sobre as políticas e ações que norteiam os procedimentos de
segurança e proteção à nossa soberania.” (BRASIL. MINISTÉRIO DA DEFESA,
2012c).
Oliveira (2015, p.13) destaca que
O PAED, além da vertente de investimentos em ‘equipamento’, que se
traduz no conjunto de materiais necessários ao cumprimento da missão,
possui a vertente ‘articulação’, por meio da qual se busca aperfeiçoar as
estruturas operacionais das Organizações Militares e a sua distribuição no
território brasileiro. Constitui, ainda, um instrumento por meio do qual se
buscará promover a reorganização da BID.
Os Projetos Estratégicos definidos pelo MD são:
 Marinha do Brasil
• Programa Nuclear da Marinha;
• Construção do Núcleo do Poder Naval, incluindo o desenvolvimento de
submarinos convencionais e de propulsão nuclear (Prosub); e
• Sistema de Gerenciamento da Amazônia Azul (SisGAAz)
 Exército Brasileiro
• Sistema Integrado de Monitoramento de Fronteiras (Sisfron);
• Guarani (Família de blindados); e
• Proteger
 Força Aérea Brasileira
• KC-390
• Modernização da aeronave AM-X
• VANT-FAB (Veículo aéreo não tripulado)
Tomando-se por base apenas os Projetos Estratégicos e os valores
envolvidos, é possível constatar a importância para a Defesa do correto
gerenciamento e controle da execução destes. Novamente invocando o Anexo III do
LBDN, agora no tocante ao suporte estratégico “planejamento”, pode-se identificar
que alguns objetivos seriam mais facilmente atingidos, caso houvesse uma
estruturação dos dados em forma de banco de dados, de modo a permitir a
aplicação de técnicas de análise. Como exemplo desses objetivos:
44
- controlar a execução, com foco nos resultados e não nos processos; e
- orientar a implementação de sistemas corporativos que facilitem a gestão
dos recursos, tais como catalogação, qualidade, protocolos eletrônicos,
plataformas de informática e gestão de projetos e de pessoal. (BRASIL.
MINISTÉRIO DA DEFESA, 2012c).
4.3
OUTRAS APLICAÇÕES
Muitos dos projetos citados na subseção anterior estão relacionados com
obtenção e manutenção dos meios. Já existem relatos, em artigos internacionais, da
aplicabilidade da mineração de dados contribuindo para a melhoria do processo de
manutenção. Por exemplo, Meseroll, Kirkos e Shannon (2007), explorando a
questão da manutenção da aviação naval com foco na aeronave F/A-18C,
demonstram que o uso de mineração de dados, associado ao conhecimento de
como o sistema funciona e interage com outros sistemas, pode melhorar a eficiência
em todos os níveis de manutenção.
Também foram encontrados outros artigos referentes à utilização de
mineração de dados nas atividades militares como, por exemplo:
- Um exemplo de aplicabilidade é dado por Ceruti (2000) que relaciona a
mineração de dados e outras inovações tecnológicas como uma forma de
aperfeiçoar os sistemas de informações militares, propiciando um melhor
conhecimento das informações do teatro de operações bem como permitir a
expansão do conhecimento para todos os níveis hierárquicos;
- Outro estudo encontrado foi sobre a utilização de data mining em
aplicações militares para desenvolvimento de contramedidas eletrônicas. Motta,
Alves e Ebecken29 (2007) alertam que essa área possui como característica a pouca
informação disponibilizada ostensivamente. Em seu artigo, os autores desenvolvem
a aplicação de técnicas de data mining sobre os dados recebidos de outros sistemas
e sensores do navio para tornar mais eficiente a utilização de contramedidas
eletrônicas contra mísseis anti-navios.
29
Motta e Alves são do Instituto de Pesquisas da Marinha (IPqM) e Ebecken é da Universidade
Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).
45
- Cerutti e McCarthy (2000) relatam a evolução de um projeto de pesquisa
com utilização da mineração de dados na predição de eventos de guerra. Os autores
destacam que a análise de diversos dados em busca de padrões (data mining) que
indiquem previamente a possibilidade do acontecimento permitiria uma melhor
preparação e prontificação das forças. No artigo em questão, eles relatam a
aplicação durante um exercício do Corpo de Fuzileiros Navais americano, em que a
base de dados utilizada foi a de troca de informações das forças adversárias.
Realçam a importância de buscar-se uma interface de fácil utilização para o usuário,
o que permitirá uma disseminação mais fácil.
46
5
CONCLUSÃO
A Revolução da Tecnologia da Informação trouxe às organizações a
possibilidade de transformar o arquivamento dos seus registros e processos
administrativos do meio físico para ambientes computacionais. A facilidade para a
coleta e armazenamento dos dados deu origem à criação de bancos de dados cada
vez maiores e mais complexos, que despertaram necessidades de evolução
tecnológica na modelagem e para consultas, no sentido de transformar aquele
universo de dados em informações que, por sua vez, baseadas na vivência e
experiência do profissional, geram conhecimento útil para estas organizações.
Este processo, se por um lado tornou-se um grande desafio de organização
e refinamento da importância e materialidade, por outro se apresentou como um
grande desafio para todos os profissionais associados às atividades de
gerenciamento e controle interno.
O surgimento do banco de dados relacional deu azo à criação de uma
técnica simples, utilizada para consultar uma base de dados, chamada Structured
Query Language (SQL), ou Linguagem de Consulta Estruturada, que é uma
linguagem de pesquisa padrão para banco de dados relacional, de fácil
entendimento, com uso bastante difundido. A evolução da modelagem de banco de
dados foi acompanhada do aprimoramento das técnicas de análise, destacando-se a
mineração de dados (data mining) que corresponde à extração de informações de
grande base de dados.
Ao analisar os aspectos conceituais referentes a controle interno, com foco
no controle interno governamental, observa-se a importância com a eficiência e
eficácia da entidade. Assim, a obtenção de informação/conhecimento permitirá
influenciar o comportamento das pessoas, a fim de atuar sobre as variáveis internas
e externas de que depende o funcionamento da organização.
Verifica-se a atuação do controle visando assegurar que as atividades de
uma organização sejam realizadas conforme as orientações definidas para a
organização, no caso a atividade de Defesa, e contribuam para o alcance de seus
objetivos. Como exemplo, o gerenciamento de processos e o atingimento dos
objetivos propostos contribuem para o contido na Orientação 7.18, da Política
Nacional de Defesa. Ainda, a utilização da mineração de dados permite a análise e
47
previsão de tendências, em consonância com o objetivo X da Política Nacional de
Defesa.
O referencial teórico também apresentou, com casos concretos estudados, a
importância da conjugação otimizadora da Tecnologia de Informação com a eficácia
no gerenciamento e controle das organizações públicas e privadas.
Visando demonstrar a efetividade dessa conjugação, optou-se por verificar a
existência, benefícios e perspectivas dessa associação no processo de Folha de
Pagamento do Pessoal Militar da Marinha do Brasil. A relevância do foco de estudo
é justificada com o peso de tais despesas no contexto orçamentário do Brasil, em
um ambiente em que as restrições orçamentárias causam um impacto negativo na
área de Defesa e no desenvolvimento do país. Assim, qualquer iniciativa que possa
contribuir para redução dos recursos despendidos com pessoal, indiretamente,
permite uma maior alocação para iniciativas que contribuam para segurança, defesa
e desenvolvimento. Tal fato pode ser corroborado pelas iniciativas da ControladoriaGeral da União, do Tribunal de Contas da União e, mais recentemente, do Ministério
do Planejamento, Orçamento e Gestão, citadas no trabalho.
Com base nas informações coletadas junto à Pagadoria de Pessoal da
Marinha, no tocante à evolução histórica da aplicação de técnicas de análise ao
banco de dados de pagamento de pessoal militar, foi possível observar a economia
de recursos públicos, a utilização das constatações para melhor gerenciamento do
processo, por meio de identificações dos principais erros e das organizações com
maior incidência destes, bem como serviu de base à definição das regras de negócio
para a modernização do Sistema de Pagamento da Marinha. Nesse contexto, é
possível observar que as ações postas em curso pela Pagadoria condizem
exatamente com os objetivos da Controladoria-Geral da União. Assim, foi possível
comprovar a contribuição para, em última instância, da boa gestão dos recursos
públicos, com a transparência que lhe é devida, e, por conseguinte, a sua
racionalização.
Buscando caracterizar outras aplicações na área de Defesa, explorou-se
uma possível aplicação no gerenciamento das informações de pessoal das forças
constantes do Banco de Informações Estratégicas e Gerenciais. Outra possibilidade
de aplicação aventada foi a contribuição para o gerenciamento dos projetos
estratégicos, e de todas as atividades previstas no Plano de Articulação e
Equipamento da Defesa. Ressalta-se a aderência à modernização da gestão
48
constante do Livro Branco de Defesa Nacional sob o enfoque do suporte estratégico
“pessoal” e “planejamento”.
Foi possível identificar também uma pequena amostra da utilização de
mineração de dados em atividades militares de outros países. Pode-se aventar
também, por exemplo, a análise de dados referentes a eventos SAR (Search and
Rescue), buscando-se padrões que permitam originar ações de prevenção e
orientações para mitigação dos riscos de ocorrência.
Destarte, encontra-se atingido o objetivo proposto para o estudo de analisar
a contribuição de técnicas de análise de banco de dados para melhoria do controle e
gerenciamento administrativo dos Órgãos da Administração Federal, com exemplos
concretos na área de Defesa.
49
REFERÊNCIAS
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