nota técnica

NOTA TÉCNICA
POLÍTICA FISCAL DE 2015 A 2022:
TRAJETÓRIAS POSSÍVEIS DE AJUSTAMENTO
Gabriel Leal de Barros*
JULHO DE 2014
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Economia Aplicada
Ano 2014|
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Introdução
Diante da difundida necessidade e expectativa do mercado em torno
de algum ajuste na condução da política econômica a partir de 2015, seja o
governo qual for, o exercício atual procura adicionar algumas reflexões
quantitativas acerca dos possíveis caminhos de ajustamento que a política
fiscal, em particular, pode trilhar. Nesse sentido, foram traçados dois
cenários: O primeiro considera um tombo maior da economia em 2015,
porém com uma recuperação mais vigorosa a partir de 2016 e convergência
da inflação para o centro da meta de 4,5% a.a em 2017; Já o segundo, leva
em conta uma continuidade das atuais taxas de crescimento e inflação na
casa 2% e 6% ao ano, respectivamente. As premissas serão apresentadas
de maneira mais formal na tabela 1.
Vale destacar que a apresentação dessa versão do exercício de
simulação do processo de ajustamento das contas fiscais tem por objetivo ser
mais concisa e objetiva, deixando para depois maiores (e não menos
importantes) detalhamentos acerca das premissas e hipóteses que
embasaram o cenário fiscal inicial por completo. A ideia é focar no lead e no
que há de mais relevante em torno das potenciais trajetórias fiscais.
Tabela 1: Premissas Macroeconômicas
Rubricas
Cenário 1: Recuperação do Crescimento
PIB Real (% a.a)
Infl ação (% a.a)
Cenário 2: Crescimento Baixo
PIB Real (% a.a)
Infl ação (% a.a)
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
1,00
7,50
4,50
5,00
3,50
4,50
4,00
4,00
4,00
4,00
4,00
4,00
4,00
4,00
4,00
4,00
1,20
6,80
1,60
6,20
2,00
6,40
2,00
6,40
2,00
6,20
2,00
6,20
2,00
6,00
2,00
5,90
Fonte: IBGE e Banco Central
Elaboração própria
Em que pese a maior dificuldade para fazer previsão em função da
cada vez mais escassa previsibilidade que tem acometido às estatísticas
fiscais, o exercício de simulação de médio prazo buscou ex-ante trabalhar
com uma ótica um pouco distinta da tradicionalmente apresentada pela
Secretaria do Tesouro Nacional, mais agregada. Com isso, espera-se ao
mesmo tempo isolar os mecanismos mais discricionários da política fiscal
bem como ter um retrato, o mais fidedigno possível, da condição estrutural
* Economista, Pesquisador do IBRE/FGV e especialista em contas públicas.
As opiniões expressas neste documento são exclusivamente do autor e não expressam
necessariamente as do IBRE/FGV. Erros e omissões são, naturalmente, de inteira responsabilidade do
autor.
O autor é particularmente grato ao apoio da assistente Vilma da Conceição Pinto.
Elaborado em 24/06/2013.
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Ano 2014|
das contas públicas. Nesse sentido, espera-se que uma análise mais detida
nos detalhamentos das contas fiscais possa enriquecer o exercício de
simulação e minimizar a amplitude dos erros, onipresentes nos trabalhos de
forecast.
Sobre os Cenários Fiscais
A respeito das simulações relativas às distintas trajetórias possíveis
para o gasto público, optou-se por trabalhar com as mais variadas
combinações de regras de reajuste do salário mínimo, fundamentais na
determinação da trajetória de grande parte dos componentes do grupo de
transferência de renda (TR), que inclui além dos gastos com o regime privado
de previdência, os benefícios assistenciais, abono, seguro desemprego e o
programa bolsa família. O programa Minha Casa Minha Vida foi mantido em
todas as simulações no patamar de 0,2% do PIB de 2015 a 2022.
Ainda no que diz respeito à dinâmica do salário mínimo, incorporamos
no exercício de simulação as quatro principais regras que hoje estão sobre a
mesa de negociações para entrar em vigor a partir de 2016, são elas:
1. Regra PIB, compreendida como sendo a atual regra, de inflação do
período anterior ao de referência mais o crescimento em termos
reais do PIB de dois anos antes;
2. Correção 0%, entendida como a manutenção dos ganhos que a
atual política de ganhos reais proporcionou ao piso nacional; ou
seja; reajuste do mínimo pela inflação cheia registrada no período
anterior;
3. + 1% de ganho real, entendido como sendo uma aproximação a
regra mais alinhada ao crescimento da produtividade do trabalho
ou ao PIB per capita;
4. + 1% de ganho real após 2019, assumindo que a atual regra de
PIB seja prolongada até 2019 e, somente a partir de 2020,
prevaleça a regra de mais 1% de ganho real.
Além do efeito preço captado pela escolha da regra do mínimo, o exercício
incorpora uma abordagem botom-up que busca levar em conta as
particularidades dos distintos componentes das TR´s para simulação do
quantum dos benefícios, tanto daqueles que são diretamente amarrados ao
piso nacional quanto dos demais.
Adicionalmente a estas hipóteses, mantivemos o gasto com pessoal
constante em 4,26% do PIB até o final do período e uma contenção
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importante de 0,2 pontos do produto sobre o investimento em 2015 – que
fecharia em 0,8% ante a média de 1,0% do PIB nos anos anteriores - como
forma de sinalização do commitment com a trajetória de gradual ajustamento
fiscal.
Por fim, assumimos que dois terços do custo com o subsídio ao setor elétrico
(aqui entendido como os subsídios à Conta de Desenvolvimento Energético)
que teve impacto fiscal primário, cerca de R$20,4 bilhões no biênio de
2013/14E, será em grande parte revertida já em 2015. Ou seja, mesmo com
alguma reversão dos subsídios no ano que vem, haveria impacto primário de
R$6,8 bilhões sobre a despesa primária, fruto do resíduo e certo gradualismo
da política.
Pelo lado das receitas, o exercício assume um retorno a padrões civilizados
(pré-crise) do nível de remessa de dividendos das estatais federais,
concomitantemente com o cenário moderado de tapering dos bancos
públicos, mantidos constantes em 9,5% do PIB. Esse ponto é de grande
relevância para a dinâmica das dívidas bruta e líquida, que não serão
detalhadas aqui, mas que foram consideradas no exercício mais completo.
Por fim, assumiu-se um “tarifaço” equivalente a 0,5% do PIB em 2015,
decorrente da reversão de apenas parte (ainda tímida) das medidas de
desoneração tributária. As demais receitas primárias dependem intimamente
do dinamismo do crescimento econômico.
Resultados
De forma bastante objetiva e sintética, os resultados ratificam o diagnóstico
de que a política fiscal - nos moldes que hoje vigoram no país – não deve
caminhar à frente dos fundamentos e drivers do crescimento econômico.
Caso contrário, corre-se o risco de entrar num círculo vicioso uma vez que a
continuidade da atual regra fiscal - que prioriza os gastos com transferências
de renda – não produz significativo efeito multiplicador em termos de maior
expansão econômica, fundamental para viabilizar e sustentar políticas dessa
natureza.
Além disso, o risco que decisões pouco maduras podem trazer em termos de
crescimento, seja pela via de maiores despesas correntes ou mesmo por
aumento ativo de carga fiscal, tende a reforçar uma pró-ciclicalidade e induzir
a economia a uma espiral de difícil solução, naturalmente mais custosa,
social e economicamente. De outra forma, é crucial que o processo de
tomada de decisões incorpore em seu background reflexões e mecanismos
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que garantam a vitalidade e o poder de atuação efetivamente anticíclico da
política fiscal.
Dito de forma bastante direta: O fiscal não pode ser restrição para o
crescimento, seria um tiro no pé! Ele tem de vir a reboque, especialmente se
as decisões não priorizam o aumento do investimento público, como indutor e
complementar ao privado.
Vamos aos números, o que de fato interessa. Com baixo crescimento e
sem reformas na despesa, o superávit primário só alcança níveis de 2,5%
do PIB (aquele mais próximo de estabilizar a dívida pública) em 2021, caso a
opção pela nova regra do salário mínimo seja de correção real de 0%. As
demais opções, regra PIB e + 1% de ganho real, garantem no máximo um
primário de 2,3% do PIB em 2022, patamar que ameaça o investment grade
pois não garante a convergência da dívida para equilíbrio. As trajetórias estão
expostas no gráfico 1.
Ainda sob o cenário de baixo crescimento, o fim do abono salarial teria o
benefício de mudar o esforço fiscal de nível, para a faixa de 2,3% do PIB,
porém sua dinâmica continuaria dependendo da decisão para o piso
nacional. A única regra de salário mínimo capaz de recuperar o fôlego fiscal
nesse cenário seria a correção pela inflação, sem ganho real. Sob essa
regra, o primário alcançaria 2,5% já em 2017 e poderia chegar até 3% do PIB
em 2022. Ou seja, haveria recuperação gradual e consistente, mesmo com
baixo crescimento, nos próximos 2 mandatos presidenciais. As trajetórias
estão expostas no gráfico 2.
Gráfico 1: Resultado Primário no Cenário Baixo Crescimento
(com abono salarial)
Fonte: IBGE e Banco Central
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Ano 2014|
Elaboração própria
Gráfico 2: Resultado Primário no Cenário de Baixo Crescimento
(sem abono salarial)
Fonte: IBGE e Banco Central
Elaboração própria
Com recuperação do crescimento, tudo fica naturalmente muito mais fácil.
Porém, vale destacar que mesmo nesse cenário, o resultado fiscal teria
dificuldades para atingir o patamar de 2,5% do PIB até 2019 caso seja
decidido pela manutenção da atual regra do salário mínimo. Essa leitura é
substancialmente importante uma vez que mesmo num cenário otimista de
crescimento, o primário que estabiliza a dívida pública não é atingido em
horizonte relevante. Novamente e assim como no cenário de baixo
crescimento, a regra que viabiliza o adequado e requerido equilíbrio fiscal
permanece sendo aquela que conserva os ganhos que a atual política (regra
PIB) proporcionou ao piso nacional. Essa opção permite uma combinação
ganha-ganha imbatível, uma vez que reforça o braço fiscal na macro ao
mesmo tempo em que abre caminho para que o aumento do investimento
público se viabilize. Os resultados estão expostos no gráfico 3.
A julgar pelo consenso em torno do diagnóstico da recuperação do piso
nacional, seja em dólares ou mesmo como razão da renda média nacional e
até frente à outras economias, garantir essas conquistas através de uma
regra que mantem o poder de compra não deveria ser entendido como um
“andar para trás” na política de transferência de renda. É preciso, sim,
priorizar canais mais efetivos e críveis para tocar essa política, além da
própria continuidade ou retomada do crescimento econômico.
Para que os 2,5% do PIB de primário seja alcançado sob o cenário de
retomada do crescimento, o fim do abono salarial seria de grande apoio,
ainda que mantida a atual regra do salário mínimo. Todavia, destacar os
riscos e efeitos colaterais de uma frustração de crescimento à luz dessa
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Ano 2014|
escolha seria uma trivialidade diante do exposto até aqui. Os resultados
estão expostos no gráfico 4.
Gráfico 3: Resultado Primário no Cenário de Recuperação do Crescimento
(com abono salarial)
Fonte: IBGE e Banco Central
Elaboração própria
Gráfico 4: Resultado Primário no Cenário de Recuperação do Crescimento
(sem abono salarial)
Fonte: IBGE e Banco Central
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Elaboração própria
Rio de Janeiro
www.fgv.br/ibre
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São Paulo
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