O MOVIMENTO REFORMISTA DO ESTADO SOB - joinpp

UFMA
UNIVERSIDADE FEDERAL DO MARANHÃO
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM POLÍTICAS PÚBLICAS
III JORNADA INTERNACIONAL DE POLÍCAS PÚBLICAS
QUESTÃO SOCIAL E DESENVOLVIMENTO NO SÉCULO XXI
1
O MOVIMENTO REFORMISTA DO ESTADO SOB OS IMPERATIVOS DO
CAPITALISMO GLOBAL
Teresa Cristina Coelho Matos1
RESUMO
Nesse artigo nos propusemos a discutir sobre as transformações ocorridas no
sistema econômico das sociedades capitalistas, que interferem
significativamente na organização administrativa e na dinâmica de
funcionamento do Estado, e que o movimento de reforma do Estado, ocorrido
entre as décadas de 1980 e 1990, abrangendo praticamente todos os paises
capitalistas, inclusive o Brasil, se deu por força dos imperativos da nova
ordem econômica em curso, caracterizada pelo capitalismo global, que foi
tomando essa forma, sobretudo, devido aos avanços tecnológico no campo
do conhecimento e da produção, bem como pelas mudanças nos sistemas de
valores no contexto político, econômico e social.
Palavras-Chave: Reforma do Estado, sociedade capitalista, capitalismo
global.
ABSTRACT
In this article we intend to discuss about transformations occurred in the
capitalist societies economical system have a significant interference in the
administrative organization and in the working dynamic of the State and that
the State reforming movement, passed between the 80’s and 90’s decades,
covering almost all capitalist countries, including Brazil, happened due to the
imperatives of the economical new order in progress, qualified by the global
capitalism which achieved that form, especially, because of the technological
advances, in the knowledge and production fields, as well because of the
changes in the values systems in the political, economical and social context.
Key–words: State reform, capitalist society, global capitalism
1 INTRODUÇÃO
No contexto da sociedade contemporânea marcada pelo fenômeno da
globalização, que alterou, e continua alterando, os modos de produção, as fontes de
riquezas, os valores e os sistemas de poder, muitos Estados foram impelidos a empreender
reformulações em sua estrutura para se tornarem compatíveis com uma nova ordem
econômica e social caracterizada pelo capitalismo global que ampliou, em grande medida,
as desigualdades sociais.
Para investigar essa tese fizemos uma incursão pela história destacando os
eventos mais significativos no processo de transformação da sociedade, que influenciaram
na modelagem do sistema capitalista ao longo do tempo e na estrutura de funcionamento do
1
Assistente Social - UFPI
Especialista em Gestão de Organizações Públicas e Sociais pela Universidade Estadual do Piauí – UESPI
Mestranda do Curso de Políticas Públicas da UFPI
III JORNADA INTERNACIONAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS
São Luís – MA, 28 a 30 de agosto 2007.
2
Estado.
Em seguida, fizemos uma abordagem sobre o movimento global de reforma do
Estado, desencadeado na década de 1980 e ampliado na década de 1990, recorrendo a
estudos produzidos sobre o tema, buscando destacar a interferência do capitalismo
contemporâneo na definição e implementação das estratégias de governo voltadas para
realizar esse projeto reformista que, em tese, propunha-se a promover a estabilização
econômica, a reinserção internacional e a institucionalização da democracia.
2 OS CAMINHOS TRILHADOS
A fase atual da sociedade foi moldada por mudanças significativas no seu
sistema de valores, por significativas alterações nas relações de produção e no seu aparato
institucional, e foram muitos os eventos humanos e os fatos que tiveram importância na
formação desse modelo de sociedade caracterizado pelo capitalismo global, dominado pela
revolução das tecnologias e pelo poder do conhecimento e da informação.
A Revolução Industrial, ocorrida entre os séculos XVIII e XIX está entre os
acontecimentos de grande significado na modelagem da sociedade atual, pois marcou a
substituição dos processos manuais de produção pelos processos industriais mecanizados
e estabeleceu o desenvolvimento do capitalismo industrial, com a utilização de novas fontes
de energias nos processos produtivos (CANTANHEDE,1983, p.83).
Seguindo o curso da história, no período que se segue à Segunda Guerra
Mundial ocorrem novas mudanças no cenário da sociedade. As premissas de Marx sobre a
reprodução do sistema capitalista são materializadas: a ciência passa a ser utilizada como
fator de produção, os instrumentos de trabalho são aperfeiçoados, os meios de
comunicação e de transporte se modernizam, surgem os grandes centros urbanos e a
centralização dos meios de produção em grandes corporações.
A partir daí as forças produtivas do sistema capitalista foram reforçadas e o
capitalismo da economia mundial de hoje começa a tomar formato, sobretudo com a
modernização dos transportes e com a utilização da ciência na produção.
É nesse período que se inicia a liberação de fluxos comerciais internacionais,
estimulada pelos Estados Unidos, que saem fortalecidos da Segunda Guerra Mundial, com
status de nação hegemônica, e nessa posição, com o argumento da racionalidade
econômica, passam a estimular a interligação das economias, com o interesse de defender
a sua posição de vanguarda nos setores industriais mais atuantes e de controle dos
principais circuitos financeiros e comerciais (FURTADO,1992).
É nesse período, também, que o cenário socioeconômico de vários países
III JORNADA INTERNACIONAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS
São Luís – MA, 28 a 30 de agosto 2007.
3
passou a ser fortemente influenciado pela ideologia socialista de defesa da propriedade
social dos meios de produção e da distribuição igual das riquezas, para combater a
ideologia capitalista de produção social e da propriedade privada, de estímulo ao lucro
crescente do capital e os seus efeitos na sociedade: desigualdades, desemprego e
exclusões.
Pelos estudos feitos por Lester Thurow (1997), essa tendência de domínio do
socialismo sobre o capitalismo forçou as economias capitalistas a adotarem uma
mentalidade defensiva global, iniciada pela ajuda externa que os Estados Unidos deram aos
países do terceiro mundo, com o objetivo de garantir parceiros fortes para combater o
comunismo que se expandia.
Esse período, compreendido entre o término da Segunda Guerra Mundial e o
início dos anos de 1970, é conhecido como a “era de ouro do capitalismo”. O Estado, nesse
período, estava estruturado para exercer a função relevante de controle e de ordenação das
atividades econômicas, dentro de uma visão desenvolvimentista de expansão dos mercados
internos.
A partir de 1973, conforme afirma Fiori (1996), a estrutura econômica da
sociedade passa por um desajuste que compromete a sua estabilidade. Inicia-se a crise das
políticas econômicas nos países centrais, das políticas de proteção social dos “Estados de
bem estar” e das políticas de industrialização dos países subdesenvolvidos. Europa e
Estados Unidos passam a enfrentar altos níveis de desemprego e os paises da América
Latina, como o Brasil, passam a enfrentar o endividamento interno e externo, déficit público,
hiperinflação e desaceleração da economia (THUROW, 1997).
Os fundamentos do capitalismo: estabilidade financeira, pleno emprego, salário
em ascensão e crescimento, foram abalados, não estavam sendo vivenciados no cotidiano
da sociedade. A realidade passou a apresentar-se sob a forma de recessão, demissões,
desempregos e queda de salários reais, provocando uma queda no padrão de vida e
proporcionando o crescimento da desigualdade social.
Thurow (1997) desenvolveu a tese que existem cinco forças atuando na
modelagem da sociedade atual, seja na esfera econômica, seja na esfera política:
i) a primeira delas é o fim do comunismo, que levou um terço da humanidade
e um quarto da massa da terra a se juntar ao velho mundo capitalista,
alterando de forma significativa a sua estrutura econômica;
ii) a segunda, é o domínio das tecnologias do poder cerebral, que não
possuem lares naturais; possuem uma mobilidade que permite a quem for
economicamente dominante instalá-las em qualquer parte do mundo.
III JORNADA INTERNACIONAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS
São Luís – MA, 28 a 30 de agosto 2007.
4
iii) a terceira força refere-se à formação de uma demografia inédita e
revolucionária, devido à grande ampliação de grupos de migrantes
formados por milhares de pessoas que saem dos países pobres para os
países ricos, atraídas por padrões mais elevados de vida no exterior, bem
como à formação de um contingente muito grande de pessoas idosas, do
qual poucas trabalham e a grande maioria depende de programas de bem
estar social;
iv) a quarta força diz respeito à formação de uma economia global, onde tudo
pode ser feito e comercializado em qualquer parte do planeta, em razão
dos avanços em tecnologia, transporte e comunicação;
v) a quinta e última força é a constituição de um mundo multipolar, sem uma
potência dominante; indicando a tendência que no século XXI não haverá
uma potência mundial, capaz de conceber, organizar e impor as regras do
jogo econômico como havia no século XIX, em que o domínio econômico
era exercido pela Grã-Bretanha, e no século XX, onde os Estados Unidos
desempenharam esse papel.
O controle da sociedade por tais forças provoca a implementação de um
processo de reestruturação do sistema capitalista, iniciado na década de 80, ainda hoje em
curso, caracterizado pela quebra das barreiras comerciais entre os países; pela integração
dos mercados financeiros; pela incorporação da mulher no mercado de trabalho; pela
flexibilização e descentralização da gestão das empresas e pela formação de redes de
parcerias entre estas.
Diante desse cenário, em todo o mundo, Estados reformulam seus aparelhos e
redefinem o seu papel para se adequar a essa nova etapa da vida social, marcada pelos
imperativos da globalização e da reestruturação capitalista, tornando-se forçoso a
reformulação de sua estrutura organizacional para garantir a produtividade e a
competitividade da economia, preservar os interesses gerais do capitalismo global e
responder às grandes demandas sociais surgidas ao longo do processo de transformação
da sociedade.
3 O MOVIMENTO GLOBAL DE REFORMA DO ESTADO
O movimento de reforma do Estado na sociedade contemporânea evidencia a
concepção de Claus Off de que o Estado capitalista é “uma forma institucional do poder
público em relação com a produção material” (1984, p.123). Assim, em 1989, os sete países
III JORNADA INTERNACIONAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS
São Luís – MA, 28 a 30 de agosto 2007.
5
mais ricos do mundo (Estados Unidos, Alemanha, Canadá, Japão, Inglaterra, França e
Itália) selaram um acordo estabelecendo diversas políticas voltadas para a implantação de
um novo modelo de Estado, fundado sob as bases da concepção neoliberal2, tendo em vista
atender aos interesses de acumulação do capitalismo global.
Nesse acordo, conhecido como Consenso de Washington, definiu-se um
conjunto de estratégias para a formação desse novo Estado, quais sejam: a) ajuste fiscal,
para diminuir os gastos do governo e reduzir o déficit público; b) redução do aparelho de
Estado na provisão de bens e serviços públicos; c) privatização, através da transferência de
empresas sob o controle do Estado para a iniciativa privada; c) criação de espaços políticos
para a participação da sociedade na fiscalização dos gastos públicos.
Considerando que o Governo é o centro propulsor e unificador do Estado; a
estrutura de comando que imprime as regras para que sejam cumpridas as orientações
políticas do Estado (BOBBIO, 1999), na década de 1990 os governos de diversos paises do
mundo, dentre os quais o Brasil, empreenderam o movimento de reestruturação do Estado,
centrando esforços para modernizar e agilizar sua base institucional de gestão, a
Administração Pública; “o instrumento a partir do qual o Estado almeja sua objetividade na
história” (BUENOS AYRES, 2004, p. 462).
Assim, a centralidade do movimento global reformista foi o de dotar a
administração pública de eficiência e eficácia pelo entendimento que a estrutura existente
não atendia às necessidades dos governos e nem ao interesse público. Para isso os
mecanismos utilizados pelos governos seguiram as estratégias definidas pelo Consenso
Washington: a) limitações das dimensões do setor público; 2) privatizações; 3)
comercialização ou corporização do setor público; 4) descentralização para governos
subnacionais; 5) uso de mecanismos típicos de mercado; 6) novas atribuições aos órgãos
da administração central, visando a “racionalização” (KETIL, 1998).
Os estudos de Donald Ketil apontam que o que levou cada país a definir os seus
programas de reforma foi a natureza das suas forças políticas e das instituições de cada um
deles e que, as diferenciações apresentadas nesses programas são influenciadas pela
diferenciação dos cenários geográficos e culturais, das suas riquezas acumuladas e da
importância dada à geração do conhecimento. Assim, em alguns países deu-se maior
importância ao papel social do Estado e em outros ao fortalecimento do mercado.
Nos Países latino-americanos as reformas do Estado seguiram principalmente
as tendências de revisão do seu tamanho e do seu papel, pela via das privatizações e da
terceirização na provisão de bens e serviços públicos. Situação identificada no projeto
2
Doutrina desenvolvida a partir da década de 1970, para adaptação do liberalismo clássico às exigências de
restrição ao Estado interventor e assistencialista na economia, devendo exercer controle do funcionamento do
mercado em grau mínimo e apenas em setores considerados imprescindíveis.
III JORNADA INTERNACIONAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS
São Luís – MA, 28 a 30 de agosto 2007.
6
reformista do Estado brasileiro, apesar de seus formuladores o apresentarem sob um
discurso crítico ao neoliberalismo; defendendo uma reforma de base social-liberal3,
apresentada, nas palavras de Bresser Pereira (1999), como a que melhor soube
diagnosticar as crises estruturais enfrentadas pelo Estado brasileiro diante dos imperativos
do mundo globalizado.
Porém, a concepção reformadora, na prática, estava fortemente concentrada na
diminuição do Estado e na valorização do mercado, sendo veiculada para a sociedade como
estratégia para preparar o país e ajustar sua economia para a nova competitividade
internacional, tendo, para isso, que se livrar de uma herança de décadas anteriores na qual
o Estado era gigantesco, ineficiente e perdulário (NOGUEIRA, 2005).
Nesse sentido, os formuladores dessa matriz do Estado brasileiro apontaram
como práticas necessárias a transferência para a iniciativa privada das atividades que
podem ser controladas pelo mercado (privatização das empresas estatais) e a
descentralização para o setor público não-estatal de serviços que não envolvem o exercício
do poder do Estado, mas devem ser subsidiados por ele, como educação e saúde.
Contudo, vale ressaltar que devido ao avanço da vida democrática na
atualidade, emergem nesses países um movimento de conscientização de que mercado e
Estado não são os únicos organizadores da vida social e que os movimentos organizados
da sociedade são partes integrantes e peças fundamentais nessa tarefa.
Assim, além de empreender o ajuste estrutural da economia e a reforma do
aparelho administrativo do Estado tornou-se necessários empreender um processo de
democratização, com a adoção de uma variedade de medidas voltadas para assegurar a
participação da sociedade civil na reconstrução do Estado e na delimitação do alcance
regulador do mercado, incluídas no texto da constituição de 1988, que estabelece novas
bases de relação entre Estado e sociedade no âmbito da gestão pública.
Nesse sentido, é ilustrativo, na realidade brasileira, a constituição e consolidação
de conselhos gestores de diversas políticas e programas sociais, a prática do orçamento
popular em várias cidades, bem como a realização de conferências para consulta popular,
em nível nacional, estadual e municipal, para o planejamento das ações de saúde,
educação, meio ambiente, assistência social, dentre outras, com a participação efetiva de
representantes da sociedade civil.
Vale ressaltar que para que o processo de democratização alcance seus
resultados, além desses espaços de participação popular na gestão pública, é necessário,
também, a adotar conduta dialógica na busca de articulação entre Estado, agentes
3
Corrente política de cunho reformista, por via democrática, originária da doutrina revolucionária socialista e
marxista de 1917, mas que no contexto do Estado capitalista contemporâneo visa a melhoria das condições de
vida dos trabalhadores sem comprometer os interesse do capitalismo global.
III JORNADA INTERNACIONAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS
São Luís – MA, 28 a 30 de agosto 2007.
7
econômicos e sociedade civil4 e, assim, criar os meios políticos para a consolidação
democrática e ampliação dos direitos e da justiça social.
4 CONCLUSÃO
Nesse estudo pode-se perceber que as propostas de reforma do Estado
empreendidas nas sociedades capitalistas da atualidade, apesar de se apoiarem num
discurso de defesa dos interesses coletivos, tiveram como base a concepção neoliberal
imposta pelos paises ricos e reforçam a tese de que foram implementadas, principalmente,
com o propósito de atender aos interesses econômicos do capitalismo global.
Dentro de uma realidade complexa, que engloba interesses diversos e
conflitantes, tanto no âmbito do Estado, dos setores econômicos, quanto da sociedade civil
e entre estes, percebe-se que algumas questões, ainda hoje, continuam na pauta de
discussão. Como realizar uma reforma de Estado que priorize a defesa dos interesses
coletivos no contexto da sociedade capitalista contemporânea? É possível reverter as
práticas
focadas
estritamente
na
defesa
dos
interesses
das
elites
econômicas
transnacionais, internacionais e nacionais?
Dentre os caminhos apontados está o de conceber a sociedade civil no sentido
gramisciano, devendo ser vista com a “função estatal” de conteúdo ético do Estado, bem
como de ampliar os espaços de participação da sociedade para além da arena das políticas
públicas de cunho social, garantindo seu envolvimento no debate de questões referentes à
racionalidade econômica e distribuição da riqueza e assim caminhar em direção da
consolidação de um verdadeiro processo de democratização e promoção da justiça social.
REFERÊNCIAS
BOBBIO, Norberto. Quem Governa? In: As ideologias e o poder em crise. 4. ed. Trad. João
Ferreira, Brasília: UnB, 1999.
BRASIL, Presidência da República, Plano Diretor De Reforma Do Estado. Brasília,
Câmara da Reforma do Estado, Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado,
1995.
4
Compreendendo sociedade civil no sentido dado por Grmsci: “ sociedade civil não é um mero terreno de
iniciativas ‘privadas’, mas tem [...] uma ‘função estatal’, na medida em que se põe como ‘hegemonia política e
cultural de um grupo social sobre toda a sociedade, como conteúdo ético do Estado” ( NOGUEIRA, 2003, p. 187,
apud GRAMSCI, 2000 ).
III JORNADA INTERNACIONAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS
São Luís – MA, 28 a 30 de agosto 2007.
8
BUENOS AYRES, Carlos A. M. de C. Democratização da Administração Pública e do Caso
do Paradigma Estado Cêntrico no Brasil. Revista Brasileira de Direito Constitucional, Em
tempos de democracia, São Paulo, n. 3, p. 448-69, jun-jul. 2004.
CATANHEDE, César. Administração e Gerência. 2. ed. Rio de Janeiro: Editora Fundação
Getúlio Vargas, 1983.
FIORI, José Luis. Os moedeiros falsos, “neoliberalismo e políticas públicas”,
“globalização e democracia”, o novo papel do estado frente à globalização, mimeo,
1996.
FURTADO, Celso. Brasil: a reconstrução interrompida. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1992.
KETIL, F. Donald. A Revolução Global: reforma da administração do setor público. In,
Revista do Estado e Administração Pública Gerencial. Trad. Carolina Andrade. 2. ed. Rio de
Janeiro: Editora Fundação Getúlio Vargas, 1998.
NOGUEIRA, Marco Aurélio. Um Estado para a sociedade civil: temas éticos e políticos da
gestão democrática. 2. ed., São Paulo: Cortez, 2005.
OFFE, Claus. Problemas estruturais do estado capitalista. Rio de Janeiro: Tempo
Brasileiro, 1994.
PEREIRA, Luiz Carlos Bresser, SPINK, Peter. Reforma do Estado e Administração
Pública Gerencial. Rio de Janeiro: Editora Fundação Getúlio Vargas, 1999.
THUROW, Lester C. O Futuro do Capitalismo: como as forças econômicas mudam o
mundo de amanhã. Rio de Janeiro: Rocco, 1997.
III JORNADA INTERNACIONAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS
São Luís – MA, 28 a 30 de agosto 2007.