GLOBALIZAÇÃO E EXCLUSÃO SOCIAL: desafios para

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GLOBALIZAÇÃO E EXCLUSÃO SOCIAL:
desafios para construção da cidadania no Brasil
Joseane de Carvalho Leão*
RESUMO
A introdução de novas formas de pensar a gestão pública tem se revelado
como uma alternativa aos Estados Nacionais para minorar os efeitos da
exclusão social resultante das mudanças ocorridas nos últimos tempos
advindas do processo da globalização e das crises de projetos nacionais de
desenvolvimento. O objetivo deste trabalho é contribuir com a discussão
acerca dessas transformações e seus efeitos para a sociedade brasileira,
analisando os desafios que envolvem a consolidação da cidadania. A
construção dessa nova consciência tem sido verificada partir da
implementação de instituições mais democráticas, manifestada na
necessidade de assegurar os direitos dos cidadãos.
Palavras chaves: Globalização, exclusão e cidadania.
ABSTRACT
The introduction in new ways of thinking the public administration has been
revealing if as an alternative to National States to lessen the effects of the
exclusion social resultant of the changes happened in the last times
originating of the process of the globalization and of the crises of national
projects of development. The objective of this work is to contribute with the
discussion concerning those transformations and your effects for the Brazilian
society, analyzing the challenges that involve the consolidation of the
citizenship. The construction of that new conscience has been verified to
leave of the implementation of more democratic institutions, manifested in the
need of assuring the citizens' rights.
Keywords: Globalization, exclusion and citizenship.
1 INTRODUÇÃO
As transformações ocorridas nos últimos tempos nos Estados Nacionais são
geralmente destacadas como conseqüência do processo da globalização da economia,
associada à crise de projetos nacionais de desenvolvimento e ao modelo pelo qual vem se
constituindo o processo de intervenção do estado no mercado. O resultado dessas
mudanças é a introdução de novas formas de se pensar a organização da administração
pública.
No Brasil a reforma política e a reforma do Estado vêm ocorrendo motivadas
pelo advento desse processo avançado de globalização de mercados. Mas as razões
*
Estudante de Pós-Graduação (Mestrado em Políticas Públicas – UFPI).
São Luís – MA, 23 a 26 de agosto 2005
2
dessas reformas não se limitam a essas pressões externas. Alguns aspectos endógenos
são levantados pelos teóricos como fontes de pressão sobre o desempenho do Estado
brasileiro no sentido de empreender políticas que vise ampliar e incluir em seu interior a
cidadania1.
Diante do exposto surge a necessidade de se entender o verdadeiro sentido das
mudanças empreendidas no sentido reformar o Estado no Brasil, bem como discutir acerca
de quem será o agente dessas reformas, observa-se na atualidade que a sociedade
brasileira tem buscado práticas mais democráticas no processo de governabilidade e essas
práticas tem adquirido espaços cada vez mais amplos que se processa através da
construção de um discurso centralizado no "Novo", no moderno como constituinte do social
e da política ou mesmo como modelo indutor da economia e da sociedade em geral.
Pretendemos, neste trabalho, refletir sobre essas transformações e seus efeitos
no âmbito da sociedade brasileira, buscando articulações com as mudanças ocorridas no
repertório da ação social2, como uma tentativa de aproximação com dilemas e desafios que
envolvem a consolidação da cidadania. Portanto, o presente trabalho problematiza a relação
entre o processo de globalização econômica, exclusão, cidadania e a necessidade de
mobilização das camadas populares ou de democratização da gestão de políticas públicas
como alternativa para minimizar os efeitos da exclusão e reforçar o exercício da cidadania.
Na primeira seção caracterizamos brevemente o conceito de exclusão, a partir
da visão de Castel (1997) e procuramos analisar alguns aspectos do atual fenômeno da
globalização apresentando um conjunto de suas conseqüências que evidenciou os efeitos
perversos da exclusão e das desigualdades sociais.
A segunda parte tem como foco, o impacto da globalização e das crises das
políticas desenvolvimentistas no Brasil onde levantamos alguns limites impostos a
sociedade brasileira para se alcançar o ideal dos princípios da cidadania. Na terceira seção
focalizamos o processo de fortalecimento da sociedade civil no Brasil procurando
estabelecer os principais argumentos para o entendimento das dificuldades do Brasil de
romper com padrões conservadores ao longo de sua trajetória político e social .
1
Marshal, em Cidadania, classe social e Status, resgatando o desenvolvimento da cidadania até o fim do
século XIX e posteriormente, até o século XX, divide o conceito de cidadania em três partes: civil, política e
social. O elemento civil é composto dos direitos necessários à liberdade individual - liberdade de ir e vir,
liberdade de imprensa, pensamento e fé, o direito à propriedade e de concluir contratos válidos e o direito à
justiça. Por elemento político se deve entender o direito de participar no exercício do poder político, como um
membro de um organismo investido da autoridade política ou como um eleitor dos membros de tal organismo. O
elemento social se refere a tudo que vai desde o direito a um mínimo de bem-estar econômico e segurança ao
direito de participar, por completo, na herança social e levar a vida de um ser civilizado de acordo com os
padrões que prevalecem na sociedade (MARSHAL,1967, p. 63-64).
2
A expressão “repertório da ação social” é de Charles Tilly (1986). Refere-se a formas de agir socialmente
conforme transformações políticas, econômicas e administrativas verificadas nos processos de modernização do
Estado e da economia. Avritzer (2000) a utiliza para tratar da democratização ocorrida na experiência política
brasileira. Trata-se, para Avritzer (2000)., de ‘nova prática social introduzida na modernidade’.
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E por fim concluímos que é preciso avançar, efetivamente, na direção de
projetos inspirados em uma nova cultura pública e democrática onde a cidadania, a ética, a
justiça e a igualdade social sejam prioritários e respeitados.
2 GLOBALIZAÇÃO E O PROCESSO DE EXCLUSÃO
Nestes últimos tempos, há quase um consenso em atribuir ao processo de
exclusão a razão para a existência dos principais problemas que atingem as classes
populares, como desemprego, pobreza e falta de educação. Segundo Castel (1997), “a
exclusão se dá efetivamente pelo estado de todos os que se encontram fora dos circuitos
vivos das trocas sociais”. É importante ressaltar também a observação desse autor de que
“a exclusão é resultante de trajetórias diferentes”, podendo ser justificadas por diversos
aspectos, como: questões religiosas, étnicas, políticas, de saúde(aids, por exemplo) e por
questões econômicas, revelando a complexidade de estudo dessa categoria. A respeito da
questão econômica, Castel (1997) expõe que “vivemos hoje um dilema onde, de um lado,
existem as exigências da competitividade e da concorrência e, de outro, a manutenção de
um mínimo de proteção e de garantias para que a conquista de uns não seja paga pela
anulação de outros”.
Conforme Fiori (1999), um dos aspectos relevantes dessa economia competitiva
é a flexibilização do processo produtivo, que envolve novas formas de organização
empresarial, de informalização e de precarização das relações de trabalho. Outro aspecto
peculiar e inovador é a gênese de uma economia baseada no conhecimento, a economia
centrada na produção e comercialização de bens intangíveis (softwares, por exemplo) que
supõem o valor de troca do conhecimento que se reproduz sem necessitar de novo trabalho
vivo.
Estes elementos geram um outro quadro econômico, demandando novas
especializações tanto nos países de capitalismo avançado quanto nos de capitalismo
dependente, criando também novas formas de exclusão e uma nova forma de divisão
internacional do trabalho. O setor de produção e comercialização de bens intangíveis vem
se tornando o principal segmento de concentração de capital.
Nesse contexto, a “exclusão” aparece como questão social por excelência dos
novos tempos, quando, na realidade, em face do exposto, das transformações do mundo do
trabalho, a nova questão social, portanto, diz respeito ao desaparecimento do emprego (não
se trata assim, do desaparecimento do trabalho) e a instalação da precariedade. A noção de
“exclusão”, por sua vez, tem, sido objeto de controvérsias e críticas. Conforme esses
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críticos, essa noção comporta limites do ponto de vista da análise econômica pelo fato de
que a oposição excluídos/incluídos seria produzida pelo mesmo processo econômico.
De acordo com Castel (1997), a forma como é usada comumente a expressão
“exclusão”, constitui uma armadilha tanto para a reflexão como para a ação. Para a reflexão,
porque simplesmente são descritos os “estados de despossuir” e omitem-se ou criam-se
impasses acerca dos “processos que os geram”. Para ação, porque as políticas sociais de
reparação da exclusão acabam por tomar o lugar das políticas sociais mais gerais com
finalidades preventivas. Essa intervenção termina por funcionar como um autêntico “pronto
socorro social”, à medida que se escolhe intervir no problema depois que esse já foi gerado
e não nos processos que produzem a “exclusão”.
É dentro deste quadro global que se manifestam desafios aos formuladores das
políticas, principalmente no que se refere a como desenvolvê-las e orienta-las no sentido de
minorar os efeitos da lógica prevalecente de mercado, em que o ganho de uns implica a
perda de outros. Outro desafio é criar mecanismos que, através destas políticas, conciliem
as exigências da competitividade e a manutenção de garantias para aqueles que estão
colocados à margem do processo produtivo. Implica, finalmente, promover ações que
garantam a conquista e manutenção de direitos, reconhecendo não somente a exclusão
material, como também o reconhecimento das diferenças étnicas, religiosas, sexuais, entre
outras que se colocam atualmente.
A realidade da exclusão não pode ser dissociada dos processos de destruição
de uma política de direitos de cidadania, ou seja, “pela destruição de toda uma legislação de
amparo ao trabalhador” (Castel, 1997). Por esse motivo, a discussão sobre a exclusão
implica em uma revisão das políticas sociais em direção à garantia de emprego, escola,
segurança pública, condições de saúde e habitação satisfatórias. Além disso, ressalta-se a
necessidade do reconhecimento dessa pluralidade de trajetórias, observado por Castel
(1997). Posto que devido a esse fator a agenda das instituições de proteção social tem pela
frente o desafio de elaborar novas relações sociais que envolvam, para além das estratégias
de descentralização de decisões, a construção de parcerias e relações mais estreitas com
as associações civis e comunitárias.
É importante destacar que a concepção de garantia de direitos sociais está
ligada ao processo de democratização. Vieira (1997, p. 68), observa que a política social no
Brasil percorre três períodos: o primeiro, que denomina “controle da política” e vai da era
Vargas ao início dos anos 60; o segundo, que denomina de “política do controle” e abrange
1964-1988. O terceiro período é o que se inicia com a aprovação da Constituição em 1988,
no qual os avanços conquistados no campo da definição legal de direitos sociais ainda estão
por serem efetivados ou pior, muitos já foram extirpados do texto constitucional ou se
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encontram permanentemente ameaçados, configurando o que Vieira denomina de “política
social sem direitos sociais”.
A participação direta da população na esfera publica traz à tona a questão do
exercício da cidadania, permanentemente ameaçada na medida em que o modelo de
desenvolvimento econômico predominante na história do Brasil prima pela exclusão. Isto é,
deixa fora do sistema produtivo e do consumo dos benefícios do desenvolvimento, grande
parte da população.
3 CRISE DAS POLÍTICAS DESENVOLVIMENTISTAS NO BRASIL
Como reflexo do processo de globalização econômica surge a idéia de reforma
do Estado na sociedade brasileira, caracterizado pela diminuição do Estado e pela
valorização do mercado, associado à crise de projetos nacionais de desenvolvimento.
Quando se fala no processo de globalização a questão mais urgente que é levantada é o
fato desse movimento comprometer uma característica fundamental do Estado Moderno,
que seria a capacidade destes de determinar suas políticas internas e externas, ou seja,
provocar o enfraquecimento da soberania dos estados nacionais.
No entanto alguns autores, com Esping Andersen(1991), destacaram o papel
das instituições domésticas como mediadoras dos efeitos gerados pela dinâmica econômica
mundial. De acordo com Andersen uma das conclusões mais fortes das análises
comparativas de alguns Estados Nacionais é a de que os mecanismos políticos e
institucionais de representação de interesses e de construção do consenso político
interferem tremendamente na condução dos objetivos de bem estar social, emprego e
crescimento.
Nesse sentido parece despontar os aspectos endógenos das economias
nacionais como fonte de pressão sobre o desempenho dos estados nacionais através dos
seus sistemas de provisão social. A conseqüência mais imediata desta descoberta se dá na
execução das agendas de reformas dos governos. O estabelecimento desse processo de
reforma faz com que se manifestem alguns desafios, principalmente aos formuladores das
políticas públicas, no que se refere a como desenvolve-las e orienta-las no sentido de
minorar os efeitos dessa lógica prevalecente de mercado, em que o ganho de uns implica a
perda de outros.
Destacamos que na experiência brasileira a imagem do novo, quase sempre,
vem pelas mãos do “velho” estilo de governar, consolidado a uma ética clientelista que
inviabiliza a governabilidade. Essa reforma, portanto, adquire concretização de espaços e
instituições que visam remontar a uma tradição estranha à nossa vida política, cujo objetivo
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é plantar em nosso árido chão institucional comportamentos afeitos à tradição política angloamericana. Nas palavras de Abrucio(1999, p. 165):
O processo de construção democrática é parte fundamental da reforma do Estado
brasileiro, seja porque é preciso tornar mais transparente a administração pública e
aumentar a participação e o controle da sociedade sobre o Poder Público, seja em
razão da necessidade de se realizar reformas por meio de instituições políticas
representativas, e, portanto é preciso aperfeiçoar o funcionamento do sistema
político.
Tendo em vista estas considerações para um processo de construção
democrático,se faz necessário o desenvolvimento de um planejamento efetivo e eficaz, além
de uma reestruturação da agenda pública, mediante a inclusão das metas da retomada do
crescimento e da reforma social superando as medidas meramente assistencialistas e as
políticas compensatórias, para isso ocorrer é necessário redefinir os arranjos institucionais,
no sentido de alterar a capacidade dos atores políticos em operar uma ação coletiva em
detrimento de interesses individuais.
Com relação às crises das políticas desenvolvimentistas no Brasil. Ao longo de
todo o período abarcado pelos últimos trinta anos, a economia brasileira se deparou com
vários tipos de problemas (choques de oferta - de petróleo, de produtos agrícolas, de
matérias-primas etc.; dificuldades com a balança comercial e com o balanço de
pagamentos; desemprego; atraso tecnológico; defasagem de investimentos em infraestrutura; aceleração da dívida externa etc.). Mas dois problemas básicos foram os mais
persistentes: inflação e desequilíbrio nas contas públicas. Nesse sentido Abrucio(1999, p.
165) enfatiza:
Como no resto do mundo, foi a crise fiscal que impulsionou a derrocada do Estado
Brasileiro, no início da década de 80. No entanto, aqui ela foi muito mais intensa,
devido à crise da dívida externa, que por sua vez derrubou o antigo modelo de
desenvolvimento econômico, ancorado no financiamento estatal. Para piorar o não
equacionamento da questão fiscal foi uma das principais causas, junto com o
aspecto inercial contido na indexação de um longo ciclo inflacionário.
Segundo Fiori (1999) as decepções com as políticas desenvolvimentistas no
Brasil
partiram
de
hipóteses
de
que
essas
possuíam
um
caráter
excludente,
hiperconcentrador e estruturalmente heterogêneo de um capitalismo constituído de modo
retardatário e que alcança sua plenitude industrial à medida que internacionaliza sua
estrutura produtiva. Diniz (1995) amplia a discussão e afirma que as explicações acerca da
crise das teorias desenvolvimentistas não podem ser reduzidas a um fenômeno apenas de
ordem estrutural. Deve-se evitar cair em reducionismos e é importante privilegiar também as
razões de ordem internas, pois o essencial acaba sendo deixado de lado devido a uma
supervalorização de “programas de estabilização econômica e o acirramento dos conflitos
em torno da distribuição de recursos escassos” (DINIZ, 1996).
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Nesse sentido o problema da eficácia estatal não é o excesso de política mais o
excesso de clientelismo, ou a falta de interesse público, é preciso, portanto romper com
esse modo de fazer política e desenvolver uma nova relação institucional, para isso é
importante ter governabilidade e governança como critérios necessários no sentido de se
levar a bom termo o interesse público por parte do Estado, sintonizando-se assim com o
novo espírito democrático. Quando se fala em governabilidade, o que se põe em jogo são as
condições institucionais sob as quais se dá o exercício do poder, ou seja, a relação de
legitimidade do Estado e de seu governo, perante a sociedade. Enquanto o conceito de
governança pode ser definido como a capacidade do Estado na implementação das políticas
(dimensão participativa).
4 FORTALECIMENTO DA SOCIEDADE CIVIL E PARTICIPAÇÃO CIDADÃ
Essa reflexão acerca de uma nova institucionalidade está bastante relacionada à
concepção de cidadania que remete, portanto, a um processo de rearticulação ou
fortalecimento da Sociedade Civil, cuja visibilidade na sociedade brasileira só foi verificada
em meados da década de 70 e nos anos 80.
Historicamente o Brasil tem sido perpassado por uma série de contradições que
têm dificultado a ampliação da democracia. Para realizar um breve histórico, podemos dizer
que a polarização das ações sociais entre Estado e Sociedade Civil se tornou mais
evidenciada na década de 70, no Brasil, com a eclosão dos movimentos populares
(comunidades eclesiais de base, associação de bairros) além dos movimentos sindicais
(greves dos operários do ABC paulista) chegando
ao seu ponto culminante, com o
movimento das Diretas já (1985) e com a conclusão dos trabalhos da Assembléia Nacional
Constituinte (1988).
Foi com a promulgação da Constituição de 1988 que a idéia de fazer parte do
processo de decisão foi traduzida em aspectos legais. E desde então o que observamos foi
uma outra contradição, relacionada à materialização desses aspectos legais em situações
reais. Essa dificuldade de materialização de direitos trouxe à tona intensas discussões
pautadas na idéia de participação de atores da sociedade civil nas decisões do Estado.
Essas discussões têm revelado que temos pela frente um desafio de difícil implementação
em sua plenitude, na medida em que compartilhar poder de decisão com a população
requer uma maior transparência por parte do corpo técnico-burocrático dos governos que,
em geral, detém o saber técnico, as informações e os procedimentos administrativos.
Esse fortalecimento da sociedade civil vai aos poucos promover uma transição
de uma abordagem centralizadora de planejamento para a abordagem do processo de
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descentralização política e administrativa. Essa mudança de abordagem promove a
construção de parcerias mais localizada, mais comunitária, isto é, no sentido de coresponsabilidade com os diversos atores, portanto, a descentralização tem sido mais
reconhecida, inclusive no plano jurídico embora esse processo ainda seja bastante
complexo e dependente de um estabelecimento de uma nova cultura política e cívica.É
importante entender essa nova relação entre Estado e Sociedade Civil que vai se formando
a partir de todo um processo de democratização, pois, para aprimorar o processo
democrático é necessário não apenas aperfeiçoar os mecanismos institucionais que
garantem a liberdade e a representação dentro do Estado, mas também envolver a
democratização da própria sociedade civil. Conforme Avritzer (2000, p. 44):
Os novos arranjos deliberativos se baseiam em duas mudanças em relação a
concepção de informação. A primeira é que o Estado, assim como o mercado,
possui informações incompletas para a tomada de decisões e que , portanto, é
preciso que os atores sociais tragam informações para que a deliberação contemple
plenamente os problemas políticos envolvidos. Em segundo lugar, tais informações
têm que ser compartilhadas e discutidas, isso é, os arranjos deliberativos presumem
que as informações ou soluções mais adequadas não são a priori detidas por
nenhum dos atores e necessitam ser construídas coletivamente.
Na medida em que a sociedade civil se fortalece e se democratiza, transformarse em agente estratégico da defesa dos direitos de cidadania e do interesse público. Este
deixa de ser conceituado apenas de forma legal ou formal como o interesse resguardado na
lei aprovada pelos representantes do povo. E através da democratização da sociedade civil
e do aprofundamento da democracia é possível ir além desse consenso legal, e, aos
poucos, ir construindo um conceito mais que corresponda melhor ao interesse público.
As experiências de gestão participativa adotadas no Brasil incorporam aspectos
tanto da democracia representativa como alguns aspectos da democracia direta, com base
na Lei diversos mecanismos de participação da comunidade na gestão das políticas
públicas vêm sendo implementados. Para citar como exemplo: Orçamento participativo,
plebiscito e iniciativa popular legislativa são alguns dos mecanismos encontrados para
efetiva prática desse espírito constitucional. No entanto, a participação da sociedade nas
funções de planejamento, monitoramento, acompanhamento e avaliação de resultados das
políticas públicas requer a constituição de um órgão colegiado deliberativo, representativo
da sociedade, de caráter permanente daí a constituição de vários conselhos.
5 CONCLUSÃO
Muitos são os desafios para se pensar uma reforma política e administrativa
capaz de enfrentar as pressões domésticas e externas que o Estado vem sofrendo que
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acabam por gerar resultados negativos do ponto de vista da manutenção dos sistemas de
provisão. Nesse sentido investir no aperfeiçoamento das máquinas administrativas em todos
os níveis, particularmente no nível local, passa a ser prioridade para a consolidação do
direito à cidadania.
Os resultados práticos destas mudanças na gestão pública têm sido a criação de
instâncias participativas que se apresentam em formato de conselhos com características as
mais diversas, orçamentos participativos e, em uma grande obra de reengenharia
institucional, na remontagem das bases do nosso sistema federativo, que adquire formato
definitivo com a descentralização proposta pela Constituição de 1988.
O que podemos concluir disso tudo, é que vivemos hoje um cenário que esta em
construção, procuramos um modelo de Estado e de sociedade que através de permanentes
interlocuções chegue a uma maneira de vencer esses desafios para construir essa nova
consciência, que passa a ser gerada com a implementação de instituições mais
democráticas, manifestada na necessidade de que e preciso assegurar os direitos de todos
os cidadãos.
REFERÊNCIAS
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governos estaduais: crise, mudanças e impasses. In: MELO, M. André (org). Reforma do
Estado e mudança institucional no Brasil. Recife: Massangana,1999.
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DINIZ, Eli. Governabilidade, democracia e reforma do Estado: os desafios da construção de
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ESPING –ANDERSEN, G. As três economias políticas do Wefare state. In: Lua Nova, São
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FIORI, J. L. Em busca do dissenso perdido: ensaios críticos sobre a festejada crise do
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VIEIRA, Evaldo. As políticas sociais e os direitos sociais no Brasil: avanços e retrocessos.
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