relatório
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INTEIRO TEOR DA DELIBERAÇÃO 64ª SESSÃO ORDINÁRIA DA PRIMEIRA CÂMARA REALIZADA EM 06/09/2011 PROCESSO TC Nº 0970061-4 PRESTAÇÃO DE CONTAS DA MESA DIRETORA DA CÂMARA MUNICIPAL DE BUÍQUE, RELATIVA AO EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2008 INTERESSADOS: Nome FUNÇÃO/ CARGO CPF Presidente 057.172.924-06 Agnaldo Avelino da Silva Vereador 993.543.064-20 André de Araújo Bezerra Vereador 039.799.984-44 Dilson de Souza Santos Vereador 099.143.154-53 José Jardel Pacheco Freire Vereador 021.717.914-20 José Rômulo Padilha de Almeida Vereador 220.417.294-49 José Ronaldo Souza Cavalcante Vereador 578.375.974-00 Vanildo Almeida Cavalcanti Vereador 258.039.054-53 Waldemir Cursino Galvão Vereador 092.421.474-00 Ernani Peixoto Cavalcanti Neto ADVOGADOS: DR. DALTON LEAL MARANHÃO–OAB/PE Nº 7836 DR. EDILSON XAVIER DE OLIVEIRA-OAB/PE Nº 25.475 DRA. GILBERTIANA BEZERRA DA SILVA-OAB/PE Nº 9.299 DR. THOMAS EDISON XAVIER LEITE DE OLIVEIRA-OAB/PE Nº 25.449 RELATOR: CONSELHEIRO CARLOS PORTO PRESIDENTE: CONSELHEIRO JOÃO CARNEIRO CAMPOS RELATÓRIO A prestação de contas foi instruída com as seguintes peças: Relatório de Auditoria da Inspetoria Regional de Arcoverde (fls. 1317-1439, vol. XI); Notificações e Defesas dos responsáveis (fls. 1441-1533, Vol. XI); e, Parecer do Ministério Público de Contas - MPCO (fls. 15361546, vol. XI). Os técnicos da Inspetoria Regional de Arcoverde - IRAR apresentaram, na conclusão do Relatório de Auditoria, os seguintes achados de auditoria: 1 ITEM IRREGULARIDADE LEGISLAÇÃO INFRINGIDA RESPONSÁVEIS VALOR PASSÍVEL DE DEVOLUÇÃO (R$) 5.1 Ausência de documentação na prestação de contas Resolução TC n.º 18/2008 Ernani Peixoto Cavalcanti Neto (Presidente) - 5.2 Ausência de informações obrigatórias nos documentos da prestação de contas Resolução TC n.º 18/2008 Ernani Peixoto Cavalcanti Neto (Presidente) - 5.3.1 Ausência de recolhimento das contribuições previdenciárias dos servidores ao RGPS Lei Federal nº 8.212/91, artigo 12 e artigo 22, inciso I e inciso II, a. Ernani Peixoto Cavalcanti Neto (Presidente) - 5.3.2 Ausência de recolhimento das contribuições previdenciárias de responsabilidade do órgão ao RGPS Lei Federal nº 8.212/91, artigo 12 e artigo 22, inciso I e inciso II, a. Ernani Peixoto Cavalcanti Neto (Presidente) - 5.4 Irregularidades no Relatório de Gestão Fiscal (RGF) Artigo 55, §2º da LRF, artigos 6º e 7º da Resolução TCE/PE nº 10/2005. Ernani Peixoto Cavalcanti Neto (Presidente) - 5.5.1 Irregularidades na remuneração dos agentes políticos. Artigo 29, VI da Constituição Federal (redação dada pela EC nº 25). Resolução da Câmara Municipal nº 007/2007. Lei Municipal Agnaldo Avelino da Silva 5.398,42 André de Araújo Bezerra 5.398,42 Dilson de Souza Santos 5.398,42 Ernani Peixoto Cavalcanti Neto 10.796,84 2 ITEM IRREGULARIDADE LEGISLAÇÃO INFRINGIDA nº 189/2007. 5.5.2 Irregularidades na despesa total do Poder Legislativo 5.6.2.1 Despesas irregulares com publicidade (Verba Indenizatória de Exercício Parlamentar) RESPONSÁVEIS VALOR PASSÍVEL DE DEVOLUÇÃO (R$) José Jardel Pacheco Freire 5.398,42 José Ronaldo Souza Cavalcante 5.398,42 José Rômulo Padilha de Almeida 5.398,42 Vanildo Almeida Cavalcanti 5.398,42 Waldemir Cursino Galvão 5.398,42 Art. 29-A da Constituição Federal Ernani Peixoto Cavalcanti Neto (Presidente) Princípios da Publicidade, Legalidade, Motivação, Transparência e Moralidade, Resolução TC nº 05/91, Lei Municipal nº 0187/2007 e Lei Federal nº 8.666/93 Agnaldo Avelino da Silva; André de Araújo Bezerra; Dilson de Souza Santos; Ernani Peixoto Cavalcanti Neto; José Jardel Pacheco Freire; José Ronaldo Souza Cavalcante; José Rômulo Padilha de Almeida; Vanildo Almeida Cavalcanti; Waldemir Cursino Galvão. - 9.688,00 (Valor acima representa o total da Irregularidade para todos os Vereadores Vide itens 5.6.3.1 a 5.6.3.9 – segregação de valores por Vereador) 3 ITEM IRREGULARIDADE LEGISLAÇÃO INFRINGIDA RESPONSÁVEIS 5.6.2.2 Despesas irregulares com peças e serviços automotivos (Verba Indenizatória de Exercício Parlamentar) Princípios da Legalidade, Motivação, Transparência e Moralidade, Lei Municipal nº 0187/2007 e Lei Federal nº 8.666/93. Agnaldo Avelino da Silva; André de Araújo Bezerra; Dilson de Souza Santos; Ernani Peixoto Cavalcanti Neto; José Jardel Pacheco Freire; José Ronaldo Souza Cavalcante; José Rômulo Padilha de Almeida; Vanildo Almeida Cavalcanti; Waldemir Cursino Galvão. 5.6.2.3 Despesas irregulares com aquisição de combustíveis e lubrificantes (Verba Indenizatória de Exercício Parlamentar) Princípios da Legalidade, Motivação, Transparência e Moralidade. Lei Municipal nº 0187/2007. Lei Federal nº 8.666/93, Decisões TC nos 0789/93 e 307/99 Agnaldo Avelino da Silva; André de Araújo Bezerra; Dilson de Souza Santos; Ernani Peixoto Cavalcanti Neto; José Jardel Pacheco Freire; José Ronaldo Souza Cavalcante; José Rômulo Padilha de Almeida; Vanildo Almeida Cavalcanti; Waldemir Cursino Galvão. VALOR PASSÍVEL DE DEVOLUÇÃO (R$) 27.827,64 (Valor acima representa o total da Irregularidade para todos os Vereadores Vide itens 5.6.3.1 a 5.6.3.9 – segregação de valores por Vereador) 97.327,12 (Valor acima representa o total da Irregularidade para todos os Vereadores Vide itens 5.6.3.1 a 5.6.3.9 – segregação de valores por Vereador) 4 ITEM IRREGULARIDADE LEGISLAÇÃO INFRINGIDA RESPONSÁVEIS 5.6.2.4 Despesas irregulares com refeições (Verba Indenizatória de Exercício Parlamentar) Princípios da Legalidade, Transparência, Motivação e Moralidade. Lei Municipal nº 0187/2007. Agnaldo Avelino da Silva; André de Araújo Bezerra; Dilson de Souza Santos; Ernani Peixoto Cavalcanti Neto; José Jardel Pacheco Freire; José Ronaldo Souza Cavalcante; José Rômulo Padilha de Almeida; Vanildo Almeida Cavalcanti; Waldemir Cursino Galvão. 5.6.2.5 Despesas irregulares com cartões de recarga para celular (Verba Indenizatória da Atividade parlamentar) Princípios da Legalidade, Transparência, Motivação e Moralidade. Lei Municipal nº 0187/2007, Lei Federal nº 8.666/93. Agnaldo Avelino da Silva; André de Araújo Bezerra; Dilson de Souza Santos; Ernani Peixoto Cavalcanti Neto; José Jardel Pacheco Freire; José Ronaldo Souza Cavalcante; José Rômulo Padilha de Almeida; Vanildo Almeida Cavalcanti; Waldemir Cursino Galvão. VALOR PASSÍVEL DE DEVOLUÇÃO (R$) 4.382,43 (Valor acima representa o total da Irregularidade para todos os Vereadores Vide itens 5.6.3.1 a 5.6.3.9 – segregação de valores por Vereador) 13.868,06 (Valor acima representa o total da Irregularidade para todos os Vereadores Vide itens 5.6.3.1 a 5.6.3.9 – segregação de valores por Vereador) 5 ITEM IRREGULARIDADE LEGISLAÇÃO INFRINGIDA RESPONSÁVEIS 5.6.2.6 Despesas irregulares com fotocópias e serviços afins (Verba Indenizatória da Atividade parlamentar) Princípios da Motivação, Transparência, Legalidade e Moralidade. Lei Municipal nº 0187/2007. Agnaldo Avelino da Silva; André de Araújo Bezerra; Dilson de Souza Santos; Ernani Peixoto Cavalcanti Neto; José Jardel Pacheco Freire; José Ronaldo Souza Cavalcante; José Rômulo Padilha de Almeida; Vanildo Almeida Cavalcanti; Waldemir Cursino Galvão. 5.6.2.7 Despesas irregulares com contas de telefones móveis (Verba Indenizatória de Exercício Parlamentar) Princípios da Transparência, Legalidade, Motivação e Moralidade. Lei Municipal nº 0187/2007. Agnaldo Avelino da Silva; André de Araújo Bezerra; Dilson de Souza Santos; Ernani Peixoto Cavalcanti Neto; José Jardel Pacheco Freire; José Ronaldo Souza Cavalcante; José Rômulo Padilha de Almeida; Vanildo Almeida Cavalcanti; Waldemir Cursino Galvão. VALOR PASSÍVEL DE DEVOLUÇÃO (R$) 1.807,70 (Valor acima representa o total da Irregularidade para todos os Vereadores Vide itens 5.6.3.1 a 5.6.3.9 – segregação de valores por Vereador) 3.936,65 (Valor acima representa o total da Irregularidade para todos os Vereadores Vide itens 5.6.3.1 a 5.6.3.9 – segregação de valores por Vereador) 6 ITEM IRREGULARIDADE LEGISLAÇÃO INFRINGIDA RESPONSÁVEIS 5.6.2.8 Despesas irregulares com material de expediente (Verba Indenizatória da Atividade parlamentar) Princípios da Transparência, Legalidade, Motivação e Moralidade. Lei Municipal nº 0187/2007. Agnaldo Avelino da Silva; André de Araújo Bezerra; Dilson de Souza Santos; Ernani Peixoto Cavalcanti Neto; José Jardel Pacheco Freire; José Ronaldo Souza Cavalcante; José Rômulo Padilha de Almeida; Vanildo Almeida Cavalcanti; Waldemir Cursino Galvão. 5.6.2.9 Pagamentos sem prestação de contas (Verba Indenizatória de Exercício Parlamentar) Princípios da Transparência, Legalidade, Motivação e Moralidade. Lei Municipal nº 0187/2007. Agnaldo Avelino da Silva; André de Araújo Bezerra; Dilson de Souza Santos; Ernani Peixoto Cavalcanti Neto; José Jardel Pacheco Freire; José Ronaldo Souza Cavalcante; José Rômulo Padilha de Almeida; Vanildo Almeida Cavalcanti; Waldemir Cursino Galvão. VALOR PASSÍVEL DE DEVOLUÇÃO (R$) 6.181,52 (Valor acima representa o total da Irregularidade para todos os Vereadores Vide itens 5.6.3.1 a 5.6.3.9 – segregação de valores por Vereador) 8.600,00 (Valor acima representa o total da Irregularidade para todos os Vereadores Vide itens 5.6.3.1 a 5.6.3.9 – segregação de valores por Vereador) 7 ITEM IRREGULARIDADE 5.6.2.10 5.7 LEGISLAÇÃO INFRINGIDA RESPONSÁVEIS Das demais despesas irregulares, não especificadas acima Princípios da Transparência, Legalidade, Motivação e Moralidade. Lei Municipal nº 0187/2007. Agnaldo Avelino da Silva; André de Araújo Bezerra; Dilson de Souza Santos; Ernani Peixoto Cavalcanti Neto; José Jardel Pacheco Freire; José Ronaldo Souza Cavalcante; José Rômulo Padilha de Almeida; Vanildo Almeida Cavalcanti; Waldemir Cursino Galvão. Irregularidades no Controle Interno. Artigos 31 da Constituição Federal, demais normas de Controle Interno e outras expostas em cada subitem. Ernani Peixoto Cavalcanti Neto (Presidente) VALOR TOTAL (R$) VALOR PASSÍVEL DE DEVOLUÇÃO (R$) 9.980,88 (Valor acima representa o total da Irregularidade para todos os Vereadores Vide itens 5.6.3.1 a 5.6.3.9 – segregação de valores por Vereador) - 237.584,20 Devidamente notificado, o então Presidente da Câmara, Sr. Ernani Peixoto Cavalcanti Neto, não apresentou defesa, bem como dois outros vereadores cuja responsabilidade é imputada no Relatório de Auditoria, quais sejam os Srs. José Jardel e Waldemir Cursino. Os demais vereadores apresentaram defesa. De logo, pela ausência de defesa, ficam ratificadas as irregularidades dos itens: 5.1, 5.2, 5.3.1, 5.3.2 e 5.4, de responsabilidade Sr. Ernani Peixoto Cavalcanti Neto (Presidente da Câmara à época). Quanto aos demais achados de auditoria, solicitei análise do Ministério Público de Contas - MPCO, tendo sido emitido o Parecer MPCO nº 540/2011 (fls. 1536-1546, vol. XI) exarado pela Procuradora Geral, Dra. Eliana Maria Lapenda de Moraes Guerra, cuja análise, em cotejo com os termos e documentos apresentados pelos defendentes, transcrevo a seguir: 8 5.5.1. Irregularidades políticos na remuneração dos agentes Constatou a equipe técnica desta casa que o valor mensal recebido pelos vereadores era superior ao devido segundo o Art. 29, VI, da Constituição Federal, que restringe o limite dos subsídios dos Vereadores a partir do observado pelos Deputados Estaduais. Tal se deu tendo em vista a edição da Resolução Nº 007/2007, que promoveu acréscimo ao valor dos subsídios, o que está incorreto segundo os técnicos em razão de que essa alteração dever-se-ia efetuar a partir de critérios estabelecidos na legislatura anterior para a atualização do valor a fim de evitar perdas inflacionárias, mas sem configurar o ato de legislar em causa própria: “Como conseqüência lógica, tem-se que o valor do subsídio do deputado estadual que deve servir como parâmetro para o subsídio do vereador para a legislatura 2005-2008 é o estabelecido no exercício de 2004. Este subsídio deveria servir como limite não só para a fixação do subsídio dos vereadores através da Resolução nº 007/2004, mas também durante toda a legislatura 2005-2008.” (fls. 1336) Dessa forma, cada dos Edis deveria devolver aos cofres públicos a importância total indevidamente recebida de R$ 5.398,42 (cinco mil trezentos e noventa e oito reais e quarenta e dois centavos), sendo dobrado esse valor no que toca ao Sr. Ernani Cavalcanti, isto é R$ 10.796,84 (dez mil setecentos e noventa e seis reais e oitenta e quatro centavos), em razão da verba de representação da presidência, percebida em valor igual ao do subsídio. Em análise das defesas, percebemos que os Srs. Vanildo Almeida Cavalcanti, André de Araújo Bezerra e Agnaldo Avelino da Silva, representados em juízo por advogado devidamente habilitado através de instrumento procuratório, nada tratam com relação a este ponto, apenas trazendo alegações referentes às irregularidades em que pesem as verbas indenizatórias, das quais trataremos infra. Por sua vez, os Srs. José Rômulo Padilha de Almeida e José Ronaldo Souza Cavalcante, em peça única também de autoria de procurador devidamente habilitado, argúem, de pronto, sua ilegitimidade em figurar no pólo passivo, por não serem ordenadores de despesas. Quanto 9 ao mérito, também apenas se pronunciam sobre as irregularidades a que deu causa a indevida utilização de verbas indenizatórias. A argumentação dos citados Edis em sede de preliminar é condizente com a jurisprudência desta Egrégia Corte que, em processos análogos, vem decidindo pela imputação de débito somente ao presidente do Legislativo Municipal, conforme se pode constatar nos Processos TC Nº 0570027-9, 0770084-2 e 0980060-8. Por oportuno, transcrevemos trecho do inteiro teor da deliberação que pôs fim aos últimos dentre os citados autos, no qual o nobre Conselheiro Marcos Loreto, Relator, trata da questão, elidindo dúvidas possivelmente ainda existentes: “A princípio, todos os Vereadores foram notificados para apresentarem defesas individuais sobre o fato constatado. Aqueles que não exerceram a Presidência da Câmara Municipal, entre outros argumentos, alegaram que não podem ser responsabilizados porque não eram Ordenadores das Despesas impugnadas pela auditoria. De fato, a vasta Jurisprudência recente desta Corte segue no sentido que, se existirem irregularidades quanto ao pagamento dos subsídios dos Vereadores, a responsabilidade deve ser imposta ao Ordenador de Despesas, neste caso ao Presidente da Câmara Municipal.” O Sr. Dílson de Souza Santos, todavia, defende-se alegando que “A Resolução nº 007/2007 citada no relatório de auditoria apenas limitou-se a adequar a remuneração dos Vereadores à Legislação Municipal que fixou os subsídios dos Vereadores” (fls. 1522), qual seja a Resolução Nº 003/2004. Alega, ademais, que “não pode ser penalizado por um fato que não contribui para dar causa, uma vez que não exercia qualquer função de comando ou fosse responsável por qualquer decisão administrativa do Poder Legislativo” (fls. 1523). Com relação à impossibilidade de sua penalização, somos de acordo pelas mesmas razões que supra expusemos quanto à questão preliminar de legitimidade alegada pelos Srs. José R. de Almeida e José R. Cavalcante. No que tange ao argumento de haver sido indevida a verba percebida pelos Edis, pronunciar-nosemos em favor do princípio da verdade real e no exercício de nossa função custus legis, visto que o interessado e único possível responsável pela irregularidade, Sr. Ernani Cavalcanti, então presidente da casa, não se manifestou. 10 Em sede de mérito e no passo da argumentação do Sr. Dílson Santos, concessa vênia da equipe técnica desta casa, dela discordamos visto que no ano de 2007, através da Lei Estadual Nº 13.251/07, houve elevação dos salários dos Deputados Estaduais de Pernambuco de R$ 9.635,40 (nove mil seiscentos e trinta e cinco reais e quarenta centavos), valor considerado pelos auditores, para R$ 12.383,42 (doze mil trezentos e oitenta e três reais e quarenta e dois centavos). Conquanto se possa questionar a legitimidade e a constitucionalidade da norma, votada pelos Deputados estaduais quiçá em favor próprio, o certo é que, no ano de 2008, exercício cujas contas são neste processo auditadas, tais Deputados, de fato, perceberam mensalmente a remuneração de R$ 12.383,42 (doze mil trezentos e oitenta e três reais e quarenta e dois centavos), não tendo a norma alicerce desse pagamento sofrido qualquer impugnação, permanecendo viva no ordenamento jurídico. Não se configurando desrespeito ao limite (evidenciado pelo Art. 29 da Constituição Federal) do subsídio percebido pelos vereadores com base no que receberam os Deputados Estaduais, é mister analisar a validade do acréscimo estabelecido pela Resolução Nº 007/2007, posto haver ela, segundo a análise técnica, afrontado o princípio da anterioridade, tratando-se de norma promulgada na mesma legislatura na qual vigorou o reajuste que estabelece, da remuneração dos vereadores. Tal resolução, segundo seu próprio texto, fixa esse reajuste de acordo com o art. 6º da prévia Resolução Nº 003/2004, em vigor desde a legislatura anterior (precisamente em 2004) que já previa o índice de atualização a valer para a legislatura posterior (2005 a 2008), ficando configurado respeitada a anterioridade necessária, conforme se abstrai das decisões TC Nº 0539/06 e 0204/08. Não obstante já previsto tal índice e, assim, legal que se aumentem os valores recebidos pelos Edis a título de atualização (sempre respeitando os limites constitucionais), ele é descrito como sendo o índice de revisão geral da remuneração dos servidores municipais, cujos valores referentes ao exercício de 2008 não encontramos nestes autos, inibindo o Órgão Ministerial de uma conclusão incisiva sobre a legalidade dos valores percebidos pelos Edis no exercício auditado, restando ao Conselheiro Relator tal decisão, após aferir se o índice do aumento percebido pelos vereadores (por volta de 8,5%) está equivalente ao de revisão da remuneração dos 11 servidores municipais, conforme previsto na Resolução Nº 003/2004. 5.6. Irregularidades exercício parlamentar na verba indenizatória do A equipe técnica compara as verbas indenizatórias percebidas pelos Edis com a modalidade de verba de gabinete e afirma que a simples existência de Lei Municipal prevendo-a não anula a incidência das normas federais e estaduais que exigem a observância dos princípios constitucionais no emprego das verbas públicas. A partir dessas observações, diversas irregularidades são apontadas, em razão das quais o Relatório de Auditoria afirma haverem sido indevidamente empregadas as verbas do erário, a partir da falta de cuidado dos gestores com a coisa pública, da confrontação aos princípios constitucionais da administração pública e à Lei Federal 8.666/93, em especial no que tange ao fracionamento de despesas, de forma tal que ficaram indevidamente prejudicados processos licitatórios, além da falta de documentação probatória do devido funcionamento da Comissão de Controle Interno da Câmara, que deveria moderar e fiscalizar o uso dessas verbas, de numerosas despesas efetuadas para a aquisição de bens móveis de caráter permanente, sem que desses tenha existido qualquer cadastro – ressaltando que equipamentos comprados com verba indenizatória são de propriedade da Câmara Municipal, e não do particular, uma vez haverem sido adquiridos por verba que não se tratava de remuneração, mas para indenizar despesas efetuadas no exercício de sua função pública. Ademais, a administração confirmou a não existência da Resolução Municipal referida na Lei Municipal nº 187/2007, que instituiu as verbas indenizatórias, Resolução esta que deveria regulamentar o uso das verbas, de forma tal a conferir eficácia à supracitada Lei. Afirma, ainda, a auditoria a responsabilidade individual de cada gabinete pelos gastos com as verbas indenizatórias, por força do Art. 3º, §6º, da Lei Municipal supracitada, além da falta de motivação devida ao efetuá-los. Feitas tais considerações gerais, técnicos a tratar especificamente irregularidade detectada na aplicação Indenizatória. passam os de cada da Verba 5.6.2.1. Despesas irregulares com publicidade 12 Os técnicos advertem que, apesar de verificada a existência de suas notas fiscais probatórias, as despesas efetuadas com publicidade não são justificadas nem apresentam comprovação nos autos do teor da mensagem veiculada, de forma tal que resta afrontado o princípio da motivação dos atos administrativos, bem como o disposto na Lei Municipal nº 187/2007, na qual fica vedado o uso das verbas indenizatórias a fim de promoção e campanha eleitoral, e na Resolução TC nº 05/91, cujo Art. 5º dispõe que “Nas prestações de contas anuais que contiverem despesas com publicidade deverão ser anexados elementos que permitam examinar o conteúdo da mensagem publicitária ou de propaganda em face do dispositivo constitucional”, norma que, segundo a análise técnica, não foi observada pelo gestor. Além disso, atestam que o montante despendido com esse tipo de despesa, qual seja R$ 9.688,00 (nove mil seiscentos e oitenta e oito reais) ultrapassou o limite para a dispensa da licitação. Por fim, aventam a existência de indícios de montagem de prestação de contas, a partir da análise dessas despesas, “Vide as notas fiscais destacadas, emitidas pelos credores E. França dos Santos e E. S. de Macedo Filho, as quais em grande parte apresentam-se em sequência, emitidas para destinatários distintos, consistindo em indício de montagem de prestação de contas, e corroborando com a tese de centralização da confecção destas prestações, na utilização da verba indenizatória como remuneração indireta.” (fls. 1347). 5.6.2.2. Despesas automotivos irregulares com peças e serviços Afirmam os técnicos que essas despesas foram efetuadas sem o devido destaque para a motivação, uma vez que a simples existência das suas notas fiscais não é prova suficiente de que foram feitas em favor de veículos automotivos a serviço do gabinete do parlamentar. Além disso, não houve, na Câmara, cadastro ou qualquer tipo de controle de tais veículos, não só no que tange às verbas indenizatórias, mas também ao seu abastecimento e quilometragem. Ademais, asseveram que o montante gasto com essas despesas é de R$ 27.827,64 (vinte e sete mil oitocentos e vinte e sete reais e sessenta e quatro centavos), bastante superior ao limite de dispensa de licitação previsto na Lei Federal Nº 8.666/93. 13 Por fim, cabe destacar que, pelas mesmas razões supraescritas, destaca-se a possibilidade de haver existido montagem de prestação de contas também nesta irregularidade. 5.6.2.3. Despesas irregulares combustíveis e lubrificantes com aquisição de Destaca a equipe técnica o elevado gasto com combustíveis e lubrificantes, mesmo no período de recesso parlamentar, quando não deveria haver consumo de combustível. Tais gastos, por força do Art. 3º, III, da Lei Municipal 187/2007, deveriam ter seus limites estabelecidos por Resolução municipal que, no entanto, inexiste, restando contida a eficácia da norma. Também através de Resolução, deveriam ser regulados os reembolsos decorrentes da verba indenizatória (Art. 10º, Lei nº 187/2007). Na falta de controle dessas despesas por parte da administração restaria a necessidade de devolução ao erário das verbas irregularmente despendidas no valor total de R$ 97.327,12 (noventa e sete mil trezentos e vinte e sete reais e doze centavos). Igualmente aos itens anteriores, também foi ultrapassado aqui o limite para dispensa de licitação e restam claros indícios de montagem de prestação de contas. As subseqüentes despesas irregulares, discriminadas no trabalho dos técnicos desta Corte pelos números 5.6.2.4 a 5.6.2.8, quais sejam com 1) refeições, 2) cartões de recarga para celular, 3) fotocópias e serviços afins, 4) contas de telefones móveis e 5) material de expediente, foram identificadas a partir da inexistência da Resolução supracitada, da falta de comprovação documental de funcionamento da Comissão de Controle Interno da Câmara, bem como do desrespeito ao princípio da motivação dos atos públicos. Ademais, nas de números 1, 2 e 5, verificaram-se, ainda, indícios de montagem de prestação de contas, por razões análogas às supracitadas nas irregularidades de que anteriormente tratamos. Por fim, na de nº 2, despesas irregulares com cartões de recarga para celular, alertaram os técnicos que o montante da verba excedeu o limite para a dispensa de licitar. 5.6.2.9. Pagamentos sem prestação de contas Afirma a auditoria: “verificou-se que foram efetuados pagamentos desta verba [indenizatória de atividade parlamentar] sem que fosse anexado ao mês de competência parte ou a totalidade dos necessários comprovantes a fim de justificar o pagamento do 14 empenho, em desacordo com o previsto na Lei Municipal 0187/2007” (fls. 1378). Em razão disso, dizem estarem maculados de irregularidade tais pagamentos, devendo ser restituído ao erário montante no valor de R$ 8.600,00 (oito mil e seiscentos reais). 5.6.2.10. Das demais despesas irregulares As demais despesas irregulres, identificadas no trabalho dos técnicos desta Corte pelo número 5.6.2.10, foram evidenciadas a partir de razões análogas às supracitadas nas irregularidades anteriores, como inexistência da Resolução citada, a falta de comprovação documental de funcionamento da Comissão de Controle Interno da Câmara, assim como do desrespeito ao princípio da motivação dos atos públicos, além da percepção de indícios de montagem de prestação de contas. Ressalte-se, ademais, que alguns itens adquiridos (equipamentos de informática, celulares, eletrodomésticos e móveis) através de despesas com verbas indenizatórias não possuem previsão na Lei que as instituiu. No que tange às manifestações dos defendentes, apresentaram-se defesas genéricas, considerando somente em algumas peças, e com rasa argumentação, as irregularidades de maneira discriminada, tratando-as, de forma global, como “despesas irregulares com verbas indenizatórias”. Os Srs. Vanildo Almeida Cavalcanti, André de Araújo Bezerra e Agnaldo Avelino da Silva argúem que as despesas revestiram-se de legalidade por estarem abalizadas pela Lei Municipal nº 187/2007, apenas sendo possível declarar a ilegalidade dos atos sob sua esfera de vigência no caso em que fosse declarada a inconstitucionalidade do citado diploma legal. Afirmam, ademais, a boa fé de que se dotariam e que nenhum ato teria afrontado qualquer diploma legal, além da necessidade de, no exercício da função pública, incorrer o agente de maneira dolosa em conduta irregular a fim de que reste devida sua responsabilização. Os Srs. José Rômulo Almeida e José Ronaldo Cavalcante, em peça conjunta, assim defendem-se: “É de se alegar preliminarmente que não há falar em suposta malversação desses recursos, na forma culposa ou dolosa (até porque os defendentes receberam o valor mínimo previsto em Lei), bem como não se vislumbra qualquer tipo de locupletação em proveito próprio ou de terceiro que tenha finalmente causado 15 sob nenhum argumento ou forma, dano de qualquer ordem ao Erário Público do Município de Buíque. Não há prova disso, eis que os defendentes prestaram contas dos recursos que receberam a título de verba de gabinete. (...) se remotamente teria havido erro, por extrema cautela, esse suposto cometimento, adveio talvez de interpretação equivocada da legislação autorizativa e certamente ocorreu em caráter meramente formal (...)” (fls. 1495). Continua: “Onde se aponta suposta realização das referidas despesas? ilegalidade na Claro que em lugar algum, salvo na fértil imaginação do ilustre auditor que lavrou de forma equivocada o relatório ora impugnado(...)” (fls. 1500). Insinuam, ademais, o desconhecimento da equipe técnica das Leis referentes à matéria, dizendo não se poder desconhecer que a realização das despesas foi autorizada por Lei Municipal. Em razão disso, restaria comprovada a legalidade de seus atos. Alegam que a inexistência da Resolução regulamentadora prevista na Lei Municipal nº 187/07, por ser norma inferior ao próprio diploma legal, não pode macular as despesas classificando-as como ilegais. Negam, quão mesmo, a suposta montagem de prestação de contas, dizendo se tratar de alegação vazia e sem fundamento, exortando que, pelo contrário, a existência das notas fiscais é fato suficiente para comprovar a legalidade das despesas e dizem das alegações elencadas no Relatório de Auditoria serem manifestamente improcedentes. Por fim, tratam das irregularidades denotadas no Relatório de Auditoria, cada uma especificamente, sem, contudo, trazerem argumentação diferenciada, afirmando, novamente, a legalidade dos atos, tendo por fulcro a previsão dessas despesas na Lei Municipal nº 187/07. A última peça de defesa acostada aos autos é de autoria do Sr. Dilson de Souza Santos, que, com relação às irregularidades na verba indenizatória, da seguinte maneira posiciona-se: Afirmando que as despesas se fundamentaram em autorização legislativa municipal, não haveria que se falar em ilegalidade quanto à sua natureza, reproduzindo decisões desta Colenda Corte de Contas que, a seu ver, comprovariam o fato. Por oportuno, transcrevemos parte de sua defesa: 16 “As despesas realizadas tiveram natureza institucional em que o Parlamentar aplicou os recursos em conformidade e necessidades do desempenho da atividade parlamentar. Despesas com combustível, gráfica, refeição, propaganda institucional, serviços automotivos, comunicação telefônica, material de expediente, foram realizadas em valores compatíveis com a realidade do município e respeitando o princípio da razoabilidade.” (fls. 1527) Reconhece, quão mesmo, a orientação deste TCE-PE no sentido de que “as despesas para custearem as atividades parlamentares dos Vereadores de Pernambuco devem ser concentradas na Mesa Diretora da Câmara Municipal”, argüindo, entrementes, que esse entendimento teria sido posterior ao exercício de 2008, de forma tal que a Câmara Municipal já teria tomado providências a fim de extinguir a referida verba. Por fim, trata de algumas das irregularidades em particular, as quais tenta desqualificar, ao afirmar que foram efetuadas com fundamento na Lei Municipal nº 187/07, com finalidade pública e valores compatíveis com a realidade municipal, visando apoio às sua atividades legislativas, além de obedecidos os princípios constitucionais da Legalidade, Razoabilidade e Eficiência. Debruçando-nos sobre os argumentos expostos, percebemos que os defendentes posicionam-se de modo bastante genérico, por vezes negando a existência do mau uso da coisa pública, noutras afirmando que a natureza das verbas indenizatórias abarcam sua utilização da forma como se procedeu ao longo do exercício em análise. Todavia, o caráter indenizatório dessas verbas não confere a qualquer pessoa na qualidade de agente público a premissa de fazer seu uso injustificado ou desnecessário, vez que tal prática, além de indesejável, contraria os ditames legais que normatizam a atuação da administração pública, bem como os princípios constitucionalizados da Moralidade e Eficiência, além da Legalidade que, para a administração, pesa com natureza jurídica diferenciada do princípio homônimo na esfera dos direitos e garantias individuais, posto tratar-se aqui da legalidade estrita. A legalidade estrita vincula a discricionariedade da administração pública ao cumprimento exato dos ditames legais, não se podendo valer o agente público do texto constitucional presente no Art. 5º, II, de nossa Carta Magna, para 17 agir na vacância normativa conforme julgue ser melhor. Conquanto a autonomia da vontade, na inexistência de diploma legal proibitivo, oferte ao particular a possibilidade de agir conforme seu desejo e consciência na esfera civil, não pode quem estiver investido das funções e prerrogativas do cargo público agir senão segundo os ditames legais, sendo a norma a moldura de seu exercício de discricionariedade. Tendo em vista que a Lei Municipal nº 187/2007 exige expressamente a existência de Resolução regulamentadora e o efetivo controle através da Comissão de Controle Interno da Câmara – o que, conforme transcrito abaixo, não se verificou pelos técnicos desta casa –, não pode este Parquet, constitucionalmente investido da tarefa de fiscalizar a devida observância da Lei, aceitar que as exigências normativamente impostas para o regular trato das verbas públicas sejam descumpridas, fazendo os agentes, neste caso os Srs. Vereadores, uso das receitas do erário de maneira indiscriminada. “De fato, através da inspeção in loco na Câmara, verificou-se que esta falta de controle sobre as verbas indenizatórias em tela não se dá somente pela Comissão de Controle Interno. A administração não exerce, de fato, nenhum controle sobre a adequação destas verbas aos ditames das leis federais pertinentes nem aos princípios da administração pública, nem mesmo o exame quanto à adequação das despesas à própria Lei Municipal nº 187/2007 é realizado.” (fls. 1340) Em razão do supra exposto e data vênia a afirmação dos defendentes, as despesas não se podem dizer amparadas na Lei Municipal nº 187/2007, de forma tal que a utilização das verbas a título indenizatório recebida pelos Edis, carecendo do devido controle da res pública, configura-se como irregular, dando cabimento ao ensejo de fraudes e desvios, o que não pode ser aceito por esta Colenda Corte de Contas no seu papel constitucional de controlador externo. Por conseguinte, posiciona-se este Órgão Ministerial pelo julgamento IRREGULAR das contas da Câmara Municipal de Buíque referentes ao exercício de 2008, responsabilizando o Sr. Ernani Peixoto Cavalcanti Neto, na qualidade de Presidente da Casa Legislativa, pela devolução dos valores lhe imputados no Relatório de Auditoria, bem como aos outros Vereadores da Câmara Municipal de Buíque, excluídos, em ambos os casos, somente os que se referem às 5.5.1. Irregularidades na remuneração dos agentes políticos. 18 Tais valores estão discriminados, por Relatório de Auditoria às fls. 65-84. gabinete, no Não obstante, observada a forma como tem procedido nos julgamentos este Egrégio Tribunal, prevendo-se, já de agora, a possível pretensão recursal de alguns dos Edis, poderá o Conselheiro Relator proceder ao desentranhamento das peças referentes às prestações de contas dos vereadores para que sejam formalizados processos à parte. Este foi o Parecer do MPCO, suficiente para proferir o voto. É o relatório. VOTO DO RELATOR Meritoriamente adoto a fundamentação exarada pela a Procuradora Geral do MPCO, Dra. Eliana Maria Lapenda de Moraes Guerra, no Parecer nº 540/2011, transcrito acima. No campo do julgamento entendo pela não devolução dos valores recebidos, pelos vereadores, a título de verba indenizatória. Nas Decisões mais recentes deste Tribunal, o ressarcimento dos numerários recebidos a título de verba de gabinete e/ou verba indenizatória, tem sido motivado por falta da devida comprovação ou prestação de contas. No caso em tela, observo que a maior parte das despesas, glosadas pela auditoria, encontram-se amparadas com notas fiscais e/ou recibos. As demais despesas glosadas pela auditoria, com notas fiscais inidôneas ou sem comprovação, somam valores de pequena monta, pelo qual, aplicando o princípio da razoabilidade e da economicidade dos custos processuais, deste processo, rigorosamente, haveria necessidade de desentranhar os documentos pertinentes a cada vereador para formalização de auditorias especiais individualizadas, entendo por não imputar os débitos. Noutro campo, observo que a verba indenizatória estabelecida pela Câmara Municipal de Buíque tem lastro na Lei Municipal nº 0187/2007 , tendo sido fixada nas despesas do orçamento fiscal de 2008 do município. Ressalto, outrossim, que endosso o entendimento da auditoria e do MPCO no que tange à ineficiência da atuação da Comissão de Controle Interno da Câmara, na análise das prestações de contas, bem como à ausência de normatização que disciplinem o processo de 19 reembolsos decorrentes da verba indenizatória, dispostos nos artigos 10 e 14 da Lei Municipal nº 187/2007, que estabeleceu um prazo de 90 dias para regulamentação da referida Lei, motivando recomendação, ao atual gestor da Câmara, no sentido de que sejam sanadas as falhas acima, acrescentando as orientações estabelecidas no pronunciamento mais recente deste Tribunal sobre a matéria “despesas com verba de representação”, prolatado na Decisão TC nº 088/99 (Processo TC nº 0605226-5, da Câmara Municipal do Recife, publicada em 12/02/2009), cujas determinações estendo, também, à Câmara de Buíque, como segue: “A adoção de sistemático planejamento das aquisições e/ou contrações de serviços necessários aos gabinetes dos vereadores, com vistas à realização do devido certame licitatório (ressalvadas as hipóteses excepcionais previstas na legislação), efetuando, entre outros, os seguintes procedimentos: a. Prever os serviços correspondentes ao necessário projeto básico; b. Estimar o consumo e utilização prováveis; c. Verificar a adequação orçamentária e financeira, nos termos da LRF; d. Efetuar cotações de empresas idôneas (jurídico, técnico, econômico e fiscal), em quantidade representativa e proporcional às empresas existentes no mercado (qualidade, quantidade, marca, local de entrega, prazo de garantia e outras especificações e características), num intervalo de 30 (trinta) dias; e. Realizar consulta à licitação mais recente do órgão com objeto semelhante; f. Promover consulta a banco de dados, comparando com outras aquisições praticadas por órgãos e entidades públicas; g. Definir a modalidade e o tipo de licitação; h. Processar registro formal de preços (sistema de registro de preços), sempre que possível (artigo 15, II, Lei nº 8.666/93 e artigo 11, Lei nº 10.520/02).” Ante ao exposto, profiro o seguinte voto: CONSIDERANDO o Parecer MPCO nº 540/2001 (fls. 1536 a 1546, Volume XI); 20 CONSIDERANDO a ausência de documentação e de informações obrigatórias na prestação de contas, caracterizando infração à Resolução TC nº 18/2008; CONSIDERANDO a ausência de recolhimento das contribuições previdenciárias dos servidores e patronal ao RGPS, caracterizando infração à Lei Federal nº 8.212/91, artigo 12 e artigo 22, inciso I e inciso II, alínea “a”; CONSIDERANDO a constatação de irregularidades nas informações do Relatório de Gestão Fiscal referente ao 3º quadrimestre do exercício financeiro de 2008, caracterizando infração ao Artigo 55, § 2º da LRF, artigos 6º e 7º da Resolução TCE/PE nº 10/2005; CONSIDERANDO a realização de despesas, pelo Poder Legislativo, acima do limite estabelecido no artigo 29-A, inciso VI da Constituição Federal; CONSIDERANDO a ausência de regulamentação da Lei Municipal nº 187/2007; CONSIDERANDO o pronunciamento mais recente, deste Tribunal, no Processo TC nº 0605226-5, publicada em 12/02/2009, quando se consolidou o entendimento desta Corte de Contas sobre despesas indenizatórias com atividades parlamentares; CONSIDERANDO que não cabe mais aplicação de multa, pois decorreu mais de 24 meses da sua protocolização, incidindo a regra do artigo 73, § 6º da Lei Estadual nº 12.600/04. CONSIDERANDO o disposto nos artigos 70 e 71, inciso II, combinados com o artigo 75, da Constituição Federal, e no artigo 59, inciso III, letra “b”, da Lei Estadual nº 12.600/04 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco), Julgo irregulares as contas do gestor da Mesa Diretora da Câmara Municipal de Buíque, relativas ao exercício financeiro de 2008, Sr. Ernani Peixoto Cavalcanti Neto, deixando de aplicar-lhe multa em função da regulamentação expressa no § 6º do artigo 73 da Lei Orgânica desta Corte de Contas, que estabelece o benefício do afastamento da punição em processos que tramitem há mais de 24 (vinte e quatro) meses neste Tribunal. Dou quitação aos demais vereadores, Srs. Agnaldo Avelino da Silva, André de Araújo Bezerra, Dilson de Souza Santos, José Jardel Pacheco Freire, José Rômulo Padilha de Almeida, José Ronaldo Souza Cavalcante, Vanildo Almeida Cavalcanti e Waldemir Cursino Galvão. Determino que os autos sejam encaminhados à Procuradoria Geral do Ministério Público de Contas, para que represente ao 21 Ministério Público Estadual e que seja comunicado à Receita Federal do Brasil sobre os débitos junto ao INSS. E, DETERMINO ao atual gestor da Câmara Municipal de Buíque, que adote medidas no sentido de que seja regulamentada a Lei Municipal nº 187/2007, bem como proceda à estruturação do controle interno e sistematização do planejamento das aquisições e/ou contrações de serviços necessários aos gabinetes dos vereadores, com vistas à realização do devido certame licitatório (ressalvadas as hipóteses excepcionais previstas na legislação), efetuando, entre outros, os seguintes procedimentos: a.Prever os serviços correspondentes ao necessário projeto básico; b.Estimar o consumo e utilização prováveis; c.Verificar a adequação orçamentária e financeira, nos termos da LRF; d.Efetuar cotações de empresas idôneas (jurídico, técnico, econômico e fiscal), em quantidade representativa e proporcional às empresas existentes no mercado (qualidade, quantidade, marca, local de entrega, prazo de garantia e outras especificações e características), num intervalo de 30 (trinta) dias; e.Realizar consulta à licitação mais recente do órgão com objeto semelhante; f.Promover consulta a banco de dados, comparando com outras aquisições praticadas por órgãos e entidades públicas; g.Definir a modalidade e o tipo de licitação; h.Processar registro formal de preços (sistema de registro de preços), sempre que possível (artigo 15, inciso II, Lei nº 8.666/93 e artigo 11, Lei nº 10.520/02). A CONSELHEIRA TERESA DUERE VOTOU DE ACORDO COM O RELATOR. O CONSELHEIRO PRESIDENTE, TAMBÉM, ACOMPANHOU O VOTO DO RELATOR. PRESENTE O PROCURADOR DR. RICARDO ALEXANDRE DE ALMEIDA SANTOS. PH/ACS 22
