O CONTEXTO DA GLOBALIZAÇÃO E SEUS EFEITOS, REAIS E

O CONTEXTO DA GLOBALIZAÇÃO E SEUS EFEITOS (REAIS E
IMAGINÁRIOS) SOBRE A DINÂMICA REGIONAL RECENTE NO BRASIL
Luis Lopes Diniz Filho1
Resumo
A maioria das análises sobre a dinâmica regional do Brasil avalia que as mudanças políticas
e econômicas ocorridas nos últimos anos (principalmente a crise do “Estado
Desenvolvimentista” e as reformas liberalizantes implementadas nos anos 90) tiveram o
efeito de bloquear ou até reverter o processo de desconcentração econômica a que se
assistiu no período 1970-1985. Todavia, algumas estatísticas recentes permitem concluir
que esse processo continua ocorrendo em diversas regiões do país, o que coloca a
necessidade de detalhar melhor sua análise.
Palavras Chave: Globalização – Regionalização – Brasil
Abstract
The majority of analysis about the Brazilian regional dynamics evaluates that the political
and economical changes that had happened in the past years (mainly about the “Estado
Desenvolvimentista” crisis and the 90’s liberalizing changes) have given the effect of
blocking or even taking back to the process of economical decentralizing which had
happened in the period of 1970-1985. However, according to some recent statistics, this
article concludes that that process has been happening in several regions of the country,
which sets the necessity of more detailed analysis about the decentralizing process.
Key Words: Globalization – Regionalization – Brazil
INTRODUÇÃO
A Geografia Econômica já produziu uma abundante e tradicional bibliografia a
atestar que a concentração das atividades econômicas em determinadas áreas é um
componente intrínseco do processo de desenvolvimento (especialmente em seus estágios
iniciais) e que os mecanismos de mercado, pela sua lógica própria, não asseguram a
redução das desigualdades regionais de renda e uma localização ótima dos recursos. Nos
últimos vinte anos, essa visão ganhou força em virtude da chamada “globalização”, na
medida que a internacionalização dos processos produtivos e a expansão do comércio
Professor do Departamento de Geografia da UFPR – [email protected]. Este trabalho foi utilizado como
material didático de apoio no mini-curso “A Dinâmica Regional Recente no Brasil: nem Reconcentração, nem
Fragmentação”, ministrado durante o VI Congresso Brasileiro de Geógrafos, realizado em Goiânia no ano de
2004.
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multilateral, ao ampliarem o grau de liberdade das decisões locacionais das empresas,
aumentam a seletividade espacial dos investimentos e, por conseguinte, acirram a
competição entre países e entre regiões para atrair capitais, instaurando uma tendência à
fragmentação das economias nacionais.
No Brasil, em especial, nota-se que os especialistas passaram os últimos quinze
anos insistindo na tese de que os efeitos conjugados da globalização da economia, da
reestruturação produtiva (com a ascensão do modelo de “acumulação flexível”) e da crise
do Estado teriam produzido a ampliação das disparidades econômicas regionais e
instaurado uma tendência à “fragmentação da nação”. Nesse sentido, o presente artigo parte
de uma breve discussão introdutória sobre o contexto de globalização para analisar os
condicionantes da distribuição das atividades econômicas e da integração das estruturas
produtivas regionais aos mercados nacional e internacional. Em seguida, procede-se à
análise da dinâmica regional brasileira no período 1985-2000 e do problema da “guerra
fiscal” entre estados com o objetivo de questionar aquela concepção sobre os efeitos
políticos e econômicos da globalização que se tornou consensual entre os especialistas
brasileiros nas últimas décadas.
A ESCALA REGIONAL NO CONTEXTO DA GLOBALIZAÇÃO
Chama atenção nas discussões sobre a globalização o fato de que, embora esse
termo seja utilizado geralmente para designar um processo central no mundo
contemporâneo, os estudos que dele se utilizam acabam quase sempre analisando uma série
de processos muito heterogêneos, nem sempre relacionados diretamente. Mesmo alguns
estudos que circunscrevem a discussão dentro de um campo mais específico (como a
Economia ou a Geografia, por exemplo) reconhecem que há inúmeros processos que
podem ser designados pela noção de globalização. Daí porque autores como Baumann
(1996) e Coutinho (1992) apontam a fragilidade do termo “globalização”, que, por se
referir a um conjunto muito heterogêneo de fenômenos, acaba se tornando vago demais
para constituir um conceito.
Por essa razão, mostra-se mais profícuo pensar a globalização não como um
processo, mas sim como uma nova etapa da “espacialidade capitalista”, na linha sugerida
por Roberto Lobato Corrêa (1997: 189). Assim, a globalização pode ser conceituada como
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um estágio qualitativamente novo da internacionalização do capitalismo, caracterizado pela
ação de uma série de processos que, embora muito heterogêneos, convergem de modo a
reduzir a autonomia política dos Estados nacionais e de requalificar a mediação do nacional
no desenvolvimento dos fenômenos que se manifestam em escala mundial. Daí porque o
termo “globalização” está sempre associado a um conjunto de processos, e não a um único
grande processo capaz de explicar tudo o que está acontecendo na atualidade, como se
depreende da maioria dos textos sobre o assunto, principalmente os jornalísticos.
Disso decorre que a Geografia deve pautar-se pela perspectiva das escalas
geográficas de análise para compreender de que maneira os processos em curso afetam a
autonomia e soberania dos Estados Nacionais, bem como os desafios que se colocam para
as políticas públicas frente a tais processos. Tal perspectiva mostra-se particularmente útil
no que diz respeito à Geografia Econômica, que assinala estar em curso uma profunda
transformação do espaço econômico mundial, definida no bojo de três vertentes de
mudança que, embora iniciadas entre o final dos anos 60 e início dos 70, tornaram-se mais
nítidas ao longo da década de 80, e que são os movimentos de integração financeira,
produtiva e comercial das economias nacionais2. A convergência desses processos traz
implicações no que diz respeito à eficácia das políticas macroeconômicas, setoriais e
regionais que obrigam os pesquisadores e formuladores de políticas públicas a trabalharem
com novas categorias de análise e novos instrumentos de intervenção econômica,
freqüentemente focalizados em espaços de âmbito supra-nacional, regional ou local, ou
ainda em redes que conectam espaços em escala mundial. Como afirma Cláudio Egler
(2003: 2-3):
“(...) a principal noção que serviu de base à geografia econômica, isto é, o mercado nacional, tem
hoje reduzido poder de explicação sobre o comportamento dinâmico da produção e distribuição de bens, em
grande parte devido às condições de integração transfronteira das cadeias produtivas. Da mesma maneira, a
noção de limites, como uma linha divisória entre os territórios e mercados nacionais, devido a fluidez dos
circuitos internacionais de bens e capitais, perdeu boa parte de seu poder explicativo, na medida em que os
instrumentos clássicos de atuação do Estado-nação perdem seu poder de estabelecer fronteiras, em função do
poder que dispõem as firmas transnacionais para delimitar, através de mecanismos econômicos, suas
respectivas áreas de influência.
Segundo estimativas da UNCTAD e de outras fontes, “(...) a relação entre o estoque de investimento direto
externo e a produção mundial teria dobrado, passando de 4,4% em 1960, para 8,5%, trinta anos depois (...)”;
simultaneamente, verifica-se que “além da importância crescente na determinação das correntes de comércio,
as vendas das subsidiárias superaram as exportações como o principal veículo de entrega de bens e serviços:
entre 30 e 40% das vendas das empresas transnacionais são produzidas no exterior, e o valor dessas vendas
excede o valor do comércio internacional” (Baumann, 1996: 41 e 43).
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A categoria que deve ser introduzida é a de mercado doméstico, onde o domínio é exercido por um
grupo de firmas, operando sob condições de concorrência oligopólica, que é dinamicamente diferenciado do
mercado mundial através do estabelecimento de barreiras à entrada de concorrentes através de instrumentos
de política econômica que não se resumem mais às tarifas, mas que se situam nas condições de introdução de
progresso técnico e no controle sobre as redes logísticas de produção e distribuição de bens e serviços”.
No intuito de elevar as taxas de crescimento econômico dentro de um “mercado
doméstico” de âmbito nacional ou supra-nacional, portanto, o Estado se vê compelido a
atuar sobre os condicionantes da competitividade das empresas instaladas nesse espaço,
visto que a introdução de progresso técnico nos processos produtivos (essencial para a
construção da vantagem competitiva das empresas) é condicionada por uma gama de
fatores que operam de forma sistêmica, conforme já destacado em diversos trabalhos
(Coutinho e Ferraz, 1994; Esser et alii, 1994; Porter, 1993). E é imprescindível assinalar
que muitos fatores de produção essenciais para a competitividade das empresas se
expressam espacialmente em escala regional, como se nota na localização de recursos
naturais importantes para determinados setores de atividade (sobretudo a extração mineral e
a agropecuária); na configuração de encadeamentos técnicos e produtivos entre empresas
geograficamente concentradas; nas diferenciações espaciais da oferta e qualidade das infraestruturas de transporte, energia e telecomunicações; na formação de parcerias entre
empresas e centros de pesquisa científica e tecnológica localizados em determinadas áreas;
ou ainda na dimensão e diversificação dos mercados de consumo e de mão-de-obra
presentes nas grandes aglomerações urbanas3.
Nesse contexto, os condicionantes da competitividade das empresas, por sua própria
natureza sistêmica, apresentam necessariamente uma dimensão geográfica, pois abrangem
um largo conjunto de inter-relações entre fatores de produção que possuem expressão
espacial e que ocorrem em escalas variadas, que vão do local e do regional, passando pelo
nacional, até o global. E isso permite concluir que o conceito de região é um instrumento
bastante útil para explicar os padrões de organização do espaço e planejar as atividades que
visam intervir sobre esses padrões, sobretudo considerando as diferenciações territoriais
produzidas por certos processos econômicos e sociais que operam em escalas
Como já notou Pacheco (1996), o estudo de Michael Porter, embora afirme a centralidade do “panorama
nacional” na determinação da competitividade das empresas, analisa principalmente fatores de produção que
se distribuem de forma não coincidente com as fronteiras nacional. Já os trabalhos de Coutinho e Ferraz
(1994) e de Esser et alii (1994) são mais explícitos quanto à importância de condicionantes da
competitividade que se expressam em escala regional.
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intermediárias entre o “local” e o “nacional”, ou ainda, no extremo oposto, em escala supranacional.
Mas é claro que o procedimento de “regionalizar” o espaço terrestre sempre traz
consigo o risco de isolar em demasia as divisões espaciais enfocadas no momento da
análise, dando assim às “regiões” uma autonomia que elas realmente não têm, sobretudo
nestes tempos de globalização. Daí a importância da contribuição de Lacoste (1989) sobre
as “escalas geográficas de análise”: uma vez considerada a “espacialidade diferencial” dos
fenômenos políticos, sociais e econômicos, as escalas geográficas se afiguram como
importante instrumento para a análise e hierarquização dos inúmeros processos e interrelações que atuam na organização do espaço. Especificamente quanto à forma heterogênea
pela qual ocorre a difusão espacial do progresso econômico, é bastante elucidativo retomar
a contribuição de Lacoste sob a perspectiva proposta por Claudio Egler (1996: 186), que se
contrapõe à idéia de região como entidade real, definindo-a como “um nível de abstração
do raciocínio espacial em ciências sociais”, possuindo portanto “o mesmo estatuto lógico
dos níveis global, nacional e local (...)”.
Neste trabalho, o que estará subentendido no uso do termo “região” será exatamente
uma área delimitada numa escala intermediária entre o “local” e o “nacional” e que
apresente uma dinâmica de crescimento econômico diferenciada (pela sua pujança ou
estagnação relativa) em virtude das funções que essa área ocupa no bojo da divisão
territorial do trabalho. Por sua vez, o conceito de divisão territorial do trabalho que servirá
de critério de regionalização neste estudo refere-se à conformação de estruturas produtivas
regionais, às articulações comerciais que se estabelecem entre essas estruturas e com a
economia internacional e, por fim, aos seus ritmos de crescimento econômico relativamente
diferenciados, em que pese o fato de estarem subordinados à dinâmica da economia
nacional (Pacheco, 1996: 14).
A DINÂMICA REGIONAL RECENTE NO BRASIL (1985-2000)
Até o final dos anos 80, a dinâmica da divisão regional do trabalho no Brasil era
estudada tendo como contexto histórico um modelo de organização política e econômica
que pode ser denominado “nacional-desenvolvimentismo”. Em linhas bem gerais, as
características desse modelo que se mostraram mais relevantes do ponto de vista da
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dinâmica regional eram a estratégia de “industrialização por substituição de importações”, o
processo de integração do mercado interno e a forte atuação do Estado como promotor do
desenvolvimento, especialmente através de investimentos diretos no setor produtivo e na
montagem das redes de infra-estrutura, bem como através de diversas políticas de subsídios
e incentivos fiscais de corte setorial e regional.
Do ponto de vista da distribuição da atividade econômica, esse modelo se traduziu
num processo inicial de concentração do desenvolvimento econômico no Sudeste (e em
particular no estado de São Paulo) que perdurou aproximadamente até 1970, quando então
se manifesta uma tendência à desconcentração que se estendeu até pelo menos 1985. A
partir dessa última data, diversos autores começaram a questionar se o processo de
desconcentração encontraria condições para manter seu ritmo, devido ao esgotamento dos
efeitos
desconcentradores
implementados
sob
o
II
associados
PND
e
aos
ao
principais
projetos
aprofundamento
da
de
crise
investimento
do
“Estado
Desenvolvimentista”. No período posterior a 1990, começaram a haver sérias dúvidas
quanto à própria continuidade da desconcentração, devido aos impactos regionais
associados à implantação de uma série de reformas estruturais voltadas para a substituição
do “nacional-desenvolvimentismo” por um modelo de desenvolvimento baseado na
“integração competitiva” do país à economia internacional. Tais reformas estiveram
pautadas pela redução do papel intervencionista do Estado, que passou a atuar segundo os
parâmetros do planejamento estratégico, e por uma modernização mais acelerada da
estrutura produtiva, sob o estímulo da abertura comercial e da atração de investimento
direto estrangeiro.
Alguns autores, avaliando os requisitos locacionais dos setores de alta tecnologia
com base nos estudos sobre o modelo de “acumulação flexível”, previram que a
distribuição espacial dos fatores de produção necessários a tais setores deveria favorecer a
reconcentração da atividade econômica no Centro-Sul do país. Paulo Roberto Haddad
(1994), por exemplo, destacava que a atratividade das regiões depende com muita
intensidade da presença de centros de ensino e pesquisa, do mercado de trabalho
profissional, da existência de relações industriais articuladas geograficamente, da facilidade
de acesso e do “clima de negócios”, entre outros fatores de produção sofisticados. E,
embora esses fatores possam eventualmente ser encontrados em localizações dispersas,
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tendem a se restringir às regiões onde há grandes aglomerações urbanas, como acontece no
caso dos países mais desenvolvidos. Devido a esse padrão espacial, portanto, as localidades
com vantagens já consolidadas tenderiam a ampliá-las ainda mais, uma vez que o
crescimento das atividades de alta tecnologia nessas localidades reforçaria a tendência à
aglomeração4. Esse diagnóstico é o mesmo elaborado por Clélio Campolina Diniz (1995),
com a diferença de que esse autor enfatiza a região constituída pelo “polígono” das
principais aglomerações urbanas do país, situadas no Sul e Sudeste, como a maior
beneficiada pelas novas tendências da localização industrial.
Além disso, previa Haddad que a abertura da economia brasileira, ao induzir a busca
de maior competitividade nas exportações, tornaria necessário incorporar equipamentos
mais sofisticados aos processos produtivos do setor industrial, fazendo assim com que as
empresas ligadas à produção dos equipamentos de base micro-eletrônica fossem atraídas
para as áreas mais industrializadas do país, onde se localizam seus clientes potenciais, que
são as indústrias exportadoras. No que diz respeito aos setores dependentes de recursos
naturais altamente localizados, afirmava Haddad que a desconcentração espacial da
produção mineral brasileira seria contrabalançada pela perspectiva de solução pouco
favorável para a crise da indústria mineral internacional e pelo baixo potencial de
diversificação produtiva que essa atividade oferece para as regiões nas quais se instala, não
sendo portanto capaz de induzir movimentos significativos de desconcentração.
Uma segunda linha de discussão, complementar em relação à anterior, previa que o
Sul e Sudeste tenderiam a se desenvolver mais rapidamente devido à maior competitividade
apresentada pelas empresas dessas regiões. Nesse sentido, a maior exposição da economia
nacional à concorrência estrangeira estabeleceria uma oposição entre as metas de elevação
da eficiência econômica e de redução das disparidades regionais (Baer et al., 1998; Cano,
1997; CNI/Conselho de Política Regional, 1997; Congresso Nacional/Comissão Especial
Mista, 1993). Essas regiões seriam beneficiadas ainda pela maior integração intersetorial de
4
Wilson Cano, embora sem entrar em detalhes sobre os requisitos locacionais das atividades econômicas
modernas, levanta igualmente a hipótese de que as regiões mais desenvolvidas do país estão em condições de
crescer com maior velocidade num contexto de modernização acelerada: “(...) a manter-se o neoliberalismo e
introjetarmos doses significativas de ‘modernização’ (novos processos ou setores mais complexos, com
tecnologia mais sofisticada) haverá uma reconcentração espacial (em SP e ‘adjacências’) produtiva, em
detrimento da periferia nacional, pois aquela modernidade, como é sabido, não pode localizar-se em qualquer
tipo de espaço econômico, mas tão-somente naqueles que possuem condições especiais de recepção de tais
modernidades” (Cano, 1997, p. 104).
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suas estruturas produtivas, já que isso lhes daria um elevado nível de “auto-suficiência”,
fazendo assim com que os efeitos encadeadores dos investimentos estrangeiros que
aportaram no país na década de 90 se concentrassem principalmente no âmbito dessas
regiões. O oposto desse fenômeno se daria no caso do Norte e Nordeste, onde o baixo grau
de “auto-suficiência” da estrutura produtiva reduziria os estímulos ao crescimento
econômico regional derivados desses efeitos encadeadores dos novos investimentos
produtivos (Baer et al., 1998, p. 229-230).
Ainda quanto às repercussões regionais da abertura econômica, devem ser
mencionadas as análises que sugerem que o Mercosul tende a beneficiar mais as regiões Sul
e Sudeste, devido à proximidade geográfica em relação aos países membros e seus
principais mercados, à disponibilidade de mão-de-obra qualificada e de infra-estrutura, à
maior competitividade internacional das empresas instaladas nessa região, à estrutura de
pesquisa científica e tecnológica, etc. (Araújo, 1999; Baer et al., 1998)5. De outro lado,
porém, algumas dessas análises manifestam a preocupação de que o Mercosul traga
repercussões negativas para as atividades agropecuárias dos estados da macrorregião Sul e,
possivelmente, de Minas Gerais, já que as exportações argentinas e uruguaias submeteriam
as empresas dessas regiões a uma concorrência muito acirrada (Diniz, 1995). E essa
concorrência poderia ser prejudicial sobretudo para a porção meridional do Rio Grande do
Sul, a região menos desenvolvida desse estado (Bandeira, 1995).
Finalmente, cabe destacar as análises que pensam os efeitos da crise do Estado
sobre a dinâmica regional do país. O autor que colocou mais ênfase nesse ponto foi
Leonardo Guimarães Neto, o qual analisou a dinâmica regional recente do país dividindo-a
em três grandes fases: a primeira delas vai do início da industrialização brasileira até 1975,
e se caracteriza pela “concentração econômica espacial”; em contraste, a segunda fase
representa um momento de “desconcentração” que abrange, “grosso modo”, o período que
Campolina Diniz (1995, p. 30), coerentemente com sua interpretação sobre o “desenvolvimento poligonal”,
afirmava que a instalação do Mercosul provocaria uma reconcentração das atividades industriais no eixo que
vai do sul de Minas até Porto Alegre – visão que parece ser compartilhada por Guimarães Neto (1997, p. 80).
As outras regiões do país poderiam se inserir dinamicamente nessa área de comércio apenas em algumas
atividades nas quais apresentassem vantagens comparativas locais (caso de certos segmentos da indústria
química e das atividades de industrialização de frutos no Nordeste) e dos segmentos ligados à fronteira
agrícola e mineral. Carlos Américo Pacheco (1996) destaca igualmente os impactos regionais diferenciados
do Mercosul, mas, ao contrário dos outros autores citados, não explicita exatamente quais regiões haveriam de
ser privilegiadas pela sua instalação. Afirma apenas que, ao menos para alguns setores, como a indústria
automobilística, os estados do Sul e Sudeste seriam os beneficiados.
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vai de 1975 a 1985; por fim, a terceira fase se caracteriza pela estabilização dos níveis de
participação relativa das macrorregiões e Unidades Federativas no produto nacional entre
os anos de 1985 e 1995, configurando portanto uma situação de “esgotamento do processo
de desconcentração” (Guimarães Neto, 1997, p. 53-54 – grifos do autor).
Ao indicar o ano de 1985 como o momento em que se interrompe o processo de
desconcentração, o autor conclui que a causa mais importante dessa mudança foi a crise do
Estado, o que implica dizer que o poder público constituíra o “mais importante protagonista
da desconcentração” ocorrida na fase anterior, ainda que as políticas estatais não tenham
estado sempre sintonizadas de forma coerente com a meta de redução das disparidades
regionais do país. Mais especificamente, o “esgotamento” daquela tendência teria sido
provocado principalmente pela crise fiscal e financeira do Estado e pela desarticulação dos
seus principais instrumentos de política econômica, sobretudo os investimentos públicos
em infra-estrutura e no setor produtivo estatal, os programas de financiamento da atividade
produtiva e as políticas de incentivos fiscais (Guimarães Neto, 1997, p. 67). Nesse sentido,
a conclusão desse autor converge com a de inúmeros outros estudos que afirmam haver
uma contradição entre a busca de eficiência econômica por parte das empresas e o
desiderato de redução das disparidades regionais, de tal modo que a abertura da economia e
a reforma do Estado encetadas na década de 90, ao ampliarem o papel das “forças de
mercado” como determinantes da alocação de investimentos, favoreceriam a interrupção ou
mesmo reversão do processo de desconcentração (Cano, 1997, p. 134; Haddad, 1994).
Portanto, a maioria dos autores prevê que os requisitos locacionais associados ao
novo paradigma técnico econômico em implantação, combinados com a crise do Estado e a
exposição das empresas nacionais à concorrência estrangeira, deveriam interromper ou até
reverter a desconcentração ocorrida até 1985. Carlos Américo Pacheco (1996) apresenta
uma visão um tanto diferente, porém. Esse autor critica a ênfase excessiva da bibliografia
especializada na temática da
concentração/desconcentração econômica (centrada
especialmente no comportamento espacial da indústria), a qual ganhou reforço nos anos
recentes com a abordagem dos “novos requisitos locacionais” das indústrias de alta
tecnologia. Partindo dessa crítica, o autor coloca a globalização da economia como um dos
condicionantes básicos para a compreensão da dinâmica regional brasileira contemporânea.
Segundo ele, as mudanças no paradigma técnico econômico trazidas pela Terceira
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Revolução Industrial constituem o aspecto determinante do processo de globalização, pois
levam as empresas multinacionais a traçar estratégias de competição que envolvem a
instalação de fábricas em áreas selecionadas de maneira a assegurar a competitividade no
mercado mundial e/ou em mercados constituídos por conjuntos de países. A globalização
da economia seria assim, por paradoxal que pareça, um fenômeno que se nutre de
diferenciações de ordem local e que ao mesmo tempo contribui para reforçá-las. Nesse
sentido, é curioso notar que, embora Pacheco critique as análises da desconcentração
baseadas na lógica dos “novos requisitos locacionais”, a ótica de que a globalização seria
determinada por transformações de caráter microeconômico derivadas da reestruturação
industrial recente leva-o a destacar a tendência à concentração espacial dos investimentos
definidos a partir das estratégias concorrenciais das grandes empresas, o que confirma
portanto o diagnóstico de que as mudanças associadas ao novo paradigma técnico
econômico criam dificuldades para o prosseguimento da desconcentração.
Apesar disso, esse autor não crê que esteja havendo propriamente inflexão ou
esgotamento da desconcentração, preferindo apenas destacar que o contexto contemporâneo
problematiza, embora sem bloquear completamente, a continuidade do processo de
desconcentração ocorrido no Brasil até 1985. Não obstante, ele deixa claro que tal
desconcentração não deverá se dar de forma generalizada, com todas as regiões
“periféricas” crescendo mais rapidamente que aquelas de maior desenvolvimento. O que
deverá ocorrer é uma desconcentração impulsionada pelo surgimento de “ilhas de
dinamismo” em todas as regiões do país, num contexto de “dessolidarização” das
dinâmicas de crescimento e de redução dos níveis de integração inter e intra-setoriais e
também entre as regiões6. Numa palavra, trata-se de um processo de desconcentração
bastante pontual, porque determinado pelo desempenho exportador de algumas áreas
selecionadas, e que por isso configura “uma flagrante fragmentação da economia nacional”
que estaria em curso (Pacheco, 1996: 260-261).
Nesse contexto, a bibliografia recente registra apenas dois aspectos do processo de
abertura da economia que poderiam ter efeitos positivos do ponto de vista da dinamização
das regiões menos desenvolvidas do país, embora sem necessariamente suplantar os
inúmeros fatores de reconcentração e desarticulação descritos acima. O primeiro deles seria
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Em trabalho mais recente, o autor utilizou a expressão “ilhas de produtividade” (Pacheco, 1999).
11
a migração dos setores de atividade mais intensivos em mão-de-obra para as regiões de
menor desenvolvimento, uma vez que a necessidade de tornar os preços de seus produtos
competitivos em relação aos dos importados forçaria as empresas desses setores a transferir
sua produção para regiões caracterizadas por níveis mais baixos de salários. Seria esse o
caso da indústria de bens de consumo “leves”, principalmente dos segmentos têxtil e de
calçados, que tenderiam a migrar para o Nordeste no intuito de tirar proveito dos salários
mais baixos e dos variados tipos de incentivos fiscais oferecidos para os investimentos
nessa macrorregião (Baer et al., 1998). O segundo aspecto mencionado seria a superação do
papel mediador que o Sudeste, devido ao tamanho e diversificação de sua estrutura
produtiva, desempenhava na articulação da economia nacional com o exterior dentro do
modelo “nacional-desenvolvimentista”, já que isso abriria novas possibilidades de
desenvolvimento para as regiões pouco dinâmicas, inclusive algumas das mais pobres do
país (CNI/Conselho de Política Regional, 1997, p. 25; Galvão e Vasconcelos, 1995, p. 61;
Congresso Nacional/Comissão Especial Mista, 1993, v. 3, p. 28).
Postos os termos do debate, cabe fazer uma comparação sobre os diagnósticos e
cenários apresentados à luz dos indicadores econômicos produzidos nos últimos anos, de
modo a explicitar alguns pontos de concordância e de divergência desta investigação frente
às conclusões mais comuns entre os especialistas.
Em linhas gerais, não há como discordar da periodização elaborada por Leonardo
Guimarães Neto, que reflete de fato as mudanças mais perceptíveis ocorridas entre 1975 e
1985, bem como a menor intensidade do processo de desconcentração a partir desse último
ano. Ainda assim, é preciso observar que a noção de “esgotamento” não é adequada para
caracterizar a última fase indicada, visto que os dados referentes ao PIB real a custo de
fatores produzidos pelo Ipea mostram que as macrorregiões Centro-Oeste e Norte
continuaram crescendo a taxas superiores às do país no período 1985-95, como se vê na
Tabela 1 do Anexo. Em contraste, a macrorregião Sudeste exibiu índices do PIB a custo de
fatores sistematicamente mais baixos que os do país, indicando portanto um processo de
desconcentração da economia. Por outro lado, o PIB do Nordeste apresentou níveis de
variação inferiores aos nacionais em praticamente todos os anos da série, tendo chegado ao
final do período considerado com o índice mais baixo do país (120,8). Mais do que isso, o
índice registrado para essa macrorregião no ano de 1993 é inferior ao de 1986,
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demonstrando que as perdas do Nordeste na fase de crise econômica mais aguda que o
Brasil enfrentou ao longo de pouco mais de uma década não ocorreram apenas
relativamente ao conjunto do país, mas também em termos absolutos, num verdadeiro
encolhimento da economia regional. É apenas no biênio 1994-95 que os índices dessa
macrorregião se elevam de forma expressiva e superam aquele de 1986, retomando
portanto o nível de desenvolvimento econômico que havia sido perdido. No caso do Sul,
nota-se que essa macrorregião só começou a demonstrar uma trajetória constante de
crescimento superior ao nacional após 1992, o que sugere que essa macrorregião foi
favorecida pelo contexto da abertura comercial, sobretudo após a recuperação dos níveis de
atividade econômica ocorrida a partir de 1993.
Analisando as transformações ocorridas segundo Unidade Federativa, nota-se que
há poucas discrepâncias significativas entre a dinâmica das macrorregiões e a das Unidades
que as compõem. Nesse sentido, as tendências à desconcentração da atividade econômica
em âmbito nacional e intra-regional, expressas pelo menor crescimento relativo de São
Paulo e Rio de Janeiro em relação ao país e aos demais estados do Sudeste, tiveram
prosseguimento na segunda metade dos anos 80 e primeira metade dos 90.
Mas é justamente no setor industrial que a continuidade da desconcentração mostrase mais nítida, contrariando as previsões dos especialistas. Avaliando a desconcentração
industrial com base nas informações de pessoal ocupado e VTI fornecidas pela PIAEmpresa 2000 (Tabela 2 do Anexo), verifica-se que, na comparação entre os anos de 1985
e 2000, as macrorregiões Sudeste e Nordeste aparecem como as únicas a apresentar perdas
de importância relativa no VTI nacional, as quais foram de 5,1% no caso da primeira e de
1,1% no caso da segunda. Em termos de pessoal ocupado, a desconcentração mostrou-se
mais intensa e abrangente, pois o Sudeste foi a única macrorregião a perder participação,
com uma forte queda de 8,8%. No caso do Nordeste, é significativo notar que essa
macrorregião experimentou uma perda de 2,3% no VTI nacional nos anos 1985-96, mas
seguida de um ganho de 1,2% desse último ano até 2000. Esse resultado corrobora o
diagnóstico de que o pior momento para a economia nordestina ocorreu na fase de crise
mais aguda da história recente do país, no final dos anos 80 e primeiro triênio da década
seguinte, visto que no período posterior assistiu-se a uma visível recuperação.
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Neste ponto, cabe assinalar que, em vista da elevada heterogeneidade da estrutura
produtiva brasileira, a agregação dos dados estatísticos por macrorregião acaba por encobrir
muitos vetores de concentração/desconcentração que operam em escala sub-macrorregional
e subestadual, pois as perdas de participação relativa do Sudeste se devem exclusivamente
às trajetórias de São Paulo e Rio de Janeiro, ao passo que há movimentos de
desconcentração industrial em curso no interior da maioria dos estados.
Sobre o desempenho relativo da indústria paulista, cabe dizer que houve um
crescimento de 1,5% na sua participação no VTI nacional no período de 1985 a 1996. Esse
movimento pode ser atribuído, em primeiro lugar, à intensa reestruturação industrial
ocorrida com a “abertura” comercial da primeira metade da década de 90, quando
ocorreram significativos ganhos de produtividade na indústria brasileira, sobretudo a
paulista. Isso explica porque, embora com um pequeno ganho em termos de VTI, o estado
experimentou uma expressiva queda de 5,0% de participação no pessoal ocupado até 1996.
Em segundo lugar, essa trajetória de São Paulo se deve ao fato de que muitas plantas
industriais construídas a partir de investimentos das empresas multinacionais ainda não
estavam em operação em 1996, sendo que muitas dessas novas plantas (sobretudo na
indústria automobilística) foram construídas em outros estados, notadamente no Paraná,
Minas Gerais, Rio Grande do Sul e Rio de Janeiro. Na segunda metade da década, com
efeito, São Paulo experimentou uma perda de 4,2% no seu nível de participação relativa na
produção nacional, que acabou recuando em relação ao ano de 1985. Nesse sentido, a
reestruturação industrial induzida pela combinação de abertura comercial com atração de
investimentos estrangeiros teve um efeito desconcentrador, ao invés de levar a uma “suave
reconcentração” da indústria nacional nesse estado.
Situação inversa se deu no Rio de Janeiro, visto que, segundo os dados da Tabela 2,
houve uma perda considerável de participação relativa do estado no VTI até 1996, de
acordo com a sua tendência histórica de menor crescimento industrial relativo, mas seguido
de uma reversão dessa tendência na segunda metade da década. O acréscimo de 1,3% na
participação estadual no VTI durante os anos mais recentes é explicado sobretudo pelo
forte crescimento da extração de petróleo na Bacia de Campos e pelos seus desdobramentos
industriais, mas deve-se assinalar também a ocorrência de um pequeno crescimento da
participação do Rio no VTI da indústria de transformação (que passou de 7,67% para
14
7,80%), o qual se deve ao bom desempenho do Rio em alguns segmentos dinâmicos da
indústria de bens de capital e de bens duráveis de consumo, segundo a PIA-Empresa 2000.
Ainda assim, essa inversão recente de tendência não foi suficiente para contrabalançar as
perdas sofridas pelo estado nos anos anteriores.
Uma vez que as trajetórias de perda exibidas pelos dois estados mais desenvolvidos
do país não puderam ser compensadas pelos pequenos ganhos de participação relativa de
Minas Gerais e Espírito Santo, o resultado foi a continuidade do processo de
desconcentração industrial que já vinha ocorrendo internamente à macrorregião Sudeste,
pelo menos desde 1970. Apesar disso, deve-se ressaltar que o declínio relativo do chamado
“eixo Rio-São Paulo” perdeu velocidade depois do período 1970-1985, o que confirma o
diagnóstico de desaceleração do processo de desconcentração.
Mas também no que diz respeito às perdas do conjunto do Nordeste é preciso
considerar as diferenças verificadas nas trajetórias estaduais. Com efeito, os dados da
Tabela 2 mostram que os estados nordestinos apresentaram perda ou estagnação de suas
participações na produção nacional no período que vai de 1985 até 2000, com exceção
apenas do Ceará, cuja participação no VTI e também no pessoal ocupado teve crescimento
de 0,8% nesse intervalo de tempo (a maior parte do qual concentrado na segunda metade da
década). No que diz respeito ao pessoal ocupado, o que se percebe é que o ganho do Ceará
foi de longe o principal responsável pela elevação de 1,3% na participação do Nordeste no
total nacional.
Dos demais estados do Nordeste, Bahia e Pernambuco foram os que apresentaram
as maiores perdas. No caso da Bahia, o declínio ocorrido em termos de VTI se deu até
1996, visto que daí em diante houve expansão. Apesar desse melhor desempenho recente, a
participação relativa do estado na produção nacional reduziu-se em 0,5%, quando
considerado o conjunto da indústria. Considerando-se apenas a indústria de transformação,
porém, a Análise de Resultados da PIA-Empresa 2000 revela que a participação da Bahia
passou de 2,62% para 3,81% no período de 1985 a 2000, e isso significa que a retração
ocorrida quando se computam as atividades industriais em conjunto deve-se ao menor
crescimento da indústria baiana de extração de petróleo em comparação com o acelerado
ritmo de crescimento da produção carioca. Por fim, cabe lembrar que os dados da PIAEmpresa 2000 não contemplam os resultados da implantação da nova unidade da Ford na
15
Região Metropolitana de Salvador, a qual só foi inaugurada em 2001. Nesse sentido, a
Bahia é um dos estados que vem ampliando sua importância na indústria de transformação
nacional nos últimos anos, o que indica ser esse estado, assim como o Ceará, uma exceção
no agregado do Nordeste. Já no caso de Pernambuco, o que se tem é uma perda constante
de participação relativa no VTI e também no pessoal ocupado, particularmente intensa a
partir de 1996. Mais especificamente, as informações disponíveis sugerem que essa queda
se deve a uma crise prolongada da indústria instalada na capital do estado e seu entorno,
visto que os dados da Tabela 3 mostram que o peso relativo da microrregião geográfica da
capital na produção do estado caiu de 60,1% em 1985 para 45,8% no ano 2000.
Os demais estados da macrorregião apresentaram em geral tendência à estagnação
de suas participações relativas na produção e no pessoal ocupado, indicando que, à exceção
dos desempenhos do Ceará e da Bahia (este último em anos recentes) a indústria instalada
no Nordeste tem encontrado grande dificuldade para se inserir dinamicamente nos
mercados nacional e internacional no período pós-1985, especialmente no que diz respeito
à estrutura industrial instalada em Recife, na qual as dificuldades de inserção dinâmica se
manifestam como um movimento de decadência relativa.
Passando agora aos estados localizados nas macrorregiões que apresentaram ganhos
de participação, nota-se que o Amazonas, pelo seu desempenho a partir de 1996, responde
pela maior parte do crescimento relativo do Norte na produção nacional, seguido do Pará.
Os demais estados da macrorregião Norte apresentaram variações para mais ou para menos
muito pouco expressivas, configurando um quadro de estabilidade de suas respectivas
participações. Já os estados do Sul e do Centro-Oeste apresentaram um comportamento
mais homogêneo no que diz respeito ao ritmo de expansão da indústria em relação à média
nacional. Na macrorregião Sul, todos os estados apresentaram crescimento relativo superior
à média nacional na comparação entre 1985 e 2000, considerando-se tanto a produção
quanto o pessoal ocupado. Destaque merece ser dado ao Rio Grande do Sul e ao Paraná,
que apresentaram os maiores acréscimos de participação relativa na produção entre todas as
Unidades Federativas do país (1,4% a mais em ambos os estados), sendo que o Paraná
figura ainda como a Unidade que apresentou o maior crescimento em termos de
participação no pessoal ocupado (aumento de 2,3%). Finalizando esta análise sobre as
trajetórias estaduais, cabe dizer que:
16
“O Centro-Oeste, região de expansão da fronteira agrícola e mineral, detendo a menor parcela da
produção e constando na penúltima posição no emprego, concentrou as mais elevadas taxas de crescimento
relativo da indústria nacional, com Mato Grosso liderando, vindo a seguir mato Grosso do Sul, Goiás, e
apenas o Distrito Federal não assinalou ganhos em ambas as óticas: registrou estabilidade no emprego”
(IBGE, PIA-Empresa 2000, p. 23).
Por fim, nota-se que a desconcentração se manifesta também na continuidade do
processo de “interiorização” da indústria brasileira. Como se verifica na Tabela 3 do
Anexo, as microrregiões das capitais concentravam 45,6% do VTI nacional em 1996,
número que passou para 41,2% no ano 2000. Houve perdas de participação relativa da
microrregião da capital no VTI de cada Unidade da Federação em nada menos que
dezessete Unidades, configurando um movimento bastante difundido de “interiorização” do
setor. As Unidades Federativas em que se deu o movimento inverso, isto é, de ganho ou
estabilidade da participação relativa da microrregião da Capital, situam-se quase todas no
Norte e Nordeste, a saber: Rondônia, Acre, Amapá, Tocantins, Ceará, Paraíba, Alagoas,
Paraná e Distrito Federal. Isso significa que, com exceção do que se verifica no Paraná e
Distrito Federal, a “interiorização” da indústria brasileira só não vem ocorrendo nas
Unidades Federativas pouco industrializadas e/ou menos urbanizadas, nas quais a atividade
industrial precisa se dirigir para as microrregiões da capital em busca de uma oferta
adequada de fatores de produção e/ou de mercados consumidores e de mão-de-obra com
escalas suficientes para viabilizar o investimento.
Mas essa análise agregada do setor industrial revela muito pouco sobre os
determinantes dos diferenciais de ritmo de crescimento observados. Com efeito, se o
processo de desconcentração espacial da indústria continua em andamento, apesar da
estagnação verificada na maior parte dos estados do Norte e Nordeste, é preciso notar que
há diferenças setoriais bastante significativas. A “Análise de Resultados” da PIA-Empresa
2000, com base nas categorias desenvolvidas por Carlos Américo Pacheco (1999), resume
da seguinte forma as transformações ocorridas de 1985 a 2000:
a) “uma desconcentração mais ampla nas indústrias de celulose e papel, de metalurgia básica, de
produtos do metal, de minerais não-metálicos, do refino de petróleo e produção de álcool, e de bens
salários (têxteis, vestuário, couros e calçados, móveis e indústrias diversas)”;
b) “com desconcentração concentrada no Sudeste e Sul do País, encontram-se as indústrias de
veículos automotores, de artigos de borracha e plástico, de máquinas e equipamentos e de máquinas
e materiais elétricos; e”
c) “em movimento de reaglomeração, as indústrias de fumo, de outros equipamentos de transporte,
e de máquinas para escritório e equipamentos de informática” (IBGE, PIA-Empresa 2000, p. 24).
17
De imediato, nota-se que as indústrias cujo padrão locacional é muito dependente
da oferta de recursos naturais e de mão-de-obra barata tiveram uma desconcentração mais
intensa, motivada pelas economias decorrentes da aproximação entre as plantas industriais
e as áreas fornecedoras de matérias-primas, bem como pela necessidade das empresas
instaladas no país reduzirem seus custos para fazerem frente à concorrência externa. Já as
indústrias mais intensivas em capital e tecnologia, ligadas aos setores de bens de capital e
duráveis de consumo, tiveram uma desconcentração espacialmente mais restrita, na medida
em que necessitam de fatores de produção mais sofisticados (sobretudo mão-de-obra
qualificada) e de um maior número de encadeamentos técnicos e produtivos com
fornecedores e clientes. Mas, mesmo nessas indústrias, em que o custo da folha de salários
é menos crucial para a localização dos investimentos, é possível encontrar segmentos em
que a procura por localidades com salário médio inferior ao vigente nas regiões industriais
pioneiras é um elemento relevante para explicar a “desconcentração concentrada”. Com
efeito, o aumento de participação dos estados do Paraná, Rio de Janeiro e Rio Grande do
Sul na indústria de veículos automotores deve-se à instalação de montadoras em regiões do
tipo greenfield, isto é, áreas sem tradição nessa indústria, que contam com níveis salariais
inferiores aos vigentes nos centros industriais mais antigos, menor organização sindical e
facilidade para a obtenção de incentivos fiscais (Nabuco et alii, 2002)7.
Por fim, cabe tecer alguns comentários sobre a trajetória das indústrias que nos
últimos anos passaram por uma “reaglomeração”. No caso da indústria de fabricação de
produtos do fumo, o uso do termo “reaglomeração” pode induzir à idéia de que os estados
que já lideravam a produção em 1985 ampliaram suas produções e se distanciaram dos
demais, quando o que aconteceu na verdade foi uma forte perda de importância relativa da
produção dos estados do Sudeste frente à produção do Rio Grande do Sul (que em 2000 já
concentrava 59,3% do total) e de Santa Catarina (14,8% de participação nesse ano). Por sua
vez, a indústria de máquinas para escritório e equipamentos de informática teve uma forte
expansão relativa no estado do Rio de Janeiro, em detrimento das produções de São Paulo,
Paraná e Pará. Mas, apesar desse movimento de reaglomeração no estado do Rio, cabe
Se for considerado que a expressão “desconcentração concentrada” é usada pelos especialistas para designar
movimentos de dispersão restritos ao Sul e Sudeste, cabe questionar se essa expressão pode ainda ser aplicada
com propriedade para descrever a reconfiguração espacial recente da indústria automobilística, que pela
primeira vez extrapolou os limites dessas macrorregiões, devido à implantação da unidade da Ford na Bahia.
7
18
mencionar o crescimento do peso relativo da Bahia nos anos 1985 a 2000, visto que a
participação deste último estado nessa divisão da indústria cresceu de 0,1% para 6,4% 8. Na
indústria de outros materiais de transporte, por sua vez, passou-se de uma situação de
equilíbrio nas participações de São Paulo e Rio de Janeiro, que em 1985 detinham pouco
mais de 40% de participação cada um, para um nítido predomínio da participação paulista,
que atingiu 67,7% do VTI nacional em 2000, contra apenas 7,8% do Rio de Janeiro. Com
relação aos demais estados, cabe mencionar a retração de 4,1% na participação do Paraná e
o considerável crescimento de 10,8% registrado para o Amazonas, mercê da instalação de
unidades produtivas da indústria de outros materiais de transporte na Zona Franca de
Manaus, em busca de incentivos fiscais. De fato, esse movimento de expansão relativa da
produção amazonense – que em 2000 figurava como o segundo estado com maior
participação relativa nessa divisão, com 19,5% do total – foi o único vetor contrário à
reaglomeração verificada em São Paulo.
Em suma, os movimentos de reaglomeração (que não excluíram expansões
significativas de certas indústrias em estados fora do “eixo Rio-São Paulo”) demonstram
que, no bojo da reestruturação industrial ocorrida nos anos 90, as empresas industriais
privilegiaram a produção nas regiões em que pudessem auferir maiores vantagens
competitivas, fato esse que intensificou a seletividade espacial dos seus investimentos e
favoreceu a ocorrência de movimentos tanto de reconcentração quanto de desconcentração
da atividade econômica, mas com um saldo global nitidamente desconcentrador.
Concluída a exposição referente ao tópico da desconcentração, cabe agora discutir
outro ponto que tem suscitado grande interesse por parte dos especialistas nos últimos anos,
e que diz respeito à questão dos impactos que a internacionalização da economia brasileira
pode trazer para a integração do mercado nacional e para as relações federativas.
“FRAGMENTAÇÃO DA NAÇÃO”?
Examinando-se a noção de “fragmentação da economia nacional”, percebe-se que
ela traz consigo duas idéias força: a de redução dos níveis de “solidariedade” das taxas de
crescimento econômico e a de diminuição dos nexos inter-regionais da estrutura produtiva.
8
As informações desagregadas segundo divisão constam da Análise de Resultados da PIA-Empresa 2000.
19
A “dessolidarização” das taxas de crescimento deriva da convivência entre áreas de
inegável dinamismo exportador, nas quais a dinâmica econômica é até certo ponto
determinada independentemente da conjuntura econômica nacional, com outras regiões que
apresentam problemas para se inserirem nos mercados nacional e internacional. A isso se
sobrepõem as mudanças nas formas de integração comercial dentro do território brasileiro e
com o exterior, expressas principalmente pelas novas relações da economia do estado de
São Paulo com o restante do país.
Com efeito, a inversão de sinal ocorrida na diferença entre exportações e
importações do estado de São Paulo em meados da década de 80 alterou as formas de
articulação comercial dentro do território brasileiro. O caráter tradicionalmente deficitário
desse estado no comércio internacional era conseqüência das funções que ele desempenhou
dentro da divisão territorial do trabalho forjada pelos processos de industrialização e
integração do mercado doméstico, a partir da crise dos anos 1929-33. A exacerbada
concentração industrial em São Paulo, sob a égide das políticas de substituição de
importações, transformou-o no principal fornecedor nacional de produtos industrializados
e, por isso mesmo, num grande importador de matérias-primas produzidas nas demais
regiões do país. A estrutura produtiva montada nesse estado estabeleceu as bases para a
geração de saldos comerciais nas transações com o resto do país, cuja contrapartida era
justamente o déficit no comércio internacional. De 1985 em diante, porém, nota-se a
geração de superávits ou de situações de equilíbrio em suas transações comerciais com o
exterior (exceção feita aos anos 1994-98, quando a forte valorização cambial intensificou as
importações paulistas), acompanhadas do declínio da importância que os superávits no
comércio por vias internas apresentava tradicionalmente para a economia estadual.
Conforme apontam alguns autores, essa mudança nas formas de articulação interna e
externa das estruturas produtivas regionais deve-se à desconcentração da indústria
brasileira, que reduziu em certa medida a dependência das demais regiões do país frente à
produção de São Paulo e, de forma mais ampla, da macrorregião Sudeste (Pacheco, 1996:
228-229; Guimarães Neto, 1995)9.
9
Não existem informações estatísticas que permitam atualizar a análise feita por esses autores, a qual toma
por base um levantamento realizado pelo Ministério da Fazenda acerca do ICMS incidente nas transações
interestaduais, abrangendo apenas os anos de 1974 a 1986.
20
Mas é necessário assinalar duas ressalvas feitas por Leonardo Guimarães Neto e
Carlos Américo Pacheco (os dois autores que mais trabalharam a idéia de “fragmentação”
da economia nacional nos últimos anos) dentro desse diagnóstico, de maneira a evitar que
suas concepções apareçam de forma estereotipada nesta exposição. Primeiramente, é
preciso sublinhar as críticas de Carlos Américo Pacheco à interpretação feita por Leonardo
Guimarães Neto sobre a mudança de sentido nas formas de articulação interna e externa da
economia nacional. Segundo esse último autor, o exame dos coeficientes de importação e
exportação de São Paulo no comércio internacional e por vias internas permitiria concluir
que a economia paulista estaria “abrindo-se mais para o comércio internacional – da
perspectiva das exportações – e fechando-se mais em relação às demais regiões brasileiras”
(Guimarães Neto, 1995: 24). Mas, embora concordando com esse autor quanto ao
fenômeno descrito, Pacheco contesta a idéia de “fechamento” da economia paulista em
relação ao restante do país. Ao refazer as estimativas sobre o comércio por vias internas e
sua importância em relação ao PIB de São Paulo com base nos valores médios do ICMS
arrecadado entre 1975 e 1985, esse autor conclui que a perda de importância relativa do
saldo comercial paulista com o resto do país não foi tão elevado quanto se poderia supor
com base nos valores registrados para os anos extremos dessa série, que se afastam da
média anual. O mais importante em sua argumentação, porém, é a estimativa de que
“tomando-se o crescimento real do PIB, com os dados corrigidos indicados (...), o valor real
das vendas de São Paulo, entre 1975 e 1985, teria duplicado e o valor das compras (vendas
das demais Unidades da Federação) teria sido multiplicado por 2,5. Nestes mesmos dez
anos, o PIB de São Paulo teria crescido em termos reais 30% e o PIB do agregado ‘Brasil
menos São Paulo’ cerca de 60%”. Noutros termos, o saldo comercial no comércio por vias
internas tornou-se menos importante para a economia paulista, o que entretanto não
impediu que as transações comerciais realizadas entre São Paulo e o restante do país
crescessem em termos reais ao longo dos anos considerados, o que indica não haver
nenhum “descolamento” da economia paulista em relação ao mercado nacional (Pacheco,
1996: 228-230). A segunda ressalva a ser feita é a de que, segundo Leonardo Guimarães
Neto (1995: 25 – GN), a mudança nas formas de articulação interna e externa da economia
paulista “(...) não significa, seguramente, uma desarticulação da economia nacional ou do
seu mercado interno”. Carlos Américo Pacheco (1996: 229) afirma concordar com a visão
21
desse autor e vai até mais além, na medida em que contesta a interpretação segundo a qual a
mudança aludida consistiria num “fechamento” da economia de São Paulo, como visto.
Em face desses senões, o que se conclui é que o termo “fragmentação” vem sendo
empregado principalmente para designar uma certa redução no grau de “solidariedade” das
taxas de crescimento regional derivada das melhores condições de inserção internacional de
certas estruturas produtivas regionais em comparação a outras, e não uma efetiva ruptura
das formas de integração do mercado interno forjadas ao longo da industrialização
brasileira. Mesmo assim, é preciso destacar que a diferenciação das taxas de crescimento
tem se limitado a alguns espaços de âmbito subestadual onde se concentram atividades
exportadoras com claras vantagens competitivas, o que todavia não chega a se refletir nos
agregados estatísticos maiores, posto que as várias regiões e Unidades Federativas
continuam experimentando fases de crescimento e de desaceleração de forma
razoavelmente sincronizada, exatamente como já acontecia antes da década de 80 (ver
Tabela 1).
Não deixa de ser um tanto estranho o uso que diversos trabalhos vêm fazendo da
noção de “fragmentação da economia nacional”, portanto, já que ela conota exatamente
aquilo que não está ocorrendo, isto é, a desarticulação do mercado doméstico. É esse o
sentido da crítica de Wilson Cano a tal noção, embora esse autor não chegue a refutar
completamente a tese de que estaria em curso uma tendência à ruptura das formas de
integração do mercado interno:
“Alguns (...) pensam que a nação está-se fragmentando, pelo fato de que apenas porções de cada
região estão (ou estarão) tendo melhor inserção internacional ou se beneficiando de investimentos privados
(estrangeiros ou não) nelas especificamente localizados. Penso que não é certo falar em fragmentação, uma
vez que os elos entre o núcleo da acumulação (São Paulo) e o restante da nação permanecem unidos.
Concordo que ela poderá ocorrer à medida que a desindustrialização cresça e que aponte para o indesejável
caminho da regressão mercantil do país, e não apenas de uma ou outra região. Vale dizer: essa regressão (ora
em marcha) nos conduziria, no limite, a um neo primário-importador/exportador, pior do que éramos antes de
1930” (Cano, 1997: 104).
Diante desse argumento, é forçoso reconhecer que a idéia de “fragmentação da
nação” – mesmo quando apresentada mais como “problematização” do processo de
integração nacional do que como ruptura propriamente dita –, induz a uma visão exagerada
dos efeitos regionais da internacionalização da economia e da reestruturação produtiva que
a acompanha, já que, como bem aponta Wilson Cano, tal situação só viria a se configurar
22
realmente no bojo de um processo generalizado de desindustrialização, traduzido na
destruição da maioria das cadeias produtivas constituídas a partir de 1930.
Mas a experiência da década de 90 desautoriza a projeção desse cenário, pois
mesmo alguns economistas que chegaram a vaticinar que a valorização da taxa de câmbio
trazida pelo Plano Real transformaria a indústria brasileira em simples montadora e/ou
revendedora de componentes importados acabaram revendo essa previsão mais tarde 10. Os
próprios especialistas em política industrial que vêm sustentando críticas consistentes ao
modelo de “integração competitiva” se eximem de mencionar qualquer processo de
desindustrialização em curso, preferindo argumentar apenas que a estratégia de
“downgrading” adotada pelas empresas industriais brasileiras nos anos 90 cria problemas
de competitividade sistêmica que deveriam ser corrigidos por políticas industriais ativas
(Laplane e Sarti, 1997). Por fim, é preciso sublinhar que, se tudo o que os estudiosos da
Geografia Econômica têm dito sobre as tendências aglomerativas associadas ao paradigma
da “acumulação flexível” está correto, a própria reestruturação produtiva induzida pelo
processo de abertura inviabiliza a desestruturação extensiva do parque industrial, na medida
em que os grandes volumes de investimento direto estrangeiro recebidos nos últimos anos
obrigam necessariamente à constituição de redes de fornecedores geograficamente
concentradas, estabelecendo limites para as importações de peças e componentes.
Se não está havendo realmente uma “fragmentação” do mercado interno, talvez seja
mais conveniente entender as mudanças constatadas nas últimas duas décadas
simplesmente como manifestações do processo de “internacionalização” do mercado
nacional. Vale dizer, se o saldo estadual no comércio por vias internas perde importância
econômica relativa, ao mesmo tempo em que se ampliam as operações de compra e venda
interestaduais e o comércio internacional, o que se tem aí não é uma tendência à
“fragmentação da nação”, mas simplesmente a internacionalização da economia paulista.
Ou, melhor dizendo, um processo de internacionalização da economia brasileira observável
em escala estadual, já que não existe uma “economia paulista” de fato.
10
Antonio Barros de Castro foi um dos economistas que chegou a cometer tal equívoco, mas que, num
louvável gesto de honestidade intelectual, soube admiti-lo publicamente depois. Em entrevista concedida à
imprensa, assegurou ele que “seria inteiramente falso afirmar que a economia está em regressão industrial. Há
estagnação, mas estamos fervilhando de mudanças” apud (Caldas, 1997).
23
Mas, se parece prudente evitar o superdimensionamento dos efeitos da abertura
comercial em seus aspectos potencialmente negativos, por outro lado também é preciso
evitar o excesso de otimismo ligado a algumas leituras dos impactos regionais da abertura e
o discurso localista que, em certos momentos, acompanha tais leituras. É o que acontece
com a tese de que a integração competitiva abriria maior número de oportunidades de
crescimento para as regiões menos desenvolvidas, já que estas poderiam constituir
estruturas produtivas voltadas para o mercado externo, ao invés de dependerem quase
exclusivamente das oportunidades oferecidas pelos mercados do Sudeste do país. Na
verdade, as oportunidades de inserção das regiões menos desenvolvidas nos mercados
internacionais não diferem qualitativamente daquelas oferecidas pelo mercado interno,
visto que tais oportunidades são determinadas principalmente pelas vantagens competitivas
das estruturas de produção localizadas nessas regiões. Portanto, se até 1990 as regiões
menos desenvolvidas vinham se integrando aos mercados nacional e internacional enquanto
produtoras de bens padronizados intensivos em recursos naturais e mão-de-obra barata, será
esse também o âmbito de suas possibilidades de inserção nos mercados internacionais no
contexto atual. Mas o problema é que são justamente esses produtos que apresentam menor
dinamismo da demanda no mercado mundial.
Assim, somente a diversificação de suas estruturas produtivas permitiria multiplicar
efetivamente as oportunidades de inserção internacional das regiões de menor
desenvolvimento, mas é preciso dizer que a abertura comercial, por si só, não parece ser
capaz de criar mecanismos de diversificação produtiva acelerada nessas áreas. Embora seja
do interesse das empresas exportadoras de commodities agrícolas ou minerais promover a
agregação de valor a seus produtos, de maneira a contornar a tendência de queda dos preços
internacionais, não é garantido que a diversificação requerida para dar corpo a essa maior
agregação de valor venha a ocorrer de forma rápida e nem que ela aconteça
necessariamente na área próxima à produção do produto primário. Para tanto é fundamental
que o Estado atue de maneira a estimular a criação de vantagens competitivas mais
sofisticadas nessas áreas, de tal modo que, sob esse prisma, a abertura da economia se
afigura às regiões de menor desenvolvimento muito mais como desafio do que como
mecanismo automático de diversificação produtiva.
24
Com base nas análises até o momento, conclui-se que expressões como
“esgotamento da desconcentração” ou “fragmentação da economia nacional”, embora
expressando mudanças efetivas no processo de redução das disparidades regionais e nas
formas de articulação do mercado interno e com o exterior, não conseguem descrever
adequadamente as tendências em curso nos anos mais recentes, as quais podem ser melhor
caracterizadas como componentes de uma fase de desconcentração seletiva com
“internacionalização” da economia nacional, expressão que espelha o caráter lento e
pontual dos movimentos recentes de desconcentração sem trazer implícita uma visão
superestimada das conseqüências da formação de estruturas produtivas regionais cujo
dinamismo repousa na exportação.
Posto isso, cabe abordar uma questão política diretamente associada à suposta
“fragmentação” da economia, qual seja, a da chamada “guerra fiscal”. Como visto na
Introdução, é bastante difundida a tese de que as mudanças trazidas pela globalização da
economia implicam o surgimento de tensões federativas motivadas pelas disputas entre
estados e municípios para atrair investimentos, mediante instrumentos fiscais e financeiros.
Dentro dessa linha de raciocínio, a implementação de projetos nacionais voltados para uma
inserção mais profunda dos mercados domésticos nos fluxos globais de mercadorias e de
investimentos, via reformas liberalizantes, teriam o efeito de acirrar as disputas entre
Unidades Federativas por investimentos produtivos nacionais e estrangeiros. Como se lê na
dissertação de Maria Abadia da Silva Alves (2001: 31-32):
“No Brasil, historicamente, o Estado foi bastante ativo na alocação do investimento tanto público
como privado. Sendo assim, a diminuição dessa forma de intervenção, principalmente a partir dos anos 90,
trouxe uma grande lacuna. Na etapa anterior, a manutenção de políticas federais de desenvolvimento regional
buscava atender às reivindicações de maior equidade regional e federativa. No entanto, por força da crise do
padrão de financiamento do setor público nos anos 80 e, posteriormente, pelo predomínio de uma visão
neoliberal no governo federal, este reduziu sua atividade interventora. Além disso, o processo de privatização
eliminou um dos principais instrumentos que permitiam ao governo central “conduzir” o processo produtivo a
nível nacional: o setor produtivo estatal”.
Segundo a autora, tal fato, associado às disputas que estados e municípios travaram
em prol da descentralização tributária a partir de 1970, e que culminaram na promulgação
da Carta Constitucional de 1988, conferiram maior autonomia decisória aos governos
subnacionais, favorecendo a implementação de políticas de “guerra fiscal” com o objetivo
de “preencher a lacuna deixada pelo governo federal em relação às políticas regional e
industrial” (Alves, 2001: 44). O raciocínio qualifica a “guerra fiscal” recente como produto
25
de fatores políticos e econômicos, mas há um viés economicista embutido na conclusão, na
medida em que a decisão política de ir à “guerra” aparece como resultado automático e
necessário das disparidades regionais, uma vez tendo havido a retirada do governo federal
do setor produtivo estatal e o enfraquecimento das políticas regionais e industriais em nível
federal. Esse viés fica nítido sobretudo quando a autora encampa a previsão equivocada de
Wilson Cano de que haveria interrupção ou inversão da tendência à desconcentração
produtiva e arremata que “a guerra fiscal pode ser utilizada para alterar este perfil
concentrador e, portanto, também alterar o perfil da arrecadação” de impostos (Idem: 58).
Ora, como o período recente vem sendo marcado pela desconcentração produtiva,
especialmente a partir da segunda metade dos anos 90, parece lógico supor que a maior ou menor
intensidade da “guerra fiscal” não pode ser atribuída a um reflexo imediato das desigualdades
regionais, mas sim a fatores de ordem política. Cabe assim aprofundar o conhecimento dos
condicionantes históricos, nacionais e internacionais, que vêm contribuindo para a remodelagem do
sistema federativo brasileiro nos últimos anos, a fim de avaliar melhor a importância das
transformações econômicas e políticas como condicionantes de tais conflitos.
Uma visão retrospectiva acerca da questão indica que a “guerra fiscal” está muito
longe de ser um fenômeno recente, embora tenha havido uma intensificação desse tipo de
disputa a partir da Constituição de 1988. Com efeito, ainda que as isenções do ICM fossem
comuns durante o período militar, foi somente a partir da última Constituição que se
generalizaram as estratégias estaduais de incentivos fiscais, graças à autonomia conquistada
pelos estados para gerirem o então criado ICMS (Perobelli e Piancastelli, 1996)11. Nesse
sentido, o novo modelo federativo instaurado em 1988 apresenta duas facetas bastante
distintas. Por um lado, a descentralização do poder político constitui um dos avanços mais
importantes trazidos pela promulgação da nova Carta para a reconstrução da democracia.
Por outro lado, há também uma série de críticas aos efeitos negativos da nova estrutura
fiscal e tributária sobre o desempenho da economia e das finanças públicas, além do
problema da “guerra fiscal”.
Para compreender esse paradoxo, é preciso começar pela análise da nova estrutura
de impostos indiretos criada pela Constituição de 1988. Duas das mais importantes mudanças
“(...) a guerra fiscal é um fenômeno relativamente antigo e constante no cenário nacional, contrariamente ao
que frequentemente é difundido pela mídia e por alguns trabalhos acadêmicos, ou seja, que ela é um processo
concentrado em determinados períodos, decorrente do surgimento de elementos que levam ao acirramento da
competitividade entre os estados” (Alves, 2001: 13).
11
26
introduzidas nesse ano foram a redução da área de competência da União, mediante a eliminação de
cinco impostos federais, e a criação do ICMS, imposto estadual que tem uma base de incidência
bem mais ampla que a do antigo ICM. Na verdade, essas mudanças são estreitamente
complementares, visto que vários produtos e serviços anteriormente tributados pela União
(transportes, comunicações, energia elétrica, etc.), passaram a fazer parte da base de
incidência do ICMS, tornando esse imposto uma das principais fontes de arrecadação do
país. Além de conferir aos estados uma importante fonte de receita, o ICMS, tais mudanças
tiveram ainda um caráter modernizador, na medida em que substituíram diversos impostos
seletivos incidentes sobre o faturamento das empresas (que têm um efeito cumulativo) pela
sistemática da tributação sobre o valor adicionado, utilizada para a cobrança do ICMS.
Até esse ponto, as mudanças introduzidas estavam em sintonia com as principais
experiências de reforma fiscal implementadas nos países desenvolvidos desde meados da década de
80 (sobretudo na União Européia), as quais se pautaram pela substituição dos impostos seletivos e
dos tributos sobre o faturamento pelos tributos gerais sobre bens e serviços baseados na sistemática
do valor adicionado. Tal sistemática mostra-se muito mais funcional “à internacionalização das
trocas de mercadorias, ao facilitarem a equivalência prática entre tributos indiretos,
impostos sobre o consumo e tributação segundo o princípio do destino pela mera imposição
de alíquota zero às exportações, de forma simples e sistemática, ao passo que outros
tributos indiretos tendem a onerar as exportações, ao menos parcialmente” (Dain, 1995b:
29).
Apesar disso, não seria correto pensar que a Constituição de 1988 ampliou a
sistemática da tributação do valor adicionado com o fim de favorecer a internacionalização
da economia brasileira. Na verdade, essa substituição estava ligada principalmente a
transformações econômicas internas, resultantes dos processos de industrialização e de
integração do mercado nacional. O avanço desses processos engendrou uma estrutura
produtiva dotada de elevados níveis de diversificação e integração, o que acarretou o
aumento do volume de transações comerciais entre empresas, potencializando assim os
efeitos cumulativos da tributação sobre o faturamento. Assim, a incorporação da base de
incidência dos impostos seletivos de âmbito federal ao ICMS, promovida em 1988, foi um
passo importante na eliminação dos efeitos de tributação “em cascata” presentes no interior
da cadeia de produção, distribuição e consumo. Além disso, é significativo notar que a
27
estrutura tributária montada no Brasil em 1988 divergiu das experiências internacionais em
pelo menos dois pontos importantes:

Ao invés de criar um imposto sobre o valor agregado com base de incidência ampla
e colocado na competência do governo federal, a constituinte decidiu adotar dois
impostos sobre o valor adicionado, que são o IPI e o ICMS. No caso do primeiro,
tem-se um imposto de competência federal, mas com incidência restrita aos
produtos industrializados; já o segundo é um imposto de base ampla, mas que foi
colocado na competência estadual – e vale lembrar que o ICMS, assim como o
antigo ICM, são casos únicos no mundo de impostos sobre o valor adicionado que
estão fora da competência federal.

A Assembléia Constituinte decidiu basear a sistemática de tributação do ICMS no
princípio da origem das mercadorias, ao contrário do que foi feito na Comunidade
Européia, por exemplo, em que o IVA era recolhido no “destino” como forma de
favorecer a integração econômica entre os países membros.
Como resultado, nota-se que o fenômeno da “guerra fiscal” está ligado a esses
mesmos aspectos da Constituição de 1988 que se mostram divergentes em relação à
experiência internacional, visto que a duplicação de impostos sobre o valor adicionado nos
níveis estadual e federal “(...) tornou mais complexa e conflitiva a administração tributária
brasileira ‘vis-a-vis’ o caso europeu. As transações interestaduais são dificultadas pela
adoção do princípio da origem, que enseja também a exacerbação de guerras fiscais entre
os estados” (Dain, 1995a: 14).
Especificamente no que diz respeito à decisão da Assembléia Constituinte de
estabelecer o princípio da origem como sistemática de cobrança do ICMS 12, nota-se que tal
solução foi contrária àquela prevista inicialmente na proposta da Subcomissão de Tributos
da Assembléia, que estabelecia o princípio do destino como sistemática de tributação. A
alteração da proposta original foi levada a efeito devido às disputas políticas entre as várias
Unidades Federativas, visto que a oposição ao princípio do destino se deveu às perdas de
receita que sua instituição acarretaria para os estados que se afiguram como exportadores
líquidos de mercadorias para outras regiões do país, caso sobretudo do Amazonas, cujo
parque industrial destina a quase totalidade de sua produção para mercados fora das
fronteiras estaduais (Azevedo e Melo, 1996: 12).
12
No caso das transações interestaduais, utiliza-se um sistema misto de origem/destino, baseado em alíquotas
fixadas pelos estados dentro dos limites estabelecidos pelo Senado Federal (como visto anteriormente).
Embora esse sistema tenha sido criado para evitar a prática da “guerra fiscal” entre estados, é notório que ele
não tem conseguido cumprir essa função, além de tornar muito complexa a administração do ICMS e de
favorecer a ocorrência de fraudes com fins de sonegação.
28
Esse último aspecto da Constituição é o que tem recebido maiores críticas por parte
dos economistas especializados em questões tributárias, que são unânimes em apontar a
adoção do princípio da origem como a principal responsável pelo acirramento da chamada
“guerra fiscal” entre estados. Na medida em que os governos estaduais possuem ampla
liberdade para estabelecer as alíquotas e os prazos de recolhimento do ICMS, além de
poderem oferecer créditos subsidiados para o pagamento desse imposto, fica claro que os
incentivos fiscais concedidos pelos estados podem ser bastante atrativos para as empresas,
que têm feito largo uso desses benefícios. Nesse contexto, verifica-se que o Confaz não tem
poder efetivo para disciplinar as políticas de concessões, pois os estados (assim também
como os municípios) têm concedido grande número de isenções e benefícios fiscais sem
estabelecer convênios com aquela instituição, tal como prevê a lei.
Em vista de tudo o que foi dito até o momento, já é possível fazer uma avaliação
sobre as origens e os condicionantes históricos do fenômeno conhecido como “guerra
fiscal” no período posterior a 1988. Entre esses condicionantes, figura a conjuntura política
particular no qual esteve inserida a Assembléia Constituinte, marcada pelo processo de
redemocratização do país. Sob esse ângulo, é relevante lembrar que as discussões referentes
às questões tributárias e orçamentárias foram conduzidas sob uma influência muito mais
forte da faceta federativa da redemocratização (expressa na ascensão dos poderes
municipais e estaduais) do que dos aspectos ideológicos desse processo, conforme se
constata pelo depoimento do relator da Comissão do Sistema Tributário, Orçamento e
Finanças da Constituinte, José Serra:
“Durante muito tempo, imaginou-se que a Assembléia encarregada de definir uma nova ordem
jurídica para o País seria monopolizada pelo permanente confronto entre progressistas e conservadores,
esquerda e direita. Nos últimos dias, sem que se pudesse aplicar aos participantes dos debates quaisquer dos
chavões ideológicos, um novo divisor de águas emergiu no rastro de uma das mais antigas pendengas da
política brasileira: a questão regional. (...) Bastou que se falasse em recursos orçamentários, em dinheiro (...)
para que a questão regional aflorasse de maneira aguda, passando por cima de todas as considerações
partidárias e ideológicas” (Entrevista a "Isto É", 10.06.1987 apud Oliveira, 1995: 69).
Isso aponta para a conclusão de que, se a Constituição estimulou o acirramento da
“guerra fiscal”, tal fato não pode ser creditado ao contexto da globalização ou às políticas
de caráter liberal (pautadas pelo objetivo de aprofundar a inserção internacional do país),
mas sim às peculiaridades da conjuntura política da época e aos condicionantes colocados
pela heterogeneidade econômica regional brasileira. Mesmo porque, a implementação das
reformas ditas “neoliberais” só teve início a partir de 1990.
29
O mais correto, portanto, é afirmar que a estrutura federativa do Estado brasileiro,
aliada à grande diversidade econômica regional do país, torna extremamente complexo e
até contraditório o movimento de integração competitiva à economia mundial. O mesmo
arcabouço jurídico que permitiu a escalada da “guerra fiscal” entre Unidades Federativas,
reduzindo os custos para a implantação de filiais de empresas estrangeiras no país, foi
também um empecilho à estratégia de integração competitiva implementada na década de
90, pois colocou os governadores em posição contrária à desoneração das exportações em
relação ao ICMS, conforme ficou claro nas disputas que envolveram a aprovação da
chamada “Lei Kandir”, que tratava justamente dessa desoneração 13. A oposição de vários
governadores ao projeto de emenda constitucional desse deputado decorria das perdas de receitas
resultantes da desoneração das exportações de produtos semi-elaborados e de matérias-primas,
sobretudo para os estados das regiões Norte e Nordeste. A emenda só veio a ser aprovada a partir do
momento em que o governo federal se comprometeu a ressarcir os estados por um período de seis a
dez anos, dependendo do nível de redução das receitas de cada estado (Fernandes, 1997).
A complexidade dessa situação manifesta-se também nos difíceis percalços políticos
para coibir a prática da “guerra fiscal”, já que esse objetivo demanda uma reestruturação do
Sistema Tributário Nacional que seja capaz de, a um só tempo, garantir fontes de receita
compatíveis com os encargos de cada esfera de governo, preservar a autonomia das várias
Unidades Federativas para gerir seus respectivos impostos e, para atender às demandas
políticas pela redução dos “desequilíbrios regionais”, imprimir um perfil redistributivo ao
federalismo fiscal brasileiro. Na ausência de um modelo capaz de atender esses requisitos, e
tendo em vista o marketing político montado pelos governadores em torno dos novos
investimentos incentivados – que leva a maioria deles a defender abertamente as práticas de
“guerra fiscal” –, o que se vê é a deslegitimação das instituições que deveriam servir de
canal para a resolução negociada de conflitos federativos (o Confaz e o Senado Federal) e
da própria Constituição. Nesse sentido, a ampla liberdade de que gozam governadores e
prefeitos para conceder isenções e benefícios fiscais, se fortalece os estados e municípios
13
A Constituição de 1988 já havia estabelecido a não incidência de ICMS sobre as exportações de produtos
industrializados, mas abriu exceção para os produtos semi-elaborados e as matérias-primas. A mudança
trazida pela aprovação da “Lei Kandir” foi a revogação da lei complementar número 65/91 - que estabelecia a
definição legal de produtos semi-elaborados para efeito de aplicação das leis constitucionais - e incluía os
semi-elaborados e as matérias-primas entre os produtos isentos. E vale lembrar que a importância dessa
isenção para a estratégia de abertura comercial do governo já era ressaltada no próprio texto do “Plano
Plurianual – 1996-99” (Governo do Brasil/MPO, 1996: 18).
30
frente à União, tem também o efeito de fragilizar o Estado brasileiro diante das estratégias
locacionais que caracterizam a indústria contemporânea, na medida em que engendra uma
espécie de “leilão” do qual se beneficiam as empresas.
Em suma, conclui-se que mudanças como a desoneração das exportações e a adoção do
princípio do destino são mais fáceis de serem adotadas dentro de espaços regionais caracterizados
por uma relativa homogeneidade quanto ao nível de desenvolvimento sócio-econômico, como é o
caso da União Européia. No Brasil, as desigualdades regionais e a heterogeneidade das estruturas
produtivas e das pautas exportadoras dos vários estados criam dificuldades para construir um
modelo de federalismo fiscal que seja capaz de acomodar os interesses dos vários governos
estaduais e municipais, sendo ao mesmo tempo fiel ao princípio de autonomia que está na base da
própria noção de federalismo. É nesse sentido que se pode dizer que a diversidade regional, tal
como demonstra o caso brasileiro, estabelece uma série de mediações que acabam conferindo
matizes nacionais diferenciados aos processos políticos e econômicos que caracterizam o atual
estágio de internacionalização do capitalismo.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
As conclusões desta análise podem ser esquematizadas em torno dos dois eixos
básicos de discussão, conforme segue:
1. Quanto ao problema da desconcentração/reconcentração da atividade econômica.

Não é correto pensar em “esgotamento” do processo de desconcentração da
atividade econômica após 1985, já que a maioria dos vetores de desconcentração
que vinham em curso até essa data tiveram continuidade;

Apesar disso, verifica-se que essa desconcentração vem ocorrendo de forma mais
lenta e pontual do que no período 1975-85, como se vê no retrocesso relativo do
Nordeste (excetuando-se poucos estados e áreas específicas) nos anos 1985-96;

O aumento da heterogeneidade regional do país exige a construção de cenários e
políticas de desenvolvimento regional baseadas em divisões descontínuas e
definidas em escala sub-macrorregional e sub-estadual;

Para as regiões menos desenvolvidas, a inserção dinâmica no mercado mundial
constitui um desafio a ser enfrentado por políticas setoriais e regionais da União e
dos estados, não um resultado automático de políticas liberalizantes;
2. Quanto à suposta “fragmentação da nação”
31

O uso do termo “fragmentação” tende a superdimensionar o fenômeno da
“internacionalização” da economia nacional, pois sugere um processo de
desarticulação do mercado interno que simplesmente não está em curso, já que os
fluxos de comércio por vias internas vêm crescendo em termos reais, embora
percam importância relativa para a “economia paulista”;

Atribuir a intensificação da “guerra fiscal” aos supostos efeitos concentradores e
fragmentadores da globalização e da implementação de reformas liberalizantes
constitui uma leitura economicista desse fenômeno, o qual está ligado à dinâmica
política nacional e a condicionantes de ordem interna;

A heterogeneidade econômica regional do país atua como condicionante da “guerra
fiscal” apenas na medida em que torna muito complexo o esforço de compatibilizar
os interesses das várias esferas de governo em matéria fiscal e tributária, não sendo
portanto a causa desse fenômeno, que está mais ligado ;
Portanto, para contornar os problemas atinentes às noções mais utilizadas na
bibliografia especializada, tais como “esgotamento da desconcentração” e “fragmentação
da nação”, faz-se conveniente usar uma expressão que, sem negar a objetividade de alguns
processos e tendências que são designados por tais noções, seja capaz de descrevê-los de
forma mais aproximada às suas reais dimensões e à sua verdadeira natureza. O que se
propõe é que as tendências mais gerais da dinâmica regional brasileira nos últimos vinte
anos podem ser descritas sinteticamente como um processo de desconcentração seletiva
com “internacionalização” da economia nacional. E vale salientar que, se o termo
“internacionalização” é utilizado entre aspas, é porque a penetração das importações no
mercado nacional e o aumento das exportações (mesmo quando tais movimentos implicam
a inserção de segmentos da estrutura produtiva em cadeias de valor adicionado de âmbito
supranacional) não rompem com o fato de que o Brasil continua sendo um “território
econômico”, isto é, um espaço diferenciado para a acumulação de capital e onde todas as
“regiões” apresentam taxas de crescimento subordinadas ao ritmo nacional.
Assim, para explicar os processos econômicos que dão corpo a esse contexto, é
preciso substituir as explicações superficiais e ideologizadas produzidas pela maioria dos
especialistas em economia regional nos últimos anos por um modelo teórico mais flexível,
baseado na construção de um esquema lógico que permita classificar o sem-número de
fatores e processos que atuam como condicionantes da dinâmica regional e esclarecer as
formas de interação que se estabelecem entre eles. Nesse sentido, a dinâmica regional deve
ser compreendida como produto da interação entre duas ordens de condicionantes, a saber:
32

Em primeira instância, estão as ações implementadas pelo Estado para
consubstanciar determinado projeto nacional (mediante políticas macroeconômicas,
setoriais e territoriais) e as estratégias empregadas pelas grandes empresas para
influir nos padrões de concorrência e nas estruturas de mercado em que atuam. É
precisamente na articulação das ações encetadas por esses dois agentes que se
estabelecem o padrão de acumulação de capital vigente em determinado momento
histórico e a matriz setorial dos investimentos;

Em segunda instância, está a configuração do território, que abrange a distribuição
espacial da população, dos mercados e dos fatores de produção. Encontra-se aqui
uma série de elementos que atuam como condicionantes das decisões locacionais
dos investimentos, como a estruturação da rede urbana, a distribuição desigual dos
recursos humanos e do potencial de consumo da população, a dotação de recursos
naturais e os sistemas de infra-estrutura, além das oportunidades de encadeamentos
técnicos e produtivos oferecidas pelos padrões de localização das atividades
produtivas estabelecidos ao longo da história econômica e territorial de um país;
Contudo, é preciso esclarecer um ponto importante. Quando se afirma que a
configuração do território condiciona a divisão regional do trabalho “em segunda
instância”, não se está querendo dizer com isso que o papel dela nos processos de
concentração/desconcentração seja secundário em relação às estratégias do Estado e das
grandes empresas. Trata-se apenas de frisar que a configuração do território condiciona a
dinâmica regional de forma logicamente subordinada àquelas estratégias, já que é no
entrelaçamento das ações do Estado e das grandes empresas que se determinam o padrão de
acumulação da economia e, por conseguinte, a matriz setorial dos investimentos. Assim,
essa subordinação se dá na medida em que a distribuição espacial dos fatores de produção
influencia as decisões locacionais das empresas de forma setorialmente diferenciada, já que
os requerimentos quanto à dotação de fatores varia conforme o setor, ramo de atividade ou
mesmo linha de produto. Quer dizer, a configuração do território condiciona a direção dos
processos de concentração e desconcentração da economia, mas a efetividade e intensidade
de tais processos depende do padrão de acumulação de capital e do perfil dos investimentos
que ditam esse padrão.
Para explicar em detalhes a forma como esses condicionantes operam, sobretudo no
que diz respeito à articulação entre as ações do Estado e as estratégias empresariais, seria
necessário proceder a uma análise aprofundada sobre as relações entre as diferenças
regionais observáveis no ritmo de crescimento da economia nacional e os ciclos
econômicos, tarefa que não seria possível cumprir no espaço limitado de um estudo como
33
este, mas que já tivemos oportunidade de realizar numa pesquisa de maior fôlego (Diniz
Filho, 2000). Para os propósitos do presente estudo, porém, consideramos que as evidências
e argumentos apresentados são suficientes para demonstrar que as análises recentes sobre a
dinâmica regional brasileira e o problema da “guerra fiscal” falharam em suas previsões por
recorrerem a leituras simplificadoras e puramente ideológicas do contexto da globalização,
das tendências concentradoras da “acumulação flexível” e dos condicionantes políticos e
econômicos dos conflitos federativos.
34
ANEXO ESTATÍSTICO
Tabela 1
PIB total a custo de fatores: índices de base fixa do ano de 1985
Macrorregiões e Unidades Federativas
1985-95
Macrorregião
e UF
Norte
Rondônia
Acre
Amazonas
Roraima
Pará
Amapá
Tocantins
Nordeste
Maranhão
Piauí
Ceará
Rio Grande do Norte
Paraíba
Pernambuco
Alagoas
Sergipe
Bahia
Sudeste
Minas Gerais
Espírito Santo
Rio de Janeiro
São Paulo
Sul
Paraná
Santa Catarina
Rio Grande do Sul
Centro-Oeste
Mato Grosso do Sul
Mato Grosso
Goiás
Distrito Federal
Brasil
Fonte: Ipea.
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
113,1
111,4
92,0
113,1
100,8
117,1
95,3
108,3
111,3
124,0
122,5
110,0
113,1
110,4
109,6
102,6
116,8
109,7
107,0
104,3
104,8
109,5
107,0
106,0
103,3
112,9
105,4
108,2
103,0
119,7
109,6
104,8
107,7
113,8
110,9
96,6
113,6
100,0
117,0
115,0
109,1
108,8
119,6
109,4
108,1
111,7
103,5
114,9
110,6
114,8
103,3
110,6
112,2
104,0
110,5
110,6
114,4
116,8
119,2
110,6
112,3
113,6
121,8
112,6
107,6
111,3
116,4
105,0
107,3
120,7
110,5
118,9
119,3
103,4
110,6
125,7
109,9
108,5
112,4
107,1
126,8
99,4
103,9
103,8
111,9
111,1
103,4
110,2
113,0
107,9
108,3
113,4
105,4
111,6
105,0
121,1
112,4
110,2
111,2
122,9
116,2
113,5
133,0
118,0
119,9
125,9
104,9
113,4
122,9
116,6
112,2
108,6
109,3
125,5
116,2
109,1
107,6
114,0
120,4
110,9
113,5
112,7
115,6
117,5
120,3
112,1
117,1
110,2
131,1
116,8
114,7
114,7
122,8
122,5
113,8
119,8
107,2
128,4
120,9
99,4
107,8
120,5
104,3
109,7
98,1
105,5
109,2
113,1
106,8
105,8
107,5
110,7
107,0
107,9
106,6
114,5
112,5
121,0
113,4
116,5
107,6
136,2
113,3
115,2
109,9
121,0
124,4
127,9
106,2
112,8
130,4
134,6
113,4
110,3
114,0
115,4
118,8
102,8
111,9
112,9
111,5
105,6
106,7
108,5
113,2
111,8
109,1
107,0
109,3
112,9
116,7
103,5
122,8
105,9
153,1
119,5
120,7
110,2
110,4
117,7
116,6
92,9
120,1
118,8
131,2
112,6
107,7
107,6
94,0
119,1
98,2
111,8
106,4
108,3
105,2
107,3
106,4
111,3
110,6
107,3
104,8
114,5
109,7
121,8
115,3
124,0
101,3
165,1
117,1
123,2
109,2
120,0
126,2
142,2
105,0
116,0
126,4
140,8
117,1
109,3
119,4
101,2
116,6
95,4
95,7
103,7
102,1
106,6
114,3
110,2
116,1
114,4
108,2
109,1
123,7
120,3
127,1
125,1
127,8
122,1
145,3
123,9
126,5
113,9
126,7
132,5
147,4
111,8
121,8
133,2
144,6
128,2
119,3
130,3
127,0
128,8
110,1
113,9
111,1
116,2
124,7
119,8
116,4
122,7
116,2
112,4
116,1
128,2
125,8
132,3
128,4
136,0
127,6
172,0
132,9
128,0
120,5
135,3
142,2
158,0
118,6
145,4
143,1
147,6
129,9
120,8
127,8
124,6
131,6
113,0
119,2
119,0
120,6
110,5
119,8
122,6
129,5
126,4
118,6
122,0
132,7
130,7
141,1
130,8
138,0
130,7
167,9
137,2
130,1
125,6
35
Tabela 2
Distribuição espacial do emprego e da produção industrial
Macrorregiões e Unidades Federativas
1985-2000
Macrorregiões e UF
Brasil
Pessoal Ocupado em 31/12
1985
1996
2000
Valor da Transformação Industrial
1985
1996
2000
100,0
100,1
100,0
100,0
100,0
100,0
Norte
2,5
Rondônia
0,2
Acre
0,0
Amazonas
1,2
Roraima
0,0
Pará
1,0
Amapá
0,1
Tocantins
0,0
Nordeste
10,0
Maranhão
0,4
Piauí
0,3
Ceará
1,9
Rio Grande do Norte
0,7
Paraíba
0,7
Pernambuco
2,6
Alagoas
0,7
Sergipe
0,4
Bahia
2,4
Sudeste
66,0
Minas Gerais
8,2
Espírito Santo
1,2
Rio de Janeiro
9,7
São Paulo
46,9
Sul
19,6
Paraná
4,4
Santa Catarina
5,5
Rio Grande do Sul
9,7
Centro-Oeste
1,9
Mato Grosso do Sul
0,3
Mato Grosso
0,3
Goiás
0,9
Distrito Federal
0,3
Fonte: IBGE. Pesquisa Industrial Anual Empresa – 2000.
2,7
0,3
0,0
1,2
0,0
1,1
0,0
0,1
10,6
0,4
0,3
2,2
0,8
0,8
2,5
1,2
0,4
2,0
61,1
10,0
1,3
7,9
41,9
22,6
6,2
6,8
9,6
3,1
0,5
0,7
1,6
0,3
3,0
0,4
0,1
1,1
0,0
1,2
0,0
0,1
11,3
0,4
0,3
2,7
0,9
0,8
2,4
1,1
0,4
2,2
57,2
10,4
1,5
6,7
38,6
24,5
6,7
7,2
10,6
4,1
0,7
1,2
1,9
0,3
2,8
0,2
0,0
1,8
0,0
0,7
0,0
0,0
10,0
0,3
0,1
0,9
1,0
0,3
1,8
0,4
0,9
4,4
71,2
8,6
1,5
13,2
48,0
14,8
4,3
3,7
6,9
1,2
0,2
0,2
0,7
0,1
4,5
0,1
0,0
3,3
0,0
1,0
0,1
0,0
7,7
0,3
0,1
1,2
0,5
0,4
1,6
0,6
0,3
2,8
68,2
9,3
1,3
8,2
49,5
17,4
5,3
4,3
7,8
2,2
0,4
0,5
1,1
0,2
4,5
0,1
0,0
3,1
0,0
1,3
0,0
0,0
8,9
0,3
0,1
1,7
0,6
0,4
1,1
0,5
0,4
3,9
66,1
9,5
2,0
9,4
45,3
18,3
5,7
4,3
8,3
2,2
0,3
0,5
1,1
0,2
36
Tabela 3
Distribuição da produção das atividades industriais
Microrregiões da Capital e Microrregiões do Interior
1996-2000
Macrorregiões
e
Unidades da Federação
Brasil
Valor da Transformação Industrial
Microrregião da Capital
Microrregiões do Interior
1985
2000
1985
2000
45,6
41,2
54,4
58,8
Norte
82,9
Rondônia
14,4
Acre
91,7
Amazonas
98,2
Roraima
100,0
Pará
38,8
Amapá
74,0
Tocantins
8,1
Nordeste
67,4
Maranhão
71,2
Piauí
83,3
Ceará
73,5
Rio Grande do Norte
58,9
Paraíba
50,5
Pernambuco
60,1
Alagoas
48,1
Sergipe
60,4
Bahia
76,7
Sudeste
42,7
Minas Gerais
36,7
Espírito Santo
65,9
Rio de Janeiro
65,3
São Paulo
39,5
Sul
38,2
Paraná
55,0
Santa Catarina
2,9
Rio Grande do Sul
47,0
Centro-Oeste
43,5
Mato Grosso do Sul
29,3
Mato Grosso
35,7
Goiás
40,7
Distrito Federal
100,0
Fonte: IBGE. Pesquisa Industrial Anual Empresa – 2000.
76,5
15,7
95,9
95,8
89,4
35,7
89,3
14,2
68,6
65,4
78,1
78,7
67,4
60,2
45,8
52,3
57,3
75,4
35,9
36,1
53,6
56,6
30,8
39,2
58,3
2,5
44,7
46,1
16,4
29,2
31,3
100,0
17,1
85,6
8,3
1,8
0,0
61,2
26,0
91,9
32,6
28,8
16,7
26,5
41,1
49,5
39,9
51,9
39,6
23,3
57,3
63,3
34,1
34,7
60,5
61,8
45,0
97,1
53,0
56,5
70,7
64,3
59,3
0,0
23,5
84,3
4,1
4,2
10,6
64,3
10,7
85,8
31,4
34,6
21,9
21,3
32,6
39,8
54,2
47,7
42,7
24,6
64,1
63,9
46,4
43,4
69,2
60,8
41,7
97,5
55,3
63,9
83,6
70,8
68,7
0,0
37
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