AC-1222-19/12-P

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 006.064/2011-6
GRUPO II – CLASSE V – Plenário
TC 006.064/2011-6
[Apenso: TC 024.406/2010-4]
Natureza: Relatório de Auditoria
Entidades: Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco
e do Parnaíba - MI; Prefeituras Municipais do Estado do Piauí (222
Municípios)
Responsáveis: Francisco das Chagas e Silva (312.075.966-04); Fábio da
Silva Cruz (831.971.333-15); Joel Rodrigues da Silva (386.776.603-72);
Raimundo Nonato Santos Neto (099.350.373-04)
Interessado: Congresso Nacional.
Advogados constituídos nos autos: Marco Antonio Nepomuceno Feitosa
(OAB/PI 3.993); Nelson Mendes Feitosa Neto, (OAB/PI 8.299); Antonio
Mendes Feitosa Júnior (OAB/PI 7.046/09); Daniel Lopes Rego
(OAB/PI 3.450).
SUMÁRIO: FISCOBRAS/2011. ACÓRDÃO
1890/2011 – PLENÁRIO. IMPLANTAÇÃO DO
SISTEMA DE ESGOTAMENTO SANITÁRIO
NO
MUNICÍPIO
DE
FLORIANO/PI.
CONSTATAÇÃO DE IRREGULARIDADES
RELACIONADAS AOS SERVIÇOS DE
ESCAVAÇÃO E DE BOTA-FORA. INDÍCIOS
DE SOBREPREÇO E SUPERFATURAMENTO.
ADOÇÃO
DE
MEDIDA
CAUTELAR.
REALIZAÇÃO DE INSPEÇÃO COM VISTAS
A ELUCIDAR PONTOS CONTROVERSOS DO
EMPREENDIMENTO. CONSTATAÇÃO DA
EXECUÇÃO DE SERVIÇOS COM CUSTOS
COMPATÍVEIS AOS DE ESCAVAÇÃO EM
ROCHA DURA. IMPOSSIBILIDADE DE SE
AFERIR A PROPORÇÃO DOS MATERIAIS
EXISTENTES
NA
LOCALIDADE.
COMPROVAÇÃO DA EXISTÊNCIA DE
DIVERSOS BOTA-FORAS. INDÍCIOS DE
MEDIÇÃO INDEVIDA. AFASTAMENTO DO
SOBREPREÇO/SUPERFATURAMENTO EM
DECORRÊNCIA
DOS
SERVIÇOS
DE
ESCAVAÇÃO.
PERSISTÊNCIA
DE
SUPERFATURAMENTO EM RELAÇÃO AO
PAGAMENTO INDEVIDO DE SERVIÇOS DE
BOTA-FORA (VOLUMES A MAIOR E DMT
INDEVIDA). DETERMINAÇÕES. GLOSA
DOS
PAGAMENTOS
INDEVIDOS.
NECESSIDADE DE ESTUDOS ACERCA DO
SOLO DOS LOCAIS DE ESCAVAÇÃO E DE
DEFINIÇÃO OBJETIVA DOS CRITÉRIOS DE
MEDIÇÃO PARA O PROSSEGUIMENTO DA
OBRA. REVOGAÇÃO DE CAUTELAR.
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 006.064/2011-6
COMUNICAÇÃO.
RESTITUIÇÃO
UNIDADE TÉCNICA.
À
RELATÓRIO
Cuidam originalmente os presentes autos de auditoria realizada na Companhia de
Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e Parnaíba – Codevasf e na Prefeitura Municipal de
Floriano/PI, no âmbito do Fiscobras 2011, com o objetivo de fiscalizar os projetos, obras e serviços do
sistema de esgotamento sanitário do referido município, referente ao Programa de Trabalho
nº 18.544.1305.10RM.0001/2011 - “Implantação, Ampliação ou Melhoria de Sistemas Públicos de
Esgotamento Sanitário em Municípios das Bacias do São Francisco e Parnaíba.”
2.
Com previsão de conclusão para o ano de 2027, o empreendimento em questão será
composto por rede coletora de esgotos, unidades de tratamento localizado (Reator Anaeróbico de
Fluxo Ascendente – RAFA), elevatórias de esgoto e de lagoas de estabilização, sendo que para a rede
de esgoto está prevista a realização de seis bacias de esgotamento sanitário.
3.
A 1ª etapa das obras consiste na realização das bacias de esgotamento 2, 3 e 4, bem assim a
instalação em torno de 55.000 metros de rede coletora de esgotos, em razão da qual foi firmado o
Contrato nº 237/2009 com a Construtora Jurema Ltda., no valor original de R$ 75,6 milhões,
atualmente no valor de R$ 77,1 milhões, após a supressão e o acréscimo efetivados pelos 1º e 2º
Termos Aditivos, respectivamente.
4.
Para a consecução do empreendimento, foram descentralizados até o momento recursos
federais no montante de R$ 25,7 milhões, no âmbito do Convênio nº 0.00.07.0057/00 (SIAFI
nº 622107), firmado entre a Codevasf e a Prefeitura Municipal de Floriano, contando o ajuste com
contrapartida municipal no valor de R$ 260.012,05. No sentido da conclusão das obras, a Prefeitura
Municipal está buscando obter, por meio da Codevasf, recursos do Programa de Aceleração do
Crescimento – PAC 2.
5.
A fiscalização inicial, realizada no período de março a maio de 2011, identificou os
seguintes achados de auditoria:
a) Projeto básico deficiente ou desatualizado;
b) Superfaturamento decorrente de preços excessivos frente ao mercado;
c) Superfaturamento decorrente de quantitativo inadequado;
d) Quantitativos inadequados na planilha orçamentária;
e) Ausência de parcelamento do objeto, embora técnica e economicamente recomendável.
6.
Na ocasião, a equipe de Secob-3 estimou um sobrepreço/superfaturamento da ordem de
R$ 14 milhões, equivalente a 18,2% do contrato firmado, além do que classificou os achados
especificados nos itens “a”, “b” e “c” como IG-P (Indícios Graves com Recomendação de
Paralisação), em consonância com que estabelece o inciso IV do § 1º do art. 94 da Lei nº 12.309/2010
(LDO/2011).
7.
Em face disso, propôs a unidade técnica: a realização de oitivas da Prefeitura Municipal de
Floriano/PI, da Codevasf e da Construtora Jurema Ltda.; a autorização para a realização de audiências
dos responsáveis, após a análise das oitivas; e a comunicação à Comissão de Mista de Planos,
Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional.
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8.
De forma resumida, lembro que submeter inicialmente a matéria à apreciação do
Colegiado, na Sessão Plenária de 20/7/2011, destaquei que o ponto principal em discussão referia-se à
constatação da equipe de auditoria de que, apesar de o projeto contemplar a escavação em rochas
duras, havia sido constatado que as escavações não estariam ocorrendo em solo dessa natureza. A
propósito, lembre-se que a caracterização desse tipo de solo se dá principalmente pelo desmonte ou
extração somente pelo emprego contínuo e exclusivo de explosivos de média e alta potência, de dureza
igual ou superior à do granito, que os diversos manuais denominam de material de 3ª categoria.
9.
Consignei que isso assumia relevância na afirmação acerca da existência ou não do
sobrepreço e/superfaturamento apontado, dada a diferença de preços e a participação dos diversos tipos
de solo nos serviços de escavação previstos na planilha contratual, a saber:
a) material de 1ª categoria: 15% do volume total de escavação;
b) material de 2ª categoria: 15% do volume total de escavação;
c) rocha branda: 28% do volume total de escavação;
d) rocha dura: 42% do volume total de escavação.
10.
Nesse sentido, ressaltei, a par das divergências conceituais existentes, que a questão
apresentada era saber se a escavação estava sendo realizada em “rocha dura” ou “rocha branda”, pois
as manifestações constantes dos autos eram convergentes quanto à existência de rochas no local, o que,
numa análise preliminar, indicava ser predominantemente rocha branda, tendo em vista os elementos
colhidos pela equipe de auditoria em campo e a natureza da rocha existente na região (tipo arenito).
11.
Assim, embora naquela oportunidade tenha manifestado concordância com a unidade
técnica acerca da conclusão de que os serviços de escavação em rocha executados não poderiam ser
caracterizados como em “rocha dura”, ponderei, no entanto, que não era possível asseverar, à vista dos
elementos apresentados pela entidade, que se tratava de material de 2ª categoria, cuja dificuldade de
escavação era totalmente distinta da evidenciada nos autos.
12.
Deste modo, considerei necessária uma melhor investigação do assunto por parte da
unidade técnica, por meio de inspeção in loco, já que não se podia afirmar peremptoriamente pela
inexistência de “rocha dura” no local das obras, apesar de todas as características evidenciadas
aproximarem o material da escavação à definição de “rocha branda”.
13.
Igualmente, entendi necessário o aprofundamento da investigação acerca da questão do
bota-fora, eis que, ao contrário do que afirmara a equipe de auditoria, a Codevasf argumentava pela
existência na municipalidade de outras áreas de descarte, conforme os documentos apresentados pela
Prefeitura Municipal de Floriano/PI.
14.
De fato, com base nos elementos que lhe foram fornecidos pela municipalidade, a equipe
de auditoria somente encontrou um único local bota-fora, ao passo que os documentos apresentados
pela Codevasf indicavam a existência de outros locais de depósito dos materiais extraídos da obra,
conforme os mapas e as fotografias juntas aos autos.
15.
Essa averiguação releva-se importante pelo fato de que, com base na visita realizada ao
local indicado pela Prefeitura Municipal, a equipe de auditoria formulou parte de suas conclusões
acerca das irregularidades apontadas, especialmente a inexistência de material de 3ª categoria (rocha
dura) e a quantidade de expurgo retirado.
16.
Neste último caso, fiz a ressalva de que a constatação de existência de mais de um botafora não afastaria a necessidade de esclarecimento acerca dos preços dos serviços de expurgo e
transporte de material executados, pois, conforme alertou a equipe de fiscalização, a municipalidade
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teria que justificar a Distância Média de Transportes – DMT adotada, no caso 10 KM, enquanto o
mapeamento dos pontos indicados releva não ultrapassar 1 km.
17.
Por outro lado, com vistas a resguardar o erário, entendi que se deveria determinar,
cautelarmente, à Prefeitura Municipal de Floriano que passasse a efetuar todos os pagamentos a título
de escavação de valas em rocha com base nos preços contratuais dos serviços de “escavação de valas
em rocha branda a frio”, abstendo-se de utilizar os valores relativos à “escavação de valas em rocha
dura a frio”.
18.
Nada obstante, asseverei pela necessidade de alteração da classificação das ocorrências em
questão de IG-P para IG-C (Indícios de Irregularidades Graves com Recomendação de Continuidade),
pois não se justificava o temor da unidade técnica de que as irregularidades apontadas viessem a se
estender ao restante do Contrato nº 237/2009, considerando o estágio de execução contratual e
ausência de recursos financeiros para a consecução do empreendimento.
19.
Essas conclusões foram integralmente acolhidas por este Colegiado, conforme o
Acórdão 1890/2011 – Plenário, nos termos que reproduzo a seguir:
“ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária,
ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. com fundamento no art. 71, inciso XI, da Constituição Federal c/c o art. 45 da Lei
nº 8.443, de 1992, e art. 276 do Regimento Interno do TCU, determinar, cautelarmente, à
Prefeitura Municipal de Floriano/PI que, no âmbito do Contrato nº 237/2009, firmado com a
Construtora Jurema Ltda., passe efetuar todos os pagamentos de serviços a título de escavação de
valas em rocha com base nos preço contratual estabelecido para serviço de “escavação de valas
em rocha branda a frio”, abstendo-se de utilizar os valores relativos à “escavação de valas em
rocha dura a frio”;
9.2. determinar à Secob-3 que, por meio de inspeção, realize nova fiscalização in loco nas
obras em questão com vistas a elucidar, não só a existência de mais de um bota-fora alegada pela
Codevasf, mas também se os serviços de escavação em rocha estão ocorrendo em “rocha branda”
ou “rocha dura”, ampliando-se, se possível, os locais de amostra do solo, inclusive para fins se
atestar a proporção de rocha adotada na memória de cálculo pela Prefeitura Municipal, trabalho
este que deverá ser preferencialmente acompanhamento pelos responsáveis da Codevasf;
9.3. autorizar, desde logo, caso as persistam as irregularidades apontadas após a
fiscalização mencionada no subitem anterior, a realização das oitivas da Prefeitura de
Floriano/PI, da Construtora Jurema Ltda. e da Companhia de Desenvolvimento do Vale do
São Francisco – Codevasf, nas pessoas de seus representantes legais, para que, no
prazo de 15 (quinze) dias, se pronunciem acerca dos indícios de irregularidade relativos a:
(a) projeto básico deficiente; (b) superfaturamento decorrente de preços excessivos frente
ao mercado; (c) superfaturamento decorrente de quantitativo inadequado, os quais podem
ensejar, dentre outras medidas, determinação do TCU para que seja repactuado o
Contrato nº247/2009, e adotadas providências voltadas ao ressarcimento do possível
débito identificado, inclusive as medidas acautelatórias pertinentes;
9.4. comunicar à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do
Congresso Nacional que não foram detectados indícios de irregularidade que se
enquadram no disposto no inciso IV do § 1º do art. 94 da Lei nº 12.309/2010 (LDO/2011),
no Contrato nº 247/2009, referente ao serviço de execução da obra do sistema de
esgotamento sanitário do município de Floriano/PI, que recebe recursos do Programa de
Trabalho 18.512.1305.10RM.0101/2008, por meio do Convênio nº 0.00.07.0057/00,
celebrado entre a Codevasf e a Prefeitura Municipal de Floriano/PI;
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9.5. alterar, no âmbito do Fiscobras, a classificação dos achados apontados nos
subitens 3.1, 3.2 e 3.3 do relatório da Secob-3 de IG-P para IG-C;
9.6. dar ciência da presente deliberação à Prefeitura Municipal de Floriano/PI e à
Construtora Jurema Ltda. para que, se o quiserem, manifestem-se, no prazo de 15
(quinze) dias, acerca da medida contida no subitem 9.1. do presente Acórdão;
9.7. restituir os autos à Secob-3 para as providências a seu cargo.”
Em cumprimento à referida deliberação, a equipe da Secob-3 realizou, no período de 17 a19
de agosto de 2011, inspeção nas obras, por meio da qual ratificou parte de suas constatações
iniciais, em virtude do que promoveu as oitivas da Prefeitura Municipal de Floriano/PI, da
Construtora Jurema Ltda. e da Codevasf, conforme autorização dada por meio do subitem 9.3 do
Acórdão 1890/2011 – Plenário. Transcrevo, a seguir, excerto do referido relatório de inspeção:
“(...)
15. Esta instrução tem como objetivo o cumprimento da determinação constante do item
9.2 transcrita retro. Os assuntos serão tratados na seguinte sequência: caracterização das rochas
escavadas, proporção entre materiais escavados e verificação da real existência dos bota-foras.
III - ANÁLISE
16. Tendo como fundamento o item 9.2 do Acórdão 1890/2011-TCU-Plenário, realizou-se
inspeção nas obras de Floriano, nos dias 17, 18 e 19 de agosto. É pertinente registrar que as obras
estão em ritmo de execução menos intenso em comparação com o evidenciado em março/abril
deste ano, quando houve a execução da auditoria. Um dos motivos para isso é o fato de que ainda
não foram disponibilizados recursos para a continuidade da obra. Registre-se que a primeira etapa
da obra ainda não foi concluída. Também merece assinalar que todos os trabalhos da inspeção
foram acompanhados por servidores da Prefeitura de Floriano, por responsáveis da empresa
contratada - Construtora Jurema Ltda - e, em atendimento à parte final do item 9.2 do Acórdão
1890/2011-TCU-Plenário, por servidores da Codevasf.
III.A - CARACTERIZAÇÃO DAS ROCHAS PARA FINS DE ESCAVAÇÃO
17. O projeto básico apresentado pela Prefeitura de Floriano evidenciou que as sondagens
a trado não foram suficientes para caracterizar o solo da cidade, pois foram escavados tãosomente materiais de primeira categoria, não tendo sido possível, por limitação do tipo de
sondagem adotado, adentrar em materiais de segunda categoria e rochas. Diante dessa deficiência
do projeto, a equipe de auditoria buscou caracterizar o material escavado em Floriano a partir da
verificação dos bota-foras e das valas de escavação. No único bota-fora apresentado pelos
responsáveis durante a fiscalização que originou estes autos (a 10 km da cidade), a equipe de
auditoria não constatou a ocorrência de fragmentos (blocos) de rochas que seriam característicos
da ocorrência de rochas duras. Nas valas, a equipe de auditoria identificou que as rochas
escavadas eram arenitos que deveriam ser classificadas, segundo o Sicro do Dnit, em material de
segunda categoria. Vale relembrar que, após análise do Ministro Relator, o TCU determinou,
cautelarmente, que esses materiais deveriam ser medidos como rocha branda. Por oportuno,
transcreve-se trecho do Voto condutor do Acórdão 1890/2011-TCU-Plenário:
“24. Na espécie, penso não ser apropriado, para fins de apuração do custo adequado dos
serviços contratados, utilizar-se da referida classificação (2ª ou 3ª categorias), até porque, no que
se refere aos serviços de escavação de rochas, a planilha contratual reporta-se aos termos “rocha
dura” ou “rocha branda”, não sendo, por outro lado, infundado o argumento da Codevasf de que
não se pode utilizar indistintamente em obras de saneamento conceitos empregados em obras
rodoviárias, já que existem diferenças terminológicas e conceituais.
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25. Com efeito, enquanto na definição do Dnit material de 3ª categoria seria aquele escavado
com a utilização de explosivo, outras definições, a exemplo daquela trazida pela Codevasf (Orse –
ES00179), descrevem que o material de 3ª categoria pode ser extraído tanto por meio do emprego
contínuo de explosivo quanto de rompedor, o que de certa forma afigura-se compreensível, pois, no
caso de serviços de saneamento, mostrar-se-ia tecnicamente inviável a escavação de valas com a
utilização de explosivos, sem contar a questão da segurança pelo fato de os serviços serem
realizados em área residencial.
26. Então, a questão que se apresenta não é saber se a escavação está sendo realizada em
solo de
2ª ou 3ª categoria, mas sim se os serviços de escavação estão sendo feitos em “rocha dura”
ou “rocha branda”, conforme dispõe a planilha contratual. Aliás, a adoção mesma daquela
primeira classificação já impõe dificuldade na apuração do valor dos serviços, pois, consoante
pontuou a equipe de fiscalização, apesar de a escavação ocorrer em material de 2ª categoria,
deveria ser feito ajuste na composição de preços, de modo a adicionar o uso do compressor,
reconhecendo-se, assim, a dificuldade de escavação existente no local.
27. As manifestações constantes dos autos são convergentes no sentido da existência de
rochas no local das obras, porém não há uma posição categórica sobre tratar-se de “rocha dura”
ou “rocha branda”, cabendo, assim, com base nos elementos apresentados, perscrutar acerca
dessa natureza, o que, neste momento, mostra-se imprescindível ao deslinde desta fase processual.
28. Tomando por base os relatórios fotográficos apresentados tanto pela equipe de auditoria
quanto pela Codevasf, pode-se afirmar, de forma preliminar, não se classificarem as rochas
existentes como “rochas duras”, pois, das definições apresentadas, estas se caracterizam por ser
um material altamente coesivo, constituído de todos os tipos de rocha viva, como granito, basalto,
gnaisse etc.
29. Realmente, o que se depreende das fotografias apresentadas é de que apesar de existir
certa dificuldade na extração das rochas, sobretudo em razão dos equipamentos utilizados, não se
pode afirmar se tratar de material altamente coesivo, a ponto de gerar, por exemplo, blocos
maciços, o que poderia, assim, caracterizar a “rocha dura”.
30. Por outro lado, considerando a natureza da rocha existente na região (do tipo arenito),
conforme afirmou a própria Codevasf, é possível concluir de forma preliminar que as escavações
estão ocorrendo em rochas consideradas como “brandas”, nos termos da definição da Empresa
Baiana de Água e Saneamento - Embasa:
“Rocha branda: são classificados como “rocha branda” os materiais com agregação natural
de grãos minerais, ligados mediante forças coesiva permanentes, constituídos de rochas alteradas
(com presença de blocos de rocha sã com diâmetro de até um metro) ou de rochas sedimentares
brandas como arenitos, siltitos, folhelhos, com ocorrência contínua.” (grifei)
31. Essa conclusão é corroborada pelas características descritas pela Embasa para a rocha
branda, especialmente a grande resistência à escavação manual, as quais se aproximam daquelas
verificadas no local das obras, bem assim os fragmentos gerados na extração da rocha, como
pedregulhos e material arenoso como subproduto, consoante informou a Codevasf.
32. Assim, apesar de concordar com a unidade técnica de que os serviços de escavação em
rocha que estão sendo executados não podem ser caracterizados como “rocha dura”; de outra
parte não é possível asseverar, à vista dos elementos apresentados pela entidade, que se trata de
material de 2ª categoria, cuja dificuldade de escavação é totalmente distinta da evidenciada nos
autos.
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33. Por ora, haja vista as características evidenciadas, é razoável concluir que o material da
escavação aproxima-se da definição de “rocha branda”, o que, contudo, merece ser melhor
investigado pela unidade técnica, por meio de uma fiscalização in loco, já que não se pode afirmar
peremptoriamente pela inexistência de “rocha dura” no local das obras.”
18. Em resumo, o Relator entendeu adequado ao caso concreto utilizar a nomenclatura do
orçamento da obra que diferencia as rochas em brandas e duras em prejuízo das definições do Dnit
que classificam os materiais em primeira, segunda e terceira categorias. O Relator também
concluiu pela existência de arenito no município de Floriano e que essas rochas, a princípio,
devem ser classificadas como rochas brandas. Entretanto, essa conclusão deveria ser averiguada
pela unidade técnica mediante inspeção.
19. De modo a se ter uma visão mais ampla do solo daquela localidade, efetuou-se
pesquisa no site do Ministério de Minas e Energia e obteve-se o Mapa de Geodiversidade do
Estado do Piauí (peça 110). Pode-se perceber que o município de Floriano está em região de
alternância entre o predomínio de sedimentos síltico-argilosos com intercalações arenosas, de
arenitos e de conglomerados. Ou seja, de acordo com essa carta geográfica, as rochas
eventualmente existentes nessa localidade são os arenitos. Essa constatação confirma as
declarações da Codevasf e da própria Prefeitura de que, no local, as rochas encontradas são os
arenitos.
20. A fim de comprovar a existência de rochas nos locais da obra, a Prefeitura de Floriano,
a Codevasf e a contratada apresentaram à equipe técnica do TCU sete furos escavados em diversos
locais da cidade em que há a ocorrência de material rochoso (fotos – peça 111). A visita a esses
locais evidenciou a existência de arenito, material de predominância clara que exposta ao atrito
provindo de ferramentas/equipamentos se desintegra em fragmentos constituídos por grãos de
areia. Esses fatos confirmam as declarações dos responsáveis (Prefeitura de Floriano e Codevasf)
e a conclusão a que chegou o Relator em seu Voto da ocorrência de arenito em Floriano.
21. Após a caracterização das rochas como arenito, partiu-se para o cumprimento da parte
do item 9.2 do Acórdão 1890/2011-TCU-Plenário que determinou averiguar se as rochas do
município de Floriano poderiam ser caracterizadas como brandas ou duras. De início,
apresentam-se as noções preliminares dos critérios de classificação de materiais escaváveis
segundo o livro “Manual Prático de Escavação – Terraplanagem e Escavação de Rocha”, da
editora Pini, 3ª edição, folhas 27 a 28:
Na época da terraplenagem manual, adotava-se a ferramenta utilizada na escavação para se
obter a classificação correspondente do material escavado, a saber:
Terra comum: solos facilmente escaváveis com emprego de pá ou enxada;
Moledo ou piçarra: materiais mais compactos, suscetíveis de serem desmontados com
emprego de picareta;
Rocha branda: constituída por materiais compactos que exigem o emprego de explosivos de
baixa potência;
Rocha dura: rocha cujo desmonte só se tornaria possível com o emprego exclusivo de
explosivos de alta potência.
Após o advento da mecanização, a classificação passou a se basear no equipamento capaz de
realizar economicamente o desmonte, agrupando-se os materiais de superfície em categorias de
materiais de escavação, a seguir enumerados:
1ª categoria: os solos que podem ser escavados com auxílio de equipamentos comuns: trator
de lâmina, motoscraper, pás-carregadeiras;
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2ª categoria: são os materiais removidos com os equipamentos já citados, mas que pela sua
maior consistência exigem um desmonte prévio feito com escarificador ou emprego descontínuo de
explosivos de baixa potência;
3ª categoria: materiais de elevada resistência mecânica que só podem ser tratados com
emprego exclusivo de explosivos de alta potência.
22. O texto transcrito revela que o modo como os materiais são classificados para fins de
escavação diferencia-se ao longo dos tempos em função das alterações nos métodos de escavação.
Também sugere que a classificação utilizada nas escavações de Floriano (rocha branda e rocha
dura) poderiam ser consideradas impróprias na atualidade em função da existência de técnicas
mais modernas de escavação. A divisão dos materiais em 1ª, 2ª e 3ª categoria possibilitaria uma
caracterização dos materiais escavados mais clara na obra do que aquela feita em Floriano (1ª e
2ª categoria, rocha branda e rocha dura), pois o limiar entre a rocha branda e a rocha dura é de
difícil percepção em campo. Como exemplo dessa dificuldade, pode-se citar a maneira como a
Prefeitura de Floriano está classificando as rochas brandas e as rochas duras (critérios no quadro
abaixo). Caso o equipamento de desmonte (escavação) usado pela contratada seja mais potente
(acima de 2.000 joules), as rochas são classificadas como duras. Caso o equipamento de escavação
seja menos potente (cerca de 700 joules), as rochas são classificadas como brandas. Ocorre que, se
um equipamento potente vai para uma frente de serviço, ele escava todo o material existente no
local, seja composto de rochas brandas ou de rochas duras e, pelo método de medição utilizado em
Floriano, o material escavado seria todo considerado como rocha dura, mesmo que não o seja,
revelando falha no método utilizado. Portanto, além da dificuldade em diferenciar as rochas
brandas das duras, também fica registrada aqui a impropriedade das medições realizadas em
Floriano.
Categoria do
material escavado
Rocha branda
Rocha dura
Critério de medição PMF
(peça 59)
Rochas com grande resistência à escavação manual, baixa eficiência
no desmonte em que houve necessidade de uso contínuo de
rompedores pneumáticos manual ou elétrico, bem como uso de
rompedores hidráulicos de 700 joules – modelo RMB306 - BA,
diâmetro da pince - 80 mm, acoplados em retro escavadeira
hidráulica de pneu DSSW, potência 54,1 hp, 2400rpm, peso de 6,0
toneladas
Engloba toda rocha que não pode ser removida com equipamentos
convencionais sem que seja previamente desagregada mediante a
utilização do use de uma retro escavadeira hidráulica marca
DOOSAN, modelo 225 - Lc – V, acoplada com um rompedor
hidráulico (RMINO RMB - 325 -BA/ velocidade baixa - 4300 joules e
velocidade alta - 3200 joule) de 3500 joules - Dn da pinça 135 mm e
escavadeira de pneus VOLVO - peso operacional 18,0 a 21
toneladas, acoplada com rompedor hidráulico - INDECO - 2440
JOULE, DIÂMETRO DA PINÇA 120 mm.
23. Em que pese as rochas de Floriano terem sido caracterizadas como arenito, apenas
essa informação não se torna suficiente para defini-la como branda ou dura. Transcreve-se excerto
do “Manual Prático de Escavação – Terraplanagem e Escavação de Rocha”, da editora Pini,
3ª edição, folhas 26 e 27:
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Na tentativa de classificação dos materiais, tendo em vista a terraplenagem, constata-se que
nenhum auxílio pode ser obtido através das classificações geológicas ou da Mecânica dos Solos, já
vistas anteriormente, pois estas os estudam sob ponto de vista diferente.
O principal critério que intervém na classificação dos materiais de superfície, no que
concerne à escavação, é a maior ou menor dificuldade ou resistência que oferecem ao desmonte,
seja ele manual ou mecanizado.
A classificação geológica não se aplica neste caso, pois não há correspondência entre ela e a
dificuldade ao desmonte.
Sabe-se que uma rocha, bem caracterizada geologicamente, pode se apresentar em diferentes
graus de compacidade, tendo em conta seu estado de alteração, provocado por diversos agentes
naturais (intemperismo), reduzindo as suas características originais de resistência mecânica.
Assim, uma rocha classificada sob o ponto de vista geológico poderá apresentar diferentes
resistências ao desmonte, segundo o grau de alteração que já sofreu. Ainda que conserve bem
nítida a estrutura da rocha-mater, a sua resistência mecânica poderá ser bastante reduzida, devido
à alteração sofrida pelos seus elementos mineralógicos constituintes.
Portanto, sob o ponto de vista da terraplenagem, a rocha classificada numa única categoria
geológica poderia apresentar diferentes graus de compacidade e sofreria o desmonte com maior ou
menor dificuldade.
24. O texto transcrito retro leciona não ser apropriado estabelecer a dificuldade de
escavação de uma rocha a partir da sua classificação geológica. Isso decorre, dentre outros, da
possibilidade de essas rochas apresentarem diversos graus de compacidade. Em especial, o arenito
é uma rocha sedimentar que possui alta variabilidade de suas propriedades, definidas
essencialmente pelo grau cimentício de sua matriz e da sua composição mineralógica. Diante disso
e em razão da ausência de caracterização das propriedades das rochas de Floriano durante a fase
de projeto dessa obra, não se pode, de plano, declará-las como brandas ou duras.
25. Nota-se, entretanto, que os termos geológicos fazem parte dos conceitos que
determinam os critérios de classificação dos materiais de escavação das entidades executoras de
obras. Em função disso, será feita uma análise nesta instrução desses normativos. Antes, porém,
faz-se necessário transcrever alguns termos que essas entidades utilizam segundo a NBR
06502/1995 – Rochas e solos.
Classificação quanto ao grau de alteração
Identificação do estágio em que se encontram os constituintes minerais modificados e
transformados pela ação de agentes externos e/ou internos. Esta caracterização tem sido aplicada
a todos os tipos de rocha, sendo correlacionada às suas propriedades mecânicas.
2.1.9.2.1 Rocha sã: Rocha com componentes mineralógicos originais intactos, sem
apresentar indícios de decomposição com juntas ligeiramente oxidadas e sem haver perda de sua
resistência mecânica.
2.1.9.2.2 Rocha pouco alterada: rocha com alteração incipiente ao longo das fraturas e com
alguns componentes mineralógicos originais muito pouco transformados. Resistência mecânica
pouco abaixo à da rocha sã;
2.1.9.2.3 Rocha medianamente alterada: rocha com alguns componentes originais apenas
parcialmente, onde 1/3 da espessura do corpo da rocha está alterada. As superfícies das
descontinuidades mostram de forma parcial a ação do intemperismo, e sua resistência mecânica é
inferior à da rocha pouco decomposta.
9
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 006.064/2011-6
2.1.9.2.4 Rocha muito alterada: rocha apresentando uma decomposição não uniforme de
matriz, com 2/3 do corpo da rocha apresentando alteração. Alguns minerais originais acham-se
totalmente ou parcialmente transformados em outros e as superfícies das descontinuidades
apresentam os efeitos nítidos do intemperismo, com intensa decomposição. Esta rocha desagregase parcialmente na presença de água e quebra-se facilmente com choque mecânico.
2.1.9.2.4 Rocha extremamente alterada: rocha em que todos os componentes mineralógicos
iniciais foram, com exceção do quartzo, quando presente, transformados total ou parcialmente pelo
intemperismo químico, apresentando-se ainda com a estrutura da rocha matriz totalmente friável,
nem sempre se desagregando na presença de água. Do ponto de vista geomecânico, esta rocha
constitui material de transição entre rocha e solo. Esta rocha é também denominada “saprolito”
ou “saprólito”.
(...)
Classificação quanto ao grau de consistência
Termo genérico aplicado às rochas que possuem elevada dureza, tenacidade e resistência ao
desgaste, bem como ao risco, havendo vários graus de consistência, sendo conseqüentemente um
índice de qualidade.
2.1.9.7.1 Rocha muito consistente: rocha com som metálico, a qual se quebra com
dificuldade ao impacto do martelo, sendo sua superfície dificilmente riscada pela lâmina do
canivete.
2.1.9.7.2 Rocha consistente: rocha que possui um som fraco, a qual se quebra com relativa
facilidade ao impacto do martelo, sendo sua superfície riscável pela lâmina do canivete.
2.1.9.7.3 Rocha medianamente consistente: rocha cujas bordas do seu fragmento se
quebram com dificuldade sob pressão dos dedos, deixando-se riscar facilmente pela lâmina do
canivete.
2.1.9.7.4 Rocha pouco consistente (quebradiça): Rocha cujas bordas do seu fragmento se
quebram pela pressão dos dedos, deixando-se sulcar facilmente pela lâmina do canivete.
2.1.9.7.5 Rocha sem consistência (friável): Aquela que se esfarela com o golpe do martelo.
Desagrega-se com a pressão dos dedos e pode ser riscada com a unha. (grifado)
26. Registre-se que o termo rocha sã também possui os seguintes variáveis: rocha mãe,
viva ou fresca (fonte: http://vsites.unb.br/ig/glossario/verbete/rocha_mae.htm).
27. Após a apresentação dessas definições, passa-se a analisar os conceitos relativos a
escavações de rochas dessas entidades que podem ser agrupados em três conjuntos:
a) aquelas que citam o arenito em suas classificações;
b) aquelas que condicionam as classificações à situação de uma rocha não alterada;
c) aquelas que condicionam as classificações ao patamar de dureza do granito.
III.A.1 – Entidades que citam o arenito em suas classificações
28. Primeiramente, transcreve-se a definição da Empresa Baiana de Água e Saneamento –
Embasa, que é seguida literalmente pela Companhia de Água e Esgoto do Maranhão – Caema
(peça 62, p. 11-14) – e pela Companhia de Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia – Conder
(peça 112, p. 55) :
Rocha branda: são classificados como “rocha branda” os materiais com agregação natural
de grãos minerais, ligados mediante forças coesiva permanentes, constituídos de rochas alteradas
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 006.064/2011-6
(com presença de blocos de rocha sã com diâmetro de até um metro) ou de rochas sedimentares
brandas como arenitos, siltitos, folhelhos, com ocorrência contínua.
Rocha sã: são classificadas como "rocha sã" as rochas ígneas e metamórficas e as rochas
sedimentares sãs que apresentem a necessidade de uso contínuo de explosivos ou processos a frio
para sua escavação.
(...)
As "rochas brandas" caracterizam-se por:
- grande resistência à escavação manual;
- baixa eficiência no desmonte com uso de explosivos, pela fuga de gases resultantes da
detonação;
- necessidade de uso contínuo de rompedores pneumáticos, picaretas, alavancas, cunhas,
ponteiras, talhadeiras ou escarificadores para possibilitar a escavação; também podem ser usados
rompedores hidráulicos, elétricos ou a gasolina. (grifado)
29. Percebe-se que a Embasa, a Caema e a Conder fazem referência explícita ao arenito
como sendo uma rocha branda e declaram que o uso de rompedores (marteletes) pneumáticos é a
melhor forma de escavá-la. Essas características estão em conformidade com os trabalhos
desenvolvidos em Floriano. Portanto, a princípio, há indicativo de que os arenitos seriam
classificados como rochas brandas.
30. Entretanto, o mesmo normativo declara a possibilidade de as rochas sãs sedimentares
serem classificadas como de dificuldade de escavação superior às rochas brandas. Nos termos da
NBR 06502/1995, uma rocha sã é caracterizada por “possuir componentes mineralógicos originais
intactos, sem apresentar indícios de decomposição com juntas ligeiramente oxidadas e sem haver
perda de sua resistência mecânica”. Ante a ausência de elementos caracterizadores das rochas de
Floriano, não é possível declarar a ocorrência de rochas sãs nesta obra.
31. A Companhia de Saneamento do Paraná – Sanepar (peça 113, p. 2) e a Companhia de
Água e Esgoto do Ceará – Cagece (peça 114, p. 312-313) – também citam explicitamente os
arenitos como materiais de menor resistência à escavação que as rochas duras, como segue:
a) solo arenoso: agregação natural, constituído de material solto sem coesão, pedregulhos,
areias, siltes, argilas, turfas ou quaisquer de suas combinações, com ou sem componentes
orgânicos. Escavado com ferramentas manuais, pás, enxadas, enxadões;
b) solo lamacento: material lodoso de consistência mole, constituído de terra pantanosa,
mistura de argila e água ou matéria orgânica em decomposição. Removido com pás, baldes, "dragline";
c) solo de terra compacta: material coeso, constituído de argila rija, com ou sem ocorrência
de matéria orgânica, pedregulhos, grãos minerais, saibros. Escavado com picaretas, pás,
enxadões, alavancas, cortadeiras;
d) solo de moledo ou cascalho: material que apresenta alguma resistência ao
desagregamento, constituído de arenitos compactos, rocha em adiantado estado de decomposição,
seixo rolado ou irregular, matacões, "pedras-bola" até 25 cm. Escavado com picaretas, cunhas,
alavancas;
e) solo de rocha branda: material com agregação natural de grãos minerais, ligados
mediante forças coesivas permanentes, apresentando grande resistência à escavação manual,
constituído de rocha alterada, "pedras-bola" com diâmetro acima de 25 cm, matacões, folhelhos
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 006.064/2011-6
com ocorrência contínua. Escavado com rompedores, picaretas, alavancas, cunhas, ponteiras,
talhadeiras, fogachos e, eventualmente, com uso de explosivos;
f) solo de rocha dura: material altamente coesivo, constituído de todos os tipos de rocha viva
como granito, basalto, gnaisse, etc. Escavado normalmente com uso de explosivos. (grifado)
32. Percebe-se que, nesse normativo, as rochas de Floriano poderiam ser classificadas
tanto como solos de moledo como rochas brandas. Elas se enquadrariam nos solos de moledo em
razão de os arenitos terem sido textualmente citados nessa classe. E também poderiam ser
enquadrados como rochas brandas em razão de o texto prescrever a utilização de rompedores
como a forma de extração desse tipo de rocha.
III.A.2 – Entidades que condicionam as classificações à situação de uma rocha não
alterada
33. Neste caso, não há especificação dos arenitos em seus critérios de medição. É o caso,
por exemplo, da Concessionária Catarinense de Águas e Saneamento – Casan - e do Sistema de
Orçamento de Obras de Sergipe – Orse:
Casan
b) Solos rochosos
- Solo de rocha branda: material com agregação natural de grãos minerais, ligados
mediante forças coesivas permanentes, apresentando grande resistência à escavação manual.
Constituído de rocha alterada, "pedras-bola", matacões e folhelhos com ocorrência contínua. Será
escavado com rompedores, picaretas, alavancas, cunhas, ponteiras e talhadeiras. Eventualmente
são usados explosivos para fogachos.
- Solo de rocha compacta: material altamente coesivo, constituído de todos os tipos de rocha
viva como granito, basalto, gnaisse, etc. Será escavado através do uso continuo de explosivos ou de
processos a frio.
Orse
1ª categoria: compreende os solos em geral, residuais ou sedimentares, seixos rolados ou
não, com diâmetro máximo inferior a 0,15 m, qualquer que seja o teor da umidade apresentado.
2ª categoria: compreende os solos de resistência ao desmonte mecânico inferior à rocha não
alterada, cuja extração se processe por combinação de métodos que obriguem a utilização de
equipamento de escarificação de grande porte. A extração, eventualmente, poderá envolver o uso
de explosivos ou processo manual adequado. Incluídos nesta classificação os blocos de rocha, de
volume inferior a 2m³ e os matacões ou pedras de diâmetro médio entre 0,15m e 1,00m.
3ª categoria: compreende os solos de resistência ao desmonte mecânico equivalente à rocha
não alterada e blocos de rocha, com diâmetro médio superior a 1,00m, ou de volume igual ou
superior a 2m³, cuja extração e redução, a fim de possibilitar o carregamento, se processem com o
emprego contínuo de explosivos.
34. Essas entidades deixam de citar explicitamente o arenito em suas classificações e
adotam o mesmo critério da Embasa para diferenciar as rochas mais resistentes dos demais
materiais: determina que o parâmetro é a rocha sã, viva, ou inalterada. Ocorre que não há
elementos caracterizadores das rochas de Floriano no projeto básico e neste processo que
possibilitem declará-las sãs. Assim, nesse ponto, entende-se tratar-se de rochas brandas. Mesmo
porque a escavação por meio de rompedores (técnica da Casan para rochas brandas) se enquadra
ao método utilizado em Floriano.
III.A.3 – Entidades que condicionam as classificações ao patamar de dureza do granito
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 006.064/2011-6
35. Este é o caso do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – Dnit, da
Companhia de Água e Esgotos da Paraíba – Cagepa e da Secretaria de Planejamento do Governo
de Pernambuco – Seplan/PE. Seguem os critérios de classificação:
Dnit
1ª categoria: terra em geral, piçarra ou argila, rocha em adiantado estado de decomposição,
seixos rolados ou não, com diâmetro máximo inferior de 15 cm, qualquer que seja o teor de
umidade, compatíveis com a utilização de "dozer", "scraper" rebocado ou motorizado;
2ª categoria: rocha com resistência à penetração mecânica inferior ao granito, blocos de
pedra de volume inferior a 1m³, matacões e pedras de diâmetro médio superior a 15 cm, cuja
extração se processa com emprego de explosivo ou uso combinado de explosivos, máquinas de
terraplenagem e ferramentas manuais comuns;
3ª categoria: rocha com resistência à penetração mecânica superior ou igual à do granito e
blocos de rocha de volume igual ou superior a 1 m³, cuja extração e redução, para tornar possível
o carregamento, se processam com o emprego contínuo de explosivo.
Cagepa
1ª categoria: terra em geral, piçarra com argila, rocha em adiantado estado de
decomposição seixos rolados ou não com diâmetro máximo inferior a 15 cm e que possam ser
extraídos com ferramentas ou equipamentos de terraplanagem;
2ª categoria: rocha com resistência à penetração mecânica inferior à do granito, blocos de
pedra, com volume inferior a 1,00 m³, cuja extração se processe com o emprego de explosivos ou o
uso combinado de explosivos, máquinas de terraplenagem e ferramentas manuais.
3ª categoria: rocha com resistência a penetração mecânica igual ou superior à do granito,
blocos de rocha com volume igual ou superior a 1,00 m³, cuja extração e redução se processe com
o emprego contínuo de explosivos.
Secretaria de Planejamento do Governo de Pernambuco
- 1ª categoria: materiais que possam ser escavados, sem uso de explosivos, com ferramentas
manuais (enxada, pá, enxadeco ou picareta) ou com trator com lâmina e equipamento
escavotransportador. Compreende os materiais vulgarmente denominados “terra” e “moledo”,
abrangendo, entre outros terra em geral, argila, areia, cascalho solto, xistos, grés mole, seixos e
pedras com diâmetro inferior a 0,15m, piçarra e rochas em adiantado estado de decomposição.
- 2ª categoria: materiais que só possam ser extraídos manualmente através de alavancas,
cunhas, cavadeiras de aço e com rompedores pneumáticos; mecanicamente com trator dotado de
escarificador e lâmina, através de constante escarificação pesada; ou com o uso combinado de
explosivos, máquinas de terraplenagem e ferramentas manuais. Compreende os materiais
vulgarmente denominados “pedra solta” e “rocha branda”, abrangendo entre outros, seixos e
pedras com diâmetro superior a 0,15m e volume inferior a 0,50m³, rochas em decomposição e as
de dureza inferior a do granito.
- 3ª categoria: materiais que só possam ser extraídos com o emprego constante de
equipamento de perfuração e explosivos. Compreende os materiais vulgarmente denominados de
“rocha dura”, englobando, entre outros, blocos de pedra de volume superior a 0,50 m3, granito,
gneiss, cienito, grés ou calcáreo duros e rochas de dureza igual ou superior à do granito. (grifado)
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 006.064/2011-6
36. Primeiramente, vale registrar que, no Voto que fundamentou o Acórdão 1890/2011TCU-Plenário, o Ministro Relator entendeu adequado classificar os materiais escavados em 1ª e 2ª
categorias e rochas brandas e duras (classificação da obra de Floriano) em prejuízo da
classificação feita pelo Dnit (1ª, 2ª e 3ª categorias). Um dos argumentos para se chegar a essa
conclusão seria o fato de “não ser infundado o argumento da Codevasf de que não se pode utilizar
indistintamente em obras de saneamento conceitos empregados em obras rodoviárias, já que
existem diferenças terminológicas e conceituais”. O outro argumento foi o fato de que as análises
feitas nestes autos deveriam espelhar a planilha contratual que dividiu as rochas em brandas e
duras.
37. O retorno, neste tópico da instrução, às definições e conceitos do Dnit, que são
seguidos pela Cagepa e pela Seplan/PE, não representa contestação ao entendimento manifestado
no Acórdão 1890/2011-TCU-Plenário e no respectivo Voto. Ou seja, não se pretende classificar os
materiais escavados de Floriano em 1ª, 2ª e 3ª categorias, mas utilizar esses conceitos a fim de que
se chegue a uma conclusão adequada para o caso concreto.
38. Registre-se que, apesar de o Dnit tratar de obras rodoviárias, diversos conceitos
elaborados por esse departamento são considerados compatíveis com as obras de saneamento.
Prova disso é a existência de especificações técnicas, como as da Cagepa e da Seplan/PE,
destinadas a obras de saneamento que seguem, quase literalmente, os conceitos do Dnit.
Acrescente-se que, em ambas as obras (rodoviárias e de saneamento básico), vários serviços são
comuns e utilizam os mesmos equipamentos e procedimentos de execução. Por exemplo, neste caso
concreto, são analisadas escavações em valas em Floriano que também são obras correntes em
rodovias e, portanto, os conceitos relacionados a esses serviços podem ser utilizados nas duas
espécies de obras. Diante disso, serão analisados os conceitos relacionados à classificação dos
materiais escavados do Dnit, seguidos pela Cagepa e pela Seplan/PE, de modo a melhor definir o
produto das escavações feitas em Floriano, segundo a planilha contratual dessa obra.
39. Note-se que as classificações feitas pelo Dnit, pela Cagepa e pela Seplan/PE estão
relacionadas com o grau de consistência contido na NBR 06502/1995. Ou seja, especifica a dureza
do granito como sendo referencial para fins de se estabelecer um parâmetro de dificuldade de
escavação. A utilização dessa metodologia levaria a classificar os materiais rochosos com
resistência superior à do granito como rochas duras e os de resistência inferior à do granito como
rochas brandas. Entretanto, esses dados também não estão presentes no projeto básico da obra de
Floriano.
40. Diante disso, partiu-se para a realização de pesquisas que pudessem caracterizar os
arenitos em relação aos granitos. Caso as pesquisas indicassem que os arenitos são sempre menos
resistentes que os granitos, haveria fortes indícios de que as rochas de Floriano poderiam ser
enquadradas como brandas nos conceitos do Dnit, da Cagepa e da Seplan/PE. Apresenta-se, a
seguir, quadro de resistência de rochas de algumas publicações:
“Caracterização de rochas para uso na construção civil”,
autor Fabiano Jerônimo Moreira Sossai, Engenharia Civil da
Universidade de Viçosa/MG (peça 115, p. 32),
Resistência
do Granito
Variando de
141 a 219
MPa.
“Curso de Mecânica das Rochas”, professor Fernando L.
Ladeira (peça 116, p. 25)
Maior de 300
MPa
“Resistência das rochas”, Professor Alexandre (peça 117, p. 1)
Variando de
150 a 300
MPa
Fonte
Resistência
do Arenito
102 MPa.
Variando
de 20 a 220
MPa)
Variando
de 33 a 240
MPa
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
“Controle de Qualidade no Emprego das Rochas
Ornamentais na Construção Civil”, Vanildo Almeida
Mendes e Francisco Wilson Hollanda Vidal (peça 118, p. 1)
TC 006.064/2011-6
Variando de
52 a 353
MPa
Variando
de 13,8 a
137,9 MPa
41. Os dados retro demonstram haver publicações em que os arenitos e os granitos se
apresentam em faixas comuns de resistência. Entretanto, em geral, os arenitos são menos
resistentes que os granitos. Diante disso e do fato de que não há nos autos e no projeto básico
elementos que possam condicionar à conclusão de existência de rochas duras, entende-se que a
regra geral deve prevalecer neste caso. Ou seja, as rochas de Floriano seriam brandas.
III.A.4 – Conclusão quanto a análise de caracterização das rochas de Floriano
42. A caracterização das rochas de Floriano para fins de escavação deveria ser parte
integrante do projeto básico da obra. Entretanto, não há elementos nos autos quanto a esse
aspecto. Diante disso, partiu-se para a análise desse tema a partir do exame das características da
rocha daquele local combinada com a interpretação dada pelas entidades executoras de obras
quanto à classificação dos materiais escavados.
43. A par dessa situação, as rochas de Floriano foram caracterizadas primeiramente como
arenito. Esse fato ocorreu a partir de declaração da própria Codevasf, corroborada pelas
informações do Mapa de Geodiversidade do Estado do Piauí e pelas verificações feitas in loco
pelos auditores do TCU.
44. A análise dos normativos da Embasa, da Caema, da Sanepar e da Cagece evidenciou
que o arenito estava citado textualmente nas suas classificações como material rochoso brando,
indicando que as rochas de Floriano são brandas. Outrossim, essas entidades em conjunto com a
Casan e com o Orse possibilitam que as rochas sedimentares sãs sejam classificadas como duras.
Entretanto, essa possibilidade não está amparada em dados do projeto básico ou de informações
constantes destes autos. Assim, como não há elementos que possam enquadrá-las como duras,
entende-se que são brandas.
45. As classificações adotadas pelo Dnit, pela Cagepa e pela Seplan/PE adotam como
delimitador entre rochas duras (3ª categoria) e brandas a resistência do granito. Foi verificado
que, em regra, os arenitos são menos resistentes que os granitos. Diante disso e do fato de que não
há nos autos e no projeto básico elementos que possam condicionar a conclusão de existência de
rochas duras, entende-se que a regra geral deve prevalecer neste caso. Ou seja, as rochas de
Floriano seriam brandas.
46. A essas análises, devem sem somadas as características dos materiais oriundos das
escavações das rochas de Floriano. Como dito no relatório de auditoria de junho deste ano, as
escavações em rochas duras apresentam blocos de rochas, os quais não foram constatados em
Floriano. Nessa obra, o produto das escavações são pequenos fragmentos que mais se amoldam às
rochas brandas. O próprio gestor, durante manifestação preliminar, alegou que os arenitos não
resistem ao transporte, à compactação ou aos frequentes umedecimentos decorrentes das chuvas,
decompondo-se em material arenoso. A esse respeito, os técnicos do TCU alegaram que essa
característica aproxima ainda mais as rochas de Floriano de rochas brandas na medida em que, se
se tratasse de rochas duras, não haveria essa decomposição. Para isso, citou o exemplo das pedras
britas (rochas duras) que não se desagregam com o transporte, compactação e umedecimentos.
47. Todas essas análises culminam na conclusão de que não há elementos nos autos que
possam assegurar a existência de rochas duras em Floriano. Há, entretanto, indícios fortes de que
se trata de rochas brandas. Assim, os trabalhos decorrentes da inspeção determinada por meio do
item 9.2 do Acórdão 1890/2011-TCU-Plenário mantêm a conclusão de que as rochas de Floriano
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 006.064/2011-6
são brandas e, consequentemente, permanecem adequados os termos da cautelar contida no item
9.1 do mesmo acórdão.
48. Para que haja mudança de posicionamento do TCU, considera-se haver a necessidade
de produzir elementos que comprovem a existência de rocha dura em Floriano. Mais precisamente,
é necessária a realização de ensaios que possam caracterizar a resistência à compressão do
material de escavação o qual os responsáveis entendam tratar-se de rochas duras. Nesse caso,
sugere-se a utilização do ensaio de carga puntiforme, normatizado pela ASTM D5731-08 ou
método similar com a localização georreferenciada do local da amostra. Também deve fazer parte
dessa caracterização da rocha a informação quanto ao grau de alteração em que se encontra. Note
que todos esses elementos caracterizadores já deveriam constar do projeto básico da obra, pois o
artigo 6º, inc. IX da Lei nº 8.666/1993, estabelece o que segue:
IX - Projeto Básico - conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão
adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da
licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a
viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que
possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução,
devendo conter os seguintes elementos:
a) desenvolvimento da solução escolhida de forma a fornecer visão global da obra e
identificar todos os seus elementos constitutivos com clareza;
b) soluções técnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a minimizar
a necessidade de reformulação ou de variantes durante as fases de elaboração do projeto executivo
e de realização das obras e montagem;
c) identificação dos tipos de serviços a executar e de materiais e equipamentos a incorporar
à obra, bem como suas especificações que assegurem os melhores resultados para o
empreendimento, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução;
d) informações que possibilitem o estudo e a dedução de métodos construtivos, instalações
provisórias e condições organizacionais para a obra, sem frustrar o caráter competitivo para a sua
execução;
e) subsídios para montagem do plano de licitação e gestão da obra, compreendendo a sua
programação, a estratégia de suprimentos, as normas de fiscalização e outros dados necessários
em cada caso;
f) orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de serviços e
fornecimentos propriamente avaliados.
III.A.5 – Ajuste nos cálculos em função da classificação das rochas como brandas
49. A tabela apresentada a seguir ajusta os cálculos realizados no primeiro achado do
relatório de auditoria de junho deste ano (3.1 - Projeto básico deficiente ou desatualizado) às
análises desta instrução. Representa o sobrepreço global dos serviços de escavação em rocha
decorrentes da constatação de que as rochas de Floriano são caracterizadas como rochas brandas.
Tabela 1 – Sobrepreço decorrente da inexistência de rochas duras na obra de Floriano
DESCRI
ÇÃO DO
SERVIÇO
CONTRATO
Un
Quant.
Preço
Unitário
REFERÊNCIA
Preço
Total
Preço
Unitário
Referência
SOBREPREÇO
Preço
Total
Sobrepreço
(R$)
%
16
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
(R$)
Escavação
de valas em
rocha dura a
frio
Escavação
de valas em
rocha dura a
fogo
Escavação
de valas em
rocha branda
a frio
Escavação
em rocha
dura a frio
Escavação
mecânica, em
rocha branda
até 2,00 m
Escavação
em rocha
branda a frio
Escavação
mecânica, em
rocha dura
até 2,0 m
TC 006.064/2011-6
(R$)
(R$)
(R$)
M3
37.804,42
185,00
6.993.816,78
45,53
Preço
contra
tado
1.721.235,01
5.272.581,77
306
M3
38.876,60
78,79
3.063.087,31
45,53
Preço
contra
tado
1.770.051,60
1.293.035,71
73
M3
47.417,02
45,53
2.158.896,92
45,53
Preço
contra
tado
2.158.896,92
0,00
0
M3
4.628,38
433,79
2.007.744,96
45,53
Preço
contra
tado
210.730,14
1.797.014,82
853
M3
20.875,00
78,94
1.647.872,50
45,53
Preço
contra
tado
950.438,75
697.433,75
73
M3
10.082,59
160,99
1.623.196,16
45,53
Preço
contra
tado
459.060,32
1.164.135,84
254
M3
12.234,00
78,94
965.751,96
45,53
Preço
contra
tado
557.014,02
408.737,94
73
7.827.426,77
10.632.939,83
136
TOTAL
18.460.366,59
50. A tabela a seguir ajusta os cálculos contidos no segundo achado do relatório de
auditoria (3.2 – Superfaturamento decorrente de preços excessivos frente ao mercado) às análises
desta instrução. Representa o superfaturamento até a décima medição decorrente da constatação
de que as rochas de Floriano são caracterizadas como rochas brandas.
Tabela 2 – Superfaturamento até a 10ª medição decorrente da inexistência de rochas duras
na obra de Floriano
Descrição do serviço
Bacia 2-3-4, Ligações
prediais
Escavação de valas em
rocha branda a frio
Escavação em rocha dura a
frio
Bacia 2-3-4, Rede coletora
pública
Escavação de valas em
rocha dura a frio
Escavação de valas em
rocha branda a frio
Un
Preço
unitário
(R$)
R$
Acumulado até a 10ª
medição
QUANT.
Preço
paradigma
(R$)
Superfatura
mento (R$)
TOTAL (R$)
M3
160,99
2.562,31
412.506,29
45,53
295.844,31
M3
433,79
1.693,15
734.471,54
45,53
657.382,42
M3
185,00 17.242,50
3.189.862,50
45,53
2.404.811,48
M3
45,53 10.835,65
493.347,14
45,53
-
Total
3.358.038,21
51. As análises efetuadas retro demonstram que os indícios de irregularidades listados nos
achados 3.1 e 3.2 do relatório de auditoria persistem, alterando, tão-somente, os valores dos
17
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 006.064/2011-6
sobrepreços/superfaturamentos decorrentes da constatação de que as rochas de Floriano são
brandas e não material de segunda categoria.
III.A.6 – Realização de oitivas e produção de provas
52. Em cumprimento ao item 9.3 do Acórdão 1890/2011-TCU-Plenário, será proposta a
realização de oitiva da Prefeitura de Floriano/PI, da Construtora Jurema Ltda. e da Companhia de
Desenvolvimento do Vale do São Francisco – Codevasf para que se manifestem acerca da
caracterização de percentagem das rochas de Floriano como rochas duras, quando há fortes
indícios de que são brandas. Essa irregularidade culminou no sobrepreço global de
R$ 10.632.939,83 e no superfaturamento de R$ 3.358.038,21, até a 10ª medição.
53. De modo a produzir elementos de convicção quanto à caracterização das rochas, os
responsáveis devem se valer de ensaios de amostras de material rochoso que determinem a
resistência à compressão dessas rochas, bem como da sua caracterização quanto ao grau de
alteração. Para a determinação da resistência à compressão, sugere-se a utilização do ensaio
normatizado pela ASTM D5731-08 ou método similar, com a seleção das amostras feitas a partir
de pontos regularmente espaçados em vários locais da cidade.
III.B – PROPORÇÃO ENTRE OS MATERIAIS ESCAVADOS
54. Além de determinar a verificação de ocorrência de rochas brandas e duras em
Floriano, o item 9.2 do Acórdão 1890/2011-TCU-Plenário também determinou que fossem
ampliados, se possível, os locais de amostra do solo, inclusive para fins de se atestar a proporção
de rocha adotada na memória de cálculo pela Prefeitura de Floriano. Essa determinação decorreu
do fato de as sondagens realizadas na fase de projeto básico (sondagem a trado) não terem sido
aptas a definir um critério técnico que pudesse orientar a definição desses percentuais a serem
escavados. A fim de rememorar a proporção desses materiais, transcrevem-se a seguir os valores
utilizados pela Prefeitura de Floriano para a elaboração do orçamento de referência (e o
contratado) da obra para os itens de escavação:
a) material de 1ª categoria: 15% do volume total de escavação;
b) material de 2ª categoria: 15% do volume total de escavação;
c) rocha branda: 28% do volume total de escavação;
d) rocha dura: 42% do volume total de escavação.
55. Deve-se fazer uma observação que, até a décima medição, havia certa diferença
percentual entre o que foi definido no orçamento e o efetivamente executado. Seguem esses novos
valores de um total de 65.626 m³ escavados:
a) material de 1ª categoria: 27% do volume total de escavação (17.890 m³);
b) material de 2ª categoria: 24% do volume total de escavação (15.403 m³);
c) rocha branda: 20% do volume total de escavação (13.398 m³);
d) rocha dura: 29% do volume total de escavação (18.935 m³).
56. A aferição do percentual de rochas, determinada no item 9.2 Acórdão 1890/2011-TCUPlenário, deveria ter como objetivo confirmar os percentuais que estavam no orçamento de
referência, pois a situação do parágrafo anterior é transitória (até a décima medição). Entretanto,
é fato que no curso de uma inspeção, em que os prazos são bastante exíguos, não se pode ter a
pretensão de realizar um trabalho que caberia à fase de planejamento da obra (elaboração do
projeto básico), em especial, no momento dos estudos geotécnicos, por meio da realização de
sondagens adequadas do terreno, suficientes à caracterização dos tipos de solo da região, e que
permitissem estimar os volumes a serem escavados de cada categoria de material. Dessa forma,
18
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 006.064/2011-6
entendeu-se que, durante a inspeção, não seria viável aferir a proporção de rochas efetivamente
existentes nas valas escavadas. Assim, optou-se por realizar teste de auditoria com o objetivo de
verificar a consistência das proporções de rocha indicadas nas memórias de cálculo, sem a
pretensão de se posicionar conclusivamente acerca de superfaturamento em medições.
57. Dessa forma, procurou-se aferir, em uma amostra, se os quantitativos medidos estavam
adequados. Caso a amostra analisada estivesse adequada, haveria um forte indicativo de que a
deficiência no projeto básico não culminaria em prejuízos à Administração. Nesse caso, a
proporção de rocha contida na planilha de referência, e na contratada, poderia ser considerada
como um requisito de somenos importância para esta obra em razão de estar havendo uma
fiscalização eficiente em que os quantitativos medidos espelhariam a realidade.
58. A fim de se realizar esse teste, a equipe de inspeção indagou a Codevasf quanto à
possibilidade de contratação de empresa especializada em serviços de sondagem para os dias da
inspeção (17, 18 e 19 de agosto). Após a realização dos contatos, o Engenheiro Chefe de Gestão
das Ações de Revitalização da Codevasf, sr. Rodrigo Beneveli, repassou e-mail em que empresa de
sondagem (Engaste Engenharia, de Teresina/PI) declara a impossibilidade de executar os referidos
serviços em razão de compromissos assumidos anteriormente. Diante desse fato, optou-se por fazer
escavações com o uso de máquinas da empresa contratada que se encontravam mobilizadas
naquele momento da obra.
59. Assim que a equipe de inspeção chegou a Floriano, foi informado aos auditores do
TCU que diversas escavações haviam sido realizadas na cidade para comprovar a existência de
material rochoso. Essas escavações, providenciadas anteriormente à presença dos técnicos do
TCU, evidenciaram, de fato, a presença de rocha. Entretanto, foram insuficientes para aferir as
proporções de rocha das memórias de cálculo, pois os locais foram escolhidos unicamente por
profissionais da Prefeitura e da empresa contratada, não representando, portanto, uma amostra
aleatória.
60. A fim de produzir um conjunto de dados que pudesse aferir as medições de uma forma
aleatória, foram selecionadas, previamente, 18 notas de serviço (peça 119) em um universo de mais
1.100 notas até a décima medição. Essas notas de serviço apresentam as características de um
trecho da obra, como a extensão, a profundidade da vala, a cota da rocha, o uso ou não de
escoramento e os quantitativos de cada material escavado. Após consulta aos responsáveis pela
obra (Prefeitura, Codevasf e empresa contratada), chegou-se ao consenso que poderiam ser
realizadas seis escavações (peça 120) das 18 pré-selecionadas. A par dessa definição, partiu-se
para o campo para executar as perfurações e realizar as medições dos diferentes materiais da vala.
Teve-se o cuidado de escavar ao lado da vala executada anteriormente de modo a não viciar os
dados com elementos que não caracterizariam a realidade dos trabalhos executados.
61. Acrescente-se que, a pedido dos responsáveis pela obra, duas das seis escavações
foram refeitas e novamente analisadas (medidas) pela equipe do TCU. Segundo os responsáveis, a
escavação original apresentava falha decorrente de elevações topográficas irregulares das rochas.
Em uma delas, houve alteração da profundidade da rocha de 0,87 m para 0,47 m em relação ao
nível do terreno, excluída a pavimentação. Na outra, praticamente não houve alteração, a rocha
passou de uma profundidade de 0,93 m para 0,90 m. A memória das medições realizadas e as fotos
que evidenciam os valores medidos estão contidas na peça 121 destes autos.
62. Antes de adentrar à análise dos resultados das escavações realizadas em Floriano
durante a inspeção, faz-se necessário repisar que esta inspeção corroborou a conclusão preliminar
destes autos, externada por meio do item 9.1 do Acórdão 1890/2011-TCU-Plenário, de que as
rochas de Floriano são brandas. Diante disso, todas as escavações realizadas em material rochoso
durante a inspeção foram medidas como sendo rocha branda.
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TC 006.064/2011-6
63. Em razão de o item 9.2 do Acórdão 1890/2011-TCU-Plenário ter determinado que se
averiguasse a proporção de rochas da obra de Floriano, as medições realizadas pela equipe de
inspeção do TCU não tiveram como objetivo diferenciar os materiais de 1ª e 2ª categoria. Ou seja,
mediu-se o limite entre rochas e solos que, registre-se, é de fácil visualização em campo, pois
corresponde ao momento em que as escavações avançam apenas com a utilização de uma máquina
acoplada a um martelete hidráulico ou pneumático. Acrescente-se que os cálculos de volume
constam da peça 122 e utilizaram a largura, a profundidade e a extensão das valas contidas nas
notas de serviço. Assim, o limite (profundidade) entre os solos e as rochas é a variável que pode
diferenciar as medições feitas pelos fiscais da obra e pela equipe de auditoria. Os dados da tabela
a seguir apresentam a comparação entre os volumes de materiais medidos pelos fiscais da obra nos
seis trechos escolhidos para a realização do teste de auditoria e os volumes considerados corretos
segundo levantamento da equipe de inspeção para os mesmos segmentos.
Tabela 3 – Resumo dos volumes de materiais escavados a partir dos dados colhidos nas seis
escavações realizadas durante a inspeção
Medição segundo notas
de serviço (m³)
Tipo de material escavado
Material de 1ª categoria
95,51
Material de 1ª categoria
Material de 2ª categoria
31,73
Material 2ª categoria
Rocha branda a frio
11,66
Rocha branda
297,38
Rocha dura a frio
385,73
-
-
524,63
Quantitativo total
507,11
Diferença de quantitativos
3,5%
Tipo de material escavado
Medição segundo a
inspeção (m³)
209,74
Quantitativo total
64. A fim de possibilitar uma melhor análise e de acordo com o tratado retro, os dados
dessa tabela poderão ser consolidados de modo fazer clara distinção entre materiais rochosos e
não rochosos (1ª e 2ª categorias). Diante disso, seguem os dados consolidados em duas categorias:
Tabela 4 – Consolidação dos dados da Tabela 3
Quantitativos (m³)
Tipo de material escavado
Medição segundo
notas de serviço
Medição segundo a
inspeção
Diferença (%)
Materiais de 1ª e 2ª categoria
127,24
209,74
-39,3%
Materiais rochosos
397,39
297,38
33,6%
524,63
507,11
3,5%
Totais
65. Observa-se que, nas seis escavações realizadas em Floriano durante a inspeção, há
evidências de que as medições realizadas não estão adequadas. Os dados apontam para uma
transferência de quantitativos de materiais de 1ª e 2ª categoria para quantitativos de materiais
rochosos.
66. Vale registrar que essa diferença provém de dois fatores: medições de campo
inadequadas e cálculos errados nas notas de serviço. Das seis escavações realizadas, três delas
apresentaram medições de campo corretas (as perfurações nº 2, 3 e 6). Ocorre que, mesmo tendo
as medições corretas, os cálculos que seguem nas planilhas (Notas de serviço) não se adéquam a
essas medições em campo. O resumo apresentado na tabela retro demonstra que há indicativo de
transferência de quantitativos de materiais de 1ª e 2ª categoria para materiais rochosos e uma
pequena superestimativa de volumes totais de cerca de 3,5%.
20
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TC 006.064/2011-6
67. A maior abrangência (mais escavações) da análise dessa transferência de quantitativos
foi prejudicada pela amostra pouco representativa, decorrente do prazo exíguo da inspeção em
campo. Entretanto, foi possível averiguar em uma amostra maior a irregularidade evidenciada por
erros de cálculo nas notas de serviço da obra. Essa análise foi realizada com base em 32 notas de
serviço (NS) da Memória 6A-Bacia4, escolhida de forma aleatória. Registre-se que, até a 10
medição, a obra já possuía mais de 1.000 notas de serviço. Os dados das 32 NS constam da peça
123 e são apresentados, em resumo, a seguir:
Tabela 5 – Resultado dos novos cálculos para as 32 notas de serviço
Quantitativos (m³)
Fonte
Notas de serviço com
discriminação
de
cotas das rochas (32
NS).
Tipo de material escavado
Materiais
categoria
de
1ª
e
2ª
Materiais rochosos
Totais
Medições
(valores) das
notas de serviço
Medições (valores)
das notas de serviço
corrigidos pela
equipe de inspeção
Diferença
(%)
407,10
703,44
-42,1%
1.819,68
1.466,71
24,1%
2.226,78
2.170,16
2,6%
Observação: quantitativos referentes à amostra de 32 notas de serviços, cujos cálculos foram revisados pela equipe de
inspeção.
68. Percebe-se que, mesmo considerando os dados de medições realizadas pelos
responsáveis pela obra (largura, extensão e profundidade das valas e limite entre rochas e solos), o
indício de transferência de quantitativos de materiais de 1ª e 2ª categorias para materiais rochosos
identificado nas seis escavações realizadas durante a inspeção (- 39,3% e 33,6%) foi também
verificado nas 32 notas de serviço analisadas retro (-42,1% e 24,1%). Igualmente, o indício de
superestimativa de volumes totais que era de 3,5% para as seis escavações realizadas em Floriano
continua não significante para essas 32 NS, 2,6%. Segue quadro com a consolidação desses dados:
Tabela 6 – Comparação entre os resultados dos volumes de materiais escavados das seis
escavações realizadas durante a inspeção e da amostra de 32 notas de serviço
Tipo de material escavado
Materiais de 1ª e 2ª categoria
Materiais rochosos
Média dos acréscimos de quantitativos
Valores constatados na amostra
de seis escavações realizadas em
Floriano
-39,3%
33,6%
3,5%
Valores constatados na
amostra de 32 NS da obra
de Floriano
-42,1%
24,1%
2,6%
69. Acrescente-se que, afora as 32 notas de serviço analisadas, a Memória 6A-Bacia4
continha outras 22 NS (peça 124) em que rochas são medidas sem a discriminação de suas cotas.
Esse fato representa um óbice à aferição dos quantitativos de rochas medidos e, em consequência,
à avaliação do indício de transferência de quantitativos de materiais de 1ª e 2ª categoria para
materiais rochosos.
70. Após essas análises, pode-se concluir que, em cumprimento à parte final do item 9.2 do
Acórdão 1890/2011-TCU-Plenário:
a) não é possível, mediante a inspeção realizada, atestar a proporção de rocha contida no
projeto básico da obra de Floriano, nem mesmo nas planilhas até a décima medição;
b) há indícios de que as medições realizadas em campo não são fidedignas em razão de três
das seis escavações apresentarem sinais de transferência de quantitativos de materiais de 1ª e 2ª
categoria para materiais rochosos;
21
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 006.064/2011-6
c) a análise de 32 notas de serviço (dados topográficos x cubação) também apresentou
indícios de transferência de quantitativos de materiais de 1ª e 2ª categoria para materiais rochosos,
em percentuais que se aproximam dos obtidos na amostra de seis escavações;
d) observou-se que 22 notas de serviço das 54 analisadas apresentam volume de rocha
medido, mas sem registro da cota dessas rochas, o que restringe a análise do quantitativo dos
diversos materiais pagos.
71. Em cumprimento ao item 9.3 do Acórdão 1890/2011-TCU-Plenário, será proposta a
realização de oitiva da Prefeitura de Floriano/PI, da Construtora Jurema Ltda. e da Companhia de
Desenvolvimento do Vale do São Francisco – Codevasf para que se manifestem acerca:
a) dos indícios de que as medições realizadas em campo não são fidedignas em razão de três
das seis escavações apresentarem sinais de transferência de quantitativos de materiais de 1ª e 2ª
categoria para materiais rochosos;
b) dos indícios de que as notas de serviços (e respectivas medições) apresentam sinais de
transferência de quantitativos de materiais de 1ª e 2ª categoria para materiais rochosos;
c) da existência de notas de serviço (e respectivas medições) em que se mede volume de
rochas sem haver o registro das cotas dessas rochas, fato que restringe a análise do quantitativo
dos diversos materiais pagos.
72. Sugere-se aos responsáveis que, caso queiram comprovar que a cotas dos diversos
tipos de material escavados estejam corretas, utilizem-se do equipamento GPR - Ground
Penetrating Radar, ou outro método não destrutivo, fazendo levantamento de vários pontos da
cidade, regularmente espaçados, em que houve a medição de rochas nas valas já escavadas. Note
que esses dados também já deveriam constar do projeto básico da obra de forma a cumprir os
termos do artigo 6º, inc. IX da Lei nº 8.666/1993.
III.C – VERIFICAÇÃO DA EXISTÊNCIA DOS BOTA-FORAS
73. Por fim, a equipe técnica do TCU buscou aferir as reais existências dos bota-foras da
obra de Floriano em cumprimento ao item 9.2 do Acórdão 1890/2011-TCU-Plenário. Além de
verificar essas existências, também foram analisados os quantitativos de bota-fora relatados pela
Codevasf como existentes.
74. Nos termos da peça 62 trazida pela Codevasf, foram transportados 39.956,10 m³ de
material (solo e areia) para a recomposição de 31.964,88 m³ de valas (fator de empolamento de
1,25). Segundo os responsáveis, o volume de material posto em bota-fora corresponde a essa
quantidade de material de jazida. Ou seja, o volume de material que foi incorporado à obra tem
correlação direta com o material que foi rejeitado. Com esse entendimento, os responsáveis
apresentaram o demonstrativo dos bota-foras e localização (peça 62, p. 16) a fim de caracterizar a
existência dos 31.964,88 m³ de material descartado, correspondente a 39.956,10 m³ de material
transportado.
75. As vistorias realizadas durante a inspeção evidenciaram não haver alteração em
relação à situação dos bota-foras encontrada em abril deste ano pela equipe de auditoria para a
área do canteiro de obras (PI-140 km 2) e para a área do bota-fora declarado como sendo o único
da obra em abril (Pedro Canudo - PI-140 km 10). Ou seja, não houve deposição de restos de obra
nesses locais de abril até a data da inspeção, em agosto/2011. Especificamente para a área do
canteiro de obras, há tão somente a deposição de seixos destinados à fabricação de manilhas de
concreto que não se caracterizam como materiais de bota-fora (peça 125, foto 1 e 2). Portanto,
mantêm-se as análises feitas pela equipe de auditoria em que foi quantificado, na localização PI140, km 10, Pedro Canudo, o montante de 2.124 m³ de material de bota-fora e de nenhum material
para a área do canteiro de obras.
22
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TC 006.064/2011-6
76. Os outros dezessete bota-foras localizados em área urbana (peça 44, p. 16) também
foram vistoriados e tiveram as suas existências constatadas. Registre-se que não houve a
possibilidade de aferir a área média e a altura média do material depositado nesses bota-foras em
razão das diversas configurações topográficas dos terrenos, das várias localidades visitadas, do
tempo exíguo para a realização desse trabalho e também de alguns terrenos já terem sido
ocupados por construções. Diante disso, adotando posição favorável aos responsáveis, considerase razoável acatar essas áreas e alturas médias desses bota-foras conforme informadas pelos
gestores da obra.
77. Entretanto, os responsáveis acrescentaram, ao final do demonstrativo dos bota-foras,
um fator de empolamento de 1,25, que seria correspondente ao acréscimo necessário para adequar
o volume de material constante dos bota-foras ao volume dos serviços de carga, transporte e
espalhamento. Essa conclusão poderia ser adotada caso os materiais dispostos nesses bota-foras
estivessem compactados. Entretanto, não foi essa a constatação feita durante a inspeção. Conforme
se pode ver nas fotos (peça 125, fotos 3 a 6), não há indícios de que houve compactação desses
materiais nos bota-foras. Pode-se notar que, em certos locais, não houve nem mesmo o
espalhamento do material rejeitado, pois se observa que há apenas o depósito desse material em
montes. Além disso, a planilha contratada não apresenta o serviço de compactação de bota-foras
que seria um requisito para se aplicar esse fator de empolamento que corresponderia à diferença
de volumes entre o material adensado e o transportado. Ou seja, há diversos indícios de que seria
improcedente acrescer 25% dos volumes dos bota-foras para se chegar aos volumes de carga e
transporte e espalhamento. Assim, conclui-se que não se deve acatar esse acréscimo de 1,25 aos
volumes dos bota-foras apresentados pela Codevasf. O resumo dessa análise com o quantitativo
constatado pelos técnicos do TCU encontra-se no Anexo I ao final deste relatório.
78. A existência de bota-foras no perímetro da cidade de Floriano evidencia que as
medições das distâncias médias de transporte (DMT) foram feitas de maneira incorreta, pois os 10
km medidos correspondem à distância entre a cidade e o bota-fora Pedro Canudo. Ocorre que, em
Pedro Canudo, foi depositado somente 2.124 m³. O restante do material rejeitado encontra-se nos
dezessete bota-foras localizados dentro da cidade, cujas DMT são bastante inferiores a 10 km.
Diante disso e a partir do mapa de localização dos bota-foras, foram traçadas circunferências de
raio 0,5 km sobre cada um dos dezessete bota-foras e chegou-se à conclusão de que a abrangência
dessas circunferências cobriria a região onde foram executados os serviços de escavação.
Portanto, a distância de 0,5 km deveria ser utilizada como a DMT da obra para os dezessete botaforas localizados na cidade (peça 126). Essa constatação faz alterar os cálculos relativos a
transporte e está contemplada adiante.
79. Apresenta-se a tabela a seguir com os cálculos relativos aos serviços de bota-foras, que
se refere ao terceiro achado do relatório de auditoria de junho deste ano (Superfaturamento
decorrente de quantitativo inadequado).
Tabela 7 – Cálculo relativo aos novos volumes de bota-foras e nova DMT
Cálculo do superfaturamento relativo aos bota-foras
Quantidade
Preço
Quantidade
constatada durante
Unitá
acumulada
auditoria e
Discriminação
Unid
rio
até a 10ª
inspeção, conforme
(R$)
medição
Anexo V
(a)
(b)
(c)
Carga e descarga de material
m³
3,63
39.934,84
24.323,52
Espalhamento de rocha em botam³
1,65
39.934,84
24.323,52
fora
Transporte de material, dmt de
m³xkm
0,78
399.348,37
21.240,00
10,0 km - Bota-fora Pedro Canudo
Superfaturamento
de quantitativo
(R$)
(b – c) x a
56.669,10
25.758,68
294.924,53
23
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Transporte de material, dmt de 0,5
km - 17 bota-foras localizados na
cidade
Obs. 1: 21.240=2.124 m3 x 10 km
m³xkm
0,78
TC 006.064/2011-6
0
11.099,76
-8.657,81
Total
R$ 368.694,49
Obs. 2: 11.099,76=(24.323,52-2.124,00) m3 x 0,5 km, correspondente ao valor devido e não pago pelo transporte
de 0,5 km. Portanto, corresponde a um crédito (superfaturamento negativo).
80. Em decorrência da manutenção dessa irregularidade apontada inicialmente no
relatório de auditoria e em cumprimento ao item 9.3 do Acórdão 1890/2011-TCU-Plenário,
propõe-se a realização de oitiva da Prefeitura de Floriano/PI, da Construtora Jurema Ltda. e da
Companhia de Desenvolvimento do Vale do São Francisco – Codevasf para a manifestação acerca
desses fatos.
81. Por fim, cabe registrar que, em 23/8/2011, foi protocolizado neste Tribunal documento
da Construtora Jurema Ltda em que há manifestação de defesa acerca da cautelar determinada
por meio do item 9.1 do Acórdão 1890/2011-TCU-Plenário. Em decorrência de esta instrução
atender determinação de inspeção (item 9.2 do mesmo acórdão) e da faculdade de os responsáveis
se manifestarem em sede de oitiva em momento posterior destes autos (item 9.3 da mesma
deliberação), esses documentos não foram analisados nesta assentada. Mesmo porque, o exame
atual constatou novas irregularidades que demandarão nova argumentação dos responsáveis que
não constam desse documento enviado pela Construtora Jurema.
IV - CONCLUSÃO E PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
82. O presente processo trata da fiscalização nas obras de esgotamento sanitário da cidade
de Floriano/PI. Após auditoria realizada no primeiro semestre deste ano, houve a prolação do
Acórdão 1890/2011-TCU-Plenário. Por meio do item 9.2 dessa deliberação, foi determinado à
Secob-3:
a) certificar se os serviços de escavação em rocha estão ocorrendo em rocha branda ou
rocha dura;
b) ampliar, se possível, os locais de amostra do solo, inclusive para fins se atestar a
proporção de rocha adotada na memória de cálculo pela Prefeitura Municipal;
c) verificar a real existência dos bota-foras declarados pela Prefeitura de Floriano e pela
Codevasf;
83. Primeiramente, registra-se que o projeto básico da obra de Floriano não contém
elementos caracterizadores das rochas que estão sendo escavadas, tais como: classificação
geológica, alterabilidade e resistência média. Essa carência de informações, além de ser contrária
à Lei 8.666/1993, representa um fator restritivo na caracterização técnica para fins de escavação
dessas rochas. Diante dessa carência de informações, partiu-se para caracterizá-las para fins de
escavação tendo como fundamento declaração da própria Codevasf de que se trata de rocha do
tipo arenito, fato corroborado pelos dados do Mapa de Geodiversidade do Estado do Piauí e pelas
verificações feitas in loco pelos auditores do TCU.
84. A partir da constatação de que se trata de arenito, foram analisadas as classificações
de materiais de escavação de diversas entidades executoras de obras com o fim de enquadrar as
rochas de Floriano nas definições de rochas brandas ou duras. Verificou-se que a Embasa, a
Caema, a Sanepar e a Cagece classificam textualmente os arenitos como materiais de resistência
inferior aos duros. Para essas entidades e também para a Casan e para o Orse, ainda haveria a
possibilidade de as rochas sedimentares sãs serem classificadas como rochas duras. Ocorre que
não há elementos nos autos que possam evidenciar que as rochas de Floriano são vivas (sãs ou não
alteradas). Assim, entende-se que devam ser classificadas como brandas.
24
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 006.064/2011-6
85. As classificações adotadas pelo Dnit, pela Cagepa e pela Seplan/PE adotam como
delimitador entre rochas duras (3ª categoria) e brandas a resistência do granito. Foi verificado
que, em regra, os arenitos são menos resistentes que os granitos. Diante disso e do fato de que não
há nos autos e no projeto básico elementos que possam condicionar à conclusão de existência de
rochas duras, entende-se que a regra geral deve prevalecer neste caso. Ou seja, as rochas de
Floriano seriam brandas.
86. A essas análises, soma-se a característica do produto das escavações realizadas em
Floriano, que ocorre em pequenos fragmentos que mais se amoldam às rochas brandas, uma vez
que as duras apresentariam blocos de rocha quando escavadas.
87. Todas essas análises culminam na conclusão de que não há elementos nos autos que
possam assegurar a existência de rochas duras em Floriano. Há, entretanto, indícios fortes de que
se trata de rochas brandas. Assim, os trabalhos decorrentes da inspeção determinada por meio do
item 9.2 do Acórdão 1890/2011-TCU-Plenário demonstram ser adequado manter a conclusão de
que as rochas de Floriano são brandas e, consequentemente, os termos da cautelar contida no item
9.1 do mesmo acórdão.
88. Diante disso e em cumprimento ao item 9.3 do Acórdão 1890/2011-TCU-Plenário, será
proposta a realização de oitiva da Prefeitura de Floriano/PI, da Construtora Jurema Ltda. e da
Companhia de Desenvolvimento do Vale do São Francisco – Codevasf para que se manifestem
acerca da:
a) existência na planilha contratada de serviços de escavação em rocha dura quando o
material rochoso de Floriano deveria ser caracterizado como rocha branda, ocasionando um
sobrepreço global de R$ 10.632.939,83;
b) da realização de medições de serviços de escavação em rocha dura quando os materiais
escavados são classificados como rocha branda, ocasionando o superfaturamento até a décima
medição de R$ 3.358.038,21.
89. O item 9.2 do Acórdão 1890/2011-TCU-Plenário também determinou que fossem
ampliados os locais de escavação em Floriano com o fim de atestar a proporção de rochas da
obra. Cientes de que uma inspeção não poderia produzir elementos suficientes para sanar um
projeto básico deficiente, a equipe técnica do TCU partiu para a realização de um teste de
auditoria, o qual consistiu na realização de seis escavações às margens de valas já executadas,
tentou-se aferir a efetividade das medições realizadas naquela obra. Caso as medições da amostra
analisada estivessem adequadas, haveria um forte indicativo de que a deficiência no projeto básico
não culminaria em prejuízos à Administração e que os percentuais de rochas até então medidos
espelhariam a realidade da obra de Floriano.
90. Ocorre que, das seis escavações realizadas, três apresentaram divergências entre as
medições efetuadas pelos fiscais da obra e pelos técnicos do TCU durante o teste de auditoria (as
perfurações nº 2, 3 e 6). Nesses três casos, o material rochoso medido durante a inspeção estava
em cotas inferiores às medidas pelos fiscais. Ou seja, de acordo com a inspeção, os volumes de
rochas a serem escavadas eram inferiores às contidas nas medições da obra, indicando haver
sinais de transferência de quantitativos de materiais de 1ª e 2ª categoria para quantitativos de
materiais rochosos decorrente de medições inadequadas.
91. Além dessas medições inadequadas, há também indício de cálculos impróprios a partir
dos dados contidos nas notas de serviço e medição. Ou seja, mesmo que se considerem corretas a
extensão, a largura, a profundidade das valas e a cota dos diferentes materiais, os volumes
calculados a partir desses dados não correspondem aos quantitativos declarados como devidos
pelos fiscais da obra. Também nesse caso há indício de transferência de quantitativos de materiais
25
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 006.064/2011-6
de 1ª e 2ª categoria para quantitativos de materiais rochosos. Esse fato foi identificado nas
planilhas que correspondem aos trechos das seis escavações.
92. Em razão de restrições de tempo, a maior abrangência da verificação do indício de
irregularidade relativo a medições inadequadas foi prejudicada. Entretanto, foi possível averiguar
em uma amostra maior a irregularidade evidenciada por erros de cálculo nas notas de serviço da
obra que continham as medições realizadas pelos fiscais de obra. Em uma amostra de 54 notas de
serviço, 32 delas corroboraram o indício de transferência de quantitativos de materiais de 1ª e 2ª
categoria para quantitativos de materiais rochosos.
93. Nas outras 22 notas de serviço, material rochoso foi medido sem a discriminação de
suas cotas. Esse fato representa um óbice à aferição dos quantitativos de rochas medidos e, em
consequência, da avaliação do indício de transferência de quantitativos de materiais de 1ª e 2ª
categoria para materiais rochosos.
94.
Essas análises conduziram às seguintes conclusões:
a) há indícios de que as medições realizadas em campo não são fidedignas em razão de três
das seis escavações apresentarem sinais de transferência de quantitativos de materiais de 1ª e 2ª
categoria para materiais rochosos;
b) a análise de 32 notas de serviço (dados topográficos x cubação) também evidenciou
indícios de transferência de quantitativos de materiais de 1ª e 2ª categoria para materiais
rochosos;
c) observou-se que 22 notas de serviço da amostra analisada apresentaram volume de rocha
medido sem que houvesse o registro da cota dessas rochas, o que restringe a análise do
quantitativo dos diversos materiais pagos.
95. Em cumprimento ao item 9.3 do Acórdão 1890/2011-TCU-Plenário, será proposta a
realização de oitiva da Prefeitura de Floriano/PI, da Construtora Jurema Ltda. e da Companhia de
Desenvolvimento do Vale do São Francisco – Codevasf para que se manifestem acerca dos indícios
de irregularidade retro.
96. Por fim, foram verificadas as reais existências dos bota-foras da obra de Floriano em
cumprimento ao item 9.2 do Acórdão 1890/2011-TCU-Plenário, bem como analisado o
quantitativo desse material trazido pela Codevasf na peça 62 destes autos. Por meio de vistorias,
confirmou-se a ocorrência dos dezessete bota-foras localizados na cidade. De modo a analisar o
quantitativo total de material descartado, também foram vistoriados os bota-foras da PI-140 km 2
(canteiro de obras) e da PI-140 km 10 (bota-fora apresentado aos técnicos do TCU em abril deste
ano).
97. As visitas também demonstraram não ter havido alteração em relação à situação dos
bota-foras encontrada em abril deste ano pela equipe de auditoria para a área do canteiro de
obras (PI-140 km 2) e para a área do bota-fora declarado como sendo o único da obra em abril
(Pedro Canudo - PI-140 km 10). Ou seja, não houve deposição de restos de obra nesses locais de
abril até a data da inspeção. Diante disso mantêm-se as análises feitas pela equipe de auditoria em
que foi quantificado, na localização PI-140, km 10, Pedro Canudo (bota-fora apresentado à equipe
de auditoria em abril deste ano), o montante de 2.124 m³ de material de bota-fora e de nenhum
material para a área do canteiro de obras
98. Para os outros dezessete bota-foras localizados em área urbana, a Codevasf
apresentou os seguintes dados: área e altura médias do material depositado. Segundo a Codevasf,
esses dados deveriam ser multiplicados pelo coeficiente de empolamento de 1,25 para se chegar ao
quantitativo medido durante a obra. Em razão do exíguo tempo da inspeção e das diversas
conformações dos terrenos em que esse material foi depositado, não foi possível aferir essas área e
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 006.064/2011-6
altura médias. Diante disso e a favor dos responsáveis, considera-se razoável que elas sejam
acatadas. Entretanto, não se deve acatar o coeficiente de empolamento, em razão de não haver
indícios de que tenha sido realizada a compactação desses materiais nos bota-foras. Mesmo
porque a planilha contratada não apresenta o serviço de compactação de bota-foras e há locais em
que não houve nem mesmo o espalhamento desse material. Diante dessas análises, não se
confirmou a totalidade do material declarado pela Codevasf como descartado da obra.
99. Além disso, a constatação da ocorrência de bota-fora na cidade conduz ao cálculo de
nova distância média de transporte (DMT) para esses materiais. A partir do mapa de localização
dos bota-foras, foram traçadas circunferências de raio 0,5 km sobre cada um dos dezessete botaforas e chegou-se à conclusão que a abrangência desses 0,5 km de raio cobriria a região de
realização dos serviços de escavação de valas. Diante disso, adotou-se essa DMT para os
materiais depositados nos dezessete bota-foras localizados na cidade. Essas análises culminaram
no cálculo do indício de superfaturamento de R$ 368.694,49.
100. Registre-se que, em função de esta análise cumprir determinação contida no item 9.2
do Acórdão 1890/2011-TCU-Plenário (realização de inspeção) e da posterior oitiva dos
responsáveis (item 9.3 do mesmo acórdão), não foram analisados os documentos trazidos aos autos
pela Construtora Jurema Ltda (peça 107). Esses argumentos devem ser examinados em fase
posterior destes autos em conjunto com prováveis novos elementos que os responsáveis trarão em
decorrência das oitivas que serão feitas.
101. Ante o exposto, propõe-se que, nos termos do subitem 9.3 do Acórdão 1890/2011Plenário, seja realizada a oitiva da Prefeitura de Floriano/PI, da Construtora Jurema Ltda. e da
Companhia de Desenvolvimento do Vale do São Francisco – Codevasf, nas pessoas de seus
representantes legais, para que, no prazo de 15 (quinze) dias, se pronunciem acerca dos indícios de
irregularidade relativos ao Contrato 247/2009, obras de esgotamento sanitário do Município de
Floriano/PI:
a) sobrepreço global de R$ 10.632.939,83 decorrente da existência na planilha contratada de
serviços de escavação em rocha dura quando o material rochoso de Floriano deveria ser
caracterizado como rocha branda;
b) superfaturamento até a décima medição de R$ 3.358.038,21 decorrente da constatação de
medições de serviço de escavação em rocha dura quando os materiais escavados são classificados
como rocha branda;
c) falhas nas medições em campo ocasionando superestimativa de volume escavado e
transferência de quantitativos de materiais de 1ª e 2ª categoria para materiais rochosos;
d) falhas nos cálculos de volume decorrentes das notas de serviço ocasionando transferência
de quantitativos de materiais de 1ª e 2ª categoria para materiais rochosos;
e) superfaturamento no valor de R$ 368.694,49 decorrente de medições a maior dos volumes
de bota-foras da obra de esgotamento sanitário de Floriano, bem como de incorreção nos valores
das distâncias médias de transporte (DMT).”
20.
Promovidas as mencionadas oitivas, os esclarecimentos apresentados foram objeto de
exame na instrução conclusiva da Secob-3, da lavra do Auditor Federal Cláudio Gomes de Moreas, na
qual se propõe, dentre outras medidas, a revogação da cautelar anteriormente expedida, nos termos
transcritos a seguir:
“(...)
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 006.064/2011-6
45. Em cumprimento à parte inicial do item 9.3 do Acórdão 1890/2011-TCU-Plenário, esta
Unidade Técnica promoveu a realização das oitivas propostas, cujas respostas ocorreram
tempestivamente conforme quadro que segue.
Tabela 08: Controle dos ofícios de comunicação.
Ofício de
comunicação
Data de
ciência
616/2011TCU/SECOB-3
05/12/2011
617/2011TCU/SECOB-3
01/12/2011
618/2011TCU/SECOB-3
29/11/2011
Destinatário
Joel Rodrigues da
Silva – Prefeito de
Floriano
Construtora
Jurema Ltda.
Clementino Souza
Coelho –
Presidente da
Codevasf
Pedido de
prorrogação de
prazo
Concessão de
prazo
Data da
apresentação das
manifestações
-
-
21/12/2011
(peça 142)
-
-
Por 15 dias
(Ofício
998/2011/PR/GB)
Por 15 dias
(Ofício 53/2012TCU/SECOB-3)
16/12/2011
(peça 143)
27/12/2011
(Oficio n°
1026/2011/PR/GB
– peça 144)
III – EXAME TÉCNICO
46. O objeto da oitiva pode ser dividido em duas partes distintas. A primeira refere-se à
caracterização das rochas de Floriano para fins de escavação. Note-se que a determinação dessa
característica passa pela definição da dureza e/ou grau de alteração daquelas rochas, a qual está
estritamente correlacionada com os critérios utilizados para classificá-las. Diante disso, os
argumentos relativos ao sobrepreço de R$ 10.632.939,83, superfaturamento de R$ 3.358.038,21 e
falhas nas medições e nos cálculos serão agrupados e analisados em conjunto.
47. A segunda parte da oitiva refere-se ao superfaturamento no valor de R$ 368.694,49
decorrente de medições a maior dos volumes de bota-foras da obra e de suas respectivas DMT.
Também nesse caso, os argumentos das três entidades chamadas em oitiva serão analisados em
conjunto.
48. Ressalte-se que, além da peça 143, a Contratada havia apresentado, em 23 de agosto
de 2011, manifestação acerca do item 9.1 do Acórdão 1890/2011-TCU-Plenário (peça 107). Esses
argumentos não foram analisados no relatório de inspeção em virtude de ser mais adequado
realizá-lo neste momento, em cumprimento ao item 9.3 do mesmo acórdão. Assim, as análises que
serão feitas a seguir contemplam também os argumentos contidos nessa peça 107.
III.A) CARACTERIZAÇÃO
QUANTIFICAÇÃO DE VOLUMES
DAS
ROCHAS
PARA
FINS
DE
ESCAVAÇÃO
E
III.A.1) Realização de ensaios para produção de provas
III.A.1.1) Argumentos apresentados
49. Primeiramente, registre-se que as entidades chamadas em oitiva não apresentaram os
ensaios de compressão, o grau de alteração das rochas de Floriano e os dados de GPR, conforme
sugerido por meio do relatório de inspeção. Declararam que essas análises poderão ser feitas, mas
demandarão procedimento licitatório para contratação de empresa especializada, fato que
necessitará um prazo estimado de 120 dias (peça 144, p. 17). Afirmaram, contudo, que esses
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 006.064/2011-6
ensaios não são usuais em obras de saneamento, são antieconômicos para este tipo de obra, bem
como não são exigíveis pela Lei de Licitações, pelo Confea e pela ABNT.
III.A.1.2) Análise
50. Conforme tratado no âmbito deste processo, a caracterização dos materiais de
escavação não foi definida no projeto básico da obra. Apenas conceitos gerais estão presentes nas
especificações técnicas que subsidiaram a licitação como, por exemplo: “Quando, pela
proximidade de prédios, logradouros, serviços de utilidade pública ou por circunstâncias outras, a
critérios da FISCALIZAÇÃO, for inconveniente ou desaconselhável o emprego de explosivos para
o desmonte da rocha, será esta desmontada a frio, empregando-se processo mecânico”. Também
não foram identificados critérios que subsidiassem a definição dos percentuais de cada material
que seria escavado (material de primeira e segunda categorias, rocha branda e rocha dura). Essa
constatação revela a não observância do art. 6º, inciso IX, da Lei 8.666/93, que prescreve a
necessidade de projeto básico elaborado com nível de precisão apropriado à caracterização da
obra. Também, pode-se citar como não atendida a Súmula 177 do TCU que determina a definição
precisa e suficiente do objeto licitado, como segue:
Súmula 177 do TCU
A definição precisa e suficiente do objeto licitado constitui regra indispensável da
competição, até mesmo como pressuposto do postulado de igualdade entre os licitantes, do qual é
subsidiário o princípio da publicidade, que envolve o conhecimento, pelos concorrentes potenciais
das condições básicas da licitação, constituindo, na hipótese particular da licitação para compra,
a quantidade demandada uma das especificações mínimas e essenciais à definição do objeto do
pregão.
51. Em função dessa deficiência no projeto básico, foi sugerido às entidades envolvidas
com a obra que apresentassem os ensaios de compressão, o grau de alteração das rochas de
Floriano e os dados de GPR. Os dados relativos aos ensaios de compressão e ao grau de alteração
das rochas seriam destinados a classificar os materiais de escavação segundo as categorias
contidas na planilha contratada (material de primeira e segunda categorias, rocha branda e rocha
dura) e os dados do GPR seriam utilizados para aferir os quantitativos de cada material.
52. Segundo a Codevasf (peça 144, p.15), não seria apropriada a realização de ensaios de
resistência à compressão, pois a Norma Brasileira 9649/86 (“Projeto de redes coletoras de esgoto
sanitário”) estabelece que deverão ser efetivadas apenas “sondagens de reconhecimento para
determinação da natureza do terreno e dos níveis do lençol freático”. Por certo, caso as sondagens
de reconhecimento tivessem sido efetivamente realizadas, com a descrição do material e as
respectivas quantidades, a norma teria sido cumprida. Mas, não foi o caso. Houve tão somente a
utilização de resultados de sondagem a trado realizadas em 1988, de posse da Agespisa, que não
são aptas a adentrarem no material rochoso e determinarem, dessa forma, a natureza do terreno.
Assim, não foram determinadas as características das rochas de Floriano, especialmente, aquelas
relacionadas à caracterização das rochas brandas e das rochas duras.
53. A Codevasf também alegou que a utilização de ensaios para determinação da
resistência à compressão das rochas, bem como o uso de GPR são não usuais para esse tipo de
obra e são antieconômicos. Em que pese essa alegação, a Companhia não mencionou nenhuma
outra metodologia que pudesse suprir as deficiências contidas no projeto básico da obra.
Conforme será tratado no transcorrer desta instrução, a ausência de caracterização desses
materiais, dos respectivos quantitativos, bem como dos critérios de escavação estão sendo a causa
dos indícios de sobrepreço e superfaturamento apontados nestes autos. Conclui-se que, em vez de
antieconômicos, a realização desses estudos para a obra de Floriano poderia trazer ganhos
relevantes ao erário e cumprir determinação contida no art. 6º, inciso IX, da Lei 8.666/93.
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 006.064/2011-6
III.A.2) Comprovação da existência de rochas duras
III.A.2.1) Síntese dos argumentos apresentados
54. A fim de comprovar a existência de rochas duras em Floriano, as entidades chamadas
em oitiva apresentaram os seguintes argumentos:
a) a PMF, a partir apenas de registro fotográfico, bem como de transcrições de excertos do
relatório apresentado pela Codevasf (peça 142, p. 4-8), declarou que as características das rochas
de Floriano são de rochas sãs, vivas ou inalteradas e, portanto, duras;
b) a Construtora Jurema Ltda. afirmou que a caracterização da dureza das rochas deve
ocorrer mediante a aferição da dificuldade de escavação e não da classificação geológica desses
materiais (peça 143, p. 6-11);
c) a Codevasf apresentou relatório de caracterização de solos/rochas das obras de Floriano
em que foi asseverada a existência de rochas duras naquela localidade por meio de uma análise
geológica e outra geotécnica (peça 144).
55. Registre-se que o relatório apresentado pela Codevasf foi dividido em geologia e
geotecnia. Na geologia, tentou-se caracterizar a existência de rochas duras a partir de observações
visuais, comprovadas por meio de fotos. Na geotecnia, partiu-se de critérios de escavação
previamente estabelecidos para se determinar a quantidade de rochas duras em Floriano. Em
razão de tratar de quantitativos, a parte geotécnica do relatório da Codevasf será analisada em
tópico à parte, item “III.A.3 – Critérios de escavação” desta instrução.
56.
Também foram apresentadas críticas ao relatório de inspeção como segue:
a) não caberia ao relatório de inspeção utilizar-se de normas do Dnit que se dirigem a obras
rodoviárias e não a obras de infra-estrutura urbana, bem como não procede fazer uso de manuais
de entidades que não atuam em âmbito nacional como a Sanepar e o Orse (peça 143, p. 11 e 12);
b) a classificação das rochas de Floriano como sendo brandas em função de utilizarem de
rompedores hidráulicos não é apropriada, pois o próprio Orse admite a extração e redução de
rochas por esse meio (peça 143, p.12);
c) os preços contratados das escavações estão compatíveis com o mercado (peça 143, p.13);
d) a dúvida quanto à existência ou não de rochas duras não poderia culminar na
determinação de pagamentos de valores correspondentes ao de escavação de rochas brandas, pois,
nesse caso, não vigoraria o princípio in dubio pro societate (peça 143, p. 14).
III.A.2.2) Detalhamento e análise dos argumentos apresentados pelas entidades chamadas
em oitiva
57. Ante a carência de informações no projeto básico da obra que pudessem subsidiar a
caracterização das rochas de Floriano, os técnicos do TCU que realizaram a auditoria em abril de
2011 fundamentaram as suas análises a partir das verificações realizadas em campo. Naquela
oportunidade, constatou-se que os materiais retirados das valas eram arenitos, cuja escavação
mais se caracterizava à de um material de segunda categoria. Corroborou esse fato a constatação
de que o bota-fora apresentado à equipe de auditoria não indicava escavação de rochas por não
possuir fragmentos ou blocos desse tipo de material. Assim, entendeu-se que se tratava de material
de segunda categoria.
58. Diante do fato de a planilha contratual dividir os materiais de escavação em primeira
categoria, segunda categoria, rochas brandas e rochas duras, e também das evidências da
existência de rochas na região, o Ministro-Relator considerou adequado tratar como rochas
brandas. Assim, por meio do item 9.1 do Acórdão 1890/2011-TCU-Plenário, foi determinado
30
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 006.064/2011-6
cautelarmente que a PMF passasse a efetuar o pagamento da escavação das rochas como se
fossem brandas, ao preço de R$ 45,53/m³. Também foi determinada a realização de inspeção para
aferir a existência efetiva de rochas brandas ou duras.
59. Os trabalhos realizados durante a inspeção confirmaram os indícios de que as rochas
de Floriano deveriam ser consideradas brandas. Entretanto, permitiu-se às entidades chamadas em
oitiva comprovar a ocorrência de rochas duras mediante a apresentação das resistências à
compressão desses materiais. Caso ficasse demonstrada a existência de rochas com dureza
superior ao granito, estaria confirmada a ocorrência de rochas duras naquela localidade.
Conforme tratado anteriormente, essa demonstração não foi feita.
60. Entretanto, a Contratada apresentou composição de custo (peça 143, p. 11), abaixo
reproduzida, a partir de dados coletados em escavação realizada durante inspeção em Floriano em
que alega a ocorrência de rochas duras. Foram escavadas rochas em local escolhido pela
Contratada em um total de 2,09 m³ em 88 minutos, obtendo-se, portanto, a produtividade de 1,43
m³/h. Segundo a construtora, o preço do serviço a que se chegou (R$ 201,59/m³) se aproxima do
preço contratado para a extração da rocha dura (R$ 185,00/m³), fato que comprovaria a existência
dessas rochas em Floriano.
Tabela 09: Composição de preço unitário para rocha dura elaborada pela Contratada
Composição de custo de escavação em rocha segundo a Contratada
Equipamento
Unid
Coef
Custo
Escavadeira Hidráulica 18 t (chp)
h
0,75
145,28
Escavadeira Hidráulica 18 t (chi)
h
0,25
20,55
Rompedor
h
1
60,00
Retroescavadeira sobre pneus (chp)
h
0,25
72,28
Retroescavadeira sobre pneus (chi)
h
0,75
19,44
Total do equipamento
Produção da equipe
1,43 m³/h
1,43
Custo do equipamento
h
Pessoal
Encarregado
Servente
Total do Pessoal
Produção da equipe
Custo do Pessoal
Custo Total
h
h
0,2
2,0
1,43 m³/h
1,43
15,00
6,00
BDI
30%
Custo do Serviço (m³)
Notas:
Total
108,96
5,14
60,00
18,07
14,58
206,75
144,58
3,00
12,00
15,00
10,49
155,07
46,52
201,59
1 - chp = custo da hora produtiva;
2 - chi = custo da hora improdutiva;
3 – no custo da hora do rompedor, foi incluído o custo da ponteira;
4 – o custo horário dos equipamentos é baseado no Dnit.
61. Apesar de a Contratada não ter comprovado a procedência do valor relativo ao custo
do rompedor (R$ 60,00), a composição dos tempos de operação dos equipamentos necessários à
execução da escavação durante a inspeção em local indicado pela Prefeitura estão compatíveis
com os custos de escavação de rochas duras. Esse fato indica que há ocorrência de rochas em
Floriano que podem ser enquadradas nessa categoria. Registre-se, porém, que esse único local de
escavação não espelha a realidade de toda a obra, visto que se tratava de uma rocha cujas
condições de escavação são bastante desfavoráveis quando comparadas com as rochas escavadas
das demais localidades durante a inspeção e que não tiveram aferição de produtividade.
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 006.064/2011-6
62. Outros argumentos foram trazidos aos autos com o objetivo de comprovar a existência
de rochas duras em Floriano. Fundamentada nos normativos das entidades executoras de obras
que condicionam a classificação do material extraído à situação de uma rocha não alterada, a
PMF apresentou fotos de escavações (peça 142, p. 2 e 4) em que atesta tratar-se de rochas sãs.
Diante disso, concluiu tratar-se de rochas duras.
63. Entretanto, as fotos não são suficientes para declarar aquelas rochas como sãs. Nos
termos da NBR 06502/1995 – “Rochas e solos”, rochas sãs são aquelas cujos componentes
mineralógicos originais encontram-se intactos, sem apresentar indícios de decomposição com
juntas ligeiramente oxidadas e sem haver perda de sua resistência mecânica. Percebe-se que
nenhum desses atributos pode ser comprovado por meio de fotos. Portanto, os argumentos da PMF
não foram aptos a comprovar existência de rocha dura em Floriano.
64. A Codevasf, por sua vez, apresentou o “Relatório de Caracterização de solos/rochas
das obras de Floriano”, elaborado por geólogo contratado. Na análise geológica, discorreu-se no
relatório sobre as formações rochosas daquele local, identificando, na maioria dos casos, rochas
sedimentares como arenitos, além de siltitos e folhelhos e, em raras ocasiões na região urbana de
Floriano, admitiu-se também a ocorrência de basaltos e diabásios muito intemperizados. Em cada
um desses pontos, o geólogo fez observações sobre a dureza do material, como segue:
a) fotos 02, 06, 09, 10 e 12 – as rochas são usadas há décadas como base da fundação de
diversas edificações, as quais não apresentam sinais de problemas estruturais, indicando tratar-se
de rochas duras (peça 144, p. 28, 31, 32, 33 e 35);
b) foto 03 – banco de arenitos estratificados, amarelados, duros, parcialmente silicificados
(peça 144, p. 29);
c) foto 04 – banco de arenitos maciços, amarelados, duros (peça 144, p. 29);
d) foto 07 – arenitos duros e silicificados em pequena barragem (peça 144, p. 31);
e) foto 08 – arenitos silicificados, com características de quartzito, muito duro (peça 144,
p. 32);
f) foto 11 – arenitos silicificados, duros (peça 144, p. 34);
g) foto 14 – banco de arenitos maciços e fraturados, duros (peça 144, p. 36);
h) fotos 15 a 20 – folhelhos duros e siltitos intercalados (peça 144, p. 37-39);
65. A primeira característica desse relatório é a constatação de que se confirmou o arenito
(rocha sedimentar) como sendo o material rochoso predominante em Floriano. As demais
ocorrências rochosas (folhelhos e siltitos) também são rochas sedimentares que não indicam
maiores dificuldade de escavação. Outrossim, os basaltos e os diabásios não devem ser objeto
dessa análise, uma vez que, nos termos do relatório fornecido pela Codevasf, são de difícil
ocorrência em Floriano e se apresentam muito intemperizados (decompostos). Assim, percebe-se
que as análises anteriores desses autos estão adequadas quando estabelecem que o arenito
corresponde ao parâmetro de referência de dureza a ser analisado para fins de se determinar a
dificuldade de escavação nas obras de Floriano.
66. A segunda refere-se ao fato de que o geólogo declarou a maioria das rochas como
sendo duras sem apresentar elementos que subsidiassem essa informação. Vale dizer que
fotografias desacompanhadas de provas mais robustas, como os ensaios de laboratório propostos,
são insuficientes para comprovar a dureza das rochas. No caso, houve, tão somente, evidências de
que algumas dessas rochas suportam edificações que, a princípio, não possuem problemas
estruturais. Ocorre que declarar uma rocha como dura para fins de escavação a partir dessa
constatação não procede. Edificações, mesmo que possuam vários andares, podem ser diretamente
32
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 006.064/2011-6
apoiadas sobre qualquer solo que apresente boa capacidade de carga. Isso não é propriedade
específica de rochas, tampouco indicativo de dureza.
67. Registre-se também que algumas das rochas fotografadas (foto 11, 14 e 20) apresentam
nítidos sinais de fraturas, relatados pelo próprio geólogo como no caso da foto 14 (peça 144, p.
36). Como as fraturas são elementos de uma rocha alterada, conclui-se que declará-las como
duras seria improcedente para diversas entidades executoras de obras, como: Empresa Baiana de
Água e Saneamento – Embasa, Companhia de Água e Esgoto do Maranhão – Caema, Companhia
de Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia – Conder, Companhia de Saneamento do Paraná
– Sanepar, Companhia de Água e Esgoto do Ceará – Cagece, Concessionária Catarinense de
Águas e Saneamento – Casan, e do Sistema de Orçamento de Obras de Sergipe – Orse. Assim, não
se provou a existência de rochas duras a partir do relatório apresentado pela Codevasf.
68. A Contratada não apresentou nenhum contra-argumento em relação à utilização de
normas do Dnit para parametrizar as escavações de Floriano (peça 143, p. 11). Apenas criticou a
sua utilização. Diante disso, permanece a análise esboçada naquela oportunidade, cujo excerto é
reproduzido abaixo:
‘38. Registre-se que, apesar de o Dnit tratar de obras rodoviárias, diversos conceitos
elaborados por esse departamento são considerados compatíveis com as obras de saneamento.
Prova disso é a existência de especificações técnicas, como as da Cagepa e da Seplan/PE,
destinadas a obras de saneamento que seguem, quase literalmente, os conceitos do Dnit.
Acrescente-se que, em ambas as obras (rodoviárias e de saneamento básico), vários serviços são
comuns e utilizam os mesmos equipamentos e procedimentos de execução. Por exemplo, neste caso
concreto, são analisadas escavações em valas em Floriano que também são obras correntes em
rodovias e, portanto, os conceitos relacionados a esses serviços podem ser utilizados nas duas
espécies de obras.’
69. A Contratada também argumentou, citando os manuais da Sanepar e do Orse, sobre a
improcedência na utilização de critérios não seguidos em todo território nacional (peça 143, p.12).
Entretanto, não discriminou quais seriam os critérios impróprios e as justificativas para assim
declará-los. Diante dessa lacuna, mantêm-se as análises do relatório de inspeção.
70. Segundo a Contratada, a classificação das rochas de Floriano como brandas
simplesmente em razão de serem escavadas por meio de rompedores seria imprópria, pois o
próprio Orse admite a extração e a redução de rochas duras por esses equipamentos e não
exclusivamente por meio de explosivos (peça 143, p.12). De fato, essa constatação procede.
Entretanto, o método de extração não é o primeiro critério na classificação do material escavado.
No relatório de inspeção, ficou registrado que a definição sobre o grau de alteração da rocha é o
fator que diferencia os materiais mais resistentes e menos resistentes para o Sistema Orse. Assim,
mesmo que em uma situação isolada tenha sido comprovada a existência de rochas duras em
Floriano (escavação com medição de produtividade), os dados constantes dos autos e do projeto
básico não possibilitam declará-las sãs nos termos do que prescreve o normativo do Sistema Orse.
71. A Contratada também alegou que os preços das escavações estão compatíveis com o
mercado (peça 143, p.13). Quanto a essa alegação, não há correção a ser feita. Nos relatórios de
auditoria e de inspeção destes autos esses valores não foram questionados. Registre-se, porém, que
o preço está adequado desde que as medições estejam sendo realizadas segundo os critérios
definidos para cada serviço. Esse fator será analisado no tópico “III.A.3 – Critérios de escavação”
desta instrução.
72. Também foi alegado que a Contratada não poderia ser obrigada a receber o menor
preço pelas escavações de rocha quando não ficou comprovada no relatório de inspeção a
inexistência de rochas duras. Segundo a manifestação trazida aos autos, não deve vigorar nesse
33
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 006.064/2011-6
caso o princípio do in dubio pro societate. Essa manifestação constitui-se em atribuir ao TCU o
ônus de comprovar a existência de rochas duras em Floriano. Percebe-se que esse entendimento
não encontra amparo no art. 70, parágrafo único, da Constituição Federal, no art. 93 do DecretoLei 200/1967 c/c o art. 66 do Decreto 93.872/1986, bem como nos seguintes acórdãos: 2.665/2009TCU-Plenário, 5.798/2009-TCU-1a Câmara, 903/2007-TCU-1a Câmara e 1.656/2006-TCUPlenário. Assim, os gestores que projetaram a obra e estão pagando pela extração de rochas duras
devem possuir os elementos que caracterizam esse tipo de rocha e não o contrário.
73. As análises realizadas retro conduzem à conclusão que apenas a composição de custos
elaborada pela Contratada a partir de dados coletados em escavação realizada durante inspeção
em Floriano foi capaz de indicar a existência de rochas duras em Floriano. Todas as demais
alegações, inclusive a análise geológica apresentada pela Codevasf, careceram de elementos
técnicos que pudessem comprovar esse fato. Registre-se, entretanto, que ainda pende de análise a
parte de geotecnia do relatório dessa Companhia que será analisada sob o título de critérios de
escavação a seguir.
III.A.3) Critérios de escavação
III.A.3.1) Argumentos apresentados
74. Quanto às escavações realizadas durante a inspeção, as entidades chamadas em oitiva
alegaram que não se pode tomar as profundidades das rochas como constantes ao longo de todo o
trecho da vala. Esse fato seria uma simplificação dado que a profundidade dos materiais de
escavação nunca são os mesmos para todas as estacas de uma vala (peça 144, p. 15 e 16). Assim,
as conclusões contidas no relatório de auditoria quanto à transferência de quantitativos de
materiais de 1ª e 2ª categoria para materiais rochosos estaria inadequada.
75. A Contratada argumentou que as notas de serviço contêm apenas a discriminação da
rocha dura e que a cota da rocha branda aparece somente na memória de cálculo fundamentada
nas medições de campo. A fim de corroborar esse argumento, a Contratada fez constar da peça
143 (p. 21-65), as memórias de cálculo das 22 notas de serviço que não apresentavam a
discriminação das cotas das rochas medidas. Diante desse fato, entendeu não haver restrição à
análise de quantitativos como afirmado no relatório de inspeção (peça 143, p. 18).
76. Também houve crítica da Codevasf (peça 144, p. 12) ao relatório de inspeção quando
declarou que o método de classificação das rochas de Floriano em campo seria de difícil
percepção. Naquela oportunidade, foi dito o que segue (peça 127, p. 6):
Como exemplo dessa dificuldade, pode-se citar a maneira como a Prefeitura de Floriano está
classificando as rochas brandas e as rochas duras (...). Caso o equipamento de desmonte
(escavação) usado pela contratada seja mais potente (acima de 2.000 joules), as rochas são
classificadas como duras. Caso o equipamento de escavação seja menos potente (cerca de 700
joules), as rochas são classificadas como brandas. Ocorre que, se um equipamento potente vai
para uma frente de serviço, ele escava todo o material existente no local, seja composto de rochas
brandas ou de rochas duras e, pelo método de medição utilizado em Floriano, o material escavado
seria todo considerado como rocha dura, mesmo que não o seja, revelando falha no método
utilizado.
77. A fim de desconstituir essa tese, que está estritamente correlacionada com os critérios
de escavação da obra de Floriano, a Codevasf apontou o que segue (peça 144, p. 12):
Com a devida vênia, o equívoco dessa conclusão reside no fato de que ela foi feita sem base
em qualquer observação de campo por parte da Equipe de Auditoria do Tribunal. Na realidade, o
que ocorre é exatamente o contrário daquilo. Primeiro coloca-se equipamento de menor potência
para o desbaste da rocha (menor que 700 joules), e somente depois de exaurida a sua
34
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 006.064/2011-6
produtividade o mesmo é retirado para se colocar outro de maior potência (acima de 2440 joules).
Ou seja, primeiro desmonta-se a rocha branda com equipamento de menor potência, e exaurida a
produtividade daquele equipamento, utiliza-se equipamento de maior potência para o desmonte da
rocha dura.
78. Também foi dito que o relatório de inspeção equivocou-se ao considerar que o preço de
R$ 45,53/m³ serviria tanto para as escavações de valas quanto para as escavações
domiciliares/ramais prediais. Segundo as entidades chamadas em oitiva, o Acórdão 1890/2011TCU-Plenário é claro quando determina que esse valor deve ser aplicado apenas para os serviços
cujo título é “escavação de valas em rocha”. Acrescentam que se trata de serviços diferentes, em
cujas composições foram utilizados insumos e coeficientes de produtividade igualmente diferentes
(peça 144, p. 14).
III.A.3.2) Análise dos argumentos apresentados pelas entidades chamadas em oitiva
79. Primeiramente, procede o argumento das entidades segundo o qual não se pode tomar
as profundidades das rochas como constantes ao longo de todo o trecho da vala. Registre-se,
entretanto, que as escavações realizadas em Floriano tiveram como objetivo apresentar indicativos
(e não comprovação) da regularidade das medições realizadas na obra de Floriano. A partir dessa
percepção, o laudo apontou indício de medições incorretas e de transferência de materiais de
primeira e segunda categoria para materiais rochosos e determinou que essas entidades
apresentassem elementos amparados em ensaios e em GPR para demonstrar que as medições
estavam corretas. Note-se que essa comprovação não foi realizada. Diante disso, o indício de
irregularidade apontado no relatório de inspeção persiste.
80. A contratada argumentou que as notas de serviço não contêm a discriminação da cota
da rocha branda, mas que esses dados constam da memória de cálculo e estão fundamentadas nas
medições de campo, conforme documentos anexados. Note-se que esses documentos anexos (peça
143, p. 22-65) deveriam constar da resposta ao Ofício de Requisição 02-259/2011, de 7/4/2011,
por meio do qual a equipe de auditoria solicitou a memória de cálculo do volume de escavação das
valas. Ou seja, nesse documento, deveriam estar contemplados todos os dados e cálculos para se
comprovar os volumes que fundamentaram os pagamentos à Contratada. Entretanto, eles não
foram apresentados naquela oportunidade. Some-se a isso o fato de esses documentos não
apresentarem assinatura dos fiscais da obra, não dividirem os materiais de primeira e segunda
categoria e representarem dados relativos a apenas 22 notas de serviço de um total de mais de mil
notas de serviço até a décima medição, não representando, portanto, comprovação de regularidade
dos trabalhos da fiscalização da obra.
81.
Em que pese as alegações não terem comprovado a regularidade da fiscalização, a
afirmação de que as notas de serviço não discriminam a cota da rocha branda elide a suposta
incorreção nos cálculos de volume a partir das notas de serviço da obra. Isso porque, a partir
dessa alegação, constata-se que os volumes de rocha calculados a partir das notas de serviço se
equivalem aos de rocha dura (ver peça 123). Assim não há incorreção nos cálculos. Mas, esse fato
em nada altera a constatação de indício de transferência de materiais de primeira e segunda
categoria para materiais rochosos, pois a incorreção nos cálculos era uma evidência apenas
subsidiária da irregularidade relativa às medições inadequadas.
82. Medir corretamente uma escavação pressupõe seguir critérios claros para classificar
os materiais escavados. Essa definição de critérios de medição visa a orientar todos os trabalhos
que serão realizados naquela obra. A partir disso, todas as partes envolvidas no objeto saberão as
suas obrigações e os seus direitos.
83. Ocorre que, no projeto básico da obra de Floriano, não foram definidos os critérios de
medição das escavações. A ausência dessa definição culminou em entendimentos dissonantes entre
35
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 006.064/2011-6
os diversos agentes responsáveis pela obra. Em resposta a questionamento do TCU no âmbito da
auditoria, ocorreu a primeira definição formalizada nos autos em 16/6/2011, em documento
assinado por Raimundo Nonato Santos Neto, responsável pela aprovação do projeto e, com o início
da obra, conduzido à responsabilidade pela fiscalização (peça 59, p. 31). Posteriormente, em
resposta à oitiva que agora se analisa, a Construtora Jurema apresentou os seus critérios (peça
143, p.15) que são seguidos, de perto, por aqueles utilizados no “Relatório de Caracterização de
solos/rochas das obras de Floriano” apresentado pela Codevasf. O quadro da página seguinte
apresenta o comparativo entre esses critérios de escavação.
84. Note-se que o critério de medição registrado pela PMF para rochas brandas (peça 59)
diverge do “processo de apropriação” das escavações da Construtora Jurema (peça 143). Para a
PMF, as rochas brandas demandam uso contínuo de rompedores pneumáticos ou hidráulicos ou
escarificadores. Para a Contratada e para Codevasf, essas rochas são extraídas mediante o uso da
concha da retroescavadeira e, somente em determinados casos, utiliza-se a retroescavadeira
equipada com rompedor hidráulico de 700 joules. Verifica-se que os critérios da Contratada e da
Codevasf possibilitam que a escavação de rochas brandas ocorra somente com o uso exclusivo de
retroescavadeira (uso exclusivo de conchas). Percebe-se que essa possibilidade franqueia à
Contratada utilizar-se de uma composição de custo menos dispendiosa (com uma retroescavadeira
apenas) para executar serviço que originariamente seria mais oneroso (uso de duas
retroescavadeiras, uma com a concha outra com o rompedor).
85. A fim de exemplificar a caracterização dada pela Construtora Jurema e pela Codevasf
ao limite entre rocha branda e rocha dura, transcrevem-se excertos do relatório dessa Companhia:
A sequência de imagens a seguir exemplifica os materiais que são considerados como rocha
dura, em que a concha da retroescavadeira ou da escavadeira hidráulica não pode fazer a
remoção sem a prévia fragmentação do material.
Após certa profundidade, em que a rocha branda é atravessada completamente, a concha da
escavadeira não consegue cortar o material, e após várias passadas apenas fazer riscos na
superfície da rocha, o que na Foto_06, é identificado pela poeira provocada pelo deslizar dos
dentes da escavadeira sobre a rocha impenetrável, considerada então material de 3ª Categoria
(peça 144, p. 52).
(...)
Todas as valas foram consideradas com 1,40m de profundidade, de forma a se obter um valor
de espessura para a rocha dura escavada, visto que nas valas do TCU a fiscalização só fez a
medição até o topo da rocha dura, independente da profundidade em que ela se encontrava,
obtendo apenas as espessuras de rocha alterada (ou solo) e rocha branda (peça 144, p. 68).
86. Nos termos do procedimento transcrito retro, que segue os critérios de apropriação da
Construtora Jurema e da Codevasf, a rocha branda não está sendo caracterizada como um
material rochoso, pois se necessita apenas de pré-escarificação para a sua retirada, característica
que mais se aproxima dos materiais de segunda categoria. Esse fato é comprovado, por exemplo,
por meio da comparação das leituras feitas pelo TCU e pelos responsáveis, das profundidades do
material rochoso nas escavações realizadas durante a inspeção. Nessas escavações, apesar de os
rompedores de menor potência não terem sido utilizados, houve a medição de rochas brandas
como segue:
Tabela 11: Comparativo de medições de escavação de valas
Localização
Limite (profundidade)
entre materiais de “1ª e 2ª
categorias” e material
rochoso (rocha branda e
Limite (profundidade) entre
materiais de “1ª e 2ª
categorias” (ditos solos
residuais e rochas alteradas) e
Limite (profundidade)
entre rochas brandas e
duras segundo
Contratada e
36
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
dura) segundo TCU.
Bacia 04, NS
0+10 – Vala 1
Bacia 04, NS
0+10 – Vala 2
Bacia 04, NS
0+10 – Vala 3
Bacia 02, NS
0+10 – Vala 4
Bacia 04, NS
0+10 – Vala 5
Bacia 03, NS
0+10 – Vala 6
189,
146,
23,
95,
222,
293,
0,75 m
(peça 122, p. 1)
0,00
(peça 122, p. 2)
0,47 m
(peça 122, p. 3)
0,90 m
(peça 122, p. 4)
0,70 m
(peça 122, p. 5)
1,40 m
(peça 121, p. 3)
TC 006.064/2011-6
material rochoso (rocha
branda e dura) segundo
Contratada e Codevasf.
0,25 m
(peça 145, p. 10)
0,00
(peça 145, p. 12)
0,35 m
(peça 145, p. 13)
0,00
(peça 145, p. 17)
0,30 m
(peça 145, p. 16)
0,15 m
(peça 145, p. 18)
Codevasf.
0,66 m
(peça 145, p. 10)
0,79 m
(peça 145, p. 12)
0,75 m
(peça 145, p. 13)
0,53 m
(peça 145, p. 16)
0,70 m
(peça 145, p. 16)
1,4 m
(peça 145, p. 18)
87. A diferença nas leituras dispostas retro se deve ao fato de os critérios de classificação
dos materiais de escavação utilizados pela Contratada e pela Codevasf não corresponderem aos
utilizados pela Prefeitura de Floriano contidos na peça 59 destes autos. A caracterização feita
pelos técnicos do TCU segue os critérios anteriormente estabelecidos e limita o início do material
rochoso (rochas brandas e duras) ao momento em que a concha da escavadeira não mais consegue
escavar. É o instante em que não há mais cascalho ou rocha decomposta. Em contradição a esse
conceito, a Contratada e a Codevasf determinam que esse momento identifica o fim da rocha
branda e o início da rocha dura. Por exemplo: no caso da Vala 6 (peça 145, p. 17), todo o material
foi escavado sem dificuldades com a concha da escavadeira e, nos termos do relatório da
Codevasf, o material possui 89,3% de rocha branda e o restante de solo residual. Percebe-se que
esse percentual de rocha branda não corresponde àquilo que foi retirado. A própria Codevasf
afirmou que aquele material é argila utilizável em cerâmica vermelha. Ou seja, não é rocha, nem
mesmo branda. Conclui-se, portanto, que admitir que as rochas brandas sejam escavadas mediante
a concha da retroescavadeira faz com que sejam medidos como rocha branda materiais que seriam
de primeira ou, no máximo, de segunda categoria.
88. Também é ilustrativa desse entendimento a figura apresentada pela Codevasf à folha
49 da peça 144, reproduzida a seguir:
Figura 1: Modelo esquemático dos materiais de escavação segundo a Codevasf.
89. A ilustração acima, que expõe entendimento da Contratada e da Codevasf, é
representativa da forma como estão medindo os materiais de escavação de Floriano, dividida em
três categorias. Essa constatação é corroborada pelo relatório de caracterização de solos/rochas
apresentado pela Codevasf quando afirma que os “solos residuais e as rochas alteradas”
37
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 006.064/2011-6
equivalem à primeira categoria, as rochas brandas à segunda categoria (peça 144, p. 48) e as
rochas duras à terceira categoria (peça 144, p. 52). Note-se que esse esquema não guarda
conformidade com a planilha contratual que divide os materiais de escavação em quatro grupos:
primeira categoria, segunda categoria, rochas brandas e rochas duras. Também não condiz com o
Voto do Ministro-Relator que fundamentou o Acórdão 1890/2011-TCU-Plenário, a seguir
transcrito em parte:
24. Na espécie, penso não ser apropriado, para fins de apuração do custo adequado dos
serviços contratados, utilizar-se da referida classificação (2ª ou 3ª categorias), até porque, no que
se refere aos serviços de escavação de rochas, a planilha contratual reporta-se aos termos “rocha
dura” ou “rocha branda”.
90. A efetiva medição dos materiais de escavação em três categorias, além de não
satisfazer aos requisitos contratuais que prevê a existência de quatro categorias (primeira e
segunda categoria, rocha branda e rocha dura), é efetivamente lesiva aos cofres públicos quando
estabelece o limite entre as rochas brandas e duras como sendo o momento em que a concha não
avança na escavação. Ou seja, nesse momento, a “rocha branda” já foi escavada e, abaixo dela,
resta tão somente rocha dura. Esse fato conduz a medições de rocha alterada ou cascalho como se
fosse rocha branda e consequente aumento no volume de rochas duras.
91. Medir a rocha alterada como se fosse branda infringe o critério de medição contido na
peça 59 destes autos, pois, em vez do uso de rompedores hidráulicos, há tão-somente a utilização
da concha da retroescavadeira. Registre-se que essa forma de execução também não encontra
guarida nos normativos da Embasa, da Caema, da Conder, da Sanepar, da Cagece da Casan e do
Orse. Conforme retratado no relatório de inspeção, a extração das rochas brandas demanda
esforços superiores às escavações de materiais de segunda categoria (cascalhos e rocha alterada),
em que haveria pelo menos uma escarificação para a retirada do material. Ocorre que, no caso
das seis escavações realizadas durante a inspeção, todos os quantitativos medidos pela Codevasf
como rochas brandas ocorreram somente mediante o emprego da concha da retroescavadeira.
92. Essas análises confirmaram o indício de medições incorretas em campo tratada no
relatório de inspeção, correspondente à transferência de quantitativos de materiais de 1ª e 2ª
categoria para materiais rochosos. Esse fato configura lesão ao erário uma vez que, no âmbito
desse contrato, faz pagar R$ 45,53/m³ (preço contratado para escavação de rocha branda) para
escavar material de segunda categoria (cascalhos ou rochas alteradas) em vez de R$ 12,67/m³
(Preço contratual para escavação de materiais de segunda categoria).
93. Conclui-se que os critérios de medição das escavações da obra de Floriano não estão
adequados às características da planilha contratual, não se amoldam aos normativos das entidades
executoras de obras, bem como faz incrementar os valores pagos à Contratada em desfavor da
Administração. Todos esses fatos têm como origem a deficiência do projeto básico da obra. Essa
situação demanda a produção de elementos que caracterizem os materiais de escavação da obra
(dureza, grau de alteração, quantitativos e localização), bem como os quantitativos a serem
escavados de cada material.
94. Por fim, a Contratada e a Codevasf alegaram que o preço determinado por meio do
item 9.1 do Acórdão 1890/2011-TCU-Plenário não deveria ser aplicado irrestritamente aos
serviços de escavações das ligações domiciliares, pois não se trata de escavações de valas e possui
coeficientes de produtividade também diferentes. Ao contrário do que as entidades alegam, esse
serviço também é uma escavação de vala, pois a própria planilha contratual estabelece que a
escavação em rocha branda e dura a frio (item 1.2.1.2) é uma subdivisão do item 1.2.1 (escavação
de valas). Além de tratar-se de escavação de valas, não há, no processo ou nas alegações das
entidades, qualquer referência à suposta diferença na produtividade desses serviços. Assim, essa
alegação da Contratada e da Codevasf não procede.
38
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 006.064/2011-6
III.A.4) Conclusão
95. As análises retro demonstraram que a escavação realizada em pelo menos um local
indicado pela empresa contratada apresentou custo compatível com os de rochas duras, conforme
composição de custo de serviço de perfuração realizada com acompanhamento da equipe de
inspeção. Em que pese ter demonstrado a ocorrência de rochas duras em pelo menos um local em
Floriano, as entidades chamadas em oitiva não produziram os elementos caracterizadores dos
materiais de escavação daquela localidade, como o grau de dureza, o grau de alteração e as
respectivas quantidades. A partir da constatação de que o projeto básico da obra não contempla
informação que possa subsidiar essa análise, chega-se à conclusão de que a obra não possui os
elementos necessários para a sua continuidade, pois não se sabe o quanto será escavado de cada
material, bem como não se sabe a localidade em que se encontram esses materiais. Registre-se que,
até a décima medição, foram escavados 65.626,83 m³ de um total de 386.063,04 m³ previstos no
contrato, representando 17% desse serviço. Outrossim, a obra encontra-se somente com a primeira
etapa concluída, no valor de R$ 26.001.087,23, sendo que a segunda e a terceira etapas, embora
sejam objeto do contrato em análise (Contrato 247/2009), ainda serão iniciadas.
96. Além de não apresentar elementos caracterizadores das rochas, os critérios de medição
dos serviços de escavação também não estão devidamente definidos. Não consta do contrato e nem
mesmo do edital os critérios de medição desses serviços. Somente após requisição da equipe de
auditoria, os responsáveis apresentaram esses critérios. Ainda assim, houve inconsistência entre as
informações encaminhadas pela Prefeitura e aquelas repassadas pela Codevasf e pela Contratada.
A título de exemplo: os materiais de primeira categoria, segunda categoria e rocha branda estão
sendo escavados mediante o uso da concha da retroescavadeira, fato que transfere indevidamente
para a fiscalização da obra a responsabilidade pela quantificação subjetiva de cada parcela.
Também, ao se possibilitar a escavação de rochas brandas com o uso da retroescavadeira,
permite-se que a Contratada seja remunerada por um preço que não corresponde ao custo real do
serviço. Diante do relatado, permanecem os indícios de que há medições incorretas na obra de
Floriano, representando possível dano ao erário.
97. A quantificação desse dano ao erário será possível a partir do momento em que houver
a estimativa dos diferentes tipos de material escavados, ou mais precisamente da distinção entre
material rochoso e material de 1ª e 2ª categoria. Por meio do relatório de inspeção, foi sugerida a
utilização do equipamento GPR - Ground Penetrating Radar, ou outro método não destrutivo,
fazendo levantamento de vários pontos da cidade, regularmente espaçados, em que houve a
medição de rochas nas valas já escavadas. A utilização desse equipamento, a princípio,
possibilitaria estabelecer, no mínimo, a profundidade do material rochoso do solo (rocha dura e
branda), diferenciando-os dos materiais de primeira e segunda categoria. Esses dados poderiam
oferecer subsídios à quantificação dos materiais escavados na obra de Floriano. Em decorrência
de a Polícia Federal possuir esse equipamento, entende-se pertinente propor ao Tribunal que
requisite, com fundamento no artigo 101 da Lei 8.443/1992, c/c o artigo 297 do Regimento Interno
do TCU, assessoramento técnico da Polícia Federal para a realização de trabalhos de campo com
a utilização do GPR - Ground Penetrating Radar naquela localidade.
98. Acrescente-se que essa aferição de quantitativos será possível apenas com o
encaminhamento das medições ocorridas até este momento na obra. Diante disso e a fim de
completar os documentos necessários à análise, será proposto determinar à Prefeitura de Floriano
que encaminhe ao Tribunal cópia de todas as notas de serviço e das respectivas memórias de
cálculo, em planilha eletrônica, relativas à execução da obra até este momento, bem como das
respectivas notas fiscais emitidas pela Contratada.
99. Cabe lembrar que o Contrato firmado com a construtora Jurema está dividido em três
etapas e alcança o montante de R$ 77.111.766,80. Até este momento, apenas a primeira etapa foi
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 006.064/2011-6
executada no total de R$ 26.001.087,23. Outrossim, os dados constantes destes autos apontam que
as escavações até a décima medição montam em 65.626,83 m³ de um total de 386.063,04 m³
previstos no contrato, representando 17% desse serviço.
100. Nesse aspecto, o Tribunal, por meio do Acórdão 1890/2011- Plenário, determinou
cautelarmente que a Prefeitura de Floriano passasse a pagar os serviços de escavação de valas em
rochas com base nos preços contratados para escavação de rocha branda a frio. Ocorre que a 1ª
etapa das obras já estava praticamente concluída quando dos trabalhos de fiscalização restando
ainda o início das 2ª e 3ª Etapas, que encontrava-se suspenso pois estas etapas não estava
contempladas no Convênio firmado com a Codevasf, de modo que seus inícios dependiam de
obtenção de recursos por parte da Prefeitura.
101. Ocorre que, após a inspeção realizada e com base nas constatações apresentadas no
presente relatório, entende-se que a medida mais apropriada para prevenir irregularidades na
medição dos serviços de escavação de materiais rochosos seja determinar à Prefeitura e ao órgão
federal responsável adotem as medidas necessárias à caracterização do material do subleito
existente a fim de que o projeto referente às 2ª e 3ª etapas passem a atender os preceitos legais no
que se refere à definição das soluções técnicas e à determinação do custo da obra com nível de
precisão adequado.
102. Dessa forma, será proposto determinar à Codevasf e à Prefeitura de Floriano que
somente deem continuidade à 2ª etapa das obras de esgotamento sanitário de Floriano, caso sejam
utilizados recursos federais, ainda que para custear em parte o empreendimento, a partir do
momento em que houver deliberação do TCU acerca da adequadação dos estudos e levantamentos
geotécnicos a serem realizados pela Prefeitura de Floriano para caracterizar materiais a serem
escavados, de modo a atender aos preceitos do art. 6º, inc. IX da Lei nº 8.666/1993. Essa
caracterização pressupõe, entre outros aspectos, definir os volumes de cada material, as suas
localizações, bem como estabelecer critérios de medição objetivos, de modo que não seja
transferida para a fiscalização da obra a responsabilidade por classificar in loco os materiais
escavados.
103. No que se refere à medida cautelar em vigor expedida no âmbito do Acórdão
1890/2011-TCU-Plenário, considerando que as obras referentes à 1ª etapa já estão concluídas e
pagas, verifica-se que a medida não está efetivamente produzindo efeitos para os serviços
contemplados nesta etapa. Por sua vez, ainda não se concretizou o aporte de recursos federais
para a execução da segunda etapa. E, ainda que se concretize, caso seja acatada a proposta de
determinação acima apresentada, não haveria riscos de se pagar escavação de rochas brandas
como se fossem rochas duras, pois a Prefeitura somente dará seguimento às obras após saneados
os problemas identificados na caracterização do material existente no subsolo.
104. Diante do exposto, entende-se que a medida cautelar exarada perdeu o objeto, razão
pela qual será proposto ao Tribunal que a cautelar determinada por meio do item 9.1 do Acórdão
1890/2011-TCU-Plenário deixe de produzir efeitos.
III.B) CARACTERIZAÇÃO DOS BOTA-FORAS E DAS DISTÂNCIAS MÉDIAS DE
TRANSPORTE
III.B.1) Argumentos apresentados
105. Conforme disposto no item “II.B.3” desta instrução, o superfaturamento relativo aos
bota-foras, R$ 368.694,49, é decorrente de novos cálculos para ajustar os dispêndios com os
serviços de “Carga e descarga de material”, “Espalhamento de rocha em bota-fora” e
“Transportes” desses materiais em função das seguintes constatações feitas durante a auditoria e
durante a inspeção:
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 006.064/2011-6
a) no bota-fora de Pedro Canudo (PI-140, km 10), havia tão somente 2.124 m³ de material,
cuja DMT seria de 10 km;
b) no canteiro de obras não há deposição de materiais de bota-fora;
c) os dezessete bota-foras localizados na área urbana tiveram a sua real existência
constatada, entretanto, não seria justificável acrescentar o fator de empolamento de 1,25 a esses
materiais e a DMT deveria ser de 0,5 km.
106. As três entidades chamadas em oitiva corroboraram análise feita nestes autos de que a
utilização da DMT de 10 km para a totalidade dos volumes de bota-foras não foi adequada. A fim
de corrigir essa irregularidade, estabeleceram as novas DMT sem, contudo, apresentar elementos
que as justificassem. São elas:
Tabela 12: DMT segundo entidades responsáveis pela obra.
Prefeitura (peça 142, p. 16)
Contratada (peça 143, p. 17)
Pedro Canudo (km)
10
10
Canteiro de obras (km)
1,93
2,1
Zona urbana (km)
0,9
0,896
107. A Contratada discordou, sem apresentar evidências, das constatações feitas pelos
técnicos do TCU de que, em Pedro Canudo, havia apenas 2.124 m³ de material rejeitado de obra e
de que não havia esse tipo de material no canteiro de obras (peça 143, p. 17).
108. Também foi dito que a supressão do coeficiente de empolamento (1,25) não seria
adequada, pois:
a) o material não foi compactado com rolos compactadores, porém sofreu a compactação
devido ao espalhamento mecânico, tráfego de caçambas durante a deposição do material e a
lixiviação provocada pela água das chuvas (peça 142, p. 15 e peça 143, p. 17)
b) o volume de material transportado não pode ser o mesmo do material contido nos botaforas uma vez que, após o movimento de caminhões e máquinas espalhadoras do material sobre as
camadas depositadas e também em função de intempéries, certamente houve compactação desses
materiais, resultando em volume menor que o transportado (peça 144, p. 19).
109. A partir dessas considerações, a PMF alegou ter encaminhado ofício à Contratada em
que, por meio de planilha, requer a devolução de R$ 234.065,79. Por sua vez, a Contratada alegou
que a irregularidade é de R$ 213.111,88. Registre-se que não houve comprovação dessas
negociações. Apenas foram apresentados os cálculos (peça 142, p. 20 e peça 143, p. 17).
110. Por fim, a Codevasf acrescentou que, neste tipo de obra, não há controle das retiradas
de material, pois esses trabalhos são realizados em campo aberto, descentralizado e somente após
a execução de todos os serviços, inclusive do reaterro da vala, momento em que não há fiscal na
obra, nem mesmo funcionários. Esse fato conduz a que as medições dos materiais descartados
sejam realizadas a partir do corte na vala, ou seja, a partir das medições de materiais escavados e
não a partir dos bota-foras como fez o TCU. A Companhia concluiu que, como todos os materiais
provenientes da escavação de rochas são descartados, seria exatamente esse o volume de materiais
que deveria se medido e pago como bota-foras.
III.B.2) Análise dos argumentos apresentados pelas entidades chamadas em oitiva
111. Conforme disposto retro, as entidades responsáveis pela obra reconheceram que o
pagamento da DMT de 10 km para os materiais de bota-fora foi incorreto. Contudo, não adotaram
as DMT contidas no relatório de inspeção (10 km para o Pedro Canudo e 0,5 km para a área
urbana). Sem apresentar elementos que as justificassem, estabeleceram que as distâncias corretas
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 006.064/2011-6
seriam 10 km para Pedro Canudo e 0,9 km para a área urbana e, na média, 2,0 km para o canteiro
de obras.
112. Percebe-se que não houve critério para estabelecer os 0,9 km para a área urbana. Por
outro lado, a peça 126 destes autos elaborada durante o relatório de inspeção evidencia que a área
da obra é suficientemente coberta quando se projetam circunferências de 0,5 km de raio, com
centros nos dezessete bota-foras, indicando que essa distância é adequada para ser utilizada como
DMT. Assim, mantém-se esse valor de 0,5 km como DMT para a área urbana da obra de Floriano.
113. Para a área do canteiro de obras, apesar de as entidades se manifestarem pela DMT de
2,0 km, elas não comprovaram a existência de materiais de bota-fora naquele local. Conforme
registrado no relatório de inspeção, “para a área do canteiro de obras, há tão somente a
deposição de seixos destinados à fabricação de manilhas de concreto que não se caracterizam
como materiais de bota-fora (peça 125, foto 1 e 2)”. Assim, não há materiais que necessitem dessa
DMT de 2,0 km.
114. Também não foram trazidos elementos que pudessem corroborar a medição de
5.308,61 m³ de bota-fora em Pedro Canudo (peça 62, p. 16), até a décima medição, em vez dos
2.124 m³ calculados durante a fase de auditoria (peça 52, p. 47). Diante disso, mantêm-se esses
2.124 m³ de material de bota-fora com DMT de 10 km para a localização Pedro Canudo.
115. Segundo as entidades chamadas em oitiva, o material dos bota-foras sofreu
compactação em relação aos respectivos volumes transportados uma vez que o espalhamento
mecânico, o tráfego de caçambas durante a deposição do material e a lixiviação provocada pela
água das chuvas provocaram esse adensamento. Entretanto, não há novos elementos que possam
alterar o entendimento manifestado no relatório de inspeção, pois não ficou comprovada a
realização de espalhamento e compactação de todos os bota-foras. As fotos 3 a 6 da peça 125
comprovam esse fato. Assim, o acréscimo de 25% ao volume dos bota-foras para se obter o volume
de carga, transporte e espalhamento não procede.
116. A fim de alegar que os cálculos de volume de bota-fora realizados pelo TCU estariam
inadequados, a Codevasf afirmou que o correto seria medir esse material a partir dos volumes de
escavação de rocha. Ocorre que os volumes calculados, afora o de Pedro Canudo, provêm de
informações dos próprios responsáveis. Os únicos ajustes realizados foram no fator de
empolamento e na constatação de que não há material rejeitado no canteiro de obras. Assim, neste
caso, vincular os volumes das escavações de rocha aos volumes de bota-foras é improcedente.
117. Diante do analisado, conclui-se que o superfaturamento relativo aos materiais de botafora até a décima medição corresponde ao valor calculado no relatório de inspeção, R$ 368.694,49
e descrito na tabela que segue. Em função disso, será proposto determinar à Prefeitura de Floriano
que glose esse valor dos pagamentos futuros a que a Contratada tiver direito
Tabela 13 – Cálculo relativo aos novos volumes de bota-foras e nova DMT
Cálculo do superfaturamento relativo aos bota-foras
Quantidade
Preço
Quantidade
constatada durante
Unitá
acumulada
auditoria e
Discriminação
Unid
rio
até a 10ª
inspeção, conforme
(R$)
medição
Anexo V
(a)
(b)
(c)
Carga e descarga de material
m³
3,63
39.934,84
24.323,52
Espalhamento de rocha em bota-fora
m³
1,65
39.934,84
24.323,52
Transporte de material, dmt de 10,0 km m³xkm
0,78
399.348,37
21.240,00
Bota-fora Pedro Canudo
Transporte de material, dmt de 0,5 km m³xkm
0,78
0
11.099,76
Superfaturamento
de quantitativo
(R$)
(b – c) x a
56.669,10
25.758,68
294.924,53
-8.657,81
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
17 bota-foras localizados na cidade
Obs. 1: 21.240=2.124 m3 x 10 km
TC 006.064/2011-6
Total
R$ 368.694,49
Obs. 2: 11.099,76=(24.323,52-2.124,00) m3 x 0,5 km, correspondente ao valor devido e não pago pelo transporte de 0,5
km. Portanto, corresponde a um crédito (superfaturamento negativo).
IV – CONCLUSÃO
118. O presente processo trata da fiscalização nas obras de esgotamento sanitário da cidade
de Floriano/PI. Neste momento, analisam-se as alegações trazidas pela Prefeitura de Floriano,
pela Construtora Jurema Ltda e pela Codevasf em resposta às oitivas decorrentes do relatório de
inspeção elaborado em cumprimento ao item 9.2 do Acórdão 1890/2011-TCU-Plenário. Os
indícios de irregularidade citados nesse relatório foram:
a) sobrepreço global de R$ 10.632.939,83 decorrente da existência, na planilha contratada,
de serviços de escavação em rocha dura quando o material rochoso de Floriano deveria ser
caracterizado como rocha branda;
b) superfaturamento até a décima medição de R$ 3.358.038,21 decorrente da constatação de
medições de serviço de escavação em rocha dura quando os materiais escavados deveriam ser
classificados como rocha branda;
c) falhas nas medições em campo ocasionando superestimativa de volume escavado e
transferência de quantitativos de materiais de 1ª e 2ª categoria para materiais rochosos;
d) falhas nos cálculos de volume decorrentes das notas de serviço ocasionando
superestimativa do volume medido e transferência de quantitativos de materiais de 1ª e 2ª categoria
para materiais rochosos;
e) superfaturamento no valor de R$ 368.694,49 decorrente de medições a maior dos volumes
de bota-foras, bem como de incorreção nos valores das distâncias médias de transporte (DMT);
119. Os dois primeiros itens correlacionam-se com a medida cautelar contida no item 9.1 do
Acórdão 1890/2011-TCU-Plenário, em que se entendia não haver rochas duras em Floriano.
Ocorre que a Contratada demonstrou, por meio da composição de custos de uma escavação
realizada durante a inspeção, que o custo daquele serviço naquele ponto (escolhido por ela) era
compatível com os de rochas duras. Assim, comprovou-se a existência de rochas duras naquela
localidade. Diante disso, será proposto que a cautelar deixe de produzir efeitos.
120. Em que pese ter demonstrado a ocorrência de rochas duras em Floriano, as entidades
chamadas em oitiva não produziram os elementos caracterizadores dos materiais de escavação
daquela localidade, como o grau de dureza, o grau de alteração e as respectivas quantidades,
conforme sugerido no relatório de inspeção. A partir da constatação de que o projeto básico da
obra não contempla informações que possam subsidiar essa análise, chega-se à conclusão de que a
obra não possui os elementos necessários para a sua continuidade, pois não se sabe as quantidades
que serão escavadas de cada material, bem como não se sabe a localidade em que se encontram
esses materiais. Pode-se dizer, também, que apenas foi comprovada a existência da rocha dura,
mas ainda não são conhecidas as características desse material, como as descritas retro (dureza,
grau de alteração e quantidades).
121. Além disso, registre-se que os critérios de escavação também não estão bem definidos.
O limiar entre os materiais de primeira categoria, segunda categoria, rocha branda e rocha dura
não estão caracterizados. A possibilidade de escavar rochas brandas com o uso da concha da
retroescavadeira, por exemplo, conduz à remuneração da Contratada por um valor que não reflete
o inicialmente projetado e faz aumentar os volumes de rocha dura em detrimento de rochas
brandas. Acrescente-se, contudo, que não se confirmou o indício de cálculos incorretos nas notas
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 006.064/2011-6
de serviço ante a afirmação de que a cota da rocha branda não consta desses documentos.
Contudo, esse fato não afasta as falhas relativas à caracterização inadequada dos materiais de
escavação e respectivos volumes, pois os supostos cálculos incorretos apenas agravavam a
irregularidade. Assim, conclui-se que permanece o indício de transferência de materiais, fato que
ocasiona dano ao Erário.
122. Diante disso, faz-se necessário averiguar a quantidade dos diferentes materiais
escavados até este momento na obra de Floriano. A fim de cumprir esse objetivo, será proposto ao
Tribunal que requisite, com fundamento no artigo 101 da Lei 8.443/1992, c/c o artigo 297 do
Regimento Interno do TCU, assessoramento técnico da Polícia Federal para a realização de
trabalhos de campo com a utilização do GPR – Ground Penetrating Radar – naquela localidade.
Esse trabalho demanda o encaminhamento ao TCU de cópia de todas as notas de serviço e
memórias de cálculo relativas à execução da obra até este momento, bem como das respectivas
notas fiscais emitidas pela Contratada.
123. Também será proposto ao Tribunal determinar à Codevasf e à Prefeitura de Floriano
que realizem, com os meios que julgarem necessários e suficientes, estudos geotécnicos com vistas
a caracterizar os materiais de escavação dessa obra de modo a atender aos preceitos do 6º, inc. IX
da Lei nº 8.666/1993, encaminhá-los ao Tribunal para análise para, posteriormente, dar sequência
à obra. Essa caracterização pressupõe, entre outras, definir os volumes de cada material, as suas
localizações, bem como estabelecer critérios objetivos para classificá-los que não ensejem
transferir para a fiscalização da obra a responsabilidade por essas atribuições.
124. Por fim, foram analisadas as questões relacionadas aos bota-foras. Nesse caso, as
entidades chamadas em oitiva reconheceram que o pagamento da DMT de 10 km para os materiais
de bota-fora foi incorreto. Contudo, sem apresentar elementos que justificassem a impugnação, não
adotaram as DMT contidas no relatório de inspeção (10 km para o bota-fora Pedro Canudo e 0,5
km para os da área urbana). Assim, mantêm-se as análises feitas no relatório de inspeção.
125. As entidades também não comprovaram as alegações de que, no bota-fora de Pedro
Canudo (PI-140 km 10) e no local do canteiro de obras (PI-140 km 2), haveria materiais rejeitados
da obra em quantidade superior ao calculado no relatório de auditoria e confirmado no relatório
de inspeção. Apenas afirmaram discordar das conclusões dos técnicos do TCU. Em função disso,
mantêm-se os 2.124 m³ de material de bota-fora com DMT de 10 km para a localização Pedro
Canudo e de nenhum material para o canteiro de obras.
126. Afora isso, as entidades chamadas em oitiva alegaram que seria improcedente retirar o
empolamento de 25% ao volume dos bota-foras, pois aquele material sofreu compactação em
relação aos respectivos volumes transportados uma vez que o espalhamento mecânico, o tráfego de
caçambas durante a deposição do material e a lixiviação provocada pela água das chuvas
provocaram esse adensamento. Entretanto, essas alegações não guardam relação com as
evidências. Por meio da peça 125, fotos 3 a 6, nota-se que não ficou comprovada a realização de
espalhamento e compactação para todos esses locais. Assim, o acréscimo de 25% ao volume dos
bota-foras para se obter o volume de carga, transporte e espalhamento não procede.
127. Diante do analisado, conclui-se que o superfaturamento relativo aos materiais de botafora até a décima medição corresponde ao valor calculado no relatório de inspeção,
R$ 368.694,49. Em função disso, será proposto ao Tribunal que determine à Prefeitura de Floriano
que glose esse valor dos pagamentos futuros a que a Contratada tiver direito.
128. Registre-se, por fim, que o Contrato está dividido em três etapas e alcança o montante
de R$ 77.111.766,80. Até este momento, apenas a primeira etapa foi executada no total de
R$ 26.001.087,23. Outrossim, os dados constantes destes autos apontam que as escavações até a
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TC 006.064/2011-6
décima medição montam em 65.626,83 m³ de um total de 386.063,04 m³ previstos no contrato,
representando 17% desse serviço. Assim, ainda há expressivo percentual da obra a ser executado.
V – PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
129. Ante o exposto, propõe-se o encaminhamento dos autos ao gabinete do Exmo. Ministro
Relator José Jorge com as seguintes propostas:
129.1. com fulcro no art. 43, I, c/c o art. 250, II, do Regimento Interno do TCU determinar à
Prefeitura Municipal de Floriano/PI que, em relação ao Contrato 247/2009, firmado com a
Construtora Jurema:
129.1.1. glose nas futuras medições o valor de R$ 368.694,49 (trezentos e sessenta e oito mil,
seiscentos e noventa e quatro reais e quarenta e nove centavos), correspondente à correção dos
volumes de bota-foras dessa obra, bem como da correção das DMT incorridas para a deposição
desses materiais, bem como apresente a comprovação desse fato ao TCU no prazo de 30 (trinta)
dias;
129.1.2 encaminhe ao TCU, no prazo de 15 (quinze) dias, cópia em meio magnético,
preferencialmente em planilha eletrônica no formato “xls”, de todas as notas de serviço relativas à
execução da obra até este momento, das memórias de cálculo dos levantamentos topográficos que
fundamentaram os pagamentos relacionados às escavações da obra, bem como das notas fiscais da
obra emitidas pela Contratada;
129.2 determinar à Codevasf e à Prefeitura de Floriano que devem ser observados os
seguintes condicionantes caso sejam utilizados recursos federais para custear a segunda e terceira
etapas das obras de esgotamento sanitário de Floriano:
129.2.1. realização de estudos geotécnicos suficientes à caracterização dos volumes de
materiais existentes, segundo a resistência ao desmonte mecânico de modo a atender aos preceitos
do art. 6º , IX, da Lei 8.666/93;
129.2.2. estabelecimento de critérios de medição objetivos para o pagamento dos materiais
escavados, formalizado por meio de aditivo contratual;
129.3. com fundamento no § 5º do art. 276 do Regimento Interno/TCU, revogar a medida
cautelar determinada por meio do item 9.1 do Acórdão 1890/2011-TCU-Plenário;
129.4. requisitar, com fundamento no artigo 101 da Lei 8.443/1992, c/c o artigo 297 do
Regimento Interno do TCU, assessoramento técnico da Polícia Federal para a realização de
levantamentos geotécnicos com a utilização do GPR - Ground Penetrating Radar - em Floriano/PI,
com o objetivo de averiguar a quantidade dos diferentes materiais escavados até este momento na
obra de implantação do sistema de esgotamento sanitário dessa localidade.”
É o Relatório.
VOTO
Versam originalmente os presentes autos de auditoria realizada pela Secob-3 na
Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e Parnaíba – Codevasf e na Prefeitura
Municipal de Floriano/PI, no âmbito do Fiscobras 2011, com o objetivo de fiscalizar os projetos, obras
e serviços do sistema de esgotamento sanitário do referido município, referente ao Programa de
Trabalho n.º 18.544.1305.10RM.0001/2011 - “Implantação, Ampliação ou Melhoria de Sistemas
Públicos de Esgotamento Sanitário em Municípios das Bacias do São Francisco e Parnaíba.”
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I - HISTÓRICO
2.
Conforme Relatório precedente, em cumprimento ao subitem 9.2 do Acórdão 1890/2011 –
Plenário, a Secob-3 realizou inspeção nas obras do sistema de esgotamento sanitário do Município de
Floriano/PI com finalidade de:
a) verificar se os serviços de escavação em rocha estavam ocorrendo em “rocha branda”
ou “rocha dura”;
b) atestar a proporção de rocha adotada na memória de cálculo da Prefeitura Municipal;
c) comprovar a existência de mais de um bota-fora alegada pela Codevasf.
3.
Após os testes de campo e análise de notas de serviço, assim como consulta aos manuais e
bibliografia disponíveis, a equipe de inspeção deste Tribunal formulou, em linhas gerais, as seguintes
conclusões:
a) as rochas no local das obras seriam classificadas como “rochas brandas”, não havendo
indícios da existência de “rochas duras” na região do município de Floriano/PI;
b) não foi possível atestar a proporção de rocha contida no projeto básico da obra de
Floriano, nem mesmo nas planilhas até a décima medição;
c) há indícios de que as medições realizadas em campo não são fidedignas em razão de três
das seis escavações apresentarem sinais de transferência de quantitativos de materiais de 1ª e 2ª
categoria para materiais rochosos;
d) a análise de 32 notas de serviço (dados topográficos x cubação) também apresentou
indícios de transferência de quantitativos de materiais de 1ª e 2ª categoria para materiais rochosos, em
percentuais que se aproximam dos obtidos na amostra de seis escavações;
e) observou-se que 22 notas de serviço das 54 analisadas apresentam volume de rocha
medido, mas sem registro da cota dessas rochas, o que restringe a análise do quantitativo dos diversos
materiais pagos;
f) comprovou-se a existência de mais de um bota-fora alegado pelo Codevasf, porém foram
constadas medições a maior dos volumes de bota-fora, em razão dos quantitativos encontrados no
canteiro de obras e na localidade de Pedro Canudo e do fator de empolamento (1,25) utilizados nos
demonstrativos, além de incorreção dos valores das distâncias médias de transporte (DMT).
4.
Em face disso, a equipe de inspeção propôs a realização de oitivas da Prefeitura de
Floriano/PI, da Construtora Jurema Ltda. e da Companhia de Desenvolvimento do Vale do São
Francisco – Codevasf, nas pessoas de seus representantes legais, para que se manifestassem acerca dos
seguintes indícios de irregularidade relativos ao Contrato n.º 247/2009:
a) sobrepreço global de R$ 10.632.939,83, decorrente da existência na planilha contratada
de serviços de escavação em rocha dura quando o material rochoso de Floriano deveria ser
caracterizado como rocha branda;
b) superfaturamento até a décima medição de R$ 3.358.038,21, decorrente da constatação
de medições de serviço de escavação em rocha dura quando os materiais escavados são classificados
como rocha branda;
c) falhas nas medições em campo ocasionando superestimativa de volume escavado e
transferência de quantitativos de materiais de 1ª e 2ª categoria para materiais rochosos;
46
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 006.064/2011-6
d) falhas nos cálculos de volume decorrentes das notas de serviço ocasionando
transferência de quantitativos de materiais de 1ª e 2ª categoria para materiais rochosos;
e) superfaturamento no valor de R$ 368.694,49, decorrente de medições a maior dos
volumes de bota-foras da obra de esgotamento sanitário de Floriano, bem como de incorreção nos
valores das distâncias médias de transporte (DMT).
5.
Com base na autorização constante do subitem 9.3. da referida deliberação, a Secob-3
promoveu as oitivas das respectivas entidades/empresa, sendo que as manifestações apresentadas
(peças 142 a 145) foram objeto de análise da instrução constante da peça 150 do processo, com as
seguintes conclusões gerais:
a) embora não tenham sido apresentados elementos caracterizadores dos materiais de
escavação da localidade, como o grau de dureza e o grau de alteração, a empresa contratada logrou
comprovar que, em ao menos um local, o custo da escavação era compatível com aqueles previstos
para escavação em rocha dura;
b) os critérios de medição do contrato não estão bem definidos, possibilitando, assim, a
transferência de materiais de 1ª e 2ª categoria para materiais rochosos, não restando, por outro lado,
comprovado erros de cálculo nas nota de serviços apresentadas;
c) inadequação da DMT utilizada para o cálculo dos serviços de bota-fora, bem assim dos
respectivos volumes, em razão do fator de empolamento utilizado e o dos quantitativos encontrados no
canteiro de obras e na localidade de Pedro Canudo.
6.
Em consequência, a unidade técnica propõe, em síntese, a expedição de determinações à
Prefeitura Municipal de Floriano/PI e à Codevasf com vistas, respectivamente, à glosa nas futuras
medições dos valores indevidamente pagos a título de serviços de bota-fora e à adoção de medidas
condicionantes para o prosseguimento da obra, além da revogação da cautelar anterior e da requisição
de serviços especializados do Departamento de Polícia Federal.
7.
Feito esse resumo, passo a então fazer minhas considerações, segmentando a análise em
tópicos, no intuito de facilitar a compreensão dos Nobres Pares.
II - CARACTERIZAÇÃO DAS ROCHAS EM “BRANDAS” OU “DURAS” PARA FINS DE
QUANTIFICAÇÃO DOS SERVIÇOS DE ESCAVAÇÃO.
8.
No tocante a este tópico, recorde-se inicialmente que a equipe de inspeção deste Tribunal,
corroborando o posicionamento lançado no Voto condutor do Acórdão 1890/2011 – Plenário, concluiu
que as rochas nos locais de escavação deveriam ser classificadas como “brandas” e que não haveria
indícios da existência de “rochas duras” na localidade.
9.
Após análise dos esclarecimentos, a instrução conclusiva da Secob-3 considerou que,
apesar de as entidades não lograrem apresentar elementos caracterizadores dos materiais de escavação
da localidade, como o grau de dureza e de alteração da rocha, a empresa contratada conseguiu
demonstrar, ao menos em um local indicado, que a escavação realizada durante a inspeção apresentava
custo compatível com o previsto para execução de serviço em rocha dura, indicando, assim, a
existência na região de rochas dessa categoria.
10.
Embora a unidade técnica tenha ressalvado que tal constatação específica não espelhava a
realidade de toda a obra, o fato é que admitiu a possibilidade de ocorrência de rochas duras no
município de Floriano, de modo que a premissa acerca da inexistência dessa material na região restou
abalada e, por consequência, os indícios de sobrepreço/superfaturamento, em virtude de previsão e/ou
pagamentos de serviços a título de escavação em rocha dura.
47
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 006.064/2011-6
11.
Dessa forma, diante dos novos elementos colacionados aos autos e da conclusão acima
acerca do custo compatível do serviço de escavação executado com aquele previsto para rocha dura,
vejo que, diferente do que outrora havia concluído, o deslinde do processo não se resume a verificação
da existência ou não de rocha dura na localidade, mas também das dificuldades impostas à empresa
contratada para a realização dos serviços.
12.
Digo, assim, porque na situação apresentada, a conclusão da unidade técnica de que se
tratava de “rocha dura” não adveio da classificação geológica do material extraído, a dureza ou grau de
alteração da rocha, mas sim da composição dos custos dos serviços realizados, de modo que esse fator
também deve ser consideração na aferição dos valores a serem pagos à contratada pela realização dos
serviços, o que, no caso, denota relevante a preocupação da Secob-3 quanto à definição dos critérios de
medição dos serviços, conforme adiante analisado.
13.
Nada obstante o reconhecimento dessa circunstância, ou seja, de que o grau de dificuldade
de realização dos serviços também deve ser sopesado na apuração dos valores devidos à contratada,
isso não afasta a necessidade de que seja bem caracterizada a natureza dos materiais de escavação, o
que efetivamente não foi feito no empreendimento em apreço, sendo sob este aspecto falho o projeto
básico.
14.
Como destacou a Secob-3, a ausência de elaboração de projeto básico com nível de
precisão apropriado à caracterização da obra, especialmente dos materiais de escavação, além de
configurar violação à Lei de Licitações (art. 6º, inciso IX, da Lei n.º 8.666, de 1993), foi determinante
para que a equipe de auditoria apontasse indícios de sobrepreço e superfaturamento em relação aos
serviços em comento.
15.
De fato, não foram realizados estudos mais aprofundados, a exemplo de ensaios de
resistência à compressão, para que se pudesse se determinar a natureza do terreno, havendo tãosomente a utilização de resultados de sondagens a trado realizadas em 1988, as quais, segundo a
instrução, não são aptas a adentrarem no material rochoso e determinarem a natureza do terreno,
levando-se em conta as características das rochas do Município de Floriano, especialmente para fins de
classificação (rochas duras ou brandas).
16.
Nesse intuito, vejo que foram colacionados aos autos diversas fotografias objetivando
comprovar a existência de rochas duras na localidade, as quais, contudo, não se mostram suficientes
para fins propostos, ou seja, demonstrar a adequação dos valores pagos a título de serviços de
escavação. Se fossem assim, as fotografias produzidas pela equipe de auditoria e inspeção já seriam o
bastante para caracterizar a natureza das rochas na localidade, o que, no entanto, verificou-se não ser.
17.
A propósito, especificamente acerca de relatório produzido (peça 145) por geólogo
contratado pela Codevasf para elucidar as questões levantadas pela auditoria deste Tribunal, embora
possa contribuir de alguma forma para dar uma visão geral do solo da região, entendo que ele padece
da mesma falha que elementos juntados nas oitivas realizadas, ou seja, amparou-se exclusivamente em
fotografias, sem, contudo, apresentar elementos mais robustos acerca da natureza, a exemplo dos
estudos propostos pela equipe de auditoria.
18.
Em face disso, julgo que não seja suficiente para, com base exclusivamente nele, atestar a
regularidade de pagamentos à contratada, até porque sua conclusão acerca da proporção de rocha
encontrada nas escavações é completamente díspare daquela apurada nas medições e no projeto básico.
Por exemplo, enquanto as medições efetivadas apontam que a proporção de rocha branda e dura no
material escavado é de 20% e 29%, respectivamente, no referido trabalho seria de 48% e 40%, nessa
ordem.
19.
Deste modo, considero apropriada a proposta da unidade técnica de se determinar à
Codevasf e à Prefeitura de Floriano que observem, como condicionante para o prosseguimento das
48
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TC 006.064/2011-6
obras, a realização de estudos geológicos suficientes à caracterização dos volumes de materiais
existentes, sobretudo rocha branda e rocha dura, em atendimento ao disposto no art. 6º, inciso IX, da
Lei de Licitações.
20.
Registro que esse procedimento, aliado à definição clara e objetiva dos critérios de
medição, como se verá adiante, assegurará que os pagamentos a serem realizados à contratada sejam
feitos de forma justa, evitando, assim, que seja remunerada por serviços que não executou. Realmente,
ainda que os critérios de medição estejam bem definidos, a correta caracterização da natureza do solo
escavado evita com que sejam realizados serviços desnecessários ou acima do grau de dificuldade
exigido, apenas para o recebimento de valores a maior.
21.
No tocante à cautelar anteriormente expedida, por intermédio do subitem 9.1 do
Acórdão 1890/2011 – Plenário, no sentido de que a Prefeitura Municipal de Floriano/PI passasse a
efetuar os pagamentos de serviços a título de escavação de valas em rocha com base no preço
estabelecido para serviços de “escavação de valas em rocha branda a frio”, abstendo-se de utilizar os
valores relativos à “escavação de valas em rocha dura a frio”, entendo como unidade instrutiva que ela
perdeu seu objeto, vez que não mais presentes os pressupostos para sua vigência.
22.
Em primeiro lugar, diante da constatação de existência de rochas duras na localidade não
se pode asseverar, neste momento, pela existência de sobrepreço/superfaturamento em decorrência dos
serviços de escavação em rocha. Em segundo, a medida não está mais surtindo efeito, tendo em vista
que a 1ª etapa da obra já está concluída e paga, não havendo ainda previsão de novo aporte de recursos
federais para o prosseguimento do empreendimento.
III – PROPORÇÃO DE ROCHA “BRANDA” E “DURA” ADOTADA NA MEMÓRIA DE
CÁLCULO DA PREFEITURA.
23.
Como mencionado na parte introdutória do presente Voto, não foi possível à equipe de
inspeção atestar a proporção de rocha adotada na memória de cálculo da Prefeitura Municipal de
Floriano/PI, nem mesmo nas planilhas até a décima medição, sendo que tal apuração visava elucidar a
suspeita da equipe de auditoria de que os percentuais utilizados pela municipalidade estavam
incorretos, a saber:
a) material de 1ª categoria: 15% do volume total de escavação;
b) material de 2ª categoria: 15% do volume total de escavação;
c) rocha branda: 28% do volume total de escavação;
d) rocha dura: 42% do volume total de escavação.
24.
Em que pese isso, a equipe de inspeção levantou a possibilidade de falhas nas medições
dos serviços que estavam sendo realizados, com a superestimativa do volume escavado e a
transferência de quantitativos de materiais de 1ª e 2ª categoria para materiais rochosos, além de erros
de cálculos nas respectivas notas de serviço da empresa contratada.
25.
Colhidas as manifestações das entidades e da empresa contratada, a instrução considerou
descaracterizados os erros de cálculo nas notas de serviço da empresa, indício esse decorrente do fato
de não ter sido apresentado, no momento oportuno, à equipe de inspeção comprovação das cotas de
rocha branda medida. A documentação, no entanto, juntada aos autos nessa fase processual
demonstrou a adequação e pertinência dos cálculos, restando, portanto, afastada a irregularidade.
26.
No entanto, entende a instrução que esse fato nada altera a constatação de indício de
transferência de materiais de 1ª e 2ª categoria para materiais rochosos, o que teria sido motivado pela
ausência de critérios claros para classificar os materiais escavados, eis que o projeto básico assim não
49
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o fez. Segunda a Secob-3, somente após a requisição da equipe de auditoria é que houve a definição
desses critérios, ocorrendo mesmo assim discrepância entre as informações encaminhadas pela
Prefeitura Municipal e aquelas repassadas pela empresa contratada e pela Codevasf.
27.
Assim, concluindo pela inadequação dos critérios de medição atualmente utilizados, a
equipe propõe em relação a essa constatação que se determine à Codevasf e à Prefeitura Municipal de
Floriano/PI, também como condicionante ao prosseguimento da obra com a utilização de recursos
federais, o estabelecimento de critérios de medição objetivos para o pagamento dos materiais
escavados, formalizado por meio de aditivo contratual.
28.
Relativamente aos indícios de medição incorreta, a instrução destaca que a quantificação
de um possível dano ao erário somente será possível a partir do momento em que houver a estimativa
dos diferentes tipos de material escavado, o que poderia ser feito mediante a utilização do
equipeamento GPR (Ground Penetrating Radar), ou outro método não destrutivo. Considerando que o
Departamento de Polícia Federal detém o referido equipamento, propõe a equipe que o Tribunal
requisite ao referido órgão, com fundamento no art. 101 da Lei n.º 8.443, de 1992, c/c o art. 297 do
Regimento Interno do TCU, o assessoramento técnico para a realização de trabalhos de campo com a
utilização do GPR.
29.
No pertinente à necessidade do estabelecimento de critérios de medição objetivos para o
pagamento dos serviços de escavação, reputo inteiramente adequada as conclusões da instrução, haja
vista que as constatações da equipe de inspeção evidenciaram mais uma vez a inadequação do projeto
básico da obra, sobretudo em razão dos serviços que estão sendo realizados.
30.
Com efeito, os critérios atualmente empregados possibilitam, por exemplo, que serviços de
escavação executados em materiais de primeira categoria, ou no máximo de segunda categoria, sejam
pagos como se fossem da natureza de rocha branda, logicamente mais caros, redundando, portanto, em
prejuízo ao erário. Isso, segundo a instrução, decorre do fato de o limiar entre os materiais de primeira
categoria, segunda categoria, rocha branda e rocha dura não estarem bem caracterizados ou delineados,
podendo um material de fácil extração ser pago como outro de maior dificuldade. Portanto, mostra-se
pertinente a proposta da unidade de se condicionar o prosseguimento da obra à adoção da providência
sugerida.
31.
No tocante aos serviços pretéritos, ou seja, aqueles que já foram medidos e pagos, entendo
que a apuração de eventual dano ao erário somente se justificaria se houvesse comprovação irrefutável
de que a irregularidade se estendeu a todas as medições realizadas. Todavia, verifico que a amostra
utilizada pela unidade técnica para suas inferências correspondeu a apenas 6 (seis) escavações
efetivadas durante a inspeção e ao exame de 32 (trinta e duas) notas de serviços, de um universo de
1000 (um mil) notas até então lavradas, o que, no meu sentir, representa uma amostra muito pequena
para que se possa daí fazer generalizações.
32.
Não se descarta a ocorrência de medições incorretas, o que, em parte, pode ser atribuído à
divergência dos critérios adotados, já que não restou evidenciada má-fé dos responsáveis. Todavia, a
existência do suposto dano é duvidosa, pois, ao contrário da proporção prevista na memória de cálculo,
os serviços pagos até a 10ª medição concentraram-se justamente nos serviços de menor valor, ou seja,
de 1ª e 2ª categoria, o que, de certo modo, reduz a abrangência da irregularidade. A propósito, a equipe
verificou a seguinte proporcionalidade nos materiais escavados:
a) material de 1ª categoria: 27% do volume total de escavação;
b) material de 2ª categoria: 24% do volume total de escavação;
c) rocha branda: 20% do volume total de escavação;
d) rocha dura: 29% do volume total de escavação.
50
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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33.
Ademais, sabendo-se da dificuldade em se precisar a proporção dos materiais, como duas
vezes pôde presenciar a equipe da Secob-3, entendo questionável a eficácia do referido equipamento
para o fim proposto, pois, ao que se depreende da instrução, ele não fará distinção entre os 4 (quatro)
tipos de materiais acima especificados, mas tão somente entre materiais rochosos e os demais, de
modo que a diferença a ser apurada poderá não ser suficiente para firmar qualquer conclusão.
34.
Portanto, deixo de acolher a proposta da unidade técnica, não afastando, porém, a
possibilidade de que, no futuro, a requisição possa ser efetivada, especialmente para certificar a
correção e adequação dos estudos geológicos determinados à Prefeitura Municipal de Floriano/PI e à
Codevasf para o prosseguimento das obras em apreço.
IV) CARACTERIZAÇÃO DOS BOTA-FORAS E DAS DISTÂNCIAS MÉDIAS DE
TRANSPORTE (DMT)
35.
Neste tópico, destaco, de início, que a inspeção determinada pelo Acórdão 1890/2011 –
Plenário logrou esclarecer a dúvida quanto à existência de mais de um bota-fora, conforme
documentação anteriormente trazida aos autos pela Codevasf, de modo que foram encontrados outros
17 (dezessete) locais de depósito de materiais, afastando parte de superfaturamento inicialmente
apurado (R$ 494.565,75).
36.
Nada obstante, a equipe de inspeção concluiu pela persistência de superfaturamento da
ordem R$ 368,6 mil, em virtude dos indícios de medição a maior dos volumes de bota-fora, além de
incorreção dos valores das distâncias médias de transportes (DMT), conforme a seguir detalhado:
a) no bota-fora de Pedro Canudo (PI-140, km 10), havia tão somente 2.124 m³ de material,
cuja DMT seria de 10 km;
b) no canteiro de obras não há deposição de materiais de bota-fora;
c) não seria justificável para os 17 (dezessete) bota-foras localizados na área urbana
acrescentar o fator de empolamento de 1,25 a esses materiais e a utilização de DMT deveria ser de 0,5
km.
37.
Promovidas as oitivas, tanto a Prefeitura Municipal de Floriano/PI quanto a Construtora
Jurema concordaram sobre a inadequação da utilização de DMT de 10 Km para a totalidade dos
volumes de bota-foras, em razão do que forneceram cada qual as distâncias julgadas devidas a título de
DMT, na forma a seguir sintetizada pela instrução conclusiva da Secob-3:
Tabela 12: DMT segundo entidades responsáveis pela obra.
Prefeitura (peça 142, p. 16)
Contratada (peça 143, p. 17)
Pedro Canudo (km)
10
10
Canteiro de obras (km)
1,93
2,1
Zona urbana (km)
0,9
0,896
38.
Por outro lado, a contratada discordou das constatações feitas pela equipe de inspeção
acerca da existência na localidade de Pedro Canudo de apenas 2.124 m³ de bota-fora, bem assim da
constatação de que não havia esse tipo de material no canteiro de obras da contratada. Quanto ao fator
de empolamento utilizado (1,25), a empresa também discorda das conclusões da unidade técnica
acerca de sua aplicação nos cálculos, no que foi acompanhada pelos esclarecimentos da Prefeitura
Municipal de Floriano/PI.
39.
Ao fim, a prefeitura municipal pugna que o valor pago indevidamente pago à contratada
seria de R$ 234.065,79, enquanto a Construtora Jurema entende que esse valor seria de R$ 213.111,88.
Por sua vez, a Secob-3 entende que o valor indevidamente pago seria aquele por último estimado por
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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ela (R$ 368.694,49), propondo, assim, a expedição de determinação com vistas à glosa nas futuras
medições da obra.
40.
Posta a questão, verifico, no tocante à incorreção dos valores de DMT utilizados nos
cálculos dos serviços, que as manifestações apresentadas não lograram justificar as distâncias em
relação aos bota-foras da área urbana e aquele supostamente localizado no canteiro de obras da
empresa contratada.
41.
Neste último caso, a distância indicada (2 km) poderia prevalecer caso existente no local
(canteiro de obras) um bota-fora; porém a equipe de inspeção verificou a sua inexistência, apenas a
presença de seixos para fabricação de manilhas de concreto (peça 125, foto 1 e 2), razão porque
também ratifico a análise neste ponto.
42.
Quanto à primeira situação, todavia, considerando a pouca diferença existente entre a DMT
estimada pela unidade técnica (0,5 km) e aquele apontado como correto pela prefeitura municipal e a
empresa contratada (0,9 km), entendo que se pode, de forma conservadora, adotar em favor da
contratada este último valor, até porque inicialmente a equipe de auditoria estimou a distância dos
bota-foras na área urbana em 1 (um) kM.
43.
Relativamente ao fator de empolamento adotado, como forma de justificar um volume
maior de bota-fora, as alegações de que, apesar de o material não ter sido compactado com rolos
compactadores, teria sofrido a compactação devido ao espalhamento mecânico, tráfego de caçambas
durante a deposição do material e a lixiviação provocada pela água das chuvas, os elementos colhidos
em campo pela equipe de fiscalização (peça 125, fotos 3 a 5) demonstraram a não ocorrência dessas
interferências no material depositado, muito menos vestígios de compactação.
44.
Quanto ao volume de bota-fora encontrado em Pedro Canudo, ou seja, 2.124 m³, como
destacou a instrução, não foram apresentados elementos aptos a justificar o valor medido (5.308,61
m³), de modo que se mantém as conclusões iniciais da equipe de auditoria acerca da existência de
superfaturamento.
45.
Desta forma, promovido o ajuste acima mencionado no valor da DMT dos bota-foras
localizados na área urbana, o valor do superfaturamento passa a ser de R$ 361.768,23, conforme
abaixo especificado, devendo ser determinado à Prefeitura Municipal de Floriano/PI que promova a
glosa do valor nas próximas medições a serem realizadas no âmbito do Contrato n.º 247/2009 na área.
Tabela 1 - Cálculo relativo aos novos volumes de bota-foras e nova DMT
Discriminação
Carga e descarga de material
Espalhamento de rocha em botafora
Transporte de material, dmt de 10,0
km - Bota-fora Pedro Canudo
Transporte de material, dmt de 0,9
km 17 bota-foras localizados na cidade
Obs. 1: 21.240=2.124 m3 x 10 km
Cálculo do superfaturamento relativo aos bota-foras
Quantidade constatada
Preço
Quantidade
durante auditoria e
Uni
Unitário
acumulada até a
inspeção, conforme
d
(R$)
10ª medição
Anexo V
(a)
(b)
(c)
m³
3,63
39.934,84
24.323,52
Superfaturamento
de quantitativo
(R$)
(b – c) x a
56.669,10
m³
1,65
39.934,84
24.323,52
25.758,68
m³x
km
0,78
399.348,37
21.240,00
294.924,53
m³x
km
0,78
0
19.979,57
-15.584,06
Total
R$ 361.768,23
Obs. 2: 19.979,57=(24.323,52-2.124,00) m3 x 0,9 km, correspondente ao valor devido e não pago pelo transporte de 0,9 km.
Portanto, corresponde a um crédito (superfaturamento negativo).
52
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V – CONCLUSÃO
46.
Nesta etapa processual foram examinados os esclarecimentos apresentados pela Codevasf,
pela Prefeitura Municipal de Floriano/PI e pela Construtora Jurema Ltda. em face das oitivas que lhes
foram propiciadas em virtude das constatações de equipe de inspeção da Secob-3, bem assim dos
achados constantes de relatório de auditoria executada no âmbito do Fiscobras 2011, conforme
autorização constante do subitem 9.3 do Acórdão 1.890/2011 – Plenário.
47.
A presente análise permitiu concluir que, apesar não terem sido apresentados elementos
caracterizadores dos materiais presentes no Município de Floriano/PI, como o grau de dureza e de
alteração da rocha escavada, restou comprovada a compatibilidade dos custos da escavação realizada
na presença da equipe de inspeção com aqueles previstos no contrato para os serviços de escavação em
rocha dura, afastando, assim, a premissa de inexistência desse tipo de material no local das obras.
48.
Por
consequência,
restou
afastado,
neste
momento,
o
indício
de
sobrepreço/superfaturamento em decorrência da previsão e/ou pagamento de serviços a esse título,
ensejando, portanto, a insubsistência do subitem 9.1 do Acórdão 1.890/2011 – Plenário, com a
revogação da cautelar anteriormente expedida, vez que não mais presentes os seus pressupostos.
49.
Por outro lado, diante da evidência de inadequação do projeto básico da obra quanto à
caracterização dos materiais de escavação, impõe-se a necessidade de realização estudos por parte da
Codevasf e da Prefeitura Municipal de Floriano/PI, caso queiram dar prosseguimento ao
empreendimento com a utilização de recursos federais, com vistas à caracterização dos volumes de
materiais existentes, segundo a resistência ao desmonte de modo a atender aos preceitos do art. 6º,
inciso IX, da Lei de Licitações.
50.
Igualmente, mostra-se imperativo o estabelecimento de critérios de medição objetivos para
o pagamento dos materiais escavados, formalizado por aditivo contratual, tendo em vista a constatação
de deficiência nesses critérios e os indícios, não comprovados, de transferências de medição de
materiais de 1ª e 2ª categoria para material rochoso, devendo, portanto, ser condicionado o
prosseguimento da obra à adoção de tal providência.
51.
Embora afastado parte do débito referente ao pagamento indevido de serviços de bota-fora,
ante a constatação de existência de outros locais de depósitos não informados inicialmente à equipe de
auditoria deste Tribunal, persiste ainda débito decorrente de incorreções nas medições do volume de
bota-fora e no valor das distâncias médias de transportes utilizadas (DMT), devendo, assim, ser
determinada a glosa do valor acima especificado nas próximas medições a serem realizadas no âmbito
do Contrato n.º 247/2009, firmado com a Construtora Jurema Ltda.
Com essas considerações, acolhendo em parte a proposta da unidade técnica, com os
devidos ajustes de forma, VOTO por que seja adotada a deliberação que ora submeto à apreciação
deste Plenário.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 23 de maio de 20121.
JOSÉ JORGE
53
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Relator
ACÓRDÃO Nº 1222/2012 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 006.064/2011-6.
1.1. Apenso: TC 024.406/2010-4
2. Grupo II – Classe de Assunto: V - Relatório de Auditoria.
3. Interessado/Responsáveis:
3.1. Interessado: Congresso Nacional.
3.2. Responsáveis: Francisco das Chagas e Silva (312.075.966-04); Fábio da Silva Cruz (831.971.33315); Joel Rodrigues da Silva (386.776.603-72); Raimundo Nonato Santos Neto (099.350.373-04).
4. Órgãos/Entidades: Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba - MI;
Prefeituras Municipais do Estado do Piauí (222 Municípios).
5. Relator: Ministro José Jorge.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Obras 3 (SECOB-3).
8. Advogados constituídos nos autos: Marco Antonio Nepomuceno Feitosa (OAB/PI 3.993); Nelson
Mendes Feitosa Neto, (OAB/PI 8.299); Antonio Mendes Feitosa Júnior (OAB/PI 7.046/09);
Daniel Lopes Rego (OAB/PI 3.450).
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos em que se apreciam nesta oportunidade as
conclusões de relatório de inspeção e a análise das oitivas determinadas pelo Acórdão 1890/2011 –
Plenário, referente à auditoria realizada na Codevasf e na Prefeitura Municipal de Floriano/PI, no
âmbito do Fiscobras/2011, com o objetivo de fiscalizar as obras do sistema esgotamento sanitário da
referida municipalidade.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária,
ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. com fundamento no art. 71, inciso XI, da Constituição Federal c/c art. 45 da Lei
nº 8.443, de 1992, determinar à Prefeitura Municipal de Floriano/PI que, em relação ao Contrato
247/2009, firmado com a Construtora Jurema Ltda., que glose nas futuras medições o valor de
R$ 361.768,23 (trezentos e sessenta e um mil, setecentos e sessenta e oito reais e vinte e três centavos),
correspondente à correção dos volumes de bota-foras dessa obra, bem como da correção das DMT
incorridas para a deposição desses materiais, bem como apresente a comprovação desse fato ao TCU
no prazo de 30 (trinta) dias;
9.2. com fundamento no art. 71, inciso XI, da Constituição Federal c/c art. 45 da Lei
nº 8.443, de 1992, determinar à Codevasf e à Prefeitura Municipal de Floriano/PI que devem ser
observadas as seguintes condicionantes, caso sejam utilizados recursos federais para custear a segunda
e terceira etapas das obras de esgotamento sanitário na referida municipalidade:
9.2.1. realização de estudos geotécnicos suficientes à caracterização dos volumes de
materiais existentes, segundo a resistência ao desmonte mecânico de modo a atender aos preceitos do
art. 6º, inciso IX, da Lei 8.666, de 1993;
9.2.2. estabelecimento de critérios de medição objetivos para o pagamento dos materiais
escavados, formalizado por meio de aditivo contratual;
54
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 006.064/2011-6
9.3. com fundamento no art. 276, § 5º, do Regimento Interno/TCU, tornar insubsistente o
subitem 9.1 do Acórdão 1890/2011-TCU-Plenário, revogando a cautelar anteriormente deferida;
9.4. com fundamento no art. 42 da Lei nº 8.443, de 1992, determinar à Prefeitura Municipal de
Floriano/PI que, no prazo de 15 (quinze) dias, encaminhe a este Tribunal, cópia em meio magnético,
preferencialmente em planilha eletrônica no formato “xls”, de todas as notas de serviço relativas à
execução da obra até este momento, das memórias de cálculo dos levantamentos topográficos que
fundamentaram os pagamentos relacionados às escavações da obra, bem como das notas fiscais da
obra emitidas pela Contratada;
9.5. dar ciência da presente deliberação à Construtora Jurema Ltda.;
9.6. determinar à Secob-3 que monitore o cumprimento dos subitens 9.1 e 9.2 do presente
Acórdão, restituindo-lhe os autos para providências a seu cargo.
10. Ata n° 19/2012 – Plenário.
11. Data da Sessão: 23/5/2012 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1222-19/12-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Benjamin Zymler (Presidente), Valmir Campelo, Walton Alencar
Rodrigues, Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro, José Jorge (Relator), José Múcio Monteiro e Ana
Arraes.
13.2. Ministra que alegou impedimento na Sessão: Ana Arraes.
13.3. Ministro-Substituto convocado: Marcos Bemquerer Costa.
13.4. Ministros-Substitutos presentes: André Luís de Carvalho e Weder de Oliveira.
(Assinado Eletronicamente)
(Assinado Eletronicamente)
BENJAMIN ZYMLER
Presidente
JOSÉ JORGE
Relator
Fui presente:
(Assinado Eletronicamente)
LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
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