the role of fiscal rules and oil management funds in oil revenue

O PAPEL DOS REGULAMENTOS
FISCAIS NA GESTÃO DAS RECEITAS
PETROLIFERAS - EXPERIÊNCIA
NIGERIANA
Dr. Bright E. Okogu, D. Phil (Oxon.)
Conselheiro Especial Sénior do Ministro das Finanças,
Nigéria
Apresentação para um Workshop organizado pelo Governo
Angolano
Luanda, 15-19 de Maio de 2006
Ordem de Apresentação
• Introdução
• Petróleo: Como uma potencial bênção se pode
transformar numa maldição
• Alguma teoria: estratégias para assegurar a
gestão eficaz das receitas petrolíferas
• Da teoria à prática: experiência nigeriana de
gestão das receitas petrolíferas
• O Projecto lei da Responsabilidade Fiscal
Nigeriana/Lei
• Resumo e encerramento
Petróleo como uma potencial “maldição”
económica
• Sabedoria convencional de dotação de recursos como
fonte de riqueza (Adam Smith & David Ricardo)
• ‘Maldição’ de recursos, uma contradição directa
• Países ricos em recursos, que se concluiu crescerem
mais devagar (Gelb, 1988); maior corrupção, maior
desigualdade de receitas, pobreza & conflito (Palley,
2003; Hoeffler, 1998, 2001), etc.
• Numerosos exemplos de países (África & outros
lugares)
• Canais de transmissão incluem:
– Efeitos da ‘Doença holandesa’;
– Volatilidade macro-económica (desencoraja o investimento &
crescimento);
– Comportamento da economia rendeira (Aizenman e Marion, 1993;
Fátas e Mihov, 2003 ); má qualidade de emprego de capital; fraca
gestão das despesas públicas, etc.
No caso da Nigéria…
• A maior parte dos efeitos negativos foram
sentidos em:
– Volatilidade macroeconómica (ver gráficos
nos 2 próximos diapositivos)
– Corrupção
– Implementação orçamental descoordenada;
assim, procura agregada imprevisível
– Conflito a baixo nível, etc.
A Nigéria apresentava um comportamento de
despesas pró cíclicas antes das reformas
Pro-cyclical public expenditure pattern, 1971-2001
90
80
CHART 3: TRENDS IN % CHANGES IN OIL REVENUE AND
TOTAL EXPENDITURE: 1971-2001
60
50
40
30
20
10
% CHANGE IN REV
& EXP
70
300
250
East
West
North
200
150
100
50
0
1971
-50
1976
1981
1986
1991
0
1996
2001
Oil revenue
1st Qtr
2nd Qtr
3rd Qtr
YEARS
4th Qtr
Total Expenditure
Gastos Desligados das receitas
petrolíferas, desde as reformas
Figure 2. Procyclical Expenditure Pattern: % Change in Oil Revenue Vs. Expenditure
150
100
50
0
2000
2001
2002
2003
-50
Oil Revenue
Total Expenditure
2004
2005
2006
PANORAMA DA TENDÊNCIA DO PREÇO DO PETRÓLEO
Principais Eventos e Preços Mundiais do Petróleo (1970-2004)
45
Venezuela
Refiner Acquisition Cost of Imported Crude Oil (Saudi Light Official Price for
1970-73)
Unrest
40
Iran-Iraq War
Saudis abandon
"swing producer" role Operation Desert
Storm
35
Nominal Dollars per Barrel
30
OPEC cutbacks
25
20
15
10
Arab Oil
Embarg
o
9/11 attacks
Iranian Revolution
Iraq Invades Kuwait
Asian economic crisis; Iraq
oil-for-food
5
0
1970
Source:
EIA
1975
1980
1985
1990
1995
O impacto dos Principais Eventos
Mundiais nos Preços do Petróleo
2000
2004
•
Estratégias para Gestão das Receitas
Petrolíferas
Questões chave
– Protecção do processo orçamental (estabilizar o nível de despesas)
– A possibilidade de exaurir os recursos petrolíferos (planear para o futuro;
sustentabilidade fiscal)
– Considerações de equidade Intergeracional
• Abordagens sugeridas
– Escolha de, & adesão a, uma regra fiscal (para desligar a despesa das
receitas petrolíferas)
– A regra deve ser explícita e publicada para proteger os executores
– Construir um consenso à sua volta & deve ter forte apoio político
– Dar atenção à escolha para referência do preço do petróleo: média
variável (3, 5, 10-anos de média?)
– Existe perigo se for usada média variável, e o preço real se desvia
significativamente disso, o fundo pode ser posto em perigo devido a
grandes levantamentos
– Integrar expectativas adaptáveis no sistema, e.g., cortes automáticos
depois de um certo nível de desvio mais alguns levantamentos
– O FMI sugeriu uma média de 3-5 anos para a Nigéria (Katz et al, 2005)
– Estabelecer o objectivo de um nível de reservas financeiras
internacionais, mas quanto?
Tipos de Fundos…I
• Fundo de estabilização (para proteger o processo
orçamental; garantir níveis de despesas mínimos)
– Criar o fundo, em tempos de boom
– Baixar, em períodos de mercado fraco
– Fraqueza relacionada com o comportamento do preço
do petróleo: não previsibilidade das cotações; meios
fracos e característica de reversão
– O fundo pode ficar exaurido rapidamente, se o preço real
estiver abaixo do preço de referência por mais tempo do
que o previsto
• O fundo de estabilização tem a desvantagem de se
preocupar apenas com os interesses da geração
presente; nenhuma garantia de poupança para as
gerações futuras
– Mas…se bem gerido, deixará uma economia forte para
as gerações futuras (capital físico & social)
Tipos de Fundos…II
• Fundo de poupança (sobretudo para proteger o consumo
futuro; equidade intergeracional)
– Exige que uma dada percentagem das receitas ou despesas seja
poupada no fundo (exemplo do Kuwait)
– A ideia é construir um fundo, até um nível confortável; converter bens
petrolíferos em bens financeiros
– Limitar o consumo para fluxos de receitas do stock de bens, mantendo,
assim, o valor da riqueza constante
– Uma versão mais estrita mantém a riqueza per capita constante
– Uma versão ainda mais estrita é a abordagem chamada “pássaro na
mão” (argumento da obsolescência)
• Para estas questões ver, e.g., Davies et al (2001); Barnett e Ossowski (2002);
Davies et al (2003).
• Os problemas incluem
– Complexidade de operação (questões de capacidade; apoio político)
– Bens podem crescer indefinidamente; problemática para desenvolver o
país com enormes necessidades
– Sempre uma meta tentadora para governos sucessivos, que podem
então estragá-la; este temor pode desencorajar os governos a construi-la
– Exemplos do Kuwait, Estado do Alasca, Venezuela (resultados mistos)
Tipos de Fundos…III
• Fundo de Financiamento (modelo norueguês)
• Política fiscal operada, como se não houvesse receita
petrolífera
• Receita petrolífera usada para financiar déficit não
petrolífero; é uma questão abaixo-da-linha
• Stock de fundos usado para pagar obrigações a longo
prazo, e.g. pensões
• O problema é que isto não é facilmente adaptável para
Países em Vias de Desenvolvimento, onde receitas não
petrolíferas são pequenas (na Nigéria balanço primário
não petrolífero é agora de cerca de 40% mesmo abaixo
do PSI)
Passos práticos para melhorar a
gestão da receita petrolífera
•
•
•
•
Diversificar a economia
Alargar a base dos impostos
Desencorajar projectos ‘elefante branco’
Observar a qualidade de aplicação de
capital
• Reformar os procedimentos de aquisição
pública. O Tratamento Justo poupou à
Nigéria cerca de $3bn, nos últimos 4 anos
• Fazer um pacto de transparência, e.g. a
EITI
GESTAO DA RECEITA PETROLÍFERA NA
NIGÉRIA
• Gestão da despesa pública no núcleo das reformas para
melhorar a gestão da receita petrolífera
• Regulamento fiscal, com base no preço, introduzido desde
2004 ($25/b em 2004; $30/b em 2005; $35/b em 2006)
• Qualquer receita acima desse preço é poupada numa Conta
de Excedente de Petróleo Bruto
• É uma mistura de fundo de estabilização & de poupança
• Recursos das poupanças fornecidos para sanar a dívida do
Clube de Paris; parte deles sendo usados para projectos de
energia
• Quadro de despesas a médio prazo (para forçar escolhas
difíceis & minimizar a síndroma dos projectos abandonados)
• Comissão de administração de dinheiro vivo
Alguns Resultados da
Reforma/Fundo Petrolífero
• Um desempenho fiscal forte
– Lucro de 10% do PIB em 2004; 10.6% em 2005
(consolidado)
– $5.9biliões na conta do fundo petrolífero em2004; outros
$13.4biliões em 2005
– Reservas estrangeiras cresceram de $7biliões, no fim de
2003 para $17biliões, no fim de 2004; & $28.3biliões, no
fim de 2005
– Nenhum recurso a empréstimos dos bancos CBN/comm.
– Objectivos da massa monetária atingidos pela primeira
vez, em décadas
– Baixa da inflação de 23% em Dezembro de 2003 para
10% no fim de 2004, e 11.6% no fim de 2005
– Forte desempenho estabeleceu uma queda na
negociação da dívida do Clube de Paris & classificações
públicas (BB-) por Fitch e S & P.
Institucionalizando o processo: O Projecto
Lei da Responsabilidade Fiscal
• Conjuntos de regras a serem inseridos na
legislação comprometendo todos os níveis do
governo a :
– Prudência fiscal e boa gestão financeira
– Levantamentos do fundo, apenas quando o
preço das mercadorias cair abaixo do nível
predeterminado por 3 meses consecutivos
– Maior transparência e responsabilização nas
finanças públicas.
– Melhorar a coordenação fiscal intergovernamental, para garantir uma maior
estabilidade macro-económica
Institucionalizando o Processo: EITI
• Para construir a confiança da população, a
Nigéria foi o primeiro país a assinar a EITI
• O sector geralmente visto pelos nigerianos
como corrupto & não transparente
• Execução de auditorias financeiras, físicas &
processuais nos sectores do petróleo & gás,
1999-2004; resultados largamente partilhados
com o público
• Modelos padrão sendo agora desenhados para
relatórios regulares; ajudarão a institucionalizar
o processo.
Alguns Aspectos da Lei
•
•
•
Secção 2.- do FRB confere poderes ao Conselho de
Responsabilidade Fiscal para:
(a) compelir qualquer pessoa ou instituição governamental a
dar a conhecer a informação relativa às receitas e despesas
públicas;
Secção 39. estabelece a base para o fundo de poupança:
(1) Quando o Preço de Referência da Mercadoria excede o
nível predeterminado, cada Governo na Federação deve
poupar a sua parte dos rendimentos excedentes resultantes,
de acordo com a subsecção (2) desta secção.
(2) As poupanças de cada Governo na Federação, de acordo
com a subsecção (1) desta secção, devem ser depositadas
numa conta separada, que deve fazer parte do respectivo
Fundo de Receitas Consolidadas do Governo a ser mantido
no Banco Central da Nigéria por cada Governo.
(3) Média váriável de 5-anos; mas devido à recente subida do
preço do petróleo, uma média de 10-anos será usada
inicialmente mais um diferencial de </= $5/b
Porquê a Lei?
 A Lei é um ingrediente chave de NECESSIDADES.
Sem ela, as nossas reformas económicas não
resultarão.
• Necessidade de assegurar uma maior estabilidade
macro-económica
 Os 3 níveis do governo da Nigéria têm autonomia
constitucional. Mas juntos eles fazem UMA
ECONOMIA NIGERIANA.
• O GF controla menos de 50% da receita, mas tem
responsabilidade pela estabilidade macroeconómica.
• Más decisões fiscais, tomadas por alguns níveis do
governo, tiveram efeitos drásticos na inflação, taxas
de câmbio, taxas de juro, etc.
• Necessidade de instilar e institucionalizar
transparência e responsabilidade na gestão
económica
O Quadro Económico a Médio Prazo
• Concebe o orçamento como um exercício
multi anos
• Reconcilia eficientemente as
necessidades com os recursos existentes
• Atribui o dinheiro para prioridades
estratégicas, entre e dentro dos sectores
• Começa pela preparação de um quadro
macro-económico e directrizes
• Forma bases de preparação de projectos
e programas nos orçamentos anuais
Mais do FRB
• Ao abrigo da Secção 2C, o Conselho deve estar
preparado para :
• Estabelecer um Quadro de Despesas e Receitas–
• (i) estimativas de receitas agregadas para a
Federação, para cada ano financeiro, nos três
próximos anos fiscais, com base no Preço pré
determinado de Referência das Mercadorias
adoptado;
• (ii) agregar o tecto das despesas, para a
Federação, para cada ano financeiro, nos três
próximos anos fiscais;
• (iii) agregar os gastos de impostos, para cada ano
financeiro, nos três próximos anos fiscais; e
• (iv) o tecto mínimo de despesas, para cada ano
financeiro, nos três próximos anos fiscais;
Impacto Esperado no Sistema Fiscal da
Nigéria
A Lei da Responsabilidade Fiscal irá:
Comprometer todos os níveis do governo com
um conjunto de regras eficientes para a
gestão económica
– Planeamento padronizado e controlo das despesas
públicas
Concentrar-se no orçamento a longo prazo,
bem como anual
Trazer harmonia entre a política fiscal e
monetária
Mecanismos de Aplicação
• O Conselho de Administração Fiscal será
responsável pela monitorização e entrada em
vigor
• Investiga e encaminha as violações para o
Procurador Geral para julgamento
• Um ano de prisão e N500, 000 de multa para oficiais, que
falhem no desempenho das suas obrigações, ou dêem
falsos testemunhos (Secção 56).
• Mínimo de 3 anos de sentença de prisão pelas
contravenções
• Ministro das Finanças/Comissários
responsabilizados e sujeitos a punição
Lições Aprendidas
• Necessidade de forte apoio político
• Propriedade do programa essencial
• Formar um consenso entre os ramos chave do
governo; criar compromisso, se necessário
(partilhámos 50% do montante poupado no 1º
ano para encorajar as compras por atacado)
• Necessidade de alguns ganhos rápidos (e.g.
publicar o balanço)
• Gestão do fundo deve ser aberta & transparente;
informar o público
• As camadas mais elevadas do governo devem
liderar, dando exemplo de gestão fiscal prudente.
Observações Finais
• Os recursos petrolíferos podem ser a bênção
que devem ser; a chave é uma gestão eficiente
das receitas, através de regras fiscais
apropriadas
• Existem diferentes abordagens para tal: cada
país terá de decidir qual o modelo mais
apropriado para si
• A experiência nigeriana foi relativamente bem
sucedida, mas ainda ad hoc; o FRB deve
controlá-la & institucionalizá-la
• É essencial ter apoio de intervenientes chave;
propriedade é crítica; o apoio político é
essencial