ESTADO DE ALAGOAS PROCURADORIA-GERAL DO ESTADO CENTRO DE ESTUDOS DAS CONDUTAS VEDADAS AOS AGENTES PÚBLICOS EM CAMPANHAS ELEITORAIS ELEIÇÕES 2014 Alagoas /2014 PGE/AL Procuradoria-Geral do Estado de Alagoas 1|Página APRESENTAÇÃO O objetivo da presente NOTA TÉCNICA SOBRE CONDUTA ELEITORAL é o de orientar a ação dos “agentes públicos” durante o período eleitoral do ano de 2014, visando inibir quaisquer práticas tendentes a influenciar na igualdade de oportunidades entre os candidatos e na vontade do eleitor. O texto foi concebido com base na legislação eleitoral, especialmente a Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997, bem como na Resolução 23.404, de 27 de fevereiro de 2014, do Tribunal Superior Eleitoral, que dispõe sobre a propaganda eleitoral e as condutas ilícitas em campanha eleitoral nas eleições de 2014. A presente nota, portanto, visa prestar auxilio aos agentes públicos, nas suas tomadas de decisões, durante o período eleitoral de 2014. Sendo assim, é de fundamental importância deixar evidente a definição ampla, fixada pela Lei nº 9.504, de 1997, de agente público: “Reputa-se agente público, para os efeitos desse artigo, quem exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nos órgãos ou entidades da Administração pública direta, indireta, ou fundacional”.1 Cumpre advertir que as questões aqui tratadas não afastam a necessidade de análise pontual para situações específicas que porventura venham a se impor. Assim, ante casos concretos que proporcionem dúvidas, deve o agente público se abster da prática do ato e formular consulta à Procuradoria-Geral do Estado de Alagoas, a quem compete, por imposição constitucional, a consultoria jurídica do Estadomembro. (ver art. 132 da Constituição Federal e art. 151 e art. 152 da Constituição do Estado de Alagoas) A Lei n.º 9.504, de 1997, impõe aos agentes públicos a proibição de determinadas condutas em período anterior às eleições e, também, algumas, no período posterior ao pleito. Tais condutas encontram-se elencadas nos artigos 73, 74, 75 e 77 do mencionado instrumento normativo. Cumpre observar que as condutas mencionadas caracterizam atos de improbidade administrativa, a que se refere o art. 11, Inciso I, da Lei nº 8.429, de 2 de julho de 1992, e sujeitam-se às disposições deste diploma legal, em especial as cominações do art. 12, Inciso III, ex vi do art. 73, § 7º, da Lei nº 9.504, de 1997: ”§ 7º As condutas enumeradas no caput caracterizam, ainda, atos de improbidade administrativa, a que se refere o art. 11, inciso I, da Lei nº 8.429, de 2 1 Art. 50, § 1º, da Resolução do TSE nº 23.404, de 2014. 2|Página de junho de 1992, e sujeitam-se às disposições daquele diploma legal, em especial às cominações do art. 12, inciso III”. O objetivo da lei eleitoral (Lei nº 9.504, de 1997) é preservar a igualdade de oportunidades entre os candidatos e coibir o abuso do poder político ou de autoridade, a fim de salvaguardar a lisura e a normalidade do pleito eleitoral, evitando, assim, o uso indevido da máquina pública, em respeito aos princípios da impessoalidade, da moralidade, da finalidade e da legalidade. É o que se colhe do seu art. 73 ao dispor que são “(...) proibidas condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre os candidatos nos pleitos eleitorais”. Conforme se pode verificar, o período eleitoral impõe aos agentes públicos uma prudência especial na prática dos seus atos de gestão, para que não se traduzam em qualquer preferência eleitoral. Segundo M. SEABRA FAGUNDES, “administrar é aplicar a lei de ofício”.2 Pois bem, no período que envolve as eleições, a observância à legalidade deve ser redobrada e tratada com especial cuidado. Vale aqui a lição de CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO, “(...) o necessário – parece-nos − é encarecer que na administração os bens e os interesses não se acham entregues à livre disposição da vontade do administrador. Antes, para este, coloca-se a obrigação, o dever de curá-los nos termos da finalidade a que estão adstritos. É a ordem legal que dispõe sobre ela”.3 Não se pode confundir interesse público (interesse público primário) com um eventual interesse da administração, vista como aparato administrativo (interesse público secundário). O interesse público constitui a síntese dos interesses da coletividade, emanados dos princípios e regras constantes no Ordenamento Jurídico, de onde decorrem os valores prevalentes relativos à mesma coletividade. O interesse da Administração, dizendo respeito ao corpo administrativo, aquele que dirige a Administração, pode ser descoincidente com o interesse público. Não é incomum essa situação. Toda vez que ocorre é evidente que a opção há de ser pelo interesse público. Não se desconhece que todo agente público, por se inserir na cidadania, tem interesse político e preferências ideológicas. Mas deve exercer seus atos políticos com total respeito à legislação eleitoral. Tendo em vista uma compreensão principiológica do Direito, convém evidenciar que é fundamental o respeito à intenção ou teleologia das normas contidas na lei. Ainda que a conduta do agente público não esteja claramente enquadrada ou tipificada nas vedações legais, mas se verifique que criará desigualdade entre os candidatos, ele deve pautar-se pelos princípios constitucionais e abster-se da prática do ato. O Controle dos Administrativos pelo Poder Judiciário, 7ª edição, editora Forense, Rio de Janeiro, 2005, p. 3. 2 3 Curso de Direito Administrativo, 26ª edição, Malheiros editores, São Paulo, 2009, p. 74. 3|Página A legislação das eleições busca proteger a igualdade de oportunidades entre os candidatos no pleito eleitoral. Desse modo, para a tipificação de uma conduta proibida é inexigível a demonstração de potencialidade lesiva para o pleito, porquanto esta é presumida pela própria lei. (A configuração das condutas vedadas prescritas no art. 73 da Lei nº 9.504/97 se dá com a mera prática de atos, desde que esses se subsumam às hipóteses ali elencadas, porque tais condutas, por presunção legal, são tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre os candidatos no pleito eleitoral, sendo desnecessário comprovar-lhes a potencialidade lesiva. TSE, Respe nº 45.060, de 26.9.2013, Relatora Ministra LAURITA HILÁRIO VAZ). 4|Página A - CONDUTAS VEDADAS AOS AGENTES PÚBLICOS PUBLICIDADE → Base normativa: art. 37, § 1º, da Constituição Federal e art. 51 da Resolução do TSE nº 23.404, de 2014. A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridade ou servidores públicos. A regra é de eficácia permanente e, em face da peremptoriedade do seu comando, não há exceções. Busca impedir que a publicidade pública torne-se um instrumento de promoção para as autoridades ou demais agentes públicos. Trata-se de medida moralizadora. A publicidade de atos e programas, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social. Dela não poderão constar nomes, símbolos, imagens, tendo em vista a promoção de autoridades ou servidor público.4 "Publicidade de atos governamentais. Princípio da impessoalidade. (...) O caput e o parágrafo 1º do art. 37 da CF impedem que haja qualquer tipo de identificação entre a publicidade e os titulares dos cargos alcançando os partidos políticos a que pertençam. O rigor do dispositivo constitucional que assegura o princípio da impessoalidade vincula a publicidade ao caráter educativo, informativo ou de orientação social é incompatível com a menção de nomes, símbolos ou imagens, aí incluídos slogans, que caracterizem promoção pessoal ou de servidores públicos. A possibilidade de vinculação do conteúdo da divulgação com o partido político a que pertença o titular do cargo público mancha o princípio da impessoalidade e desnatura o caráter educativo, informativo ou de orientação que constam do comando posto pelo constituinte dos oitenta." (STF-RE 191.668, Rel. Min. MENEZES DIREITO, julgamento em 15-4-2008, Primeira Turma, DJE de 30-5-2008.) "Publicidade de caráter autopromocional do Governador e de seus correligionários, contendo nomes, símbolos e imagens, realizada às custas do erário. Não observância do disposto na segunda parte do preceito constitucional contido no art. 37, § 1º." (STFRE 217.025-AgR, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA, julgamento em 18-4-2000, Segunda Turma, DJ de 5-6-1998.) Conforme decisão do Tribunal Superior Eleitoral: “PROPAGANDA ELEITORAL TÊMPORA – Descabe confundir propaganda eleitoral com a publicidade institucional prevista no artigo 37, § 12 , da Constituição Federal. A maior valia decorrente da PINTO FERREIRA, Comentários à Constituição Brasileira, 2º volume, editora Saraiva, São Paulo, 1990, p. 395. 4 5|Página administração exercida, da permanência no cargo, em que pese à potencial caminhada no sentido da reeleição, longe fica de respaldar atos que, em condenável desvio de conduta, impliquem o desequilíbrio de futura disputa, como é exemplo escamoteada propaganda eleitoral fora do lapso temporal revelado no artigo 36 da Lei nº 9.504/97”. (REPRESENTAÇÃO N° 752 - CLASSE 303 - DISTRITO FEDERAL, de 1.12.2005, Relator Ministro Marco Aurélio). 6|Página A - CONDUTAS VEDADAS AOS AGENTES PÚBLICOS PUBLICIDADE → Dispositivo legal: art. 73, inciso VI, alíneas ‘b’ e ‘c’, da Lei nº 9.504, de 1997, e art. 50, inciso VI, alíneas ‘b’ e ‘c’, da Resolução do TSE nº 23.404, de 2014. Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais: VI - nos três meses que antecedem o pleito: b) com exceção da propaganda de produtos e serviços que tenham concorrência no mercado, autorizar publicidade institucional dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas entidades da administração indireta, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública, assim reconhecida pela Justiça Eleitoral; A partir de 5 de julho até a realização das eleições, a publicidade estará totalmente proibida para órgãos e entidades da Administração direta e indireta, exceto: a) propaganda de produtos e serviços de entidades da Administração indireta dedicadas à exploração de atividade econômica em regime de competição com a iniciativa privada; b) ocorrência de necessidade pública grave e urgente, assim reconhecida pelo Tribunal Regional Eleitoral – TRE. Todavia, as exceções devem ser cuidadosamente observadas dentro dos seus limites e conforme a sua finalidade. Propaganda institucional é aquela que divulga ato, programa, obra, serviço e campanhas do governo ou órgão público, autorizada por agente público e paga pelos cofres públicos. Conforme o TSE “a divulgação do nome e da imagem do beneficiário não é requisito indispensável para a configuração da conduta vedada”. A vedação nos três meses que antecedem o pleito “possui caráter objetivo, dirigindo-se a toda e qualquer publicidade institucional” (TSE, AgR-Respe nº. 9998978-81.2008.6.13.0000/MG, Rel. Ministro ALDIR PASSARINHO JUNIOR, 31.03.2011). “EMENTA - REPRESENTAÇÃO. EVENTO. MUNICÍPIO. CONVITES. MENÇÃO. APOIO. GOVERNO ESTADUAL. CONTRAPARTIDA. SHOW ARTÍSTICO. CONTRATAÇÃO. PUBLICIDADE INSTITUCIONAL INDIRETA. CONDUTA VEDADA. ART. 73, VI, B, DA LEI Nº 9.504/97. INFRINGÊNCIA. MULTA. DISSENSO JURISPRUDENCIAL. NÃO-CONFIGURAÇÃO. REEXAME DE MATÉRIA FÁTICA. IMPOSSIBILIDADE. PREQUESTIONAMENTO. AUSÊNCIA. 1. A exceção estabelecida no art. 73, § 3º, da Lei nº 9.504/97 expressamente preceitua que as condutas explicitadas se aplicam aos agentes públicos das esferas 7|Página administrativas cujos cargos estejam em disputa. 2. A norma do art. 73, VI, b, da Lei nº 9.504/97 veda toda e qualquer publicidade institucional nos três meses anteriores à eleição, ainda que realizada de forma indireta, excetuando-se apenas a propaganda de produtos e serviços que tenham concorrência no mercado e os casos de grave e urgente necessidade pública reconhecida pela Justiça Eleitoral, o que visa evitar sejam favorecidas aquelas autoridades ou servidores públicos que estejam em campanha eleitoral, provocando uma injustificada desigualdade entre os candidatos e comprometeria a lisura do pleito. 3. A mencionada regra proibitiva não admite publicidade institucional, ainda que realizada sem ofensa ao art. 37, § 1º, da Constituição Federal, ou seja, mesmo que tenha exclusivo caráter educativo, informativo ou de orientação social. Recurso especial parcialmente conhecido, mas improvido.” (TSE - RESPE nº 21171 - Goiânia/GO )5 “Para que se configure a conduta vedada no art. 73, VI, b, da Lei nº 9.504/97, basta a veiculação da propaganda institucional nos três meses anteriores ao pleito, independentemente de a autorização ter sido concedida ou não nesse período”. (RESPE 25096 MG, Relator: Ministro LUIZ CARLOS LOPES MADEIRA, 9.8.2005) “AGRAVO REGIMENTAL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. PROPAGANDA INSTITUCIONAL. PERÍODO VEDADO. ART. 73, VI, b, LEI N° 9.504/97. MULTA. INTUITO ELEITOREIRO. DESNECESSIDADE. DESPROVIMENTO. 1. A Corte Regional constatou a ocorrência de veiculação de publicidade institucional em período vedado, o que afeta, por presunção legal, a igualdade de oportunidades entre os candidatos nos pleitos eleitorais. É desnecessária a verificação de intuito eleitoreiro. 2. Não se evidencia a divergência jurisprudencial, ante a ausência de similitude fática entre as hipóteses confrontadas. 3. Agravo regimental desprovido”. (AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO N° 719-90. 2011.6.00.0000 - CLASSE 6— INOCÊNCIA - MATO GROSSO DO SUL, Relator: Ministro MARCELO RIBEIRO, 4.8.2011). c) fazer pronunciamento em cadeia de rádio e televisão, fora do horário eleitoral gratuito, salvo quando, a critério da Justiça Eleitoral, tratar-se de matéria urgente, relevante e característica das funções de governo; A partir de 5 de julho de 2014 ficam terminantemente proibidos pronunciamentos dos agentes públicos em rádio ou televisão, fora do horário eleitoral. A conduta é vedada não só àquele que detém cargo eletivo ou é candidato; destina-se a todo e qualquer agente público. Duas observações se impõem quanto à vedação em pauta: a) a primeira é que a vedação fica restrita aos agentes públicos da circunscrição eleitoral onde haja eleição; e b) a segunda diz respeito à possibilidade de pronunciamentos acerca de questões urgentes relevantes e que estejam dentro das características da função de governo, submetendo-se, contudo, previamente a questão à apreciação da Justiça Eleitoral de sua circunscrição, a qual deliberará sobre a possibilidade da veiculação da matéria. O objetivo da regra é não ampliar a visibilidade dos agentes públicos do 5 DJ - Diário de Justiça, Volume 1, Data 06/08/2004, Página 163 8|Página governo, a partir do momento em que toda e qualquer propaganda deve ser realizada no horário eleitoral gratuito, para não afetar a igualdade entre os candidatos. Ver art. 36-B da Lei nº 9.504, de 1997: “Art. 36-B. Será considerada propaganda eleitoral antecipada a convocação, por parte do Presidente da República, dos Presidentes da Câmara dos Deputados, do Senado Federal e do Supremo Tribunal Federal, de redes de radiodifusão para divulgação de atos que denotem propaganda política ou ataques a partidos políticos e seus filiados ou instituições. (Incluído pela Lei nº 12.891, de 2013) “Parágrafo único. Nos casos permitidos de convocação das redes de radiodifusão, é vedada a utilização de símbolos ou imagens, exceto aqueles previstos no § 1o do art. 13 da Constituição Federal. (Incluído pela Lei nº 12.891, de 2013) 9|Página A - CONDUTAS VEDADAS AOS AGENTES PÚBLICOS PUBLICIDADE → Dispositivo legal: art. 73, inciso VII, da Lei nº 9.504, de 1997, e art. 50, inciso VII, da Resolução do TSE nº 23.404, de 2014. Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais: VII - realizar, em ano de eleição, antes do prazo fixado no inciso anterior, despesas com publicidade dos órgãos públicos federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas entidades da Administração indireta, que excedam a média dos gastos nos três últimos anos que antecedem o pleito ou do último ano imediatamente anterior à eleição. Em ano de eleição, o montante de gastos com publicidade pelos órgãos e entidades da Administração Pública estadual não poderá superar: − a média das despesas com publicidade realizadas no triênio 2011−2013; ou − a média das despesas com publicidade realizadas em 2013. Assim, (art. 73, VI, “b”, e VII), − no ano de eleição, a despesa com publicidade não poderá superar a média dos três anos anteriores ou a de 2013. Fica proibido, portanto, no ano das eleições, realizar despesas com publicidade que superem a média dos gastos nos três últimos anos que antecedem o pleito ou do último ano imediatamente anterior às eleições, não importando em que esfera esteja sendo realizada a eleição, prevalecendo o que for menor. Assim, descabe a escolha, pelo agente público, do limitador que servirá como parâmetro para os fins do art. 73, VII, da Lei nº 9504, de 1997. Deve prevalecer, sempre, aquele que for menor, seja a média dos gastos com publicidade nos três últimos anos que antecedem o pleito ou os gastos com publicidade no último ano imediatamente anterior à eleição. A média a que alude a Lei é obtida levando-se em conta as despesas anteriores − não desaprovadas oficialmente – em relação ao lapso de tempo, no ano eleitoral, em que a permissão é dada. Ou seja, não pode o agente, em um único semestre, investir em publicidade o valor correspondente ao que empregou licitamente em um ano, mas sim unicamente o valor correspondente, em média, ao que gastou em seis meses, achado em operação que tome por referência os três anos passados e o ano anterior ao ano eleitoral. “EMENTA - PROPAGANDA INSTITUCIONAL. GASTOS. LIMITES. ARTIGO 73, INCISO VII, DA LEI Nº 9.504, DE 1997. MULTA. Decisão regional que fixou como valor máximo a ser gasto no primeiro semestre do ano eleitoral a quantia referente à metade da média anual dos três anos anteriores. Proporcionalidade não prevista em lei. Impossibilidade de se aumentarem restrições 10 | P á g i n a estabelecidas na norma legal. 1. A distribuição de publicidade institucional efetuada nos meses permitidos em ano eleitoral deve ser feita no interesse e conveniência da administração pública, desde que observada, como valor máximo, a média de gastos nos três anos anteriores ou do ano imediatamente anterior à eleição. Agravo de instrumento provido. Recurso especial conhecido e provido para tornar insubsistente a multa aplicada.” (TSE-AG- 2506 - São José dos Campos/SP)6 “Propaganda institucional. Gastos. Limites. Art. 73, inciso VII, da Lei n° 9.504, de 1997. Multa. Decisão regional que fixou como valor máximo a ser gasto no primeiro semestre do ano eleitoral a quantia referente à metade da média anual dos três anos anteriores. Proporcionalidade não prevista em lei. Impossibilidade de se aumentarem restrições estabelecidas na norma legal. 1. A distribuição de publicidade institucional efetuada nos meses permitidos em ano eleitoral deve ser feita no interesse e conveniência da administração pública, desde que observada, como valor máximo, a média de gastos nos três anos anteriores ou do ano imediatamente anterior à eleição. Agravo de instrumento provido. Recurso especial conhecido e provido para tornar insubsistente a multa aplicada.” (AGRAVO DE INSTRUMENTO N° 2.506 - CLASSE 2a - SÃO PAULO 127a Zona - São José dos Campos, Relator: Ministro FERNANDO NEVES, 12 de dezembro de 2000.). “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL PROVIDO. GASTOS COM PUBLICIDADE ACIMA DA MÉDIA SEMESTRAL DOS ÚLTIMOS TRÊS ANOS. PROPORCIONALIDADE NÃO PREVISTA NA NORMA DO ART. 73, VII, DA LEI Nº 9.504/97. IMPOSSIBILIDADE DE INTERPRETAÇÃO AMPLIATIVA. AGRAVO DESPROVIDO. 1. A norma estabelece como conduta vedada a realização, antes de três meses do pleito, “de despesas com publicidade dos órgãos públicos federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas entidades da administração indireta, que excedam a média dos gastos nos três últimos anos que antecedem o pleito ou do último ano imediatamente anterior à eleição”. 2. A pretensão de fazer prevalecer o entendimento de que o parâmetro a ser utilizado quanto aos gastos com publicidade institucional no ano eleitoral deve ser proporcional à média de gastos nos semestres anteriores ao ano do pleito implica interpretação ampliativa da norma, o que não é permitido ao intérprete, em especial quando acarreta a restrição de direitos. 3. No caso em tela, ainda que se considerasse tal critério de proporcionalidade, o valor gasto a mais foi de 11,61% do limite semestral, adotado pela Corte Regional. 4. Tal circunstância revela que a cassação dos registros não seria proporcional à prática da suposta conduta vedada. 5. Agravo a que se nega provimento. “(Recurso Ordinário 180081.2010.6.01.0000, Rio Branco/AC, rel. Min. DIAS TOFFOLI, julgado em 25.3.2014, publicado no DJe/TSE 079 em 30.4.2014, pág.37) 6 - DJ - Diário de Justiça, Volume 1, Data 27/04/2001, Página 234. 11 | P á g i n a A - CONDUTAS VEDADAS AOS AGENTES PÚBLICOS PUBLICIDADE → Dispositivo legal: art. 77 da Lei nº 9.504, de 1997, e art. 53 da Resolução do TSE nº 23.404, de 2014. Art. 77. É proibido a qualquer candidato comparecer, nos 3 (três) meses que precedem o pleito, a inaugurações de obras públicas. É proibido a qualquer candidato comparecer, a partir de 5 de julho de 2014, a inaugurações de obras públicas. O dispositivo trata, exclusivamente, sobre a proibição dos candidatos na participação da inauguração de obras públicas, nos três meses que antecedem o pleito. Desse modo, a partir do dia 5 de julho de 2014, é vedada a qualquer candidato a participação de inaugurações de obras públicas. É importante salientar que o dispositivo veda a participação de candidatos em inaugurações nos três meses que antecedem as eleições, mas não veda as inaugurações em si. A legislação visa a evitar que o ato de inauguração seja utilizado em favor de qualquer candidato, transformando-se em palanque político. A inauguração de obra não deve ser caracterizada como festividade, mesmo que esteja incorporada ao calendário tradicional de festividades culturais e turísticas. Mesmo sem discursar ou subir em palanque, a simples presença física do candidato em inauguração de obra financiada com recursos públicos implica vedação estabelecida na lei eleitoral. É proibida, também, a participação de representantes, assessores, emissários ou mandatários do candidato nos atos de inauguração. “EMENTA - REPRESENTAÇÃO - PARTICIPAÇÃO EM INAUGURAÇÃO DE OBRA PÚBLICA - ART. 77 DA LEI Nº 9.504/97. 1. A mera presença de candidato a cargo do Poder Executivo na inauguração de escola atrai a aplicação do art. 77 da Lei nº 9.504/97, sendo irrelevante não ter realizado explicitamente atos de campanha. 2. Recurso conhecido e provido.” (TSE - RESPE - nº 19743 - Pereira Barreto/SP)7 “EMENTA - REPRESENTAÇÃO. PREFEITO. CANDIDATO À REELEIÇÃO. PARTICIPAÇÃO. INAUGURAÇÃO. GUARNIÇÃO DO CORPO DE BOMBEIROS. ART. 77 DA LEI N° 9.504/97. CONDUTA VEDADA. 1. A proibição de participação de candidatos a cargos do Poder Executivo em inaugurações de obras públicas tem por fim impedir que eventos patrocinados pelos cofres públicos sejam desvirtuados e utilizados em prol das campanhas eleitorais. 2. É irrelevante, para a caracterização da conduta, se o candidato compareceu como mero 7 DJ - Diário de Justiça, Volume 1, Data 13/12/2002, Página 212. 12 | P á g i n a espectador ou se teve posição de destaque na solenidade. Recurso conhecido e provido.” (TSE - RESPE - nº 19404 - São Jerônimo/RS)8 Por fim, é vedado a qualquer participante fazer discurso em ato de inauguração de obra, louvando o trabalho do candidato ou do seu partido ou coligação. 8 DJ - Diário de Justiça, Data 01/02/2002, Página 249. 13 | P á g i n a A - CONDUTAS VEDADAS AOS AGENTES PÚBLICOS PUBLICIDADE → Dispositivo legal: art. 75 da Lei nº 9.504, de 1997, e art. 52 da Resolução do TSE nº 23.404, de 2014. Art. 75. Nos três meses que antecederem as eleições, na realização de inaugurações é vedada a contratação de shows artísticos pagos com recursos públicos. O dispositivo legal não deixa dúvida que nos três meses anteriores às eleições não é permitida a inauguração de obra pública com a realização de show artístico pago pelos cofres públicos. A doutrina e a jurisprudência têm firmado o seguinte entendimento acerca da questão: como não há nenhuma espécie de ressalva legal, mesmo aquelas repartições do Poder Público que não estão envolvidas nas eleições estão proibidas de pagar shows artísticos com recursos públicos. Assim, como exemplo, na campanha para eleições de governadores fica vedado às prefeituras contratar shows artísticos no período de três meses que antecede a data da eleição, mesmo não havendo campanha eleitoral municipal e vice-versa. Assim, é proibida, a partir de 5 de julho de 2014, a contratação de shows artísticos para inauguração de obras. 14 | P á g i n a A - CONDUTAS VEDADAS AOS AGENTES PÚBLICOS PUBLICIDADE → Dispositivo legal: art. 57-C, § 1º da Lei nº 9.504, de 1997, e art. 21, § 1º da Resolução do TSE nº 23.404, de 2014. Art. 57-C. Na internet, é vedada a veiculação de qualquer tipo de propaganda eleitoral paga. § 1° É vedada, ainda que gratuitamente, a veiculação de propaganda eleitoral na internet, em sítios:. O dispositivo legal veda a veiculação de propaganda eleitoral na internet, ainda que gratuita, em sítios oficiais ou hospedados por órgãos ou entidades da Administração pública direta ou indireta da União, dos Estados-membros, do Distrito Federal e dos Municípios. “Propaganda eleitoral irregular. Internet. Sítio oficial. 1. A utilização de página mantida por órgão da administração pública do município, como meio de acesso, por intermédio de Iink, a sítio que promove candidato, configura violação ao art. 57-C, § 1 1, II, da Lei n° 9.504197. 2. O fato de constar da página oficial somente o Iink do sítio pessoal do candidato, e não a propaganda em si, não afasta o caráter ilícito de sua conduta, uma vez que a página oficial foi utilizada como meio facilitador de divulgação de propaganda eleitoral em favor do representado. Agravo regimental não provido.” (AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL ELEITORAL N° 8381-19. 2010.6.26.0000 - CLASSE 32— SÃO PAULO - SÃO PAULO, Relator: Ministro ARNALDO VERSIANI, 21.6.2011). 15 | P á g i n a B - CONDUTAS VEDADAS AOS AGENTES PÚBLICOS USO DE BENS OU SERVIÇOS PÚBLICOS → Dispositivo legal: art. 73, inciso I, da Lei nº 9.504, de 1997, e art. 50, inciso I, da Resolução do TSE nº 23.404, de 2014. Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais: I - ceder ou usar, em benefício de candidato, partido político ou coligação, bens móveis ou imóveis pertencentes à Administração direta ou indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, ressalvada a realização de convenção partidária; A vedação é genérica e alcança todas as esferas da Administração, estejam ou não em processo de eleição. A proibição concerne à cessão de bem móvel ou imóvel em prol de candidatura própria ou de outrem, seja qual for a esfera administrativa. Quanto aos bens a que se refere esse dispositivo, entenda-se, por extensão, também a cessão ou o uso dos bens que não pertençam à Administração, mas que esta os possui na qualidade de depositária ou locatária. Conforme decisão do TSE, Acórdão nº 21.120, de 17.6.2003, “(...) a vedação a que se refere o inciso I do art. 73 da Lei nº 9.504/1997 não diz, apenas, com as coisas moveis ou imóveis, como veículos, casas e repartições públicas. A interdição está relacionada ao uso e à cessão de todos os bens patrimoniais indisponíveis ou disponíveis – bens do patrimônio administrativo –, os quais, pelo estabelecimento da dominialidade pública, estão submetidos à relação de Administração – direta e indireta, da União, Estados, Distrito Federal, Territórios e Municípios (...)”. Assim, é proibida a cessão e o uso de bens móveis ou imóveis em benefício de candidato, partido político ou coligação, ressalvada para realização de convenção partidária. Note-se, conforme visto, que a vedação é imposta a todos os entes da Federação, não havendo distinção entre eleições municipais, estaduais ou federais. Em síntese, é vedada a realização de reuniões políticas em escolas públicas e auditórios de órgãos públicos, e o deslocamento, com veículo oficial, até o local da reunião política. Se o imóvel é normalmente cedido à comunidade, mediante solicitação formal e pagamento de taxas, também o poderá ser aos candidatos, desde que observados requisitos legais e que o espaço seja disponibilizado em condições de igualdade para todos os candidatos (TSE – REspe 24.865 e EDAI 5.135). “EMENTA - RECURSO ESPECIAL. REPRESENTAÇÃO. OBJETIVO. CASSAÇÃO. REGISTRO. CANDIDATO. ALEGAÇÃO. UTILIZAÇÃO. BEM PÚBLICO. UNIÃO. ADMINISTRAÇÃO. EXÉRCITO. REALIZAÇÃO. SHOWMÍCIO. CONDUTA VEDADA. ART. 73, I, DA LEI Nº 9.504/97. IMPROCEDÊNCIA. 16 | P á g i n a 1) O local da realização do evento em questão é área de uso compartilhado com a comunidade, onde, inclusive, ocorreu a festa do Peão de Boiadeiro, não caracterizando, a sua cessão, nenhum favorecimento por agente público ou instituição a determinado candidato, em desfavor dos demais. 2) Registre-se, ainda, que referido espaço poderia ter sido utilizado por qualquer candidato, observadas as formalidades de praxe, o que, em si, já retira da cessão o caráter de privilégio e desequilíbrio de forças entre os partícipes do certame eleitoral. 3) Recurso provido para o fim de se julgar improcedente a representação. (TSE-RESPE - nº 24865 - Osasco/SP)9 É igualmente vedada a propaganda eleitoral de qualquer natureza (Lei Federal nº 9.504/97, art. 37), veiculada nos bens sujeitos à cessão ou permissão do Poder Público e aos bens de uso comum (postes de iluminação pública, sinalizadores de tráfego, viadutos, passarelas, pontes, paradas de ônibus e outros equipamentos urbanos), seja através de pichação, inscrição a tinta, fixação de placas, estandartes, faixas ou assemelhados. É proibida, ainda, a colocação de propaganda eleitoral em árvores e jardins localizados em áreas públicas, mesmo que não lhes cause danos. “Usar e ceder bens públicos em favor de alguma candidatura é libera-lo para ser convertido em meio, instrumento ou apoio para o partido ou candidatura, beneficiando-o irregularmente.”10 Em consequência, é expressamente proibido veicular todo tipo de propaganda, de qualquer natureza, por meio de bens públicos, que segundo CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO, “são todos os bens que pertencem às pessoas jurídicas de Direito Público, isto é, União, Estados, Distrito Federal, Municípios, respectivas Autarquias e Fundações de Direito Público, bem como os que, embora não pertencentes a tais pessoas, estejam afetados à prestação de um serviço público.”11 9 RJTSE - Revista de Jurisprudência do TSE, Volume 15, Tomo 4, Página 396. ADRIANO SOARES DA SILVA, Teoria da Inelegibilidade e o Direito Processual Eleitoral, editora Del Rey, Belo Horizonte, 1998, p. 497. 10 11 Curso de Direito Administrativo, op. cit, p. 903. 17 | P á g i n a B - CONDUTAS VEDADAS AOS AGENTES PÚBLICOS USO DE BENS OU SERVIÇOS PÚBLICOS → Dispositivo legal: art. 73, inciso I, da Lei nº 9.504, de 1997, e art. 50, inciso II, da Resolução do TSE nº 23.404, de 2014. Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais: II - usar materiais ou serviços, custeados pelos Governos ou Casas Legislativas, que excedam as prerrogativas consignadas nos regimentos e normas dos órgãos que integram; O dispositivo parte da ideia de que muitos agentes públicos detêm cotas de uso de materiais e/ou serviços no âmbito de suas respectivas repartições. É o que acontece, exemplificativamente, com cotas de correspondência e reprografia. Os agentes que detêm prerrogativas para uso de materiais e/ou serviços custeados pelo governo não poderão destiná-las em beneficio da candidatura própria, de outrem ou de partido ou coligação, extrapolando os limites e volumes previstos nos regimentos internos e normas dos órgãos que integram, sob pena de restar caracterizado o abuso de poder político ou econômico, causa determinante de inelegibilidade. Para a ocorrência de violação ao art. 73, II, da Lei no 9.504/97, é necessário que o serviço seja custeado pelo Erário. A vedação abrange a utilização, em favor de qualquer candidato, coligação ou partido político, de materiais ou serviços que sejam pagos pela Administração Pública, e é voltada aos três Poderes. “EMENTA - RECURSO ESPECIAL RECEBIDO COMO RECURSO ORDINÁRIO. PROPAGANDA ELEITORAL. PARLAMENTAR. UTILIZAÇÃO DE SERVIÇOS. ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA. ABUSO DE AUTORIDADE. DECLARAÇÃO DE INELEGIBILIDADE. 1. Configura abuso de autoridade a utilização, por parlamentar, para fins de campanha eleitoral, de correspondência postada, ainda que nos limites da quota autorizada por ato da Assembleia Legislativa, mas cujo conteúdo extrapola o exercício das prerrogativas parlamentares. 2. A prática de conduta incompatível com a Lei nº 9.504/97, artigo 73, II, e com a Lei Complementar 64/90, enseja a declaração de inelegibilidade para as eleições a se realizarem nos três anos subsequentes àquela em que se verificou o fato. Recurso parcialmente provido.” (TSE - RESPE - nº 16067 vitória/ES)12 12 DJ - Diário de Justiça, Data 14/08/2000, Página 126. 18 | P á g i n a Além disso, é proibido o uso dos equipamentos de propriedade do Poder Público em benefício de candidato, coligação ou partido político, tais como telefones fixos ou celulares, computadores, aparelhos de fax e conta de e-mail institucional. Por exemplo, não pode o agente fazer uso do telefone do órgão público ou do e-mail institucional para convocar ou informar sobre reunião de cunho político. 19 | P á g i n a B - CONDUTAS VEDADAS AOS AGENTES PÚBLICOS USO DE BENS OU SERVIÇOS PÚBLICOS → Dispositivo legal: art. 73, inciso IV, da Lei nº 9.504, de 1997, e art. 50, inciso IV, da Resolução do TSE nº 23.404, de 2014. Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais: IV - fazer ou permitir uso promocional em favor de candidato, partido político ou coligação, de distribuição gratuita de bens e serviços de caráter social custeados ou subvencionados pelo Poder Público; É preciso muito cuidado para o entendimento do dispositivo, a fim de que seja possível separar o que é proibido, e o que não é. Muitas vezes uma ação adequada normativamente pode possibilitar um sentido de campanha eleitoral, o que é proibido. Dependendo do momento, do local e da forma em que se esteja desenvolvendo uma ação de caráter social, tanto na distribuição de materiais (cesta básica, material escolar, unidades habitacionais) ou na prestação de serviços à comunidade (lazer), deve ela estar dissociada completamente da promoção de candidato ou partido ou coligação, pois a lei proíbe. Da extensa quantidade de bens e serviço de caráter social que o Poder Público distribui gratuitamente, tais como: merendas escolares; cestas básicas; livros didáticos; medicamentos etc., é preciso deixar claro que a vedação não incide sobre a distribuição de bens desta natureza, que é realizada de modo regular e periódica (por força de programas, por exemplo). O que é vedado é o uso político e promocional desses bens e serviços como veículo para distorcer a vontade popular, afetando a liberdade do voto. Assim, a vedação não visa deixar ao desamparo as pessoas que necessitam de políticas públicas, mas orientar que a prática dessas atuações do Poder Público deve ser isenta e sem clientelismo político, tão somente em benefício das pessoas necessitadas. Exemplo: O “uso de programa habitacional em favor de candidato, por agente público, em período eleitoral, com distribuição gratuita de lotes com claro intuito de beneficiar candidato que está apoiando” (TSE - RESPE nº 25.890, de 29.6.2006, rel. Min. JOSÉ DELGADO).13 Desse modo, os programas sociais custeados ou subvencionados pelo Poder Público, tais como a distribuição de cestas básicas, livros didáticos e auxílios financeiros, não 13 RESPE - nº 25890 - Bom Jesus/GO. DJ - Diário de justiça, Data 31/08/2006, Página 126. 20 | P á g i n a podem ser utilizados com a finalidade de beneficiar candidato, coligação ou partido político. A vedação não proíbe a continuidade dos programas sociais, mas sim a indevida utilização deles para ganho político. Tal restrição deve observar, ainda, os ditames do § 10 do art. 73 da Lei Federal nº 9.504/97. Dessa forma, é proibido que, por exemplo, durante a entrega de cestas básicas, seja anunciado ou informado que determinado candidato é o responsável pelo seu fornecimento à população, por meio de discursos, “santinhos” ou faixas. “Não raro vemos candidatos merendas escolares, ou remédios, ou agasalhos, todos custeados ou subvencionados pelo Poder Público, servindo de meio para corromper a vontade do povo mais humilde, subtraindo dele a liberdade do voto”.14 → Obs.: Segundo o TSE, “não se exige a interrupção de programas nem se inibe a sua instituição. O que se interdita é a utilização em favor de candidato, partido político ou coligação (...)”. (Acórdão nº 21.320, de 9.11.2004, rel. Min. LUIZ CARLOS MADEIRA). Assim, não há que se falar em suspensão ou interrupção de programas, projetos e ações durante o ano eleitoral, mas nestes não deve haver, rigorosamente, propaganda em favor de candidato, partido político ou coligação. →Obs.: A propaganda política realizada no âmbito (âmbito é maior que mera dependência física das repartições) da Administração Pública por seus agentes deve ser evitada e mesmo desestimulada, pois fere os princípios constitucionais da impessoalidade, moralidade e eficiência. Por isso, é recomendável evitar-se a utilização, por servidores públicos, de camisetas, faixas ou quaisquer outras vestes, adereços e materiais que envolvam propaganda ou atividade político-partidária nos órgãos e entidades da Administração direta ou indireta do Estado, em especial por aqueles servidores cujas funções exijam relacionamento habitual com o público. ADRIANO SOARES DA SILVA, Teoria da Inelegibilidade e o Direito Processual Eleitoral, op. cit., p. 499. 14 21 | P á g i n a B - CONDUTAS VEDADAS AOS AGENTES PÚBLICOS USO DE BENS OU SERVIÇOS PÚBLICOS → Dispositivo legal: art. 73, inciso I e § 2º, da Lei nº 9.504, de 1997, e art. 50, Inciso I e § 2º da Resolução do TSE nº 23.404, de 2014. Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais: I - ceder ou usar, em benefício de candidato, partido político ou coligação, bens móveis ou imóveis pertencentes à Administração direta ou indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, ressalvada a realização de convenção partidária; § 2º A vedação do inciso I do caput não se aplica ao uso, em campanha, de transporte oficial pelo Presidente da República, obedecido o disposto no art. 76, nem ao uso, em campanha, pelos candidatos à reeleição de Presidente e Vice-Presidente da República, Governador e ViceGovernador de Estado e do Distrito Federal, Prefeito e Vice-Prefeito, de suas residências oficiais para realização de contatos, encontros e reuniões pertinentes à própria campanha, desde que não tenham caráter de ato público. Cuidam os dispositivos da utilização de veículos oficiais ou a serviço do Governo em eventos eleitorais. É preciso muito cuidado para o entendimento do dispositivo, para que seja possível separar o que é proibido e o que não é. 22 | P á g i n a C - CONDUTAS VEDADAS AOS AGENTES PÚBLICOS SERVIDORES PÚBLICOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA → Dispositivo legal: art. 73, inciso III, da Lei nº 9.504, de 1997, e art. 50, inciso III, da Resolução do TSE nº 23.404, de 2014. Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais: III - ceder servidor público ou empregado da Administração direta ou indireta federal, estadual ou municipal do Poder Executivo, ou usar de seus serviços, para comitês de campanha eleitoral de candidato, partido político ou coligação, durante o horário de expediente normal, salvo se o servidor ou empregado estiver licenciado; Em hipótese nenhuma é permitida a cessão de funcionário público ou empregado da Administração para comitês de campanha eleitoral, candidato, partido político ou coligação. Ao servidor público não está vedada a participação em campanha política, desde que cumpra seu expediente e desenvolva sua participação fora do horário de serviço. Na hipótese de o servidor exercer cargo de projeção, sua atuação na campanha eleitoral poderá configurar abuso de poder público e, por essa razão, deverá licenciarse – ou exonerar-se, caso se trate de provimento cargo em comissão – durante o processo eleitoral. O servidor de férias ou de licença pode participar de eventos políticos (de campanha). A restrição existe apenas em relação aos servidores que estão em atividade, impedidos de fazer campanha no horário do expediente. É permitida ao servidor público estadual a participação em eventos de campanhas eleitorais de qualquer candidato – o que se constitui em direito de todo e qualquer cidadão – desde que tal participação ocorra fora do horário de trabalho e do ambiente funcional. Embora não expressa no texto da lei, a proibição deve ser estendida aos serviços terceirizados. Assim, o servidor público, durante o horário de expediente, está proibido de participar de atividade político-partidária, como comparecer ao comitê eleitoral de qualquer candidato, ir a comícios ou participar de campanha eleitoral. Entretanto, se estiver de licença, férias, ou fora de seu horário de expediente, poderá exercer plenamente sua cidadania e participar de ato político-partidário, não devendo beneficiar-se da função ou do cargo que exerce. 23 | P á g i n a C - CONDUTAS VEDADAS AOS AGENTES PÚBLICOS SERVIDORES PÚBLICOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA → Dispositivo legal: art. 73, incisos V e VIII, da Lei nº 9.504, de 1997, e art. 50, inciso V, alíneas ‘a’, ‘b’, ‘c’, ‘d’ e ‘e”, da Resolução do TSE nº 23.404, de 2014. Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais: V - nomear, contratar ou de qualquer forma admitir, demitir sem justa causa, suprimir ou readaptar vantagens ou por outros meios dificultar ou impedir o exercício funcional e, ainda, ex officio, remover, transferir ou exonerar servidor público, na circunscrição do pleito, nos três meses que o antecedem e até a posse dos eleitos, sob pena de nulidade de pleno direito, ressalvadas: a) a nomeação ou exoneração de cargos em comissão e designação ou dispensa de funções de confiança; b) a nomeação para cargos do Poder Judiciário, do Ministério Público, dos Tribunais ou Conselhos de Contas e dos órgãos da Presidência da República; c) a nomeação dos aprovados em concursos públicos homologados até o início daquele prazo; d) a nomeação ou contratação necessária à instalação ou ao funcionamento inadiável de serviços públicos essenciais, com prévia e expressa autorização do Chefe do Poder Executivo; e) a transferência ou remoção ex officio de militares, policiais civis e de agentes penitenciários; Durante o período vai de 5 de julho de 2014 até a posse dos eleitos, ficam proibidos quaisquer atos de nomeação, contratação ou outra forma de admissão ou demissão sem justa causa, bem como o cancelamento de vantagens (pecuniárias ou funcionais) concedias regularmente. As demissões ou dispensas precedidas do devido processo legal poderão ser realizadas normalmente. Por “circunscrição do pleito” entenda-se o âmbito do ente federado em que o cargo de Chefe do Poder Executivo estará em disputa. “EMENTA - CONSULTA. RECEBIMENTO. PETIÇÃO. ART. 73, V, LEI Nº 9.504/97. DISPOSIÇÕES. APLICAÇÃO. CIRCUNSCRIÇÃO DO PLEITO. CONCURSO 24 | P á g i n a PÚBLICO. REALIZAÇÃO. PERÍODO ELEITORAL. POSSIBILIDADE. NOMEAÇÃO. PROIBIÇÃO. RESSALVAS LEGAIS. 1. As disposições contidas no art. 73, V, Lei nº 9.504/97 somente são aplicáveis à circunscrição do pleito. 2. Essa norma não proíbe a realização de concurso público, mas, sim, a ocorrência de nomeações, contratações e outras movimentações funcionais desde os três meses que antecedem as eleições até a posse dos eleitos, sob pena de nulidade de pleno direito. 3. A restrição imposta pela Lei nº 9.504/97 refere-se à nomeação de servidor, ato da administração de investidura do cidadão no cargo público, não se levando em conta a posse, ato subsequente à nomeação e que diz respeito à aceitação expressa pelo nomeado das atribuições, deveres e responsabilidades inerentes ao cargo. 4. A data limite para a posse de novos servidores da administração pública ocorrerá no prazo de trinta dias contados da publicação do ato de provimento, nos termos do art. 13, § 1º, Lei nº 8.112/90, desde que o concurso tenha sido homologado até três meses antes do pleito conforme ressalva da alínea c do inciso V do art. 73 da Lei das Eleições. 5. A lei admite a nomeação em concursos públicos e a consequente posse dos aprovados, dentro do prazo vedado por lei, considerando-se a ressalva apontada. Caso isso não ocorra, a nomeação e consequente posse dos aprovados somente poderão acontecer após a posse dos eleitos. 6. Pode acontecer que a nomeação dos aprovados ocorra muito próxima ao início do período vedado pela Lei Eleitoral, e a posse poderá perfeitamente ocorrer durante esse período. 7. Consoante exceções enumeradas no inciso V, art. 73, as proibições da Lei nº 9.504/97 não atingem as nomeações ou exonerações de cargos em comissão e designação ou dispensa de funções de confiança; as nomeações para cargos do Poder Judiciário, do Ministério Público, dos Tribunais ou Conselhos de Contas e dos órgãos da Presidência da República; as nomeações ou contratações necessárias à instalação ou ao funcionamento inadiável de serviços públicos essenciais, com prévia e expressa autorização do chefe do Poder Executivo e as transferências ou remoções ex officio de militares, de policiais civis e de agentes penitenciários.” (TSE - CTA - CONSULTA nº 1065 - Brasília/DF)15 “EMENTA - EMBARGOS DE DECLARAÇÃO - CONTRADIÇÃO - INEXISTÊNCIA. 1. A contratação e demissão de servidores temporários constitui, em regra, ato lícito permitido ao administrador público, mas que a lei eleitoral torna proibido, nos três meses que antecedem a eleição até a posse dos eleitos, a fim de evitar qualquer tentativa de manipulação de eleitores. 2. A contratação temporária, prevista no art. 37, IX, da Constituição Federal, possui regime próprio que difere do provimento de cargos efetivos e de empregos públicos mediante concurso e não se confunde, ainda, com a nomeação ou exoneração de cargos em comissão ressalvadas no art. 73, V, da Lei nº 9.504/97, não estando inserida, portanto, na alínea a desse dispositivo. 3. Para configuração da conduta vedada pelo art. 73 da Lei das Eleições, não há necessidade de se perquirir sobre a existência ou não da possibilidade de desequilíbrio do pleito, o que é exigido no caso de abuso de poder. 4. As condutas vedadas no art. 73 da Lei nº 9.504/97 podem vir a caracterizar, ainda, o abuso do poder político, a ser apurado na forma do art. 22 da Lei Complementar nº 64/90, devendo ser levadas em conta as circunstâncias, como o número de vezes e o modo em que praticadas e a quantidade de 15 DJ - Diário de Justiça, Volume 1, Data 12/07/2004, Página 02. 25 | P á g i n a eleitores atingidos, para se verificar se os fatos têm potencialidade para repercutir no resultado da eleição. 5. O uso da máquina administrativa, não em benefício da população, mas em prol de determinada candidatura, reveste-se de patente ilegalidade, caracterizando abuso do poder político, na medida em que compromete a legitimidade e normalidade da eleição. 6. Embargos rejeitados.” (TSE - ERESPE nº 21167 - Vitória/Es)16 “CONDUTA VEDADA A AGENTE PÚBLICO EM CAMPANHA ELEITORAL. ART. 73, INCISO V, ALÍNEA "D", DA LEI Nº 9.504/97. 1. Contratação temporária, pela Administração Pública, de professores e demais profissionais da área da educação, motoristas, faxineiros e merendeiras, no período vedado pela lei eleitoral. 2. No caso da alínea d do inciso V da Lei nº 9.504/97, só escapa da ilicitude a contratação de pessoal necessária ao funcionamento inadiável de serviços públicos essenciais. 3. Em sentido amplo, todo serviço público é essencial ao interesse da coletividade. Já em sentido estrito, essencial é o serviço público emergencial, assim entendido aquele umbilicalmente vinculado à ¿sobrevivência, saúde ou segurança da população" . 4. A ressalva da alínea d do inciso V do art. 73 da Lei nº 9.504/97 só pode ser coerentemente entendida a partir de uma visão estrita da essencialidade do serviço público. Do contrário, restaria inócua a finalidade da lei eleitoral ao vedar certas condutas aos agentes públicos, tendentes a afetar a igualdade de competição no pleito. Daqui resulta não ser a educação um serviço público essencial. Sua eventual descontinuidade, em dado momento, embora acarrete evidentes prejuízos à sociedade, é de ser oportunamente recomposta. Isso por inexistência de dano irreparável à "sobrevivência, saúde ou segurança da população". 5. Modo de ver as coisas que não faz tábula rasa dos deveres constitucionalmente impostos ao Estado quanto ao desempenho da atividade educacional como um direito de todos. Não cabe, a pretexto do cumprimento da obrigação constitucional de prestação "do serviço", autorizar contratação exatamente no período crítico do processo eleitoral. A impossibilidade de efetuar contratação de pessoa em quadra eleitoral não obsta o poder público de ofertar, como constitucionalmente fixado, o serviço da educação. (Recurso Especial Eleitoral, nº 27.563, Relator Ministro CARLOS AYRES BRITTO, 12.12.2006) 16 DJ - Diário de Justiça, Volume 1, Data 12/09/2003, Página 122. 26 | P á g i n a C - CONDUTAS VEDADAS AOS AGENTES PÚBLICOS SERVIDORES PÚBLICOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA → Dispositivo legal: art. 73, inciso VIII, da Lei nº 9.504, de 1997, e art. 50, inciso VIII, da Resolução do TSE nº 23.404, de 2014. VIII - fazer, na circunscrição do pleito, revisão geral da remuneração dos servidores públicos que exceda a recomposição da perda de seu poder aquisitivo ao longo do ano da eleição, a partir do início do prazo estabelecido no art. 7º desta Lei e até a posse dos eleitos. Considerando o prazo referido no art. 7º, § 1º, da Lei 9.504/97 (180 dias antes das eleições), a revisão geral por índice superior ao da inflação estará proibida a partir de 8 de abril de 2014 até a posse dos eleitos. A revisão geral de remuneração deve ser entendida como sendo o aumento concedido em razão do poder aquisitivo da moeda e que não tem por objetivo corrigir situações de injustiça ou de necessidade de revalorização profissional de carreiras específicas. A redação do art. 50, VIII, da Resolução TSE nº 23.404, de 2014, estabelece: “ fazer, na circunscrição do pleito, revisão geral da remuneração dos servidores públicos que exceda a recomposição da perda de seu poder aquisitivo ao longo do ano da eleição, a partir de 8 de abril de 2014 até a posse dos eleitos”. “Revisão geral de remuneração de servidores públicos. Circunscrição do pleito. Art. 73, inciso VIII, da Lei no 9.504/97. Perda do poder aquisitivo. Recomposição. Projeto de lei. Encaminhamento. Aprovação. 1. O ato de revisão geral de remuneração dos servidores públicos, a que se refere o art. 73, inciso VIII, da Lei no 9.504/97, tem natureza legislativa, em face da exigência contida no texto constitucional. 2. O encaminhamento de projeto de lei de revisão geral de remuneração de servidores públicos que exceda à mera recomposição da perda do poder aquisitivo sofre expressa limitação do art. 73, inciso VIII, da Lei no 9.504/97, na circunscrição do pleito, não podendo ocorrer a partir do dia 9 de abril de 2002 até a posse dos eleitos, conforme dispõe a Resolução-TSE no 20.890, de 9.10.2001. 3. A aprovação do projeto de lei que tiver sido encaminhado antes do período vedado pela Lei Eleitoral não se encontra obstada, desde que se restrinja à mera recomposição do poder aquisitivo no ano eleitoral. 4. A revisão geral de remuneração deve ser entendida como sendo o aumento concedido em razão do poder aquisitivo da moeda e que não tem por objetivo corrigir situações de injustiça ou de necessidade de revalorização profissional de carreiras específicas. (TSE, Consulta nº 782, Relator Ministro FERNANDO NEVES, 7.2.2003) 27 | P á g i n a “Revisão geral de remuneração de servidores públicos. Circunscrição do pleito. Art. 73, inciso VIII, da Lei no 9.504/97. Perda do poder aquisitivo. Recomposição. Projeto de lei. Encaminhamento. Aprovação. 1. O ato de revisão geral de remuneração dos servidores públicos, a que se refere o art. 73, inciso VIII, da Lei no 9.504/97, tem natureza legislativa, em face da exigência contida no texto constitucional. 2. O encaminhamento de projeto de lei de revisão geral de remuneração de servidores públicos que exceda à mera recomposição da perda do poder aquisitivo sofre expressa limitação do art. 73, inciso VIII, da Lei no 9.504/97, na circunscrição do pleito, não podendo ocorrer a partir do dia 9 de abril de 2002 até a posse dos eleitos, conforme dispõe a Resolução-TSE no 20.890, de 9.10.2001. 3. A aprovação do projeto de lei que tiver sido encaminhado antes do período vedado pela Lei Eleitoral não se encontra obstada, desde que se restrinja à mera recomposição do poder aquisitivo no ano eleitoral. 4. A revisão geral de remuneração deve ser entendida como sendo o aumento concedido em razão do poder aquisitivo da moeda e que não tem por objetivo corrigir situações de injustiça ou de necessidade de revalorização profissional de carreiras específicas. (TSE, Consulta nº 772, Relator Ministro FERNANDO NEVES, 12.8.2002). “A aprovação, pela via legislativa, de proposta de reestruturação de carreira de servidores não se confunde com revisão geral de remuneração e, portanto, não encontra obstáculo na proibição contida no art. 73, inciso VIII, da Lei n° 9.504, de 1997.” (RESOLUÇÃO N° 21.054, Relator: Ministro FERNANDO NEVES, 2.4.2002) “Consulta. Eleição 2004. Revisão geral da remuneração servidor público. Possibilidade desde que não exceda a recomposição da perda do poder aquisitivo (inciso VIII do art. 73 da Lei n2 9.504/97).” (RESOLUÇÃO N2 21.812, Relator: Ministro LUIZ CARLOS MADEIRA, 8.6.2004) 28 | P á g i n a D - CONDUTAS VEDADAS AOS AGENTES PÚBLICOS UTILIZAÇÃO DE RECURSOS PÚBLICOS → Dispositivo legal: art. 73, inciso VI, alínea ‘a’, da Lei nº 9.504, de 1997, e art. 50, inciso VI, alínea ‘a’, da Resolução do TSE nº 23.404, de 2014. Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais: VI - nos três meses que antecedem o pleito: a) realizar transferência voluntária de recursos da União aos Estados e Municípios, e dos Estados aos Municípios, sob pena de nulidade de pleno direito, ressalvados os recursos destinados a cumprir obrigação formal preexistente para execução de obra ou serviço em andamento e com cronograma prefixado, e os destinados a atender a situações de emergência e de calamidade pública; Segundo o art. 25 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), “(...) entende-se por transferência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde”. Segundo LAURO BARRETO, “a norma restritiva não se aplica às transferências de cunho obrigatório – ou seja, aquelas que, por força de dispositivo constitucional e de legislação infraconstitucional, a União é obrigada a repassar aos Estados e Municípios e que os Estados são obrigados a transferir para os Municípios.”17 Exceções: a) repasses de recursos destinados a cumprir obrigação formal preexistente para execução de obra ou serviço em andamento e com cronograma prefixado; b) repasses de recursos destinados a atender a situações de emergência e de calamidade pública. Tem-se discutido se a vedação apenas abrange a transferência de recursos, ficando permitidos, portanto, todos os demais atos de formalização do ajuste, inclusive a assinatura de convênios. Por isso, deve-se ter cautela no entendimento do dispositivo. O repasse de transferência voluntária é lícito, não viola a lei eleitoral caso exista uma obrigação preexistente, ou seja, formalizada, em convênio ou outro instrumento jurídico qualquer, assinado fora do período de três meses, e nesta obrigação haja um cronograma fixando a data dos repasses dos recursos para a continuidade da obra. Existindo obrigação preexistente, em convênio ou outro instrumento jurídico qualquer, Condutas Vedadas aos Agentes Públicos pela “Lei das Eleições” & Suas Implicações Processuais, op. cit., p. 87. 17 29 | P á g i n a sem o início físico da obra, não se pode efetuar o repasse, pois o que a lei permite é apenas a continuidade de obra já em andamento, em atenção ao princípio da continuidade do serviço público. Em síntese, a regra geral é a vedação de transferência voluntária de recursos, nos três meses anteriores ao pleito. Excepcionalmente, a lei autoriza a transferência voluntária de recursos em dois casos: (i) quando destinados a cumprir obrigação assumida em convênio ou outro instrumento jurídico, com cronograma fixando previamente as datas dos repasses, assinado antes do dia 5.7.2014, para a execução de obra ou serviço cuja execução física já se tenha iniciado também antes do mesmo dia 5.7.2014; (ii) em situações de emergência ou calamidade pública, sem nenhuma limitação de tempo. O dispositivo deve ser entendido em consonância com o § 10 do art. 73, introduzido pela Lei nº 11.300, de 2006, que dispõe: “§ 10. No ano em que se realizar eleição, fica proibida a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública, exceto nos casos de calamidade pública, de estado de emergência ou de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior, casos em que o Ministério Público poderá promover o acompanhamento de sua execução financeira e administrativa". A norma dispõe que a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios é lícita, não viola a lei eleitoral caso exista programa social preeexistente, autorizado em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior, ou seja, fora do exercício do ano em que se realizará a eleição, visto que a vedação se inicia no primeiro dia do mês de janeiro. Segundo JOEL J. CÂNDIDO, "para o programa social já estar em execução orçamentária no exercício anterior ao ano da eleição, ele deve ter sido aprovado no exercício anterior ao da sua execução. É um ano antes que se aprova a dotação orçamentária para o exercício seguinte, composto do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e dos orçamentos anuais".18 Aplicando-se a regra para as eleições estaduais de 2014, o programa deve estar em execução orçamentária no exercício anterior, ou seja, em 2013 e, por conseguinte, deve ter sido aprovado no ano anterior ao ano de sua execução, ou seja, dois anos antes do pleito. E assim ocorre porque no âmbito da exceção contempla-se apenas a distribuição para evitar o sobrestamento de programa social em vigor, situação que poderia traduzir-se em prejuízo ao interesse público ou mesmo atentar contra o princípio da continuidade do serviço público. Deve ainda ser observado se a distribuição decorre efetivamente de programa social e se este foi expressamente autorizado por lei. Mesmo na hipótese de convênios já celebrados e em andamento, devem estar atrelados a programa de natureza social, caso contrário, não podem ser enquadrados na exceção legal. Os programas sociais a que faz menção a lei são aqueles realizados por todas as esferas da Administração Pública, de caráter eventual ou de duração continuada, conforme previsto na Constituição Federal, art. 165, § 1º. Resta claro que todas as condutas vedadas pela Lei nº 9.504/97 são exemplos de formas de abuso de poder político ou uso indevido da máquina administrativa, sob censura constitucional, passível de toldar a normalidade e legitimidade das eleições, nos termos do art. 14, § 9º e § 10, da Constituição Federal. 18 Direito Eleitoral Brasileiro, Edipro, São Paulo, 2006, p. 574. 30 | P á g i n a Assim, conforme a Resolução−TSE nº 23.404, de 2014, para estas eleições, a partir da data de 5 de julho de 2014, estão vedadas as transferências voluntárias de recursos entre os entes federados, ressalvadas as exceções legais. A conduta proibida pela legislação eleitoral aplica-se também aos Estados-membros. Ela atinge apenas as transferências voluntárias, excluindo-se desse conceito, por força do art. 25 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 − Lei de Responsabilidade Fiscal −, as transferências determinadas constitucionalmente e as destinadas à Saúde. Na hipótese de convênios celebrados por entes públicos, são três as situações a ser analisadas: 1. convênios celebrados antes dos três meses anteriores à data do pleito eleitoral e que preveem o repasse de verbas somente poderão ter a transferência concretizada se forem destinados à execução de obra ou de serviço em andamento e com cronograma pré-fixado; 2. convênios cuja execução de obra ou serviço não esteja em andamento e com cronograma prefixado, ainda que celebrados antes dos três meses anteriores ao pleito eleitoral, não poderão receber transferência de verbas. Nesse sentido, destaca-se que a mera realização de processo licitatório no período citado não configura a situação que autoriza o repasse de verbas previstas em convênio. A obra ou serviço deve estar fisicamente iniciado e com cronograma prefixado; e 3. convênios celebrados no período de três meses anteriores ao pleito eleitoral terão transferências de verbas vedadas. É vedada, ainda, a transferência voluntária de verbas para outros objetos que não sejam obras ou serviços, como o repasse para custear festas municipais. Dessa forma, somente podem ser efetuadas transferências voluntárias decorrentes de convênios celebrados para obras ou serviços em andamento físico e com cronograma prefixado. O TSE entende que a exceção de transferência voluntária de recursos para obras e serviços em andamento se refere àqueles já fisicamente iniciados (Cf. Consulta nº 1.062, rel. Min. Carlos Velloso; e Acórdão nº 25.324, de 7.2.2006, rel. Min. Gilmar Mendes). “EMENTA CONSULTA. ELEIÇÕES 2004. IMPOSSIBILIDADE DE TRANSFERÊNCIA DE RECURSOS ENTRE ENTES FEDERADOS PARA EXECUÇÃO DE OBRA OU SERVIÇO QUE NÃO ESTEJA EM ANDAMENTO NOS TRÊS MESES QUE ANTECEDEM O PLEITO. INCIDÊNCIA DA VEDAÇÃO DO ART. 73, VI, a, DA LEI Nº 9.504/97. DECISÃO REFERENDADA PELA CORTE.” (TSE - CTA CONSULTA nº 1062 - Brasília/DF).19 “EMENTA - ART. 73, VI, A, DA LEI Nº 9.504/97. CONVÊNIO CELEBRADO COM O GOVERNO DO ESTADO PARA A PAVIMENTAÇÃO DE RUAS E CONSTRUÇÃO DE CASAS POPULARES. Transferência voluntária de recursos no período vedado, destinados à execução de obra fisicamente iniciada nos três meses que antecedem o pleito. Resolução-TSE nº 21.878, de 2004. À União e aos Estados é vedada a transferência voluntária de recursos até que ocorram as eleições municipais, ainda que resultantes de convênio ou outra obrigação preexistente, quando não se destinem à execução de obras ou serviços já 19 DJ - Diário de Justiça, Volume 1, Data 16/09/2004, Página 76. 31 | P á g i n a iniciados fisicamente. Recursos Especiais desprovidos. (TSE - RESPE nº 25324 Vassouras/RJ)20 “EMENTA - AGRAVO REGIMENTAL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. ELEIÇÕES MUNICIPAIS. AIJE. ABUSO DE PODER. CONDUTA VEDADA. TRANSFERÊNCIA DE RECURSOS. PERÍODO ELEITORAL. IMPROCEDÊNCIA. REEXAME DE PROVAS. IMPOSSIBILIDADE. - A transferência de recursos dos Estados aos Municípios pode ser realizada dentro dos três meses que antecedem o pleito, desde que tais recursos sejam destinados à execução de obra ou serviço em andamento ou para atender situações de emergência ou calamidade pública (art. 73, VI, a, da Lei das Eleições). - No caso dos autos, foi celebrado convênio entre a Prefeitura de Medina e o Departamento de Estradas de Rodagem do Estado de Minas Gerais para pavimentação de ruas, cujas obras preliminares, a cargo da prefeitura, foram iniciadas em junho de 2004, conforme expressamente consignado no acórdão regional. - Modificar as conclusões da Corte a quo demanda o revolvimento do acervo fático-probatório, o que não se admite em sede de recurso especial.- Fundamentos da decisão agravada que não foram devidamente infirmados. - Agravo regimental a que se nega provimento.” (TSE - AAG - AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO nº 8324 - Medina/MG)21 O TSE veda a possibilidade de se liberar recursos para os Municípios que não mais se encontram em situação de emergência ou estado de calamidade, mesmo que ainda necessitem de apoio para mitigar os danos decorrentes dos eventos adversos que deram causa à situação de emergência ou estado de calamidade (Resolução nº 21.908, de 31.8.2004, rel. Min. PEÇANHA MARTINS). → Obs.: a) No que tange à transferência voluntária de recursos, a regra geral é a vedação, nos três meses anteriores ao pleito, ou seja, devem ser suspensas, a partir de 5.7.2014, todas as transferências de recursos e de bens móveis e imóveis. Excepcionalmente, a lei autoriza a transferência voluntária de recursos em dois casos: (i) quando destinados a cumprir obrigação assumida em convênio ou outro instrumento jurídico, com cronograma fixando previamente as datas dos repasses, assinado antes do dia 5.7.2014, para execução de obra ou de serviço cuja execução física já tenha se iniciado também antes do mesmo dia 5.7.2014; (ii) em situações de emergência ou calamidade pública, sem nenhuma limitação de tempo. b) No que se refere à distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios, a regra geral é a vedação a partir do primeiro dia do ano das eleições, ou seja, a partir de 1º de janeiro de 2014. Excepcionalmente, a lei autoriza a transferência voluntária de recursos em dois casos: (i) se a distribuição for decorrente de programa de natureza social autorizado em lei e em execução orçamentária no exercício anterior ao ano da eleição (2013), com aprovação no exercício anterior ao da sua execução (2012), ou seja, dois anos antes da eleição; (ii) em situações de emergência ou calamidade pública, sem nenhuma limitação de tempo. 20 DJ - Diário de Justiça, Data 17/02/2006, Página 126. 21 DJ - Diário da justiça, Data 03/04/2008, Página 10. 32 | P á g i n a → Obs.: Da inclusão dessas atividades, programas e projetos na lei orçamentária, não decorre a existência de obrigação formal preexistente para execução de obra ou serviço em andamento e com cronograma prefixado. A previsão na lei orçamentária apenas viabiliza o comprometimento obrigacional. Não autoriza, isoladamente, a realização de despesas ou transferência de recursos. 33 | P á g i n a D - CONDUTAS VEDADAS AOS AGENTES PÚBLICOS UTILIZAÇÃO DE RECURSOS PÚBLICOS → Dispositivo legal: art. 73, § 10, da Lei nº 9.504, de 1997, e art. 50, § 9º, da Resolução do TSE nº 23.404, de 2014. Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais: § 10. No ano que se realizar eleição, fica proibida a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública, exceto nos casos de calamidade pública, de estado de emergência ou de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior, casos em que o Ministério Público poderá promover o acompanhamento de sua execução financeira e administrativa (inserido pela Lei n.º 11.300, de 12/5/2006). A Lei n.º 11.300, de 10.5.2006, acrescentou o § 10 ao art. 73 da Lei 9.507/97, estatuindo que “no ano em que se realizar eleição, fica proibida a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública, exceto nos casos de calamidade pública, de estado de emergência ou de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior, casos em que o Ministério Público poderá promover o acompanhamento de sua execução financeira e administrativa.” O novo dispositivo, acrescentado ao art. 73 da Lei Eleitoral, é muito mais amplo do que a restrição da alínea ‘a’ do inciso VI, razão pela qual o Administrador tem de ter toda a cautela possível para não incorrer na vedação legal. O novo § 10 da Lei 9.507/97 veda expressamente que a Administração Pública efetue repasse de recursos voluntários no ano das eleições, não havendo, em tese, exclusão na vedação para repasse às pessoas privadas. Se as obras ou os serviços ainda não tiverem sido iniciados, não é possível nenhum tipo de repasse de recursos no período préeleitoral. A regra não faz distinção entre as modalidades de utilização gratuita dos bens públicos. Destarte, tem-se que é vedada a sua disponibilização gratuita, seja através de cessão de uso, permissão de uso ou outra modalidade prevista na legislação. Ao estenderem-se pelo “ano em que se realizar eleição”, as vedações vigoram, inclusive, após a realização das eleições, pois o seu comando abrange todo o ano das eleições. Assim, três condutas proibidas: 1. distribuição gratuita de bens; 2. distribuição gratuita de valores; e 3. concessão de benefícios. Excetuam-se três hipóteses: 1. estado de calamidade pública; 2. estado de emergência; e 3. programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior (§ 10). 34 | P á g i n a “EMENTA - AGRAVO REGIMENTAL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. CONDUTA VEDADA. DISTRIBUIÇÃO DE BENEFÍCIOS SOCIAIS EM PERÍODO VEDADO. ART. 73, § 10, DA LEI 9.504/97. PROGRAMAS SOCIAIS NÃO CRIADOS POR LEI. 1. A instituição de programa social mediante decreto não atende à ressalva prevista no art. 73, § 10, da Lei nº 9.504/97. 2. A mera previsão na lei orçamentária anual dos recursos destinados a esses programas não tem o condão de legitimar sua criação. 3. Agravo regimental não provido.” (TSE - AgR-AI - nº 116967 - Magé/RJ)22 “EMENTA - CONDUTA VEDADA. DISTRIBUIÇÃO GRATUITA DE BENS, VALORES OU BENEFÍCIOS. 1. À falta de previsão em lei específica e de execução orçamentária no ano anterior, a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios, em ano eleitoral, consistente em programa de empréstimo de animais, para fins de utilização e reprodução, caracteriza a conduta vedada do art. 73, § 10, da Lei nº 9.504/97. 2. A pena de cassação de registro ou diploma só deve ser imposta em caso de gravidade da conduta. Recurso ordinário provido, em parte, para aplicar a pena de multa ao responsável e aos beneficiários.” (TSE - RO - Recurso Ordinário nº 149655 - Maceió/AL)23 “EMENTA - DÍVIDA ATIVA DO MUNICÍPIO - BENEFÍCIOS FISCAIS - ANO DAS ELEIÇÕES. A norma do § 10 do artigo 73 da Lei nº 9.504/1997 é obstáculo a ter-se, no ano das eleições, o implemento de benefício fiscal referente à dívida ativa do Município bem como o encaminhamento à Câmara de Vereadores de projeto de lei, no aludido período, objetivando a previsão normativa voltada a favorecer inadimplentes.” (TSE Cta - Consulta nº 153169 - Brasília/DF)24 “EMENTA - DOAÇÃO DE BENS - PODER PÚBLICO. A teor do § 10 do artigo 73 da Lei nº 9.504/1997, é proibida a doação de bens em época de eleições, não cabendo distinção quando envolvidos perecíveis. (Pet - Petição nº 100080 - Brasília/DF )25 “EMENTA - AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL. CONDUTA VEDADA. DISTRIBUIÇÃO DE BENS, VALORES E BENEFÍCIOS EM PERÍODO VEDADO. RESSALVA DO ART. 73, § 10, DA LEI Nº 9.504/97. AUTORIZAÇÃO EM LEI E EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA NO EXERCÍCIO ANTERIOR. REQUISITOS. MULTA. RAZOABILIDADE. AGRAVOS PARCIALMENTE PROVIDOS. 1. A instituição de programa social mediante decreto, ou por meio de lei, mas sem execução orçamentária no ano anterior ao ano eleitoral não atende à ressalva prevista no art. 73, § 10, da Lei nº 9.504/97. 2. Para a configuração da conduta vedada do art. 73, § 10, da Lei nº 9.504/97 não é preciso demonstrar caráter eleitoreiro ou promoção pessoal do agente público, bastando a prática do ato ilícito. Precedente. 3. Em atenção ao princípio da proporcionalidade e da razoabilidade, deve ser reduzido o quantum da 22 DJE - Diário da Justiça Eletrônico, Data 17/08/2011, Página 75. 23 DJE - Diário da Justiça Eletrônico, Tomo 37, Data 24/2/2012, Página 42/43. 24 DJE - Diário da Justiça Eletrônico, Tomo 207, Data 28/10/2011, Página 81. 25 DJE - Diário da Justiça Eletrônico, Tomo 214, Data 11/11/2011, Página 54 35 | P á g i n a multa aplicada. 4. Agravos regimentais parcialmente providos apenas para reduzir o valor da multa de cem mil para dez mil UFIRs.” (TSE - AgR-REspe - Agravo Regimental em Recurso Especial Eleitoral nº 36026 - Brumado/BA )26 Portanto, são excepcionados os repasses aos programas destinados a efetivar os direitos sociais estabelecidos pela Constituição da República de 1988, desde que especificados em lei e em execução orçamentária no exercício anterior. A regra visa impedir no ano da eleição a criação de novos programas sociais promovidos pela Administração pública. “RECURSO ESPECIAL. CONDUTA VEDADA. ART. 73, IV e § 10, DA LEI N° 9.504197. SENADOR. DEPUTADO ESTADUAL. REPASSE. RECURSOS FINANCEIROS. SUBVENÇÃO SOCIAL. ENTIDADES PÜBLICAS E PRIVADAS. FOMENTO. TURISMO. ESPORTE. CULTURA. CONTRATO ADMINISTRATIVO. CONTRAPARTIDA. GRATUIDADE. DESCARACTERIZAÇÃO. DESPROVIMENTO. PRELIMINARES 1. É cabível o recurso ordinário, nos termos do art. 121, § 40, III, da Constituição Federal, quando seu julgamento puder resultar na declaração de inelegibilidade ou na perda do diploma ou mandato obtido em eleições federais ou estaduais. 2. Segundo o disposto no art. 77 da LC n° 75193, a Procuradoria Regional Eleitoral é parte legítima para atuar perante os feitos de competência dos tribunais regionais eleitorais. 3. Na linha dos precedentes desta Corte, o ajuizamento de investigação judicial eleitoral com base nos mesmos fatos que embasaram a representação não prejudica o trâmite desta. Trata-se de meios processuais autônomos e, no caso vertente, contêm acervos probatórios distintos. MÉRITO 4. A assinatura de convênios e o repasse de recursos financeiros a entidades públicas e privadas para a realização de projetos na área da cultura, do esporte e do turismo não se amoldam ao conceito de distribuição gratuita, previsto no art. 73, § 10, da Lei n° 9.5047/97, sobretudo quando os instrumentos preveem a adoção de contrapartidas por parte das instituições. 5. Para caracterização da conduta tipificada no art. 73, IV, da Lei das Eleições, é necessário que o ato administrativo, supostamente irregular, seja praticado de forma a beneficiar partidos políticos ou candidatos. In casu, não ficou comprovado que as assinaturas dos convênios tenham sido acompanhadas de pedidos de votos, apresentação de propostas políticas ou referência a eleições vindouras, o que afasta a incidência da norma. 6. Recurso especial conhecido como ordinário e desprovido.” (RECURSO ESPECIAL ELEITORAL N° 2826-75.2010.6.24.0000 - CLASSE 32— FLORIANÓPOLIS - SANTA CATARINA, Relator: Ministro MARCELO RIBEIRO, 24.4.2012). 26 DJE - Diário da Justiça Eletrônico, Tomo 84, Data 05/05/2011, Página 47 36 | P á g i n a D - CONDUTAS VEDADAS AOS AGENTES PÚBLICOS UTILIZAÇÃO DE RECURSOS PÚBLICOS → Dispositivo legal: art. 73, § 11, da Lei nº 9.504, de 1997, e art. 50, § 10, da Resolução do TSE nº 23.404, de 2014. Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais: § 11. Nos anos eleitorais, os programas sociais de que trata o § 10 não poderão ser executados por entidade nominalmente vinculada a candidato ou por esse mantida. Em complemento ao parágrafo transcrito no item anterior, foi editada vedação que impede o exercício e, por consequência, qualquer repasse de verba pública para entidade mantida ou nominalmente vinculada a candidato participante do processo eleitoral. A proibição é absoluta e não comporta exceções. Enquanto na situação anterior eram estabelecidas medidas a fim de evitar que os programas sociais fossem utilizados para influenciar o pleito eleitoral, neste caso tem-se a presunção absoluta de que o desequilíbrio ocorreria. A restrição deve ser observada durante todo o ano da eleição. “EMENTA - CONSULTA - CASO CONCRETO - PERCEPÇÃO DE PARÂMETROS INTERPRETAÇÃO ESTRITA. PROGRAMAS SOCIAIS - REPASSE DE VALORES. Tratando-se de repasse de valores previstos no orçamento do ano anterior ao das eleições, configura-se a exceção prevista na parte final do § 10 do artigo 73 da Lei 9.504/1997, devendo ser observada a limitação do inciso que se segue, ou seja, o programa não pode ser executado por entidade nominalmente vinculada a candidato ou por esse mantida.” (TSE - Cta - Consulta nº 95139 - Brasília/DF)27 27 DJE - Diário da Justiça Eletrônico, Data 04/08/2010, Página 145. 37 | P á g i n a E – CONDUTAS VEDADAS AOS AGENTES PÚBLICOS SANÇÕES → Dispositivo legal: art. 73, §§, 4º, 5º, 6º, 7º e 8º, c.c. o art. 78 da Lei nº 9.504, de 1997, e art. 50, § § 4º, 5º, 6º 7º e 8ª, da Resolução do TSE nº 23.404, de 2014. § 4º O descumprimento do disposto neste artigo acarretará a suspensão imediata da conduta vedada, quando for o caso, e sujeitará os responsáveis a multa no valor de cinco a cem mil UFIR. § 5o Nos casos de descumprimento do disposto nos incisos do caput e no § 10, sem prejuízo do disposto no § 4o, o candidato beneficiado, agente público ou não, ficará sujeito à cassação do registro ou do diploma. § 6º As multas de que trata este artigo serão duplicadas a cada reincidência. § 7º As condutas enumeradas no caput caracterizam, ainda, atos de improbidade administrativa, a que se refere o art. 11, inciso I, da Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, e sujeitam-se às disposições daquele diploma legal, em especial às cominações do art. 12, inciso III. § 8º Aplicam-se as sanções do § 4º aos agentes públicos responsáveis pelas condutas vedadas e aos partidos, coligações e candidatos que delas se beneficiarem. Conforme já mostrado, as condutas vedadas pelo art. 73 são aquelas que têm a potencialidade de desequilibrar o pleito eleitoral infringindo a igualdade, em face da utilização imprópria dos bens públicos, pelos agentes estatais. Por isso que a norma se dirige ao agente público ao dizer que “são proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais”. O elemento pessoal da norma é o agente público que por meio de sua conduta beneficia algum candidato. Sendo assim, “tais condutas podem ser da lavra do próprio candidato à reeleição, em seu próprio benefício, ou mesmo de terceiro interessado, o qual se utiliza de seu vínculo com a Administração para beneficiar o seu candidato predileto. Por isso, a sanção alcança quem age ilicitamente, bem como o beneficiário da ilicitude, ainda que dela não tenha conhecimento ou que não tenha colaborado para a sua consecução.”28 28 ADRIANO SOARES DA SILVA, Teoria da Inelegibilidade e o Direito Processual Eleitoral, op. cit., p. 507. 38 | P á g i n a Da leitura do texto legal (art. 73) verifica-se que o descumprimento acarretará a suspensão imediata da conduta vedada, quando for o caso, e sujeitará os agentes responsáveis a multa no valor de R$ 5.320,50 (cinco mil, trezentos e vinte reais e cinquenta centavos) a R$ 106.410,00 (cento e seis mil, quatrocentos e dez reais), sem prejuízo de outras sanções de caráter constitucional, administrativo ou disciplinar fixadas pelas demais leis vigentes (Lei nº 9.504/97, art. 73, § 4º, c.c. o art. 78). Nos casos de descumprimento dos incisos do caput e do estabelecido no § 9º, sem prejuízo do disposto no § 4º deste artigo, o candidato beneficiado, agente público ou não, ficará sujeito à cassação do registro ou do diploma, ressalvadas outras sanções de caráter constitucional, administrativo ou disciplinar fixadas pelas demais leis vigentes (Lei nº 9.504/97, art. 73, § 5º, c.c. o art. 78). As multas de que trata este artigo serão duplicadas a cada reincidência (Lei nº 9.504/97, art. 73, § 6º). As condutas enumeradas no caput caracterizam, ainda, atos de improbidade administrativa, a que se refere o art. 11, inciso I, da Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, e sujeitam-se às disposições daquele diploma legal, em especial às cominações do art. 12, inciso III (Lei nº 9.504/97, art. 73, § 7º). Aplicam-se as sanções do § 4º deste artigo aos agentes públicos responsáveis pelas condutas vedadas e aos partidos políticos, às coligações e aos candidatos que delas se beneficiarem (Lei nº 9.504/97, art. 73, § 8º). Ademais, sem prejuízo de outras sanções penais, civis, administrativas e eleitorais, o § 7º do art. 73 da Lei Federal nº 9.504/97 caracteriza a violação das condutas enumeradas no mesmo artigo como atos de improbidade administrativa e, portanto, sujeita o infrator às penalidades previstas na Lei nº 8.429/92. 39 | P á g i n a F – CONDUTAS VEDADAS AOS AGENTES PÚBLICOS CALENDÁRIO ELEITORAL SIMPLIFICADO 1º de janeiro (início do ano da eleição): → fica proibida a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública; e → ficam vedados os programas sociais executados por entidade nominalmente vinculada a candidato ou por ele mantida. 5 de julho (três meses antes da eleição): → é vedada a transferência voluntária de recursos da União aos Estados e Municípios, e dos Estados aos Municípios; → é vedada, na realização de inaugurações, a contratação de shows artísticos pagos com recursos públicos; e → é vedado a qualquer candidato comparecer a inaugurações de obras públicas. 5 de outubro: → dia das eleições – Primeiro Turno. 26 de outubro: → dia das eleições – Segundo Turno. 31 de dezembro: → final do ano de eleição. Obs.: Esse calendário indica algumas das principais datas do cronograma eleitoral. Não substitui a observância do restante da Nota Técnica e das demais vedações legais. Para maior detalhamento deve ser consultada a Resolução TSE nº 23.390, de 2013. Ademais, cumpre advertir que o calendário não afasta a necessidade de análise pontual para situações específicas que porventura venham a se impor. Diante de 40 | P á g i n a casos concretos que proporcionem dúvidas, deve o agente público se abster da prática do ato e formular consulta à Procuradoria-Geral do Estado de Alagoas, a quem compete, por imposição constitucional, a consultoria jurídica do Estado-membro. 41 | P á g i n a