Conselhos de Previdência Social: estudo exploratório da

CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTÃO E
PROFISSIONALIZAÇÃO EM ÂMBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES
DESAFIOS DE NOSSO TEMPO
EIXO TEMÁTICO: 4 – GOVERNANÇA E PARTICIPAÇÃO SOCIAL
CONSELHOS DE PREVIDÊNCIA SOCIAL: ESTUDO EXPLORATÓRIO DA
PARTICIPAÇÃO INSTITUCIONALIZADA E DESCENTRALIZADA NA POLÍTICA
PÚBLICA PREVIDENCIÁRIA BRASILEIRA
Cássia Carolina Borges da Silva1
Fabíola Cristina Costa de Carvalho2
1
INTRODUÇÃO
A função primordial do Estado é prover bens e serviços de interesse
público e a estrutura organizacional adotada pela administração pública desde o século
XIX para cumprir esse papel era baseada no modelo burocrático de gestão. Porém, as
reformas na administração pública a partir dos anos de 1980 afetaram as funções
estatais e transformaram a estrutura e os arranjos administrativos do Governo. A
descentralização e a desconcentração dos arranjos organizacionais são exemplos das
alterações colocadas em prática no relacionamento entre o Governo central e os entes
subnacionais (Carneiro & Menicucci, 2011).
Paralelamente, a teoria democrática participativa, que se configura como
uma proposta para solucionar as disfunções provenientes da burocracia, alinhada à Nova
Esquerda, destaca como elemento basilar para a sociedade democrática a criação de
espaços de participação popular, a fim de promover a discussão de temas de interesse
da sociedade e gerar aprendizado sobre as políticas públicas implementadas (Fung, 2004;
Brugué, 2009). Assim, a literatura oferece diversos exemplos de experiências de
representação alternativa ou de práticas de representação política, formal ou informal,
coletiva ou individual, desempenhadas por indivíduos e grupos, cuja atuação satisfaz a
pressupostos distintos do modelo eleitoral (Bassi & Almeida, 2013).
Os conselhos, conferências, audiências públicas e orçamento público
participativo são exemplos das instâncias formais de participação e representação social
1 Bacharel em Comunicação Social – UFJF. Especialista em Comunicação Interna para Relacionamentos
Estratégicos – PUC Minas. Mestranda em Administração Pública – Escola de Governo da Fundação João
Pinheiro. Analista do Instituto Nacional do Seguro Social. E-mail: [email protected]
2 Bacharel em Turismo – UFJF. Mestranda em Administração Pública – Escola de Governo da Fundação
João Pinheiro. Bolsista da Capes. E-mail: [email protected]
1
CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTÃO E
PROFISSIONALIZAÇÃO EM ÂMBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES
DESAFIOS DE NOSSO TEMPO
que podem ser levadas a cabo para a implementação efetiva de políticas públicas. Sob
essa perspectiva, o objetivo deste artigo é discutir a capacidade da descentralização
quanto ao favorecimento da ampliação do diálogo com a sociedade sobre as políticas
públicas, através de espaços formais para a proximidade com o cidadão, cujo
planejamento e execução estão centralizados no Governo Federal. Como estudo de caso
se apresenta a experiência dos Conselhos da Previdência Social (CPS) no Brasil,
instâncias criadas para descentralização do Conselho Nacional da Previdência Social
(CNPS).
A relevância do estudo reside no fato de o próprio Ministério da
Previdência ter apenas uma publicação jornalística que trata dos Conselhos de
Previdência Social (Ministério da Previdência Social [MPS], 2004b). Assim, esta é uma
seara que demanda estudos acadêmicos contundentes, no sentido de descrever a
efetividade real desses espaços formais de participação no âmbito do Governo Federal,
particularmente do ponto de vista da Teoria Democrática.
Além desta a estrutura do artigo apresenta cinco partes. Na segunda parte
se expõe a metodologia adotada no estudo. Na terceira parte é apresentada uma breve
discussão acerca da teoria democrática e da participação no contexto do paradigma da
Nova Gestão Pública, com destaque para o contexto brasileiro nas décadas de 1990 e
2000. Na quarta seção se discorre acerca dos CPS, com foco na descrição dessas
instâncias participativas. Na parte final são evidenciadas algumas reflexões e as
sugestões para trabalhos complementares acerca do tema, ressaltando a grande lacuna
de estudos sobre o objeto apresentado.
2
METODOLOGIA
Este trabalho é de natureza exploratório-descritiva, com pesquisa
qualitativa a partir de levantamento bibliográfico e documental para estudo de caso. Dado
o caráter do assunto, a pesquisa básica procura gerar novos conhecimentos e
informações (Gerhardt & Silveira, 2007). Para tanto, partiu-se da preocupação com a
limitação do conhecimento acadêmico em relação aos CPS.
Foi empreendida pesquisa bibliográfica e documental, a partir dos registros
oficiais das atividades do CPS, disponíveis no Portal da Previdência na internet. Como os
Conselhos de Previdência ainda não foram foco de pesquisa acadêmica, o cunho
exploratório buscou se familiarizar com o problema, por meio de levantamento
2
CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTÃO E
PROFISSIONALIZAÇÃO EM ÂMBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES
DESAFIOS DE NOSSO TEMPO
bibliográfico e apresentação de exemplo para estimular a compreensão (Gil, 2007).
Paralelamente, o viés descritivo pretendeu narrar o fenômeno dos Conselhos de
Previdência baseado em elementos históricos.
Os CPS foram elegidos neste estudo de caso dado o alcance de sua
atuação e da política pública previdenciária em si, que abrange quase 80 milhões de
pessoas – 48 milhões de contribuintes e 30 milhões, em média, de beneficiários no mês
(MPS, 2013c), no universo de 192 milhões de brasileiros e representa quase 7% do PIB
em movimentação econômica. Mas, o principal incentivo a esta pesquisa foi a ausência
de estudos sobre os CPS, frente à relevância da política pública previdenciária no cenário
socioeconômico brasileiro e a possibilidade de participação social na tomada de decisão
da execução dessa política em nível local.
Os dados foram levantados no primeiro semestre do ano de 2013 e se
referem à atuação dos CPS até dezembro de 2011, quando o Ministério da Previdência
Social encerrou a publicação dos documentos oficiais a respeito dos conselhos em seu
Portal eletrônico.
3
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E NOVAS FORMAS DE PARTICIPAÇÃO
Ao longo da segunda metade do século XX, duas vertentes de crítica às
disfunções políticas e gerenciais do Estado ganharam espaço no cenário internacional: a
Nova Direita, com enfoque na racionalização dos gastos estatais, e a Nova Esquerda,
voltada para a consolidação de espaços democráticos de gestão. Ambas propunham
aproximar a administração pública das demandas sociais para melhorar a prestação de
serviços governamentais.
Nos anos 1980, a Public Choice, corrente teórica que chamava a atenção
para os limites da democracia em controlar o Estado, criticando tanto o sistema político
vigente quanto a administração pública burocrática, se disseminou nos Estados Unidos e
em outros países. De acordo com essa teoria, a agenda pública não representava as
demandas e os interesses sociais, mas escolhas adaptadas aos interesses dos próprios
políticos (Abrucio, 1998). E de fato, havia uma administração pública rígida e cercada em
si mesma, incapaz de responder de modo flexível e criativo às demandas sociais cada
vez mais complexas (Brugué, 2009). Ademais, a Public Choice considerava que a
descentralização operacional da administração pública seria favorável tanto à economia
quanto à política.
3
CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTÃO E
PROFISSIONALIZAÇÃO EM ÂMBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES
DESAFIOS DE NOSSO TEMPO
Como em outros países, no Brasil as reformas da Nova Gestão Pública
(NGP), particularmente no período pós-redemocratização, seguiram as influências da
Public
Choice
e
interferiram
nas
funções
estatais,
modificando
os
arranjos
organizacionais do Governo quanto ao modus operandi do modelo burocrático. O objetivo
da reforma gerencial era alterar o foco do processo, tornando a burocracia menos
referenciada e mais voltada para a eficiência. Assim, se propôs que programas de
qualidade fossem desenvolvidos e reformas na gestão de recursos humanos
empreendidas, além da elaboração de planos estratégicos baseados na descentralização
administrativa (Brugué, 2009).
O efeito seria o aumento de eficiência e responsividade, refletindo na
melhora da prestação dos serviços públicos (Brugué, Oliveras, & Sánchez, 2011). A NGP
poderi contribuir, pois, para solucionar os problemas sociais complexos. Assim, se
apresentava o modelo gerencialista, de orientação pró-mercado e firmado na ideia
neoliberal de Estado mínimo (Carneiro & Menicucci, 2011).
Neste momento, enquanto a vertente da Nova Direita buscava soluções
para os problemas da burocracia através de mecanismos para a promoção de economia
e eficiência, a vertente da Nova Esquerda propôs que a gestão pública priorizasse
estratégias baseadas na inclusão e no equilíbrio (Brugué Oliveras, & Sánchez, 2011).
Nesse sentido, do ponto de vista da melhoria do processo democrático, a
descentralização
favoreceria
a
aproximação
entre
governantes
e
governados,
aumentando o controle social da população, através de transparência nas ações do
governo e accountability vertical.
Entretanto, como os problemas sociais têm como característica a
dependência de uma grande diversidade de atores com valores, experiências e
interesses variados, políticas elaboradas apenas pelas instâncias mais altas da
administração pública causariam resistência a sua implementação, pois os métodos e
prioridades dificilmente conseguiriam agradar a todas as expectativas (Fung, 2008). As
estratégias de inclusão, então, propiciariam a criação de espaços públicos de
participação, com presença de novas lideranças e da sociedade civil nos processos
decisórios, bem como facilitaria que as demandas e reivindicações chegassem mais
facilmente à esfera governamental (Fung & Wright, 2003).
Destaca-se que, descentralizar implica na redistribuição ampla de poder ou
transferência de tarefas entre níveis distintos do Governo, com novas configurações
4
CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTÃO E
PROFISSIONALIZAÇÃO EM ÂMBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES
DESAFIOS DE NOSSO TEMPO
intergovernamentais (Abrucio, 1998). Assim, segundo Fung (2004), para influenciar a
organização política e social nos intervalos eleitorais, são instituídos espaços públicos
com interesse em melhorar a qualidade da esfera pública a partir da criação de instâncias
de esferas públicas aperfeiçoadas que reúnem cidadãos em deliberações públicas
organizadas de maneira autoconsciente. Essas reuniões, chamadas por Fung (2004) de
minipúblicos, podem adotar desenhos diversos de conformação e participação, com
quatro tipos expostos pelo autor: (1) fórum educativo; (2) conselho consultivo participativo;
(3) cooperação para resolução participativa de problemas; e (4) governança democrática
participativa. Cada modelo apresenta pretensões próprias e está condicionado a seus
participantes para definir o tema das discussões, os mecanismos de deliberação e
monitoramento, assim como o local e motivo de sua realização e o nível de
empoderamento.
Nas arenas deliberativas resultantes das esferas públicas “[...] os
indivíduos adquirem as habilidades da cidadania e passam a considerar os interesses
públicos mais acentuadamente em suas próprias preferências e inclinações” (Fung, 2004:
49). Assim, aqueles espaços funcionam para o aprendizado da democracia, pois, quando
as deliberações produzem resultados tangíveis a seus participantes, eles aumentam sua
capacidade e disposição para exercer o direito de participação democrática.
Nesse sentido, a vertente da democracia participativa, em linhas gerais,
destaca a necessidade de ampliação dos espaços de decisão coletiva na vida cotidiana e
o chamamento à participação nas questões públicas, já que o período eleitoral é
considerado insuficiente para promover a qualificação dos cidadãos. No entanto, o
arranjo institucional proposto pelos participacionistas se caracteriza por uma democracia
percebida e valorizada como processo educativo, que implica em alcançar cidadania
dentro de incentivos e possibilidades ampliados (Miguel, 2005).
A democracia deliberativa, cujas bases retomam o argumento de
Habermas (1997), é apresentada como um modo mais justo e democrático para lidar com
o pluralismo, do que os modelos agregativos ou realistas de democracia. Assim, a
deliberação tem como propósito produzir opiniões racionais e bem informadas para que
os participantes sejam atraídos a revisar preferências à luz da discussão de novas
informações e de demandas dos demais participantes. O objetivo é construir
coletivamente a agenda política.
5
CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTÃO E
PROFISSIONALIZAÇÃO EM ÂMBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES
DESAFIOS DE NOSSO TEMPO
Essa ideia comunga com a concepção de governar em rede, visto que
conceber novos modelos e soluções para cumprir demandas de sociedades cada vez
mais complexas é a essência do governo relacional (Brugué, 2009). Os espaços de
discussão transversais têm como vantagem a produção de contatos, interações e
diálogos, além de gerar informação e inteligência administrativa, em detrimento de
discussões superficiais. A transversalidade favorece, pois, o funcionamento da rede, visto
que é edificada a partir de uma ótica multissetorial, e por isso se torna essencial para a
abordagem de problemas complexos (Brugué, Oliveras, & Sánchez, 2011).
No Brasil, a discussão sobre a participação social nos processos de
tomada de decisão governamental teve início a partir de meados da década de 1970. A
proposta era vista como via para renovar os critérios de construção e implementação de
políticas públicas, marcados pelo padrão centralizador, autoritário e excludente do regime
militar. Após a promulgação da Constituição de 1988, surgiram diversas propostas para
promover a participação da sociedade civil na gestão do Estado (Ferro, Avancini, &
Witcher, 2013).
Por meio de um arranjo político-institucional foram instituídos os Conselhos
Gestores de Políticas Públicas – que se estruturaram de modo a incorporar na gestão
pública representantes da sociedade civil e do Estado para realizarem o controle social
(Assumpção, 2013). Os conselhos e os variados exemplos de orçamento participativo
compõem as formas mais conhecidas de experiências participativas.
No entanto,
práticas participativas guardam uma enorme variedade de formatos e dinâmicas.
Nesse ponto estão em jogo diversas tentativas para institucionalizar a
participação, de modo que é fundamental que as assembleias sejam ouvidas na tomada
de decisão. Assim, as experiências participativas buscam consolidar um modelo de
organização social baseado no equilíbrio entre a máquina administrativa e o sistema
representativo, porém, se destaca a necessidade de potencial participação popular neste
processo, ademais da possibilidade de que tal participação adquira poder para alterar a
própria máquina administrativa quando convier (Neto, 2013).
Deste modo, enquanto o projeto neoliberal considerava a participação
como uma forma de descentralizar e reduzir o custo da administração pública, o projeto
deliberativo-participativo apostava na participação institucional como estratégia para
radicalizar a democracia, por meio da divisão efetiva de poder de decisão entre o Estado
e a sociedade civil, promovendo a participação na definição das políticas públicas. “Não
6
CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTÃO E
PROFISSIONALIZAÇÃO EM ÂMBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES
DESAFIOS DE NOSSO TEMPO
resta dúvidas de que a criação de conselhos gestores de políticas públicas é um avanço
para a construção democrática, no sentido de sua busca por desenhos institucionais que
visem a garantir a participação social” (Ferro, Avancini, & Witcher, 2013: 19).
4
OS CONSELHOS DE PREVIDÊNCIA SOCIAL
A previdência social é uma política pública integrante do sistema de
proteção social. No caso do Brasil, Cardoso Junior e Jaccoud (2005) citam a Lei Eloy
Chaves, de 1923, como a base da previdência social. A legislação cuidava da criação das
caixas de aposentadorias e pensões empresariais – fundos contributivos previdenciários
e médico-assistenciais de garantia da renda em caso de doença ou velhice.
A extensão do sistema de proteção previdenciário brasileiro só teve início
na década de 1930, com a criação da primeira previdência social pública nacional, o
Instituto de Aposentadorias e Pensões (IAP) dos Marítimos. Os IAP’s foram multiplicados
ao longo das décadas seguintes, ainda de acordo com a área econômica a qual o
empregado estava vinculado. Apenas em 1960, quando foi publicada a Lei Orgânica da
Previdência Social brasileira, foram unificados os IAP’s, sob mesma legislação, deveres,
direitos e benefícios, aumentando a intervenção estatal. Em 1969, a cobertura
previdenciária foi estendida aos trabalhadores rurais, sob a égide do direito não
contributivo, chegando aos empregados domésticos mediante contribuição, em 1972.
A previdência foi o primeiro programa social de renda mínima e de
combate à pobreza e à exclusão social [...] foi igualmente o primeiro
programa de inclusão social de idosos, pobres, de pessoas com
deficiências e com necessidades especiais. O que começou como a
Renda Mensal Vitalícia e os programas de assistência aos idosos e aos
excepcionais, em 1974, se consolidou com a Lei Orgânica da Assistência
Social e com o benefício de prestação continuada, em 1993 (Serra-eGurgel, 2008: 9).
A democratização do país na década de 1980 e a promulgação da
Constituição de 1988 abriu um novo leque de atuação e cobertura do sistema
previdenciário e consolidou os direitos sociais como dever de Estado. A “Constituição
Cidadã” implantou um novo conceito no Brasil: o de Seguridade Social. Essa ideia era
baseada no tripé Previdência, Saúde e Assistência, e considerada uma inovação,
garantindo universalidade de acesso de todos os cidadãos aos serviços públicos de
7
CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTÃO E
PROFISSIONALIZAÇÃO EM ÂMBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES
DESAFIOS DE NOSSO TEMPO
seguridade social, o que permitiria que qualquer pessoa participasse da proteção social
patrocinada pelo Estado.
Desde então, a Previdência Social brasileira é definida como um seguro
que garante a renda do trabalhador contribuinte e de sua família, em casos de doença,
acidente, gravidez, prisão, morte e velhice. Para ter proteção, são necessárias inscrição
formal e contribuição mensal (MPS, 2012c). Além disso, são garantidos 10 benefícios a
trabalhadores urbanos mediante contribuição e aos trabalhadores rurais, com a
comprovação de integrante em economia familiar de produção: aposentadorias por tempo
de contribuição, por idade, por invalidez e especial (por insalubridade); auxílios acidente,
doença e reclusão; salários família e maternidade; e pensão por morte (MPS, 2012a).
Na esteira das reformas propostas pela NGP, desde os anos 1990, a
estrutura do Ministério da Previdência Social passou por profundas alterações. No início
daquela década foi criado o atual Instituto Nacional do Seguro Social (INSS),
consolidando a previdência como uma forma de seguro social. A Previdência Social é,
atualmente, composta por três regimes: (a) o Regime Geral da Previdência Social
(RGPS), sistema compulsório administrado pelo INSS, que atende os segurados do setor
privado, rural e urbano; (b) o Regime Próprio da Previdência Social, que também é
compulsório, mas atende aos servidores do setor público federal, estadual e municipal; (c)
e o Regime de Previdência Privada, de caráter complementar, voluntário e organizado de
forma autônoma em relação à Previdência Social.
O Regime Geral repassou, em 2011, R$ 281,4 bilhões em pagamentos de
benefícios, o que correspondeu a 6,79% do PIB registrado naquele ano (MPS, 2012b).
Em 2009, o pagamento de benefícios previdenciários correspondeu a 7,2% do PIB, um
aumento considerado em relação a 1994, quando os investimentos do governo federal
nos benefícios previdenciários eram de 4,3% do PIB (Tafner & Giambiagi, 2011).
Apesar de a Constituição de 1988 apregoar a descentralização de vários
serviços públicos, inclusive os de saúde e assistência social, que deixaram de ter sua
administração e execução centralizada no Governo Federal, passando a ser
responsabilidade também dos entes federados subnacionais, “permanecem sob
competência exclusiva da União o financiamento e a gestão dos benefícios
previdenciários federais, do programa de seguro-desemprego e das pensões para idosos
e deficientes” (Arretche, 1997: 22). Assim, a política pública previdenciária é gerida pelo
Ministério da Previdência Social, através do INSS, enquanto o seguro-desemprego é
8
CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTÃO E
PROFISSIONALIZAÇÃO EM ÂMBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES
DESAFIOS DE NOSSO TEMPO
administrado pelo Ministério do Trabalho e os benefícios assistenciais para idosos e
deficientes de baixa renda, pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome,
todos estes de representação nacional vinculados ao Governo Federal.
O Governo Federal, no entanto, buscou descentralizar a gestão da política
pública previdenciária, como obrigava a lógica de participação social e deliberação
oriunda da Constituição Federal. Assim, criou o Conselho Nacional de Previdência Social
(CNPS), órgão de deliberação colegiado, cujo objetivo é estabelecer de forma
democrática e descentralizada a administração, a fim de cumprir ao disposto no artigo
194i da Constituição, que indica uma gestão quadripartite, formada pela participação do
Governo, de trabalhadores ativos, de empregadores e de aposentados (MPS, 2013b).
O CNPS, formalmente criado pela Lei 8.213/1991 ii , é formado por 15
membros, distribuídos entre representantes do Governo Federal (seis representantes dos
ministérios da Previdência, Fazenda e Planejamento), dos aposentados e pensionistas
(três representantes da confederação e sindicatos nacionais), dos trabalhadores em
atividade (confederação nacional, CUT e Força Sindical) e dos empregadores (três
representantes das confederações da indústria, comércio e agricultura). A primeira
reunião do CNPS foi em 29 de agosto de 1991 e até julho de 2013 foram 196 encontros
(MPS, 2013b).
A ata da 187ª reunião ordinária, por exemplo, registra a apresentação e
discussão com os 14 membros presentes sobre o “Seguro Acidente de Trabalho”, bem
como a conclusão da discussão a respeito do crédito consignado (MPS, 2012d), assunto
que já havia gerado a Recomendação nº 10, de fevereiro de 2012iii, solicitando ao Banco
Central do Brasil atuar de forma mais sólida na regulamentação da política do crédito
consignado, que seria destinada aos aposentados do Regime Geral de Previdência
Social. O objetivo seria garantir a transparência na oferta do crédito consignado pelas
instituições financeiras, a fim de evitar o prejuízo aos aposentados.
“O CNPS [...] é a forma institucional pela qual o Ministério da Previdência
Social desenvolve o diálogo com representantes da sociedade” (MPS, 2009: 2). Porém,
com o intuito de expandir esse diálogo com a sociedade, em 2003, o Decreto nº 4.874iv
criou os Conselhos de Previdência Social (CPS), como unidades descentralizadas do
CNPS. O objetivo seria proporcionar a melhora na gestão da política previdenciária.
Os CPS são apresentados como instâncias colegiadas de caráter
consultivo e de assessoramento. Nas suas reuniões podem ser geradas recomendações
9
CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTÃO E
PROFISSIONALIZAÇÃO EM ÂMBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES
DESAFIOS DE NOSSO TEMPO
ao CNPS, ao presidente do INSS ou ao superintendente regional e gerente-executivo,
moções, manifestando concordância ou discordância com alguma política do Ministério
da Previdência Social ou do INSS e resoluções que determinem ações no âmbito de
atuação da gerência-executiva. Todos os encontros são registrados por ata e algumas
delas são disponibilizadas ao público, por meio do Portal eletrônico da Previdência,
desde quando começaram a ser instalados em 2004.
Além de acompanhar a execução da política previdenciária e propor
melhorias para a gestão de Previdência Social, os CPS devem discutir “[...] sobre
assuntos relacionados ao Regime Geral de Previdência Social – RGPS, e não ao Regime
Próprio de Previdência Social – RPPS (dos servidores públicos) ou ao Regime
Complementar (facultativo)” (MPS, 2009: 2).
Segundo o levantamento bibliográfico e documental os Conselhos de
Previdência funcionam no âmbito das gerências-executivas do INSS. A estrutura do INSS
é
hierárquica,
se
ramificando
da
Direção
Central,
em
Brasília,
para
cinco
Superintendências Regionais, localizadas nas cidades de Belo Horizonte (MG) –
Regional II; Brasília (DF) – Regional V; Florianópolis (SC) – Regional III; Recife (PE) –
Regional IV; São Paulo (SP) – Regional I. Elas abrangem 100 gerências-executivas,
espalhadas por todos os estados brasileiros para a gestão administrativa das 1.519v
agências da Previdência Social – unidades de atendimento ao público, concessão de
benefícios e prestação de serviços.
Os CPS não são municipais nem estaduais: funcionam como órgãos
consultivos e estão organizados de acordo com a estrutura do INSS, e não conforme a
lógica dos estados e municípios do Brasil. Conselhos estaduais e municipais de
Previdência existiram entre 1993 e 1999, para descentralizar o debate político, dentro da
lógica pregada pela Constituição Federal. Porém, o contexto político, voltado para a NGP
e a Nova Direita, junto à comprovação de que alguns Conselhos não corresponderam às
expectativas do Governo Federal, levou a sua extinção (MPS, 2004a).
Os documentos oficiais dos conselhos de Previdência afirmam que eles
têm como dever funcionar como um canal de aproximação entre a sociedade e o governo
e contribuir para o aperfeiçoamento da legislação previdenciária, possibilitando a
ampliação da cobertura previdenciária e a melhoria dos serviços prestados à população.
São compostos por 10 conselheiros com mandato de dois anos, sendo seis
representantes da sociedade civil – dois dos trabalhadores, dois dos empregadores, dois
10
CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTÃO E
PROFISSIONALIZAÇÃO EM ÂMBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES
DESAFIOS DE NOSSO TEMPO
dos aposentados e pensionistas – e quatro representantes do Governo Federal –
gerente-executivo e gestores das áreas de Benefícios, Atendimento e Procuradoria do
INSS. Os representantes da sociedade são indicados por entidades sindicais, federações,
associações e afins, de forma que as instituições da sociedade civil devem ser
representativas da realidade local, pertencendo a setores econômicos e sociais
expressivos e apresentar número relevante de filiados. (MPS, 2009). As funções dos
conselheiros dos CPS não são remuneradas e seu exercício é considerado serviço
público relevante.
As reuniões são abertas aos cidadãos interessados e observadores, que
podem ser convidados a participar, com direito a voz, mas não a voto. A frequência
indicada é de ao menos uma reunião por bimestre, porém é sugerido que os conselhos
se reúnam mensalmente, como é o caso do CNPS.
Cada representante tem como principal atribuição identificar
características da Previdência que possam ser aperfeiçoadas; fazer
propostas para melhorar a gestão do sistema previdenciário; facilitar o
desenvolvimento e solidificação da gestão democrática e próxima dos
cidadãos, além de exercer o controle social sobre a administração
pública (MPS, 2013a).
Os conselheiros têm nove atribuições básicas em sua função: (1) avaliar
sistematicamente a gestão previdenciária; (2) acompanhar a aplicação da legislação
previdenciária e propor aperfeiçoamentos; (3) acompanhar a manutenção do Cadastro
Nacional de Informações Sociais – CNIS; (4) propor normas de padronização em relação
às informações prestadas à sociedade; (5) acompanhar a qualidade dos serviços
prestados pelo INSS; (6) acompanhar e propor mecanismos de controle do pagamento
de benefícios; (7) acompanhar e propor medidas para ampliação da cobertura
previdenciária; (8) acompanhar e propor medidas de divulgação da política previdenciária;
(9) acompanhar a implementação local das políticas de saúde e segurança do trabalho
praticadas pela Previdência Social. Os conselheiros têm o papel de identificar
características da gestão previdenciária que possam ser aperfeiçoadas, bem como
apresentar propostas para a melhoria da gestão e política previdenciárias e representar o
interesse da sociedade.
A cartilha de implantação dos CPS (MPS, 2009) sugere como pautas a
serem tratadas entre os conselheiros os seguintes temas: (1) balanço semestral da
gerência-executiva com os indicadores e as metas do planejamento estratégico; (2)
11
CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTÃO E
PROFISSIONALIZAÇÃO EM ÂMBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES
DESAFIOS DE NOSSO TEMPO
cobertura previdenciária local com foco na inclusão social da população abrangida pelo
representante do CPS; (3) possibilidade de aperfeiçoamento da gestão do atendimento
das agências de responsabilidade de gerência-executiva; (4) situação dos benefícios por
incapacidade na área da gerência, em termos de números de atendimento e situação da
perícia médica; (5) balanço das demandas judiciais contra a Previdência; (6) sucessos e
dificuldades do Programa de Reabilitação Profissional; (7) gestão de pessoas e
necessidades de recursos humanos no âmbito da gerência-executiva; (8) contribuições
previdenciárias na área geográfica da gerência.
Os documentos oficiais disponibilizados pelo Ministério da Previdência
mostram que, a princípio, cada gerência-executiva teria um Conselho em sua estrutura,
mas existem algumas exceções: a cidade do Rio de Janeiro sedia duas gerências e a de
São Paulo, quatro, porém são apenas dois conselhos, um por cidade; as gerências
localizadas em Teófilo Otoni (MG) e Volta Redonda (RJ) não têm conselhos instalados,
ambas vinculadas à Superintendência Regional de Belo Horizonte (Regional II). Assim,
apesar de existirem 100 gerências-executivas, 94 contam com um CPS formalizado em
sua estrutura institucional (MPS, 2009).
Em todo o país, até dezembro de 2011, foram realizadas 2.121 reuniões
dos CPS (MPS, 2013a). Em média, foram 265 reuniões anuais, sendo 22 encontros
mensais se consideradas as gerências-executivas espalhadas pelo território brasileiro. O
maior destaque, em números, é a Regional I, que engloba 23 gerências-executivas do
Estado de São Paulo que já realizaram 681 encontros. As 19 gerências-executivas da
Regional III, cuja abrangência é os três estados da Região Sul, já encabeçaram 676
reuniões dos CPS. Apesar dos números de destaque em relação às outras unidades do
INSS, quando tomadas as reuniões das gerências da Regional I é possível contabilizar
que a média de três reuniões anuais nas gerências é bem inferior às 12 reuniões
sugeridas pelo Decreto de criação dos CPS.
O Conselho mais antigo é da Gerência-Executiva de Osasco (SP),
instalado em 05 de fevereiro de 2004. Os mais recentes são das gerências de
Uruguaiana e Pelotas (RS), criados em 2007. O CPS de Osasco, aliás, é o mais ativo do
país: desde sua criação até dezembro de 2011, foram realizadas 82 reuniões, uma média
de 10 encontros anuais (MPS, 2013b). O CPS de Contagem (MG) já realizou 75 reuniões,
até julho de 2011, e o de Florianópolis 74 encontros até outubro de 2011. Juntamente
12
CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTÃO E
PROFISSIONALIZAÇÃO EM ÂMBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES
DESAFIOS DE NOSSO TEMPO
com o de Osasco, esses três Conselhos são os mais ativos dos 94 espalhados pelo país,
equivalendo, juntos a 11% de toda a atividade de conselhos registrada nas unidades do
INSS. A lista dos 10 CPS mais ativos mostra que, geograficamente, cinco estão na
Região Sul, quatro na Sudeste e um na Nordeste. As regiões Centro-Oeste e Norte não
têm gerências-executivas entre as mais pujantes na organização de encontros dos
Conselhos (MPS, 2013b).
4.1
CPS
COMO
INSTRUMENTO
DE
PARTICIPAÇÃO
OU
ESPAÇO
DE
ACCOUNTABILITY?
Os CPS deveriam integrar as políticas de descentralização da gestão e
aumentar a proximidade com a sociedade, sendo instâncias de participação social com
foco na melhoria da gestão da política pública previdenciária.
A análise inicial das sugestões de pauta, bem como a atuação básica
esperada dos conselheiros, aponta para a ideia de accountability pela descentralização,
conceito que comunga com o governo em rede de Brugué (2004), (2009) e Brugué,
Oliveras e Sánchez (2011). “O termo em inglês significa capacidade de prestar contas e
[...] representa legitimidade e confiança” (Sandroni, 2001: 10).
Vinculado à noção
moderna que confia aos titulares do exercício do poder governamental, a obrigação de
prestação de contas, a “[...] accountability tornou-se um símbolo da ‘boa governança’
[pois] passa valores desejáveis, como transparência, equidade, democracia, eficiência e
integridade” (Bovens, 2007: 208).
Assim, a accountability é uma forma de legitimação da Democracia. O
principal instrumento são as eleições, por outro lado questões como a fiscalização da
elaboração e dos resultados das políticas públicas e a participação e controle social
foram adotados mais recentemente. (Carneiro & Menicucci, 2011).
Ao sugerir a prestação de contas de indicadores, metas, atendimento,
perícia médica e processos judiciais, os CPS se tornam espaços de responsabilização da
13
CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTÃO E
PROFISSIONALIZAÇÃO EM ÂMBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES
DESAFIOS DE NOSSO TEMPO
atuação do INSS junto à comunidade onde está inserido. Os conselheiros têm a
possibilidade de adotar a postura de accounters da gestão previdenciária local, tendo a
oportunidade de cobrar do gerente-executivo, presidente do CPS, ações de melhoria no
âmbito geográfico de sua atuação.
De forma menos evidente, as sugestões de pauta também apontam para
os conselhos de Previdência como espaços de aprendizado, como Fung (2004) defendeu
para as instâncias de participação democrática. Aquelas sugestões apontam para a
educação dos conselheiros em relação à atuação da Previdência, para além do CPS
como espaço para discussão de formas de melhoria da prestação de serviço
previdenciário.
Os CPS se mostram, então, como instâncias de disseminação da política
previdenciária, sem perder o cunho de aprendizado. Enfoque esse que pode ser alinhado
ao empenho da Nova Esquerda em executar canais formais para instruir a sociedade
sobre seus direitos e deveres, no caso os previdenciários.
Os documentos são claros, porém, a irregularidade na realização dos
encontros ocorre por incompetência do INSS, em termos de gestão dos espaços de
participação social, ou por desinteresse da sociedade civil, pois sem a presença dos
conselheiros desvinculados do INSS a reunião não poderia ser promovida. Então,
embora seja legalizado e institucionalizado o espaço para prestação de contas à
sociedade da atuação local da Previdência Social, os resultados esperados, como
moções ao CNPS, recomendações formais e resoluções para melhorar a atuação do
INSS restam comprometidos.
Os três Conselhos mais atuantes – Contagem (MG), Florianópolis (SC) e
Osasco (SP) – registraram, juntos, 226 atas de reuniões, disponibilizadas pelo Ministério
da Previdência no Portal na internet. Todavia, apenas o CPS de Florianópolis publicou
recomendações ao INSS, a partir das discussões entre os conselheiros, totalizando sete
recomendações entre outubro de 2004 e novembro de 2007. Para exemplificar, a
Recomendação nº 7vi, de 22 de 2007, reforça, junto à gerência-executiva do INSS na
14
CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTÃO E
PROFISSIONALIZAÇÃO EM ÂMBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES
DESAFIOS DE NOSSO TEMPO
capital catarinense, a necessidade de promover parcerias com entidades de classe e
sindicatos para a educação previdenciária e capacitações técnicas para os servidores
que atuam nas agências da Previdência Social da região, além da necessidade de
ampliar o número de servidores, por meio de concurso público, e do CNPS investigar o
grau dos estrangulamentos do atendimento em nível nacional.
Ressalta-se que, a ausência de memória institucional por meio de
documentos adicionais publicizados, de forma agrupada e acessível, compromete
concluiu que a recomendação gerou ação efetiva por parte do INSS ou do CNPS.
6 CONCLUSÃO
A participação cidadã legitima o processo democrático, atuando também como
esfera de aprendizagem para gerar efetivamente a accountability democrática, onde os
cidadãos são atores do Estado Democrático de Direito. Assim, este trabalho ponderou
sobre a descentralização de esferas públicas de participação na Previdência Social,
política pública cuja gestão é centralizada no Governo Federal. Partiu-se da hipótese de
que os conselhos favoreceriam a ampliação do diálogo social, sendo um espaço formal
destinado a apresentação de propostas em busca da melhora do sistema previdenciário
público brasileiro.
Como os CPS ainda não haviam sido estudados cientificamente detectou-se uma
grande carência de entendimento e conhecimento acerca de seu funcionamento e
efetividade. Assim, a pesquisa exploratória procurou descrever a realidade daquelas
instâncias a partir do levantamento dos documentos oficiais disponibilizados pelo
Ministério da Previdência Social na internet.
A pesquisa apontou que, além de um espaço de aprendizado, os CPS despontam
como espaço para accountability vertical. Ou seja, são instâncias para a prestação de
conta da atuação da Previdência Social no âmbito local junto a representantes da
sociedade civil. Este cenário incide apesar de essas esferas participativas primarem por
ser de um espaço para apresentação de propostas que melhorem a gestão e a política
previdenciária brasileira.
15
CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTÃO E
PROFISSIONALIZAÇÃO EM ÂMBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES
DESAFIOS DE NOSSO TEMPO
Uma hipótese para esse fenômeno pode estar associado ao desconhecimento
dos conselheiros representantes da sociedade civil acerca da legislação previdenciária,
considerada uma das searas mais complexas da administração pública. Assim, eles não
teriam habilidades suficientes para reivindicar avanços na prestação de serviços,
apresentando demandas que pouco refletem o interesse público, voltadas para a
melhoria da política pública como um todo. O CPS, então, atua como a vitrine da atuação
local do INSS.
Diante do exposto, é possível concluir que a atuação dos conselhos de
Previdência é deficitária em relação ao desenho institucional, já que as 120 reuniões
anuais programadas não são realizadas. Aliás, a maioria absoluta desses conselhos não
apresenta rotina anual de encontros. Então, os CPS podem ser entendidos como esforço
de descentralização da participação social e da democratização da política previdenciária
centralizada no Governo Federal, mas não têm eficácia visível e documentada de sua
influência na gestão da política pública como um todo.
A análise das atas das reuniões, principalmente dos CPS de Contagem (MG),
Florianópolis (SC) e Osasco (SP), que se reúnem com mais frequência, no intuito de
averiguar se os assuntos tratados são coerentes com as funções de conselheiros
apresentadas, é uma sugestão de pesquisa futura com foco a observar se os conselhos
de Previdência são verdadeiramente vitrines da atuação local do INSS ou se realmente
têm efetividade na gestão previdenciária.
16
CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTÃO E
PROFISSIONALIZAÇÃO EM ÂMBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES
DESAFIOS DE NOSSO TEMPO
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Abrucio, F. (1998) Os avanços e os dilemas do modelo pós-burocrático: a reforma da
administração pública à luz da experiência internacional recente. In Bresser Pereira, L., &
Spink, P. (orgs). Reforma do Estado e administração pública gerencial. Rio de Janeiro:
FGV, 173-201.
Arretche, M. (1997) O sistema de proteção social brasileiro: em direção a um modelo
descentralizado. São Paulo em Perspectiva, 11(3), 20-31.
Assumpção, R. P. S. (2013) A gramática da representação social nas políticas sociais.
Uma análise sobre a dinâmica do Conselho Municipal de Juventude da cidade de Santos/
SP. Anais do I Encontro Internacional Participação, Democracia e Políticas Públicas:
aproximando agendas e agentes. Recuperado em 11 setembro, 2013, de
http://www.encontropdpp.sinteseeventos.com.br/ texto.php?id_texto=2.
Bassi, L., & Almeida, C. (2013) Participação, Representação e os dilemas da análise da
prática conselhista. Anais do I Encontro Internacional Participação, Democracia e
Políticas Públicas: aproximando agendas e agentes. Recuperado em 11 setembro, 2013,
de http://www.encontropdpp.sinteseeventos.com.br/ texto.php?id_texto=2
Bovens, M. (2007) Public accountability. In: Ferlie, E. (org) The Oxford handbook of public
management. Oxford: The Oxford University Press, 182-208.
Brugué, Q. (2004) Modernizar la administración desde la izquierda: Burocracia, Nueva
Gestión Pública y Administración Deliberativa. Revista del CLAD Reforma y Democracia.
Caracas, 29. Recuperado em 10 junho, 2012, de www.clad.org/portal/ publicaciones-delclad/revista-clad-reformademocracia/articulos/029-junio2004/ 0048900.
Brugué, Q. (2009) Una administración que habla es una administración que piensa: de La
gestión pública a la administración deliberativa. Participación ciudadana…para una
administración deliberativa. Dirección General de Participación Ciudadana, Departamento
de Presidencia, Gobierno de Aragón: Zaragoza, 55-71. Recuperado em 10 junho, 2012,
de
aragonparticipa.aragon.es/images/stories/Jornadas/presentacion_libro/libro_participacion
_ciudadana.pdf.
Brugué, Q., Oliveras, R. C., & Sánchez, P. P. (2011) ¿Inteligencia administrativa para
abordar problemas malditos? El caso de las comissiones interdepartamentales. Anais do
X Congresso AECPA: "La política en la red". Recuperado em 10 junho, 2012, de
www.aecpa.es/uploads/files/modules/congress/10/papers/87.doc.
Cardoso Junior, J. C., & Jaccoud, L. (2005) Questão social e políticas sociais no Brasil
contemporâneo: políticas sociais no Brasil – organização, abrangência e tensões da ação
estatal. Brasília: IPEA.
Carneiro, R., & Menicucci, T. (2011) Gestão pública no século XXI: as reformas
pendentes. Texto para discussão 1686. Brasília: IPEA.
Ferro, M. C. T., Avanci, J. L., & Witcher, M. (2013) Da proposta democrática ao
enfrentamento concreto: estudo de caso sobre dois conselhos municipais de políticas
públicas na cidade de São Paulo. Anais do I Encontro Internacional Participação,
Democracia e Políticas Públicas: aproximando agendas e agentes. Recuperado em 11
setembro,
2013,
de
http://www.encontropdpp.
sinteseeventos.com.br/texto.php?id_texto=2.
17
CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTÃO E
PROFISSIONALIZAÇÃO EM ÂMBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES
DESAFIOS DE NOSSO TEMPO
Fung, A., & Wright, E. O. (2003) Deepening Democracy: institutional innovations in
empowered participatory governance. The Real Utopias Project IV. Verso: London-New
York.
Fung, A. (2004) Receitas para esferas públicas: oito desenhos institucionais e suas
consequências. In: Schattan, V., & Nobre, M. Participação e deliberação. São Paulo:
Editora 34, 173-210.
Fung, A. (2008) Democratinzing the policy process. In Moran, M., Rein, M., & Goodin, R.
E. The Orford Handbook of Public Policy. Oxfornd, Oxford Uniersity Press.
Gerhardt, T., & Silveira, D. (2009) Métodos de pesquisa. Porto Alegre, UFRGS.
Recuperado
em
10
setembro,
2013,
de
http://www.ufrgs.br/cursopgdr/downloadsSerie/derad005.pdf.
Gil, A. (2007) Como elaborar projetos de pesquisa. Atlas: São Paulo.
Habermas, J. (1997) Direito e Democracia: entre facticidade e validade, II, Coleção
Biblioteca Tempo Universitário. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro.
Miguel L. F. (2005). Teoria democrática atual: esboço de mapeamento. BIB, São Paulo.
59, 5-42.
Ministério da Previdência Social. (2013a) Acompanhamento das reuniões. Recuperado
em 12 fevereiro, 2013, de http://www.previdencia.gov.br/arquivos/office/3_120112085013-455.xls.
Ministério da Previdência Social. (2012a) Benefícios da Previdência Social. Recuperado
em 01 novembro, 2012, de http://www.previdencia.gov.br/index.php.
Ministério da Previdência Social. (2013c) Boletim Estatístico da Previdência Social.
Recuperado
em
10
setembro,
2013,
de
http://www.previdencia.gov.br/arquivos/office/28_130830-144108-905.pdf.
Ministério da Previdência Social. (2012b) Boletim Estatístico da Previdência Social, 17(9).
Recuperado em 01 novembro, 2012, de http://www.previdencia.gov.br/arquivos/office/
1_121031-153921-777.pdf.
Ministério da Previdência Social. (2009) Cartilha Conselhos de Previdência Social:
informações básicas aos conselheiros. Brasília, MPS, SPPS, CNPS. Recuperado em 12
fevereiro, 2013, de http://www.mps.gov.br/arquivos/office/3_090210-155354-319.doc.
Ministério da Previdência Social. (2013b) Conselho Nacional de Previdência Social.
Recuperado
em
15
fevereiro,
2013,
de
http://www.mps.gov.br/conteudoDinamico.php?id=43.
Ministério da Previdência Social. (2004a) Conselhos de Previdência Social. Recuperado
em 12 fevereiro, 2013, de http://www.mps.gov.br/arquivos/office/ 3_081013-140339133.ppt.
Ministério da Previdência Social. (2004b) Diálogo Social e Conselhos de Previdência.
Informe de Previdência Social, 16(4). Recuperado em 16 fevereiro, 2013, de
http://www.previdencia.gov.br/arquivos/office/3_081014-104504-662.pdf.
Ministério da Previdência Social. (2012c) O que é a Previdência Social. Recuperado em
01 novembro, 2012, de http://www.previdencia.gov.br/conteudoDinamico.php?id=59.
Ministério da Previdência Social. (2012d) 187ª Reunião ordinária do Conselho Nacional
de Previdência Social. Recuperado em 16 fevereiro, 2013, de http://www.mps.gov.br/
conteudoDinamico.php?id=487.
18
CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTÃO E
PROFISSIONALIZAÇÃO EM ÂMBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES
DESAFIOS DE NOSSO TEMPO
Neto, N. (2013) Religião e Políticas Públicas: participação religiosa no conselho municipal
de assistência social de Porto Alegre/RS. Anais do I Encontro Internacional Participação,
Democracia e Políticas Públicas: aproximando agendas e agentes. Recuperado em 11
setembro, 2013, de http://www.encontropdpp.sinteseeventos.com.br/texto.php?id_texto=2
Serra-e-Gurgel, J. B. (2008) Evolução da Previdência Social. FUNPREV: Brasília.
Tafner, P., & Giambiagi, F. (2011) Previdência Social: uma nova agenda de reformas. In:
Schwartzman, S. (org.). Brasil: a nova agenda social. Rio de Janeiro, LTC, 10-9165.
Recuperado
em
21
setembro,
2012,
de
http://www.schwartzman.org.br/sitesimon/?page_id= 2327&lang=pt-br.
i Parágrafo único. Inciso VII – caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão
quadripartite com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos
órgãos colegiados.
ii Recuperado em 16 fevereiro, 2013, de http://www3.dataprev.gov.br/sislex/paginas/42/1991/8213.htm.
iii Recuperado em 16 fevereiro, 2013, de http://www.previdencia.gov.br/arquivos/office/3_120418-170358402.doc.
iv Recuperado em 16 fevereiro, 2013, de http://www81.dataprev.gov.br/sislex/paginas/23/2003/4874.htm..
v Dado disponível na Sala de Monitoramento da intranet do INSS para consulta de todos os servidores do
órgão, recuperado em 10 setembro, 2013.
vi Recuperado em 10 setembro, 2013, de http://www1.previdencia.gov.br/cnps/docs/SC/rec_07_22-1107_c72.pdf.
19