Participação social e os Colegiados de Desenvolvimento Territorial
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GT 13: Reforma do Estado, Governabilidade e Democracia na América Latina Participação social e os Colegiados de Desenvolvimento Territorial (Codeters) no Brasil ZIMMERMANN, Silvia Aparecida 1 Resumo: Os Colegiados de Desenvolvimento Territorial (Codeters) compõem a institucionalidade do Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Territórios Rurais (Pronat), criado em 2003, e do Programa Territórios da Cidadania (PTC), criado em 2008. Os Codeters são considerados uma instância política de deliberação sobre o processo de desenvolvimento sustentável do território e um espaço de participação social, de representação, articulação e de concertação política. Reúnem representantes do poder público e da sociedade civil. O artigo comenta a criação da política de desenvolvimento territorial no Brasil e sua engenharia participativa, problematizando aspectos vinculados à participação social nesses espaços. Palavras chave: Participação Desenvolvimento Territorial social, desenvolvimento territorial e Colegiados de Introdução O presente documento é um primeiro ensaio para uma pesquisa em curso, intitulada “Espaços de participação social e decisão política: um estudo sobre os Colegiados de Desenvolvimento Territorial (Codeters) no Brasil”, desenvolvido junto ao Observatório de Políticas Públicas para a Agricultura, vinculado ao Curso de Pós-graduação em Desenvolvimento Agricultura e Sociedade, da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro, com recursos da Fundação Carlos Chagas de Amparo a Pesquisa do Estado do Rio de Janeiro (Faperj). Essa pesquisa teve início em meados de 2012 com previsão de conclusão para o final de 2016. O objetivo geral do estudo é analisar a implementação dos Codeters e identificar a noção de público que permeia as percepções dos diferentes atores sociais que participam destes espaços. Para alcançar esse objetivo é prevista uma revisão bibliográfica de documentos acadêmicos e governamentais, e visitas em alguns Codeters no Brasil, que ocorrerão a partir do ano de 2014. Num segundo momento, serão selecionados dois desses espaços nos quais haverá um acompanhamento constante durante um período a ser definido, quando se executará uma pesquisa de cunho etnográfico, a partir do instrumental 1 Pós-Doutoranda Faperj. Pesquisadora do Observatório de Políticas Públicas para Agricultura (OPPA), vinculado ao Curso de Pós Graduação em Desenvolvimento Agricultura e Sociedade (CPDA), da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ). E – mail: [email protected] 2 analítico de arenas públicas (Cefaï, 2002 e; Cefaï et al, 2011), em vista a compreender como os participantes dos Codeters estabelecem uma relação associativa para intervir no território. O fenômeno dos espaços públicos no Brasil trouxe uma variedade de pesquisas voltadas a identificá-los, caracterizá-los e interpretá-los. De um lado, encontram-se pesquisas atentas à efetividade da participação dessas experiências empíricas a partir da teoria da democracia deliberativa (Pires, 2011; Avritzer, 2010), com destaque para os quatro D’s da participação: Densidade, Diversidade, Durabilidade e potencial Deliberativo (Pires e Vaz, 2010); de outro lado, encontram-se reflexões sobre participação enquanto categoria social e histórica (Gohn, 2007:13/29), de caráter multidimensional e polissêmico de sentidos práticos, teóricos e institucionais (Lavalle, 2011:33), ou mesmo de aprendizagem institucional e comunicativa (Szwako, 2012:100). De um modo geral, sem incorrer no erro de generalizações, a participação social é abordada de um ponto de vista normativo, assentado na análise de sua efetividade e contribuição às políticas públicas. Explorar outras formas de compreender a participação social é a intenção da pesquisa e deste ensaio que procura, entre estudos sobre a política de abordagem territorial e aqueles voltados à participação social no Brasil, somados a informações coletadas em uma entrevista com três representantes da Rede Nacional de Colegiados Territoriais2, refletir sobre o engajamento e mobilização social dos membros dos Codeters. O artigo esta dividido em seis seções, em que é apresentado o enfoque territorial na política pública brasileira; o Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Territórios Rurais (Pronat) e o Programa Territórios da Cidadania (PTC); os Codeters e a participação social nesses espaços, bem como o enfoque de arenas públicas. Por fim, seguem considerações finais e referenciais bibliográficos. 1. O enfoque territorial nas políticas públicas brasileiras, o Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Territórios Rurais (Pronat) e o Programa Territórios da Cidadania (PTC) Na América Latina, as políticas de abordagem territorial chegaram sobre a ótica de políticas sociais vinculadas ao combate à pobreza, na focalização do tratamento dados as populações específicas, marginalizadas pelas políticas econômicas (Medeiros e Dias, 2011a). No contexto brasileiro, surgiram associadas à descentralização das políticas públicas e da atividade industrial, concomitante a uma ressignificação dos espaços rurais (Wanderley, 2000) e sua dimensão no território nacional (Veiga, 2002). Esse processo envolve um intenso debate sobre as mudanças no meio rural após a chamada modernização 2 Foram entrevistados três representantes da coordenação nacional da Rede de Colegiados Territoriais (Ubiramar Bispo de Souza-região Nordeste, Márcia Dornelles-região Nordeste e Jair Rodrigues Arruda – região Norte), em 14.11.2012, durante o VII Fórum Internacional de Desenvolvimento Territorial promovido pelo Instituto Interamericano de Cooperação para Agricultura, IICA, em Fortaleza, Ceará. Esta primeira entrevista não seguiu um roteiro específico, sendo tratada como um momento exploratório, em que foi solicitado para os entrevistados explicar o funcionamento da Rede, quais os papéis que executam e as impressões que têm sobre a participação social nos Codeters. 3 conservadora ocorrida no campo entre os anos de 1965-1980, que legou ao país uma profunda desigualdade nos níveis de renda, em especial, no meio rural (Leite, 2013). A entrada da abordagem territorial na agenda política brasileira é, em grande medida, reflexo do debate acadêmico, internacional e nacional, no âmbito das ciências sociais, geografia econômica e política, voltados a uma valorização da dimensão territorial das relações sociais, culturais e econômicas (Bonnal, Cazella e Delgado, 2011; Favareto, 2010a; Carrière e Cazella, 2006) que, embora controversa, em virtude de alguns seguimentos apostarem em outras abordagens para o desenvolvimento (Guimarães Neto, 2010), ganhou alguma expressão política nacional com a criação de instituições e políticas públicas específicas. Como evidenciam Grisa e Flexor (2012:78), o Pronat nasceu em 2003, sob a proposta de uma atuação de abordagem territorial pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) no meio rural brasileiro, resultado da confluência de três processos, os quais aportam ideias, práticas e aprendizagens de origem distintas, e cuja articulação foi oportunizada com a eleição de Lula para Presidente da República, inclusão de novos atores no cenário político nacional e criação de novas instituições governamentais3. O primeiro foi a iniciativa e a experiência de organizações não-governamentais, movimentos sociais, sindicatos rurais, e outras organizações da sociedade civil interessadas em elaborar projetos de desenvolvimento e articulações intermunicipais e intersetoriais, voltados a valorizar as potencialidades regionais da agricultura familiar. O segundo foi a expressão política que ganhava o debate acadêmico sobre desenvolvimento territorial em virtude de resultados de pesquisa que questionavam a dicotomia rural-urbano e a necessidade de valorização da dimensão espacial da economia e dos recursos locais de um território. O terceiro decorreu de um conjunto de estudos e avaliações acadêmicas, e de movimentos sociais e sindicatos rurais, que apontaram críticas ao Pronaf Infraestrutura e Serviços (Proinf), um instrumento criado em 1996 como uma das linhas de ação do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf). O Proinf buscava promover um desenvolvimento integrado entre municípios, mas na prática apresentou uma série de limitações (Schneider, Cazella e Mattei, 2004). Para muitos estudos a não articulação de municípios devia-se ao fato do programa não conseguir desenvolver projetos supramunicipais, já que era administrado pelos municípios, através dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural (CMDR). Somadas os três processos citados, havia a demanda por um tratamento diferenciado para o desenvolvimento rural, que não estivesse limitado aos contornos dos municípios e tampouco delimitado pela dimensão dos estados federados. Assim, o MDA instituiu a Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT), que passou a funcionar baseada no conceito de “território”. Este, entendido enquanto um espaço geograficamente definido, geralmente contínuo, envolvendo tanto áreas rurais quanto urbanas, caracterizado por critérios multidimensionais (tais como o ambiente, a economia, a sociedade, a cultura, a política e as instituições) “e uma população com grupos sociais relativamente distintos, relacionados interna e externamente por meio de processos específicos, onde se pode 3 Um maior detalhamento sobre o funcionamento do Pronat e PTC e suas respectivas estruturas institucionais podem ser encontradas em Leite, Kato e Zimmermann (2009); Delgado e Leite (2011); Kato, Zimmermann e Wesz (2012); e Grisa e Flexor (2012). Faz-se aqui, entretanto, uma apresentação resumida do funcionamento dessas políticas e de suas institucionalidades. 4 distinguir um ou mais elementos que indicam identidade e coesão social, cultural e territorial” (Brasil, MDA/SDT, 2005). Com a instituição do Pronat teve início o processo de identificação dos Territórios Rurais de Identidade, os quais deveriam responder a um conjunto de características estabelecidas pela SDT, resumidamente: apresentarem baixa densidade populacional, maior concentração de público prioritário do MDA4 e maior concentração de municípios já organizados em territórios rurais de identidade ou algum tipo governança pública de caráter supramunicipal (Brasil, MDA-SDT, 2005). Entre os anos de 2003 e 2012, 165 territórios rurais de identidade participavam do Pronat, e em maio de 2013 foram incluídos mais 74 territórios, compondo atualmente um universo de 239 territórios5. Nesses territórios, para operar o Pronat, foram instaurados os Codeters, considerados espaços de discussão e contribuição para a política de desenvolvimento territorial, em que participam representantes da sociedade civil e do poder público. Mais adiante estas arenas públicas serão mais bem detalhadas. Basicamente a composição desses Codeters atendia ao público prioritário do MDA, em que se destacavam representações de agricultores e trabalhadores rurais. Em 2008 foi criado o PTC, entendido como uma “estratégia integrada de desenvolvimento”, voltado à superação da pobreza e a geração de trabalho e renda no meio rural, enfatizando a universalização dos programas básicos de cidadania e a participação social (Brasil, MDA-SDT, 2005). O PTC é composto por 120 territórios rurais de identidade, considerados os mais fragilizados e empobrecidos. De formato mais complexo que o Pronat, o PTC envolve mais de vinte ministérios e diferentes instâncias de gestão de políticas públicas, tendo em vista que não trata de uma política em específico, mas de um conjunto de políticas públicas (Kato, Zimmermann e Wesz, 2011:61). Os territórios rurais de identidade que integraram o PTC tiveram que adequar seus Codeters para atender algumas exigências desse novo programa, de forma que essas exigências alteraram, em alguma medida, a participação social nesses espaços, questão que será discutida no próximo item. 2. Os Colegiados Territoriais de Desenvolvimento Rural Sustentável (Codeters): algumas dinâmicas da participação social Os Codeters são a base institucional de funcionamento das políticas de abordagem territorial no Brasil. Conforme Echeverri (2010:94), a criação dos Codeters converteu-se no eixo central da implementação da política [de abordagem territorial], uma vez que esta estrutura institucional significa “a base de participação e representação dos atores sociais 4 Lê-se agricultores familiares, famílias assentadas pela reforma agrária e agricultores beneficiários do reordenamento agrário. 5 Embora nos surpreenda que o universo de territórios de identidade tenha ampliado, é interessante lembrar que antes da política de desenvolvimento territorial ter iniciado, conforme Echeverri (2009:70), a SDT realizou um levantamento em que mapeou possíveis 449 territórios. O processo de hierarquização e ranking que houve logo em seguida, baseado no “critério de capacidade da SDT em atendê-los com estratégias diretas” é que determinou os primeiros territórios beneficiados pela política territorial. Talvez o mais curioso dessa ampliação de territórios, é que esteja ocorrendo logo após um período observado como de “inflexão da política territorial”, conforme mencionado por Cazella, Zimmermann e Leite (2013). 5 locais; o cenário de concertação e negociação; o núcleo central dos processos de planejamento; a instância de controle social e o suporte político para a sustentabilidade de longo prazo da estratégia [territorial]”. Destaca-se que os Codeters resultaram de uma readequação da governança pública no âmbito do desenvolvimento rural no Brasil. Os recursos até então voltados a essa área, administrados pelos conselhos municipais, foram canalizados para o Pronat, reduzindo o poder das prefeituras6. Esse fato induziu muitos prefeitos municipais a resistirem e se oporem à política territorial, tornando os espaços dos CMDR deslocados e fora do lugar em decorrência da transição para o Pronat (Delgado e Leite, 2011:109). Em alguns casos, a redução dos recursos destinados aos CMDR resultou em certo esvaziamento desses espaços, desprestigiados em comparação aos Codeters (Medeiros e Dias, 2011b). As ações desempenhadas até então pelos CMDR, responsáveis por elaborar os planos de desenvolvimento e planejar a utilização dos recursos do Proinf, passaram a ser desenvolvidas pelos Codeters7. Para documentos oficiais (Brasil, SDT, 2013), os Codeters são “fóruns de abrangência territorial, constituído por instituições da sociedade civil e das três esferas do poder público” e tem como função “planejar ações e articular políticas públicas em prol do desenvolvimento rural sustentável do território e exercer o controle social sobre políticas e programas públicos”. São “responsáveis por identificar as demandas locais, promover a interação entre gestores públicos e a sociedade civil e conselhos setoriais, contribuir com sugestões para a integração e qualificação de ações”, além da divulgação das ações do Pronat e do PTC. A estrutura interna dos Codeters, embora apresente diferenças regionais, tem seguido uma organização composta de assembleia geral, um grupo diretor, um núcleo técnico e câmaras temáticas, cada uma com uma secretaria (Echeverri, 2010:95). Destacase que a elaboração do regimento interno e a dissolução dos Codeters, sua composição e alterações, são de responsabilidade dos colegiados de cada território, de forma que as “instituições interessadas em participar dos colegiados devem procurar a direção dos mesmos ou outra instituição que o compõe” para integrá-los (Brasil, SDT, 2013). Dados do Balanço do Pronat, 2003 -2010, informavam participar dessa política pública 164 territórios, os quais contavam com o mesmo número de Codeters, que agrupavam um total de 11.670 organizações e operacionalizavam suas ações por meio de 435 câmaras ou comitês para tratar temas diversos como gênero, comunidades tradicionais, cidadania, educação e cultura, entre outros (Brasil, SDT, s/d). Os 74 novos territórios elevaram para 239 Codeters no Pronat. Em 2010, a SDT/MDA criou as Células de Acompanhamento e Informação, um convênio com o Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq), com objetivo de articular institucionalmente as universidades, os territórios rurais e a SDT, 6 Um conjunto de estudos sobre o processo de participação social nas políticas públicas no Brasil rural foi organizado por Schneider, Souza e Marques (2004), onde diferentes autores apresentam análises sobre os CMDRs, em que são apresentados inúmeras limitações desses espaços públicos, desde questões institucionais, representação política, recursos econômicos, capital social, etc. 7 Os valores do Pronat variam segundo o número de municípios que compõe o território e a natureza dos projetos elaborados (Cazella, Zimmermann e Leite, 2013). Alguns estudos indicam que a dinâmica das agendas dos Codeters, em muitos casos, voltava-se à elaboração e negociação de projetos pontuais (de recursos do Proinf), em que o plano de desenvolvimento territorial não era foco principal da atenção (Favareto, 2010b e Freitas, Freitas e Dias, 2012). 6 e estimular o desenvolvimento de processos de coleta, registro, acompanhamento, monitoramento, avaliação e análise de dados sobre os territórios por meio do Sistema de Gestão Estratégica (SGE)8. As 27 universidades que participam do convênio atuam em 37 territórios rurais, espalhados em 607 municípios de todo o país. Em vista a entender a gestão social nos territórios, uma primeira pesquisa entrevistou 2.700 beneficiários do Pronat, em que foram avaliados 342 projetos territoriais. Os resultados apontam um interessante mapeamento das diferentes categoriais políticas que compõem esses espaços públicos. Conforme Perafán (2012:17/18) participam dos Codeters nos territórios estudados pelas células cerca de 2.203 organizações, dessas 1.046 do poder público e 1.011 da sociedade civil9. Segundo a autora, entre os representantes do poder público existe um maior número de representantes das prefeituras municipais (465); sindicatos de trabalhadores rurais (276); órgãos do poder público municipal (155); órgãos do poder público estadual (136); órgãos do poder público federal (108); e associações produtivas agropecuárias (105). Em entrevista, representantes da Rede Nacional de Colegiados Territoriais, comentaram que tanto na região norte quanto nordeste existe uma grande participação de associações e sindicatos de representações de pescadores, e na região sul a incidência de representações de cooperativas é maior. Nessa região, as associações que participam dos Codeters têm abrangência maior do que aquelas nas regiões nordeste e norte (na região sul existe uma associação que cobre trinta e cinco municípios, por exemplo). O caráter participativo dos Codeters evidenciado pela forte presença de representações da sociedade civil nesses espaços não é considerado uma inovação para o tratamento de políticas públicas no Brasil, tendo em vista a tendência participativa na política nacional corrente desde a década de 1980 (Avritzer, 2010; Gohn, 2007; Avritzer, 2002; Dagnino, 2002). Entretanto, os Codeters implicam uma escala intermediária entre os municípios e os estados federados, o que oportunizou uma estruturação políticaadministrativa pouco usual no cenário da política pública voltada ao desenvolvimento no país, na maioria das vezes informal, em vista ausência de marco jurídico próprio, que deixam os Codeters em uma espécie de “limbo” legal e institucional (Medeiros e Dias, 2011b), mas que ampliou a abrangência da articulação e participação da sociedade civil, rompendo com a prefeiturização (Favareto, 2010a) nas decisões sobre o desenvolvimento rural, evidenciando uma territorialização da participação10. Entende-se que mesmo que a criação dos Codeters não tenha, necessariamente, assegurado a incorporação da lógica territorial nas ações dessas instâncias, nem tampouco da intersetorialidade necessária à execução de suas políticas, podendo expressar uma “inovação por adição” da abordagem territorial (Favareto, 2010b:35), a institucionalidade territorial alterou, em alguma medida, a participação social no âmbito das políticas públicas 8 Este sistema pode ser acessado por meio do site da SDT e no item “Colegiados em Rede”. Neste, os Codeters devem executar o cadastro de suas informações e tornarem-se responsáveis pela alimentação e atualização das informações (BRASIL, MDA/SGE, 2013) 9 Conforme o estudo citado, os conselhos foram contabilizados de forma separada por serem estes compostos, à sua vez, por representantes da sociedade civil e do poder público. 10 Este termo busca fazer referência a aspectos já salientados por Leite et al (2008) quando indicam que a territorialização na perspectiva da intervenção governamental resulta em uma territorialização da governança, das políticas públicas e do desenvolvimento. 7 brasileiras, já que instaurou uma nova arena de disputa pela determinação dos problemas públicos a serem reconhecidos pela política nacional. Há, contudo, limitações em torno dessa participação, como alguns estudos vem mostrando nos termos de sua composição. Por exemplo, Favareto e Dias, 2007 (apud Favareto, 2010a) identificaram que a composição dos Codeters, em sua maioria, não apresentavam segmentos de mesma visibilidade política que o público prioritário do MDA, ou seja, não apresentavam representantes de quilombolas e indígenas, ou mesmo de jovens agricultores. Representantes da Rede Nacional dos Codeters entendem que é necessário dar maior visibilidade a algumas categorias que hoje têm pouca expressão na composição dos Codeters, tal qual ciganos, quilombolas, jovens, pessoas portadoras de necessidades especiais, entre outros. Favareto e Dias, 2007 (apud Favareto, 2010a) foram taxativos ao afirmar que os colegiados não envolviam forças sociais influentes nos territórios, tendo em vista que o número de organizações representativas do setor patronal ou de outros setores da economia para além do agro era, no período estudado, “absolutamente inexpressivo”, fragilizando a proposta territorial, calcada na dinamização econômica dos territórios. Bonnal et al (2011:51/56) e Delgado e Grisa (2013) também reclamam uma “escassa ou inexistente participação dos atores do mercado” nos Codeters, questão que pode acarretar problemas na institucionalidade territorial. Zani e Tenório (2011) falam da ausência de representantes de empresários, o que dificulta possíveis convergências com os atores de mercado. Medeiros e Dias (2011a: 21) entendem que os Codeters padecem dos “vícios de origem”, já que a falta de uma proposta de desenvolvimento que dê outro lugar ao rural e que inclua os diferentes atores, e não apenas os ligados à agricultura familiar, contribui para que exista uma supremacia das representações voltadas ao rural nos espaços dos colegiados. Embora o PTC determine a participação de outros setores para além do rural nos Codeters, nem sempre isso se sustenta ao longo do tempo, já que alguns representantes das áreas da saúde, segurança pública, educação, etc, que passaram a integrar os Codeters deixaram de participar desses espaços (Barbosa, Zimmermann e Tecchio, 2013). As questões apresentados sobre a composição e as dinâmicas da participação social nos Codeters suscitam inúmeros questionamentos. Leite et al (2005) alertava para o fato de a participação ser um dos temas recorrentes nas diretrizes das políticas territoriais e/ou de desenvolvimento, em especial naquelas derivadas da proposição de agências multilaterais, como o Banco Mundial, por exemplo, e nas demandas de diversas organizações da sociedade, porque, muitas vezes, era vista como um “chave mágica” para ampliação de processos de democratização e garantia de maior “eficiência” das políticas públicas. Na prática, a participação nesses espaços mostra-se muito mais complexa. Percebe-se, por exemplo, que o momento da criação dos Codeters marca essa trajetória, como será discutido na sequencia. 3. Composição dos Codeters, governança territorial e dilemas da efetividade participativa Conforme destacado, a institucionalidade territorial criou novos espaços públicos, de caráter mais abrangente que os municipais, forçando uma re-composição dos poderes políticos estabelecidos(Leite et al, 2008:74). Serviram também para ampliar o conceito de 8 “público”, buscando superar os poderes arraigados das oligarquias tradicionais e sua capacidade de arregimentação política (Leite, Kato e Zimmermann, 2009). Para Echeverri (2010:95) a conformação dos Codeters ocorreu mediante um processo que contou com o apoio dos estados, assentado em experiências prévias, tanto dos conselhos municipais e estatais, de experiências concretas de nível territorial, que já existiam em algumas localidades brasileiras. É válido lembrar que entre as exigências da SDT para reconhecimento de territórios rurais de identidade esta a existência de algum tipo de governança supramunicipal, em que os municípios estejam integrados em Consórcios de Segurança Alimentar e Desenvolvimento Local (Consad) do Ministério de Desenvolvimento Social (MDS), e Mesorregiões, do Ministério de Integração Nacional (Brasil, MDA-SDT, 2005). Assim, na sequencia ao reconhecimento dos territórios, foram instaladas as Comissões de Implementação de Ações Territoriais (Ciat), basicamente um fórum provisório que se constitui após um ciclo de oficinas executadas pela SDT, em que foram apresentados aos componentes da Comissão as diretrizes, objetivos e metas do Pronat. O Ciat, de um modo geral, foi o responsável pela identificação de organizações da sociedade civil e instâncias do poder público que passaram a integrar os Codeters. Considerando as pesquisas citadas nesse documento, percebem-se duas realidades no momento de criação dos territórios rurais de identidade que tem implicações na definição do perfil da composição dos Codeters. Primeira, a realidade de territórios em que os representantes da sociedade civil e do poder público participavam de espaços públicos supramunicipais, de forma mais equilibrada, não necessariamente paritária. Eram espaços públicos em que já se expressava um importante diálogo entre esses dois segmentos. Segunda, a realidade de territórios em que os espaços públicos supramunicipais existentes apresentavam uma maior participação de diferentes atores da sociedade civil, com pouca, ou nenhuma participação de representações do poder público11, e de pouco diálogo entre os diferentes atores sociais supramunicipais. Em ambas essas realidades, após o reconhecimento dos territórios e criação dos Codeters, as mudanças nos espaços públicos vigentes incluíram representações do poder público (de forma espontânea ou por convocação governamental) e da sociedade civil. O momento de criação do Codeter mostra-se, nesse cenário, como uma “janela de oportunidades” para que os atores sociais ganhassem expressão política e pudessem “participar” das políticas governamentais. O depoimento de um ex-gestor público federal apresentado por Grisa e Flexor (2012:86 – grifo dos autores) é elucidativo para se entender o processo de fomento das institucionalidades territoriais, “de modo que estas não limitassem ou constrangessem a atuação dos atores de acordo com as diferentes particularidades e as realidades de cada território”. Conforme o entrevistado de Grisa e Flexor, os Codeters não saíram “com uma formatação de Brasília”, mas havia a preocupação que esses respeitassem três princípios: a paridade (entre governo e sociedade civil), a pluralidade e a representatividade. A ideia, segundo o entrevistado, era garantir que os Codeters considerassem “a diversidade brasileira”, conforme as diferentes forças políticas da sociedade civil presentes nos 11 Exemplos dessas realidades encontram-se em Delgado e Zimmermann (2009 e 2010). Não se pode ignorar uma terceira realidade, mesmo que remota, que é a possibilidade de que em algum dos territórios reconhecidos pela SDT não houvesse nenhum espaço público (embora fosse um critério para reconhecimento de um território a existência prévia de articulação social). Nesse caso, a criação dos Codeters pode ter sido a primeira iniciativa de aproximação entre os atores supramunicipais. 9 territórios, de forma a “não artificializar a realidade”, respeitando a formatação das forças locais de cada territórios. Houve, conforme o entrevistado, uma opção de não orientar por normas de funcionamento os Codeters, com “normativos que homogeneizasse o seu funcionamento, a sua composição, porque isto contrariava as ideias de desenvolvimento territorial” (ex-gestor público federal, apud Grisa e Flexor, 2012:86). Entende-se que o perfil e composição de forças políticas nos espaços públicos supramunicipais que antecederam a institucionalidade territorial tiveram influência sobre a participação social nos Codeters. Um trabalho que apresenta elementos para pensar tal questão foi desenvolvido por Coelho e Favareto (2008). Os autores tratam de dois espaços públicos, o Comitê de Gestão de Recursos Hídricos (CGRH) e o Conselho de Segurança Alimentar e Desenvolvimento Local (Consad) do Vale do Ribeira, no estado de São Paulo, que deram origem ao Codeter que atua hoje na região. No estudo, os autores analisam a “o desejo normativo” entre desenvolvimento territorial e participação e problematizam questões presentes em fóruns supramunicipais de negociação de projetos de desenvolvimento, que envolvem atores sociais de espacialidade territorial. Os autores destacam que a participação no espaço público vai ser determinada, no princípio, pelas forças sociais que estiveram à frente do processo de constituição dos espaços de participação. Em seguida, ganha relevância o processo de seleção interna nas representações que compõem esses espaços. Aqui, a qualidade substantiva da representação do espaço público, nos termos da sua composição, pode ser analisada a partir de uma comparação com as organizações presentes nos fóruns e as forças sociais existentes no território, ou também, através de um contraste entre o perfil dos membros dos espaços públicos com as características sócioeconômicas da população da região. É importante esclarecer que as propostas de novos territórios ou modificação de territórios já estabelecidos podem surgir em instâncias locais, devendo ser remetidas aos Conselhos Estaduais de Desenvolvimento Rural Sustentável (CEDRS) para fins de análise e manifestação, que posteriormente as encaminha a SDT, para serem analisadas e chanceladas pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável (Condraf)12. Essa situação é que assegura aos territórios e aos Codeters o caráter de “reconhecimento” pela política federal. É notório que nos últimos dez anos houve um investimento governamental na abordagem territorial, através de políticas públicas e uma institucionalidade própria, e também de apoio e realização de eventos para integrar territórios e Codeters13, forçando, em alguma medida, o poder público ao diálogo com a sociedade civil numa espacialidade territorial; concomitante a esse processo, observa-se um investimento da sociedade civil na abordagem territorial. Esta participa de forma expressiva nos Codeters conforme os estudos já mencionados das Células de Acompanhamento e Informação. Em 2010 esteve à frente da organização da Rede Nacional de Colegiados Territoriais, e das redes estaduais, composta por 254 Codeters, dos quais 15 ainda reivindicam reconhecimento pela SDT. A situação evidencia um quadro de significativa mobilização social por parte da sociedade civil, engajada na política, em vista a alçar um espaço público legitimado pelo governo. 12 Para um maior detalhamento do Condraf, sugere-se a leitura de Mattei (2010). Até o momento foram realizados dois eventos Salão dos Territórios e de quatro Encontros Nacionais dos Colegiados Territoriais pela SDT/MDA. Fundamentalmente estes eventos serviram para o processo de organização da Rede Nacional de Colegiados Territoriais, oficializada em 2010, no IV Encoter. Maiores informações ver Sartori (2011), Mattei (2010), Echeverri (2010) e Lasa e Zimmermann (2008). 13 10 Para Echeverri (2010:96), a evolução dos Codeters é desigual, apresentando diversos graus de desenvolvimento institucional, mas ainda assim, consolidou-se a ponto de constituir uma Rede de Colegiados, no âmbito nacional. A estruturação dessa rede, na opinião do autor, demonstra um nível de organização e participação da sociedade civil, que passou a desempenhar um papel significativo para a continuidade e fortalecimento da política de abordagem territorial. Diante desse quadro de participação social, questiona-se como se expressa essa participação no âmbito da governança territorial, ou seja, qual tem sido sua efetividade? Delgado e Grisa (2013:205/207) destacam que os Codeters contribuíram para a governança e a articulação democrática de atores sociais, exigindo a definição de regras de jogo da convivência, da administração dos conflitos de interesses e da construção de consensos, mesmo que temporários. Para esses autores, os Codeters também passaram a exercer a gestão social do desenvolvimento territorial, o que supõe a capacidade de formular e de gerir projetos e de articular políticas públicas estratégicas para o desenvolvimento territorial, desempenhando uma dupla função: de governança/democratização da política territorial e de gestão social das políticas e dos projetos de desenvolvimento. O papel da governança exercida pelos Codeters teve muito a ver, com as tentativas, muitas vezes frustradas, de dar “visibilidade” e “voz” às demandas de outros grupos sociais, além dos agricultores familiares, ao mesmo tempo em que buscava atender a demanda por participação dos atores estatais nas ações do colegiado (Delgado e Grisa, 2013). O êxito da articulação territorial promovida pelos Codeters, entretanto, enfrenta problemas de “operacionalização” nas políticas e projetos, tornando-os espaços de “democratização da governança” do que propriamente de gestão social (Delgado e Grisa, 2013; Sayago, 2007; Leite et al, 2005). A partir do exposto, entende-se que as políticas de abordagem territorial, em alguns casos, contribuíram para alterar o perfil da participação social em espaços públicos supramunicipais, integrando novos atores que interpretaram os Codeters, e seu momento de criação, como uma oportunidade para expressar suas demandas políticas; em outros casos legitimaram as forças políticas já estabelecidas. Sobretudo, essas políticas desencadearam processos de participação social em distintas regiões brasileiras, talvez para além de suas expectativas, evidenciando uma demanda “reprimida” pela participação social no âmbito territorial. Mostra-se, contudo, necessário entender quais as motivações mobilizam os atores sociais a participar da política territorial, dos Codeters e da Rede Nacional de Codeters. Qual a influência da institucionalidade territorial na dinâmica da participação social? Um “mergulho” nos Codeters pode contribuir para entender como se dá o comportamento dos atores sociais frente a essa dinâmica. 4. De espaços públicos às arenas públicas: algumas pistas para pensar a participação social na abordagem territorial Nos estudos sobre políticas de abordagem territorial no Brasil, de um modo geral, a participação é entendida a partir da ideia da gestão social, sendo este o tema central nos estudos encontrados. As reflexões sobre governança territorial, e territorialização da governaça, bem como a institucionalização da política territorial também apresentam argumentos sobre a participação social nos Codeters. Há um reconhecimento dos Codeters 11 enquanto um espaço de promoção da cidadania deliberativa (Zani, 2012 e Oliveira, Perafán e Conterato, 2013), exaltando decisões políticas originárias de processos de discussão visando o entendimento mútuo. Para Echeverri (2009:144), os Codeters são uma instância de formalização, de legitimidade da ação coletiva, são canalizadores e centros de interlocução público privada, tendo a função principal de “obter acordos e consensos e encaminhar processos de negociação”. Freitas, Freitas e Dias (2012) entendem os Codeters como espaço de concertação e campo de construção de acordos coletivos, espaço de socialização de informações, que contribuem para a constituição de laços intermunicipais. As reflexões sobre participação social nesses espaços abordam aspectos sobre a composição e representação política exercida nos colegiados, assimetria na representação, os conflitos e as relações de poder, os problemas associados à dificuldades na comunicação e acessibilidade, e o aprendizado político oportunizado pelos colegiados (Oliveira, Perafán e Conterato, 2013; Freitas, Freitas e Dias, 2012; Abramovay, Magalhães e Schröder, 2010; Sayago, 2007; Leite et al, 2005). Entende-se que a institucionalidade territorial pode ser bastante conflitiva, mostrando-se necessária a construção de projetos políticos participativos e democratizantes hegemônicos, que possam ser partilhados por atores do Estado e da sociedade civil (Leite et al, 2008:78). Também é explorado o perfil de participação política e as condições favoráveis a gestão territorial (Lumbabo e Fernandes, 2009). Os estudos mencionados fazem referência, com certa frequência, a autores que estudam os desafios da efetividade da participação, muitos deles assentados na lógica que credita aos espaços públicos a possibilidade da troca de argumentos e conquista de acordo pelo viés da teoria de democracia deliberativa. Sem incorrer no erro de generalizações, entende-se, contudo, lacunas nesse referencial normativo, principalmente no que tange à identificação das inúmeras subjetividades presentes nos espaços públicos, os quais emergem como arenas públicas, reflexo da instituição de um problema público, que agrega um público portador de um interesse comum, mas nem por isso menos ambíguo e contraditório (Cefaï, 2002). A ideia de múltiplas racionalidades na determinação da participação social, a partir de um olhar das diferentes lógicas empregadas pelos atores sociais que participam dos Codeters, remete à estudos voltados a dinâmica interna das experiências participativas. Este é o caso do estudo de Heredia et al (2012), que apresentam uma descrição e análise de diferentes formas de participação popular na gestão pública em municípios brasileiros, buscando o significado social e seus efeitos sobre a organização social local. Percebe-se, que reflexões apontadas por estes autores são evidenciadas nos estudos sobre a política de desenvolvimento territorial citadas na introdução desse item, muitos desses explorando a visão de integrantes dos Codeters, na perspectiva de identificar a contribuição normativa dessas descobertas para as políticas públicas. Em outra perspectiva, e sem visar necessariamente o aperfeiçoamento dos espaços democráticos e efetividade participativa, os estudos de Heredia et al (2012) analisam tanto situações em que a participação se impõe devido a iniciativa governamental, mas também por iniciativa da sociedade civil. A grosso modo, as experiências participativas expõem sentidos diversos de concepções de participação. São, portanto, permeadas por distintas racionalidades constituintes dos sujeitos participantes. Os autores utilizam uma perspectiva etnográfica e comparativa, a qual permite, na opinião dos autores, “questionar a leitura, muitas vezes, homogeneizada sobre os conselhos 12 e experiências participativas, que acabam minimizando a complexidade das relações nas quais os espaços públicos essencialmente fazem parte, mas diz-se pouco a respeito de seus significados e contextos sociais, seus aspectos informais”, não necessariamente efetivos, tampouco homogêneos (Heredia et al, 2012:22). As experiências participativas analisadas por Heredia et al (2012:35) indicam um “abismo” entre o discurso universalizador da participação e o envolvimento de certos segmentos sociais. Na prática, alguns segmentos sociais têm maior presença nos fóruns participativos do que outros e, muitas vezes, os interesses destes participantes determinam as questões priorizadas nas discussões e nas decisões deliberadas nos espaços públicos, ou seja, “a predominância de certas temáticas, por sua vez, é capaz de atrair ou afastar certos segmentos sociais das discussões”. Esta questão remete ao abandono de alguns segmentos e setores que foram convidados a participar dos Codeters com a criação do PTC, por exemplo, para promover a intersetorialidade da política. O fato da temática rural dominar os debates nesses espaços foi mencionado em entrevista com representantes da Rede Nacional dos Codeters como responsável por desestimular a participação de alguns segmentos sociais. Heredia et al (2012) destacam a dimensão histórica das experiências participativas e reclamam que muitos estudos voltam-se a institucionalização legal como marco zero das organizações das práticas participativas. As mudanças ocasionadas pela institucionalidade das experiências participativas, para os autores, implica a necessidade de uma observação da dinâmica destas experiências, em que “mesmo cortes sincrônicos dão acesso somente a um estado particular destas experiências” que têm, de fato, história própria. Nessa direção, Leite et al (2007) destacam a necessidade dos espaços territoriais como locus de processos sociais, políticos e econômicos inovadores serem enfocados a partir de uma perspectiva histórica. Coelho e Favareto (2008:25) entendem que a própria emergência e contornos de fóruns participativos são expressão de coalizões políticas já existentes. Também, Delgado e Zimmermann (2010) ao analisar o histórico de alguns Codeters sustentam que o protagonismo social prévio nesses locais foi fundamental para a institucionalização da política territorial. Ao intervir nas condições de exercício de poder político, as mudanças ocasionadas pelas experiências participativas criam a possibilidade de surgirem novas lideranças e forças políticas (Heredia et al, 2012:38). Conforme entrevista com membros da Rede Nacional de Codeters, muitos representantes que participam dos colegiados disputaram as últimas eleições municipais (em 2012), para cargos do legislativo e do executivo municipal: “muitos entenderam que tem que entrar na estrutura de poder local e participar da política eleitoral”. O êxito desse processo, no entanto, ainda não foi mapeado pela coordenação da Rede Nacional dos Codeters. Percebe-se que a participação social apresenta inúmeros sentidos e dilemas, nem sempre captados pelo viés de sua efetividade. Parece oportuno, portanto, pensar as experiências participativas dos Codeters por uma outra perspectiva, como portadoras de complexidade e permeadas por uma pluralidade de lógicas, presentes muito antes destes espaços se constituírem e serem integrados oficialmente à política de abordagem territorial, com reflexos na dinâmica de participação social supramunicipal. Conforme Cefaï (2002), as arenas públicas são cenários em que, em frente de expectadores, se afrontam os pretendentes a “propriedade” dos problemas públicos, que envolvem características de controle, de exclusividade e transferabilidade. As arenas públicas apresentam indivíduos que se constroem no decorrer da apresentação de suas 13 reivindicações, portadores de interesses particulares, que determinam a vida pessoal e pública desses indivíduos. Há nesse autor significativa influência da teoria do pragmatismo de Jonh Dewey, o qual rejeita todos os tipos de dogmas, preocupando-se com a incerteza e imprevisibilidade da experiência humana, constantemente mutável e dinâmica (Pogrebinschi, 2005:37). Para Dewey, “o público é um estado político” (Franco e Pogrebinschi, 2008:50). Pensar os Codeters através da concepção de arena pública, examinar como ocorre seu processo de configuração, em termos intraorganizacional e extraorganizacional, as interações, os conflitos que externalizam, as relações de cooperação e de competição que se instituem nesses espaços, as organizações sociais que participam e como essas contribuem na instauração de problemas públicos a serem tratados pelos Codeters, pode permitir captar concepções e práticas participativas particulares a uma abordagem territorial da participação. Pretende-se aprofundar essas reflexões com as informações que serão coletadas nas visitadas de campo, previstas nos próximos anos do estudo de pós-doutorado. 5. Considerações finais Este é um primeiro ensaio para a pesquisa de pós-doutorado em curso e teve por objetivo refletir sobre a participação social nos espaços dos Codeters. Observou-se que grande parte dos estudos presentes hoje na bibliografia sobre participação social volta-se a análise da efetividade das experiências participativas. Pode-se dizer que o mesmo ocorre com os estudos sobre as políticas de abordagem territorial no Brasil, em que a participação social é entendida a partir da ideia de gestão social. Entendese, no entanto, que o referencial da democracia deliberativa, assentada na teoria da ação racional e na troca de argumentos é insuficiente para apreender os inúmeros sentidos que permeiam as percepções dos atores sociais que ocupam esses espaços e o tornam um espaço público. Nesse sentido, ressaltou-se a análise empreendida por Heredia et al (2012), que a partir de uma perspectiva etnográfica, buscaram examinar as concepções de participação presentes em espaços públicos no Brasil, em vista a apreender o significado social da participação entre os membros desse espaços. Entender os Codeters a partir do referencial analítico das arenas públicas, na qual se afrontam os pretendentes à propriedade dos problemas públicos, no caso específico a abordagem territorial do desenvolvimento, imprime, a princípio, uma possibilidade de captar a complexidade da dinâmica participativa nesses espaços públicos e será aprofundada no decorrer da presente pesquisa recém iniciada e prevista para ser concluída em 2016. 6. Referências bibliográficas ABRAMOVAY, Ricardo; MAGALHÃES, Reginaldo; SCHRÖDER, Mônica. Representatividade e inovação na governança dos processos participativos: o caso das organizações brasileiras de agricultores familiares. 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