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Uma análise sobre a concepção atual de cidadania
Seção Miscelânea
UMA ANÁLISE SOBRE A CONCEPÇÃO ATUAL DE CIDADANIA
AN ANALYSIS ON THE CURRENT CONCEPT OF CITIZENSHIP
Luana Maria de Andrade1
Simone da Conceição Silva2
RESUMO: O artigo analisa algumas características da concepção atual de cidadania. Com essa inalidade, num primeiro momento,
discute-se a concepção clássica de cidadania formulada pelo autor inglês homas H. Marshall para, posteriormente, abordar a
análise crítica de Décio Saes a respeito da formulação marshalliana, bem como a dinâmica da instauração da cidadania nas relações
capitalistas. Por im, a análise incide sobre os processos políticos e sociais que culminaram na nova concepção de cidadania a partir
dos anos 1990 no Brasil, que se conigurou num processo de desresponsabilização do Estado frente aos problemas sociais.
PALAVRAS-CHAVE: cidadania. Voluntariado. Solidariedade. responsabilidade social. neoliberalismo.
ABSTRACT: his paper analyses some characteristics on the current concept of citizenship. Regarding this goal, in a irst moment,
we will discuss the concept of citizenship conceived by the English sociologist homas Humphrey Marshall; and, secondly, we will
approach Décio Saes’ critical investigation concerned to the Marshallian paradigm, as well as the dynamics of the introduction of
citizenship in capitalist relationships. Finally, our study relects on the political and social processes that led to a new conception
of citizenship from the 1990’s on in Brazil, which has been conigured into an unaccountability of the State concerned to social
problems.
KEYWORDS: Citizenship. Volunteering. Solidarity. Social accountability. Neoliberalism.
INTRODUÇÃO
A concepção de cidadania formulada pelo importante pensador da tradição
liberal, homas Humphrey Marshall (1967), expressou um período da política social
engendrada no contexto do fordismo/taylorismo e, apesar de bastante discutida
e criticada por sua visão demasiadamente otimista quanto ao desenvolvimento dos
chamados direitos de primeira, segunda e terceira geração, continua de certo modo
a ser predominante nas análises que se debruçam sobre a cidadania a partir de uma
perspectiva institucionalista.
Embora predominante quanto à forma, isto é, se analisada a partir de uma
visão institucionalista que concebe a cidadania como resultado do desenvolvimento
das instituições democráticas, essa concepção vem, desde os anos 1990, passando por
modiicações que têm implicado em uma nova concepção de cidadania, principalmente
com a Reforma do Estado no Brasil, período que provocou inúmeras mudanças de
Mestranda - Programa de Pós-Graduação em Ciências Sociais - Faculdade de Filosoia e Ciências- UNESP –Marília. Endereço
eletrônico: [email protected]. Texto apresentado como conclusão da disciplina “Movimentos Sociais Urbanos e Estado”,
ministrada por Prof. Dr. Jair Pinheiro – Departamento de Ciências Políticas e Econômicas – UNESP-Marília.
1
Mestranda - Programa de Pós-Graduação em Ciências Sociais - Faculdade de Filosoia e Ciências- UNESP – Marília. Endereço
eletrônico: [email protected].
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ordem política, econômica e social e que estiveram articuladas a dois processos: a
reestruturação produtiva, sob o modelo toyotista, e a política neoliberal.
Essas mudanças trouxeram uma nova concepção de cidadania, que tem se
ancorado na lógica da solidariedade, da colaboração, da responsabilidade social, do
voluntariado e da participação na chamada sociedade civil, uma vez que as políticas
sociais, instituídas na esfera do Estado, passaram a se articular a partir do âmbito das
organizações sociais, das ONGs e das chamadas empresas cidadãs.
Nesse sentido, a discussão sobre a cidadania atual passa por alguns pontos
importantes como a análise crítica realizada por Décio Saes à visão marshalliana
demonstrando que, diferentemente do que airmou Marshall, a cidadania é o efeito das
lutas sociais, como também, a implantação do neoliberalismo, a Reforma do Estado,
programas como Comunidade Solidária e o chamado Marco Legal do Terceiro Setor,
que viabilizaram e deram forma às medidas da Reforma. O então programa Comunidade
Solidária3, assim como, o Marco Legal do Terceiro Setor, embora não sejam analisados
detalhadamente, uma vez que foge ao escopo deste artigo, são importantes difusores
dos princípios dessa nova concepção.
CIDADANIA: DA CONCEPÇÃO MARSHALLINA AO SEU NOVO SIGNIFICADO.
Na formulação de Marshall (1967), a cidadania pode ser sintetizada como
a participação integral de todos os indivíduos na comunidade. O termômetro para
o nível desta participação seria o acesso destes indivíduos ao padrão de civilização
convencionado, assim como, ao mínimo de bem-estar. As formas de efetivação dessa
participação estão assentadas na corporiicação do que chamou de três elementos da
cidadania, quais sejam, os direitos civis, políticos e sociais.
Para demonstrar o desenvolvimento e efetivação da cidadania, Marshall (1967)
recorreu a uma periodização desses direitos a partir da ideia de um duplo processo
evolutivo, ou seja, tais direitos teriam evoluído através de uma fusão geográica e de
uma separação funcional.
Dentro do que chamou de análise histórica do caso Inglês, Marshall (1967)
realizou uma classiicação dos períodos em que cada um desses direitos se desenvolveu.
É importante ressaltar que, como o autor parte de uma análise evolutiva dos direitos
individuais, o esquema traçado implica na ideia de que, conquistado cada um dos
direitos, não se torna possível regredir ou suprimir o que já teria sido adquirido. Assim,
é a partir da conquista dos direitos civis que se chega à conquista dos direitos políticos
e destes aos sociais.
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Este programa foi substituído, em 2002, pelo Programa Fome Zero no governo Lula.
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Em seu esquema analítico, os direitos civis, base para a conquista dos outros
direitos, teria se desenvolvido durante o século XVIII; os políticos no século XIX; e os
sociais no século XX.
Para Marshall (1967), os direitos civis seriam os garantidores da liberdade
individual, liberdade de ir e vir, de expressão, de propriedade e de irmar contratos,
assim como, o acesso a instrumentos jurídicos que garantem a efetivação de todos eles.
A concretização da liberdade individual teria ocorrido, portanto, através da evolução
dos tribunais de justiça.
Os direitos políticos são caracterizados por Marshall (1967) como o direito
de participação no exercício do poder político, seja como membro eleito, seja como
eleitor, que é assegurado através da evolução do sistema parlamentar e de conselhos do
governo local. Por im, os direitos sociais são deinidos como o acesso a um mínimo de
bem-estar e segurança de participação nos padrões vigentes na comunidade, garantia
que se efetivaria por meio do sistema educacional e dos serviços sociais.
Ao analisar a emergência de quadros institucionais especíicos, o autor buscou
demonstrar que a concretização de cada um desses direitos, como destacado acima, se
desenvolveu com a fusão geográica que transformou as instituições locais em nacionais
e separou as instituições dando a estas um caráter especializado.
De acordo com Marshall (1967), a cidadania desenvolveu-se em um processo
contínuo de evolução com consequente incorporação de um status já existente,
ou seja, para o autor, de algum modo, o status de cidadania já estava presente nas
sociedades medievais, ocorre que esse status foi sendo paulatinamente estendido a
todos os membros da comunidade. A defasagem na implementação dos direitos, que
corporiicam a cidadania, seria uma consequência da composição social e dinâmica
acarretada pelo desenvolvimento do capitalismo inglês.
Uma vez que os direitos civis ligados ao status de liberdade adquiriram
substância suiciente para se falar de status geral de cidadania, teria começado o período
de formação dos direitos políticos no século XIX. Segundo o autor, esses não são novos
direitos criados, mas velhos direitos que são retomados para novos setores da população.
Já existentes no século XVIII os direitos políticos apresentavam deiciência não no
conteúdo, mas na distribuição.
Ao tratar da relação entre o desenvolvimento do capitalismo e a evolução da
cidadania, Marshall (1967) airmou que num primeiro momento a cidadania não estava
em conlito com a desigualdade da sociedade capitalista, mas, ao contrário, os direitos
civis foram essenciais ao desenvolvimento de uma economia de mercado competitivo.
Segundo o autor, mesmo que não tenham servido para minorar as desigualdades
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sociais, numa primeira fase, a cidadania presente no século XIX guiou o progresso a
uma segunda etapa rumo às políticas igualitárias.
Sendo assim, no momento posterior, a evolução da cidadania passou a entrar
em conlito com o desenvolvimento do capitalismo, uma vez que teria avançado no
sentido de reduzir o padrão de desigualdade com a instauração dos direitos políticos e
sociais nos séculos XIX e XX, respectivamente.
Apesar de ser predominante, a concepção de Marshall acerca do
desenvolvimento da cidadania apresentou muitos equívocos, que podem ser constatados
através da análise crítica realizada por Décio Saes (2003). Esse autor apresentou não
apenas críticas contundentes à concepção marshaliana de cidadania, como também
formulações que trazem elementos para analisarmos a nova concepção de cidadania
que emergiu a partir dos anos 1990 no Brasil.
Desse modo, em sua análise crítica do esquema teórico de Marshall (1967),
Saes (2003) retoma o que considerou como críticas procedentes acerca da concepção
marshalliana no que se refere à reconstituição da evolução da cidadania. Críticas que
incidem justamente no caráter evolucionista de cidadania, e que levou o autor em
questão a uma concepção idílica e otimista a respeito da instauração da cidadania. Isso
ocorre, em grande medida, por não ter considerado o papel especíico que teve o ciclo
da Revolução Puritana de 1640 e a Revolução Gloriosa de 1688, uma vez que este ciclo
provocou a remodelação meritocrática e anti-estamental do aparelho do Estado inglês.
Dito de outro modo, as Revoluções Políticas, que derrubaram o Estado feudalabsolutista, foram também, segundo Saes (2003), Revoluções Jurídicas. Por meio
destas foram instauradas uma determinada forma-sujeito de direito. Marshall, por não
considerar esses elementos, compreendeu o processo de constituição da cidadania por
meio de um duplo processo de evolução institucional e, por esta razão, os diferentes
tipos de direitos – civil, político e social – teriam sido implementados de modo defasado
e não simultâneo. Não é por acaso que Marshall dividiu o surgimento dos direitos em
diferentes momentos, e ainda, que cada um deles alavancaria, de maneira natural e
irreversível, outro conjunto de direitos.
Outro ponto vulnerável da formulação marshalliana refere-se a falta de clareza
quanto à distinção entre os papéis desempenhados pelas classes trabalhadoras e classes
dominantes no processo de constituição da cidadania. Pois, Marshall superestimou
a iniciativa das classes dominantes e da burocracia estatal, e consequentemente, não
apreendeu, devido ao seu déicit teórico, a resistência das classes dominantes e da
burocracia estatal quanto à ampliação dos direitos individuais. A postura das classes
dominantes tende a ser estagnacionista e regressiva, ao passo que a postura das classes
trabalhadoras tende a ser dinâmica e progressiva (SAES, 2003).
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Apesar das críticas empreendidas por Saes (2003), este aponta, por um lado,
que Marshall (1967) acerta quando airma que é necessário a cidadania civil para
alcançar a etapa política. Por outro lado, a referida condição, embora seja necessária,
não é suiciente para a instauração da liberdade política, tendo em vista que se observa
o postergamento dos direitos políticos, reivindicado pelos trabalhadores, ao longo do
século XIX em função da postura regressiva e estacionária das classes dominantes.
A criação dos direitos no capitalismo é um processo permeado por conlitos
entre os interesses de classes, muito embora não seja contraditório ao desenvolvimento
do capitalismo. Portanto, o processo de implantação dos direitos não é algo natural,
tampouco, uma vez implantados, se tornam irreversíveis (SAES, 2003).
Nesse sentido, os problemas de Marshall residiriam na indeinição da relação
entre o processo de criação dos direitos individuais e o desenvolvimento da sociedade
capitalista. Por isso, Saes (2003) reformula o conceito marshalliano de cidadania.
Tal reformulação implica em considerar, como já mencionado acima, as Revoluções
Políticas que são também Revoluções Jurídicas, uma vez que, a transformação na
estrutura jurídico-política do Estado possibilitou a criação de condições institucionais
para a reprodução das relações de produção capitalistas.
O direito tem a função de criar as condições de previsibilidade e repetição das
relações de produção, apresentando no modo de produção capitalista um diferencial
em relação às outras formas de direito, pois ao converter os agentes da produção em
sujeitos individuais confere tratamento igual aos desiguais, residindo aqui a importância
fundamental da instauração dos direitos civis (SAES, 1998).
A partir desta reformulação, a cidadania civil passa a se constituir enquanto
corporiicação da forma-sujeito de direito, “igura genérica e altamente abstrata, em
direitos especíicos, legalmente consagrados, como liberdade de ir e vir, a liberdade de
adquirir ou dispor da propriedade, e a liberdade de celebrar contratos: direitos esses
indispensáveis à reprodução do capitalismo” (SAES, 2003, p.23). Os direitos civis são
a condição de existência do capitalismo, ou seja, estão relacionados intrinsecamente ao
desenvolvimento da sociedade burguesa.
Como mencionado acima, a forma-sujeito de direito é um ponto central para
apreender a importância do direito civil para o desenvolvimento do capitalismo, assim
como, sua irreversibilidade, já que se torna condição fundamental à reprodução das
relações de produção capitalistas.
A emergência, na esfera formal e abstrata do direito, de indivíduos livres e iguais
é o que permite a relação de compra e venda da força de trabalho, relação especíica de
extorsão do sobretrabalho, materializada através do pagamento do salário, quando tanto
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este (salário) quanto aquela (força de trabalho) assumem a forma mercantil da troca de
equivalentes, tornando-se possível de serem negociadas entre indivíduos portadores de
atos de vontade para irmarem contratos de compra e venda.
Segundo Saes (1998), a troca entre equivalentes, que na realidade não são
equivalentes, é uma ilusão que produz efeitos reais, e a renovação dessa ilusão não se
realiza na esfera da produção, mas na esfera do direito.
E, mais ainda, quando se observa que o direito, ao igualar todos os agentes da
produção através da sua conversão, no plano formal e abstrato, em indivíduos-sujeitos
de direito portadores de atos de vontade, tem efeitos ideológicos no escopo das lutas
de classes.
Esses efeitos ideológicos podem ser analisados por meio de dois processos
articulados, ou seja, por um lado, pelas condições criadas sob a indústria moderna,
que parcializando o trabalho dos produtores diretos abre uma tendência ao isolamento
desses produtores, por outro, a estrutura jurídico-política do Estado desempenha a
dupla função de individualizar e neutralizar esses agentes.
Essa dupla função é desempenhada a medida que o Estado burguês se
apresenta como representante de um coletivo oposto à classe social, encarnando na
unidade do povo-nação os interesses de indivíduos abstratamente livres, de tal modo,
criando condições ideológicas para a reprodução das relações de produção capitalista,
uma vez que mascaram aos agentes sua vinculação à classe social (SAES, 1998).
Vejamos em que consiste essa dupla função:
a) individualizar os agentes da produção (produtores diretos e proprietários dos meios
de produção) mediante a sua conversão em pessoas jurídicas: isto é, sujeitos individuais aos quais se atribuem direitos e uma vontade subjetiva. Essa individualização
confere à troca desigual entre o uso da força de trabalho e o salário a forma de um ato
de vontade realizado por iguais: isto é, um contrato de compra e venda de força de
trabalho. [...]
b) neutralizar, no produtor direto, a tendência à ação coletiva, decorrente do caráter
socializado do processo de trabalho, e determinar, por esse modo, a predominância, no
produtor direto, da tendência ao isolamento, decorrente do caráter privado assumido
pelos trabalhos nesse processo. (SAES, 1998, p.30)
Ao representar esta unidade (povo-nação) o Estado burguês atomiza os
produtores diretos, conservando-os como massa indistinta, ou seja, em indivíduos
iguais e livres para realizarem atos de vontades (SAES, 1998).
O burocratismo burguês, ou sua estrutura propriamente política, é uma base
importante de sustentação ideológica à reprodução das relações de produção capitalistas,
uma vez que estabelece dois critérios úteis a tal reprodução: 1) a não monopolização das
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tarefas do Estado pelos indivíduos membros das classes dominantes e 2) a hierarquização
dessas tarefas através do critério da competência (SAES, 1998).
De acordo com Saes (1998), é por meio do primeiro critério que se realiza
o segundo, a medida que viabiliza a não identiicação entre os recursos materiais do
Estado e os recursos dos proprietários dos meios de produção, a segunda função tornase, então, complementar ao estabelecer impessoalidade para o acesso a essas funções,
que deve se efetivar através da competência pessoal.
O burocratismo consiste, portanto, nesse conjunto particular de normas de organização
do aparelho de Estado (forças armadas, forças coletoras), e esta presente nos diversos
ramos desse aparelho: a Administração, o Exército, o Judiciário. (SAES, 1998, p.43)
O direito e o burocratismo burguês estabelecem uma relação mútua de
existência, já que são a individualização dos agentes e a igualização jurídica que
permitem acabar com o monopólio das tarefas do Estado, sendo também, o princípio
abstrato do direito o que atribui capacidade jurídica genérica a todos os agentes da
produção (SAES, 1998).
De outro modo, os direitos políticos não são fundamentais para a reprodução
do capitalismo, uma vez que a legitimidade da sociedade capitalista se fundamenta
na “vigência universal de liberdade civil, bem como da base nacional e da aparência
universalista do Estado” (SAES, 2003, p.25).
A instauração e expansão dos direitos políticos decorrem das lutas travadas
pelas classes trabalhadoras para garantir a sua própria sobrevivência, já que é por meio
da organização política que se torna possível a ampliação dos direitos civis e a criação
dos direitos sociais. Nesse sentido, os direitos sociais também são contingentes para as
relações de produção capitalista, dado o fato de que em muitos momentos históricos esses
direitos são quase ausentes, ou então, como na atualidade, são atacados, considerados,
sob a égide o neoliberalismo, obstáculos para o desenvolvimento econômico.
Saes (2003) airmou que os direitos civis cumprem o que prometeu porque
conferem de fato aos trabalhadores liberdade de movimento, o que se evidencia quando
se compara a condição de trabalhador assalariado com a do camponês feudal. Todavia,
remetendo-se a expressão usada por Marx, essa liberdade cria uma “ilusão prática”, porque,
ao mesmo tempo em que confere liberdade de movimento aos trabalhadores, instaura-se
como procedimento a igualdade formal entre todos os homens. Porém, o capitalista e o
trabalhador ocupam posição desigual na relação de produção capitalista. Desse modo,
segundo Saes (2003), as classes trabalhadoras buscarão por meio da conquista de direito a
promessa que o direito civil não cumpriu, a saber, a igualdade econômica.
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Os trabalhadores são impelidos constantemente a redeinirem seus interesses
materiais, frente ao Estado, para atender as novas exigências da reprodução da força de
trabalho com o propósito de atingir a igualdade econômica por meio da instauração
dos direitos políticos, o que signiica - outra ilusão prática - a participação nas decisões
políticas (SAES, 2003). Cabe esclarecer que a ilusão prática se efetua porque reforça
a ideia de que todos os homens são iguais independentemente do lugar ocupado nas
relações de produção capitalista.
Assim:
Aqui também a defasagem entre aquilo que é proclamado e aquilo que é cumprindo
pelo Estado na aplicação da lei leva os trabalhadores à ação reivindicatória, de que
pode resultar, por exemplo, a implantação de certos direitos sociais. E nessa nova situação-que podemos [...] caracterizar como a vigência de um Welfare State – a mesma
defasagem tende a se manifestar. A nova corporiicação da forma-sujeito de direito,
por um lado, proclama a legitimidade e a possibilidade de realização do princípio
da igualdade sócio-econômica. Por outro lado, ela só garante um padrão material
mínimo a todos, acomodando-se portanto a processos capitalistas de concentração
econômica que só fazem crescer a disparidade social. (SAES, 2003, p.28)
Saes (2003) apontou para as limitações, impostas pela dinâmica do capitalismo,
da participação política das classes trabalhadoras. Isso porque, resumidamente, a
possibilidade efetiva desta participação está diretamente relacionada a desigualdade
econômica que cria diversos obstáculos para o envolvimento político dos trabalhadores
na esfera do Estado, além do que, este é um Estado burguês, quer dizer, representa os
interesses das classes dominantes e da burocracia estatal.
Conforme observa Pinheiro (2009), a democracia burguesa apresenta como
paradoxo o fato de o desenvolvimento e aperfeiçoamento institucional ser impulsionado
pelas lutas empreendidas pelas classes trabalhadoras ao mesmo tempo em que a
burguesia busca frear esses avanços.
Com base nesses pressupostos podemos analisar como a concepção de
cidadania no contexto atual se reconigurou com o avanço do neoliberalismo no país.
A NOVA CIDADANIA
As décadas de 1970 e 1980 foram marcadas pelo surgimento de inúmeros
movimentos sociais, como também, pela organização política dos trabalhadores,
sobretudo no ABC paulista, caracterizado como sindicalismo combativo. A partir da
organização nos sindicatos surgiram a CUT e o PT. As lutas travadas pelos movimentos
sociais, pelos partidos e pelos sindicatos naquele momento histórico, buscavam a
democratização do país, o im da Ditadura Militar, melhores condições de trabalho
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e reforma agrária, exigindo do Estado uma atuação capaz de atenuar as sequelas das
questões sociais, de maneira a ampliar os direitos civis, direitos políticos (tanto um
como outro, sob a Ditadura Militar, fortemente atacados), e, particularmente, a
ampliação dos direitos sociais. Percebe-se, como apontou Saes (2003), a postura das
classes trabalhadoras e setores a ela vinculados um caráter dinâmico e progressista.
Os movimentos sociais, os sindicatos e partidos de esquerda participaram
ativamente no processo de elaboração da Constituição de 1988. Neste processo foi
estabelecido um espaço contraditório entre a força política do “centrão”, que visava à
manutenção da ordem, e a dos partidos de esquerda, comprometidos com as reformas
sociais. Este processo teve como resultado a aprovação do texto constitucional, que o
deputado Ulisses Guimarães chamou de Constituição Cidadã devido aos avanços no que
se referem aos direitos civis, políticos e, sobretudo, aos direitos sociais (COUTO, 2004).
No campo dos direitos sociais houve grande avanço na Constituição de 1988.
Percebe-se isso por meio do exame da Seguridade Social, visto que a proteção social
passou a ser responsabilidade do Estado e “desvincula-se, parcialmente, do formato
contratual/contributivo que caracteriza a previdência, para assumir o escopo mais
amplo, incluindo, a saúde, como política universal, e a assistência aos segurados pobres
e não segurados” (PEREIRA, 1997, p.65).
Ao deinir um sistema social formado pela previdência, saúde e assistência social,
a nova constituição acenou com a promessa de cidadania para uma maioria que esteve
fora do mercado de trabalho e, portanto, sem proteção social (TELLES, 2001, p.144).
Todavia, nos anos 1990 ocorre uma mudança profunda em relação ao quadro
político e social anterior. Há um reluxo dos movimentos sociais que despontaram nos
anos 1980 e das organizações dos trabalhadores, bem como, uma nova coniguração
quanto a sua atuação. Isso ocorre porque no Brasil foi iniciada a implantação da política
neoliberal e da reestruturação produtiva, sob o modelo toyotista, trazendo para os
trabalhadores a intensiicação da precarização das condições de trabalho, tais como:
perdas salariais; um novo tipo de envolvimento dos trabalhadores na empresa, que
signiicou e ainda signiica a desmobilização dos trabalhadores; e uma ofensiva aos
recém-criados direitos sociais.
É claro que isso não explica por si só a desmobilização dos trabalhadores,
visto que, como apontou Boito (1999), apesar dos anos 1990 terem sido um período
difícil para eles, porque impunha um recuo do sindicalismo, levando a uma postura
política defensiva, não impunha, contudo, a adoção do sindicalismo propositivo. Esta
nova forma de atuação visava a elaboração de propostas que deveriam ser apresentadas
e negociadas em fóruns tripartites, que reuniam os sindicalistas, empresários e governo.
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A nova estratégia substituiu o sindicalismo combativo construído na década
de 1980 a partir da linha política empreendida pela força majoritária da CUTArticulação Sindical- no Congresso ocorrido em 1991. Não apenas a adesão da CUT
ao sindicalismo propositivo contribuiu à implementação do neoliberalismo no Brasil,
como também, a adesão dos setores populares. Isso porque, dito de maneira bem
simpliicada, esse período histórico redeiniu a hegemonia burguesa no Brasil, que
signiicou novas estratégias de dominação, sob a égide do neoliberalismo. Nas palavras
de Boito (1999, p.219):
[...] hegemonia no sentido gramsciano: conversão de uma ideologia e de em uma
plataforma política de classe “em cimento” de um novo bloco histórico. A apologia do
mercado e da empresa privada, como espaços da eiciência e da iniciativa inovadora
e progressista, e a correspondente condenação do Estado, das empresas públicas e do
intervencionismo estatal, como fontes de desperdício, de burocratismo e de privilégios, são ideais, valores [...], difundindo-se e penetrando, de modo desigual e às vezes
contraditório, porém, largamente, no conjunto da sociedade brasileira, inclusive, portanto, nas classes populares.
Essas estratégias podem ser percebidas também na atuação dos organismos
da burguesia, como Ethos e Gife. Estes aparelhos privados de hegemonia, usando a
categoria gramsciana, difundem por meio das ações ditas de Responsabilidade Social
Empresarial o ideário neoliberal. Com isso, redeine-se a hegemonia burguesa no
Brasil quando os empresários se lançam como os principias agentes na resolução dos
problemas sociais. Adjetivadas agora como empresas cidadãs, passam à prática de
uma cidadania empresarial associada a uma nova terminologia, por exemplo, como
investimento social privado ou responsabilidade social, e, ao mesmo tempo, difundem
a ideia de empresariamento de toda a vida social, o que, em grande medida, obteve
êxito com a Reforma do Estado realizada no primeiro governo de Fernando Henrique
Cardoso, início da consolidação do neoliberalismo no país. Já que a Reforma do
Estado propiciou, por meio de medidas jurídicas, mas não apenas, o surgimento destes
organismos empresarias ainados com ideário neoliberal.
Nessa direção, por meio das novas políticas do governo FHC proliferaram
as organizações empresariais, organizações privadas de interesse público, não–estatais
(como ONG’s), organizações sem ins lucrativos, desde as tradicionais entidades
ilantrópicas até as modernas fundações empresariais atuando na “questão social” sob
discurso de colaboração, parcerias, responsabilidade social e voluntariado (YAZBEK,
2001 E SILVA, 2003).
Nesse aspecto, no inal da década de 1980 e início de 1990, o Brasil passou por
profundas mudanças, visto que se iniciou a implantação do projeto neoliberal tendo
como referência o ideário do Consenso de Washington, o qual foi efetivado a partir de
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uma série de reuniões com dirigentes do FMI (Fundo Monetário Internacional), BIRD
(Banco Internacional para Reconstrução e o Desenvolvimento), BDI (Benefícios e
Despesas Indiretas), Tesouro Nacional dos Estados Unidos, juntamente com políticos e
economistas sul-americanos. Este consenso apresentou um conjunto de diretrizes para
a América Latina com o intuito de assegurar, além da disciplina iscal, a racionalização
dos gastos públicos, a liberalização inanceira, a reforma cambial, a abertura comercial, a
supressão de restrições ao investimento inanceiro, a privatização, a desregulamentação
e a propriedade intelectual (PIRES, 2006).
A política neoliberal que começou com Fernando Collor de Mello em 1990,
se consolidou no primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso (1994-1998).
FHC, no discurso de posse, airmou que o período varguista terminaria com ele. Para
levar a cabo tal objetivo, planejou diversas alterações na máquina estatal, nomeando
Luiz Carlos Bresser Pereira como titular do novo Ministério da Administração Federal
e Reforma do Estado – MARE – pasta que icaria responsável por tal empreitada.
Com a Reforma do Estado, rompeu-se o conceito universalizante de público
e estatal, visto que a Constituição de 1988 conferiu ao Estado a responsabilidade pelas
políticas sociais. “Embora a universalidade das políticas sociais nunca tenha se efetivado,
a presença desses pontos na carta foi resultado da luta dos movimentos sociais e das
entidades de classes.” (COUTINHO, 2011, p. 13).
Para o ex-ministro Bresser Pereira (1997), o grande propósito da década de
1990 foi a Reforma do Estado, uma vez que, em 1970, este passou por um crescimento
distorcido, e por essa razão entrou em crise e tornou-se o principal fator de redução das
taxas de crescimento econômico, das elevadas taxas de desemprego e da inlação. Como
não considera que a reforma por ele idealizada fosse neoliberal, Bresser airma que a
resposta neoliberal à crise não logrou resultados, portanto, estava posto a necessidade
de uma verdadeira reforma.
Para obter a realização da Reforma do Estado foram propostas as seguintes
mudanças: delimitação, que impele a redução do pessoal, terceirização e publicização,
que implica ainda na transferência de atividades do setor público ao privado. A
desregulamentação, por sua vez, cumpre o papel de permitir o controle através do
mercado, delimitando, assim, a ação do Estado, sobretudo na área social. Além disso,
Bresser (1997) destaca a importância da governança para tornar o Estado gerencial e
a separação das atividades exclusivas do Estado entre a formulação e a execução das
políticas públicas.
Em outras palavras, segundo Bresser (1997), a privatização requer a
transformação da empresa estatal em privada, a publicização consiste, por sua vez, na
mudança das organizações estatais numa organização de direito privado e, por im, a
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terceirização é a transferência para o setor privado dos serviços auxiliares. O autor assinala
ainda que a atuação do Estado se destaca em três áreas: as atividades exclusivas do Estado,
as atividades não exclusivas do Estado, que inclui as escolas, as universidades, a saúde,
centro de pesquisa cientiica e tecnológica, as creches, os ambulatórios, os hospitais,
entidades assistenciais e, a terceira, produção de bens e serviços para o mercado.
A referida Reforma do Estado produziu signiicativas alterações na relação
entre Estado e as organizações da sociedade civil. E a partir dela foi engendrada uma
nova concepção de cidadania, não mais aquela assegurada pelo Estado, mas agora aquela
em que a resolução das questões sociais é atribuída às organizações sem ins lucrativos
ou de interesse privado com inalidade pública, dentre outras denominações, mas que
expressam o mesmo processo: a desresponsabilização do Estado frente aos problemas
sociais. Nesse processo, ideias como voluntariado, ajuda, ajuda-mútua, colaboração,
responsabilidade social, parceria, faça a sua parte, todos pela transformação social,
investimento social privado e sociedade civil ativa ou terceiro setor, ganham força.
A partir destas noções as políticas e programas sociais são transformados,
ocorrendo uma redeinição simbólica e prática no modo pelo qual os problemas sociais
serão tratados, imprimindo, assim, outro signiicado à cidadania. Nessa perspectiva, o
caso do então programa Comunidade Solidária, seguindo as diretrizes da Reforma do
Estado é ilustrativo, e outros mecanismos jurídicos instituídos, que remodelaram as
políticas sociais como é também o caso do Marco Legal do chamado Terceiro Setor.
O então programa Comunidade Solidária surgiu com a inalidade de
combater a extrema pobreza, como também, propiciou as iniciativas das chamadas
“parcerias entre o Estado e organizações da sociedade civil”, e incentivou a criação de
organizações sociais, ONG’s, etc. Neste processo estava subjacente o espraiamento da
ideologia da solidariedade, segundo a qual todos deveriam lutar pelo bem comum,
sem uma relexão adequada sobre as causas da pobreza e a natureza da parceria entre
o Estado e o autodenominado terceiro setor, o que acaba por mascarar os conlitos
e antagonismos classes. De acordo Com hereza Lobo (2002, p. 02), que atuou no
Programa Comunidade Solidária desde 1995 e foi Coordenadora do Programa Parcerias
entre o Estado e a Sociedade Civil:
O Conselho da Comunidade Solidária entende que em um país onde uma longa
história de injustiça é responsável por grandes segmentos da população estarem ainda
vivendo numa situação de pobreza, lutar contra a exclusão social requer uma estratégia que leve em consideração, pelo menos: a) focalização adequada às pessoas e áreas
de maiores necessidades; b) mobilização de recursos públicos e privados por meio de
múltiplas parcerias; e c) experimentação de formas custo-efetivas de implementar programas sociais. Estes três conceitos – focalização, participação e inovação – formam
um conjunto que funciona como a base fundamental da estratégia da Comunidade
Solidária. Eles inspiraram o diálogo do Conselho seja com o governo e com a socie-
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dade. Eles orientaram a implementação de iniciativas e ações sociais na direção do
fortalecimento da sociedade civil.
Como se vê, o programa direcionou-se aos setores mais pobres, constituindo
em ações focalizadas para combater a pobreza, sendo que a consecução desses
programas dependia, segundo seus formuladores, da parceria com a sociedade civil,
sobretudo com o empresariado. Nesse sentido, o Estado reformulou o seu modo de
atuar no trato dos problemas sociais, transferindo às organizações sociais, com base na
noção do envolvimento de todos para diminuir as desigualdades sociais, tarefas que a
Constituição de 1988 lhe incumbira.
Nesta operação ideológica, como apontou Montaño (2006), as atividades
desenvolvidas pelas inúmeras organizações sociais passam a ser vistas como ganhos,
conquistas, ao passo que a cidadania, especialmente a dimensão social, de caráter
universal, assegurado pelo Estado, são tidas como ineicientes, inoperantes e ineicazes,
dentre outras satanizações construídas em torno da obrigação do Estado para com os
direitos sociais e da legislação trabalhista. O Estado foi o principal agente difusor da
ideologia da solidariedade. Nesse sentido:
É o Estado que nos inunda de propaganda sobre o “Amigo da escola”, que promove o Ano Internacional do Voluntariado, que desenvolve a legislação para facilitar a
expansão destas ações, que estabelece “parcerias” repassando recursos públicos para
estas entidades privadas. Desresponsabilizar-se e afastar-se parcialmente da intervenção na “questão social” não elimina o fato de o Estado ter um papel fundamental nas
transformações operadas pelos governos e pelo capital sob a hegemonia neoliberal.
(MONTAÑO, 2006, p. 235)
No que se refere à legislação criada com a inalidade de facilitar as ações acima
mencionadas, podemos citar a lei número 9.608 de 18 de Fevereiro de 1998, que dispõe
sobre o Serviço do Voluntariado, como também a lei 9637 de 1998, que qualiica
como organizações pessoa jurídica de direito privado, sem ins lucrativos, relacionadas
ao incentivo à pesquisa, à tecnologia, à cultura, à proteção e à preservação do meio
ambiente, dentre outros aspectos.
Segundo seus ideólogos, o voluntariado assume importância vital para a nova
forma de lidar com a questão social, de tal modo que, foi criado pelo então Conselho da
Comunidade Solidária juntamente com o Instituto Ethos (2001) um manual designado
“Como as empresas podem implementar o Programa do Voluntariado”, cuja inalidade é
a implementação do Programa Voluntário Empresarial para fortalecer e mobilizar a
sociedade civil e fomentar a cultura do voluntariado no Brasil. Cabe destacar que essas
organizações burguesas, como o Instituto Ethos e o Gife, sobretudo este último, têm
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atuado de maneira incisiva na formulação e aprofundamento do marco legal do terceiro
setor. Tanto que foi aprovado anteprojeto para marco regulatório para o terceiro setor
em 2011, com a atuação destacada do Instituto Gife. Como pode ser visto nesta
publicação intitulada Perspectivas para o Marco Legal do Terceiro Setor a preocupação e
seus princípios do citado Instituto:
As organizações da sociedade civil estão cada vez mais presentes no Brasil, atuando na
provisão de bens e serviços públicos, e no controle da ação do Estado e de empresas.
O interesse público de sua atuação decorre não só das inalidades a que se propõem e
do impacto de suas ações, mas também da crescente inluência que exercem e dos recursos públicos que acessam. Tal conjunto de poderes exige um equilíbrio em relação
aos deveres das organizações, permitindo que se reconheçam suas responsabilidades e
avancem suas contribuições na construção de uma sociedade mais justa e sustentável.
(GIFE, 2009, p.11)
Por estes mecanismos têm sido colocado em movimento na sociedade a luta
política e ideológica pela conquista de espaços com o propósito de amenizar as tensões
e conlitos sociais por meio da criação das organizações sociais. Nesse sentido, segundo
Montaño (2006, p. 237- 238), “de lutas de classes, desenvolvidas na sociedade civil,
passa-se a atividade de ajuda mútua em parceria com o Estado e o empresariado”.
As respostas à questão social, portanto, a cidadania passa a ser reformulada. De
acordo com Montaño (2006), sob o neoliberalismo, é elaborada uma nova modalidade
de respostas aos problemas sociais, que se efetua pela eliminação do caráter de direitos
das políticas sociais, em que se constituíam no acesso igual, baseado na solidariedade
e responsabilidade diferencial. Cedendo lugar à focalização e à descentralização,
autoajuda e ajuda mútua.
As políticas sociais passaram a ser focalizadas, descentralizadas e privatizadas.
Por esta via o trabalhador é responsabilizado pelo encargo de atender as suas necessidades,
bem como, reproduzir-se enquanto força de trabalho. Com isso, são criadas três
modalidades de serviços sociais de qualidades diferentes: “o privado/mercantil, de boa
qualidade, o estatal/gratuito, precário, e o ilantrópico/voluntário também de qualidade
duvidosa” (MONTAÑO, 2006, p.198).
Outro aspecto importante que também permeia essa nova concepção de
cidadania é a que toca em uma “relação mal resolvida” entre o direito e a política,
conforme observa Pinheiro (2009) chamando atenção para a forma como o campo
do direito tem delineado o campo da política, quando se constata um processo de
judicialização da política e, consequentemente, das lutas sociais.
De acordo com o autor, após o processo de constitucionalização da democracia
no país, o campo das disputas políticas passa a ser circunscrito a disputas no campo
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estritamente jurídico, uma vez que as demandas das classes trabalhadoras surgidas após
esse processo – constadas no argumento de já terem sido incorporadas à Constituição
Cidadã – passam a carecer de uma tradução através de categorias jurídicas. Assim:
Para que qualquer demanda dirigida ao Estado se torne um programa de ação estatal é preciso que ela sofra uma “tradução” para as categorias jurídico-administrativas
próprias da gestão burocrática, exigência técnico-administrativa que opera como iltro
político porque tem consequências diversas conforme a origem de classe da demanda”
(PINHEIRO, 2009, p. 115)
Ocorre que, como observado inicialmente, no campo do direito não existe
a separação entre capitalistas e trabalhadores, já que o direito estabelece a categoria
abstrata de indivíduos livres e iguais, fato este que encobre o paradoxo subjacente ao
avanço da democracia burguesa.
Visto sob esse ângulo, a partir da década de 1990 as reivindicações, outrora
constitucionalizadas, devem agora ser dirigidas apenas aos canais previstos dentro da
lei, representando um entrave as novas demandas não previstas.
Nessa dinâmica a noção de cidadania assume outro caráter, diferente daquele
de participação política, reivindicado entre os anos 1970 e 80, para assentar-se agora em
uma noção abstrata de dignidade humana. Isso porque com a mudança de objetivos,
como apontados acima, signiicou também, um deslocamento de orientação política
dos movimentos sociais, que antes estavam ancorados no lugar ocupado nas relações de
produção. (PINHEIRO, 2009, p. 117).
Desta forma, Pinheiro (2009) conclui que, neste período, há um avanço
dos direitos civis sobre os direitos sociais, já que todo esse processo de privatização,
desregulamentação e focalização confere, no sentido jurídico-político, à determinação
econômica de proprietário proeminência sobre as demais determinações da categoria
de cidadania (sujeito de direito e membro do povo-nação) da categoria cidadão, em
função disso, segundo o autor, o mercado tem se tornado o lócus privilegiado na
realização dos direitos.
À guisa de conclusão, o otimismo da relexão de Marshall é baseado na noção
que o estatuto de sujeito de direito comanda (determina), através do aperfeiçoamento
institucional, a conquista dos direitos de cidadania; a crítica aqui exposta, tomando
Saes como principal ponto de apoio, procurou demonstrar que os direitos de cidadania
são um efeito das lutas de classes; daí por que, numa conjuntura de derrota da classe
trabalhadora a categoria cidadão foi rebaixada à de agente de mercado.
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Data de submissão:02/03/2013
Data da aprovação: 10/06/2013
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