ECONOMIA
DO
TRABALHO:
DESEMPREGO
E
O
RETROCESSO NA PROTEÇÃO DO TRABALHADOR EM
ÉPOCA DE INSTABILIDADE ECONÔMICA1
Lilian Bastos Ribas de Aguiar. Graduada em Comunicação Social pela UFC. Cursando 8º semestre de
Direito na FA7. [email protected]
1
SUMÁRIO
RESUMO
3
INTRODUÇÃO
4
1. DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E DA PROTEÇÃO AO DESEMPREGO NO
BRASIL
6
2. A MP 665/2014 E A SITUAÇÃO DO DESEMPREGADO NO BRASIL
8
3. A POSSIBILIDADE DE RETROCESSO SOCIAL E A INCONSTITUCIONALIDADE
DA MEDIDA PROVISÓRIA
10
CONSIDERAÇÕES FINAIS
12
REFERÊNCIAS
13
RESUMO
O período compreendido entre os anos 2003 e 2010 foi de grandes avanços no
campo social no Brasil, utilizando-se, para tanto, de recursos públicos. Ocorre que tais
recursos tornaram-se cada vez mais escassos, especialmente em virtude de crises
internacionais e em decorrência da instabilidade interna da economia, gerando obstáculos
financeiros para manter os programas criados ou ampliados pelo governo em exercício.
Infelizmente, em razão do impacto econômico negativo duradouro e com o objetivo de
equilibrar as contas públicas, o governo federal decidiu criar uma medida provisória, ou seja,
um ato normativo submetido à exigência constitucional de relevância e urgência e que detém
força de lei e aplicabilidade imediata, para tornar mais rígidas as regras para concessão do
seguro-desemprego, reduzindo o acesso ao mesmo. Em virtude das recentes mudanças
trazidas por essa medida, MP 665/2014, na legislação do seguro-desemprego, alguns válidos
questionamentos surgiram, especialmente no que se refere à legalidade dessa medida. O
objetivo deste trabalho é analisar a legalidade e os fundamentos desse ato, considerando os
possíveis impactos que poderiam advir das alterações propostas.
Palavras-chave: Seguro-desemprego, MP 665/2014, Retrocesso social.
INTRODUÇÃO
A fim de permitir uma menor desigualdade, o governo federal brasileiro, durante
os anos de 2003 e 2010, criou uma série de benefícios sociais de caráter redistributivo, ou
seja, com a finalidade de diminuir a concentração de renda. Apesar de o país ter vivenciado
um salto qualitativo em virtude dos programas sociais criados durante esse período, foi
inviável manter os benefícios instituídos, em decorrência do aumento significativo dos gastos
para a economia do país, que se tornou insustentável.
A economia atual, deficitária, requereu uma série de medidas de aumento de
impostos e de concessão de crédito, além de resultar em uma alavancada inflacionária e em
uma falta de credibilidade na economia brasileira por parte dos investidores, ocasionando,
por fim, a necessidade de redução de gastos, o que resultou, inclusive, na demissão de um
grande contingente de trabalhadores.
A Medida Provisória 665, de 2014, alterou a legislação que trata do segurodesemprego, do abono salarial, e do seguro-defeso pago ao pescador artesanal, alterando as
leis 7.998/90, 8.900/94, e 10.779/03, tornando mais difícil o acesso a esse benefício por parte
dos trabalhadores, requerendo o prazo mínimo de 18 meses de emprego formalizado ao invés
dos 6 meses requeridos anteriormente às mudanças da referida medida.
O foco principal do presente estudo serão as alterações propostas para a
concessão do seguro-desemprego, abordando o questionamento sobre a legalidade da
medida, já que a mesma reduz o acesso a esse benefício.
OBJETIVOS
Objetivo Geral
Realizar uma análise da condição de vulnerabilidade do trabalhador brasileiro em
uma economia instável, do papel do seguro-desemprego para preservar um padrão de vida do
empregado compatível com o fundamento constitucional brasileiro da dignidade da pessoa
humana e da legalidade da redução do benefício social em questão.
Objetivos Específicos
1. Analisar as justificativas explicitadas na exposição de motivos da Medida
Provisória 665/2014.
2. Analisar as alterações propostas pela MP 665/2014.
3. Conhecer e colher informações do Senado Federal sobre a atual situação
econômica brasileira e sobre o desemprego no Brasil.
4. Colher e analisar dados do DIEESE sobre questões referentes ao desemprego
e os possíveis impactos trazidos pelas alterações propostas pela MP 665/2014.
METODOLOGIA
As hipóteses levantadas presente artigo serão investigadas, bem como analisadas, através da
utilização do método de abordagem dedutivo de pesquisa do tipo:
1. Bibliográfica: serão lidos diversos livros que tratem do assunto em questão, além de artigos
e pesquisas, bem como qualquer tipo de publicação que envolva a temática analisada.
2. Documental: através de leis, pesquisas via internet, além de outros que abordem o assunto
em análise.
A pesquisa, quanto aos seus objetivos, será:
1. Descritiva: buscando descrever, explicar, classificar, esclarecer e interpretar o fenômeno
observado.
2. Exploratória: procurando aprimorar ideias, além de buscar maiores informações e
consequentemente saciar a curiosidade dos operadores do direito sobre o tema.
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E DA PROTEÇÃO AO
DESEMPREGO NO BRASIL
A globalização econômica promoveu uma concorrência industrial e comercial
tão intensa que se fez necessário o corte de custos de fatores de produção para que o Brasil se
tornasse competitivo em relação aos demais países. Esse corte deu-se também através da
redução de gastos com os fatores humanos. Exemplifica esse cenário a imposição de
condição de reformulação das leis trabalhistas locais de forma a melhor servir aos interesses
empresariais imposta por organizações econômicas internacionais, como o Fundo Monetário
Internacional e o Banco Mundial para concessão de recursos financeiros aos países que
desses necessitem. Essa situação causou grande revolta do movimento sindical, sem que, no
entanto, esse pudesse fornecer a integral proteção aos trabalhadores. “O sindicato perde o
poder de reação e de barganha quando, sobre o trabalhador, há a ameaça permanente de
desemprego.” (RUSSOMANO, 1998)
O antigo modelo jurídico celetista brasileiro impunha restrições severas à
vontade do empregador para demissão de empregados, pois combinava indenizações
crescentes em virtude do tempo de serviço em situações de dispensas desmotivadas antes de
dez anos com a estabilidade no emprego após esse período, que foi jurisprudencialmente
reduzido para nove anos de serviço. Com o regime político autoritário de 1964, aliado à
política neoliberal vigente à época, houve uma mudança legislativa que extinguia essa
estabilidade celetista, trazendo o FGTS para o caso de demissões sem justa causa.
“A sistemática do FGTS liberalizou, economicamente, o mercado de
trabalho no país, se contraposta à sistemática então vigorante (aproximando
o sistema justrabalhista, no tocante à cessação do contrato, a um mercado
de tipo liberal, e não de tipo regulado). A sistemática do Fundo de Garantia
não apenas retirou limites jurídicos às dispensas desmotivadas (no sistema
do Fundo, repita-se, não seria mais possível, juridicamente, o alcance da
velha estabilidade celetista), como reduziu, de modo significativo, o
obstáculo econômico-financeiro às rupturas de contratos inferiores a
nove/dez anos, substituindo-o pela sistemática pré-constituída dos depósitos
mensais do FGTS.” (DELGADO, 2011)
O constituinte brasileiro de 1988 previu a relação de emprego protegida contra
despedida arbitrária ou sem justa causa, além do seguro-desemprego em caso de desemprego
involuntário e o fundo de garantia do tempo de serviço. Há a previsão de uma lei
complementar no texto constitucional para regulamentar a despedida arbitrária ou sem justa
causa, mas essa jamais foi editada pelo Congresso, sendo a proteção ao trabalhador limitada
a essa indenização.
Em virtude da estabilização da economia brasileira e como consequência da
política de expansão de crédito, das relações internacionais favoráveis e da redução de
impostos para estimular o consumo, o Brasil experimentou um salto considerável no
crescimento econômico durante o período de 2003 a 2010, sob o comando do governo de
Lula. Ocorre que, em tempos de crescimento econômico, acredita-se, de forma equivocada e
elitista, que há melhoria nas condições de vida em todos os setores, como se isso fosse uma
consequência direta e imediata do aumento de riqueza do país. Não se considera nesse
pensamento, no entanto, que o crescimento difere do desenvolvimento econômico, pois este
analisa se a qualidade de vida da população como um todo realmente melhorou. A diferença
é, basicamente, a mesma entre uma aferição quantitativa e qualitativa.
“Muitas vezes, confunde-se crescimento econômico com desenvolvimento
econômico, que não são a mesma coisa. O primeiro, crescimento
econômico, é a ampliação quantitativa da produção, ou seja, de bens que
atendam às necessidades humanas. Já o conceito de desenvolvimento é um
conceito mais amplo, que inclusive engloba o de crescimento econômico.
Dentro desse conceito, o importante não é apenas a magnitude da expansão
da produção representada pela evolução do PIB, mas também a natureza e a
qualidade desse crescimento. Quando se diz que um país é desenvolvido, o
que se quer ressaltar é que as condições de vida da população daquele país
são boas, e quando se diz que um país é subdesenvolvido, há referência ao
fato de que a maior parte da população residente naquele país tem
condições de vida sofríveis.” ( GREMAUD; VASCONCELLOS; TONETO
JR, 2012)
O recente contexto econômico brasileiro traduz-se por empresas de disparidades
gritantes em relação a tamanho, número de trabalhadores, participação no mercado etc, assim
como por um número extremamente elevado de trabalhadores contratados ilegalmente, não
submetidos às garantias das legislações trabalhistas, submetidos à alta rotatividade, baixos
salários e jornadas de trabalho extenuantes. Importante destacar que grande parte da massa
assalariada brasileira é composta por trabalhadores em condições precárias e por autônomos.
O governo Lula desenvolveu, em virtude da referida situação, uma política de
aumento nos salários concedidos aos trabalhadores e uma ampliação de benefícios sociais, a
fim de garantir o aquecimento do mercado e uma redistribuição de renda na economia
brasileira. Em que pese as iniciativas desse governo federal terem surtido efeito positivo,
com um número considerável de pessoas saindo da linha da pobreza, além de outros
benefícios significativos, em virtude do desequilíbrio orçamentário brasileiro atual, foi
inviável para a sua sucessora fazer frente às despesas novas e continuadas do orçamento com
a receita arrecadada pelo governo federal.
A MP 665/2014 E A SITUAÇÃO DO DESEMPREGADO NO
BRASIL
Diante desse cenário de desequilíbrio das contas públicas, foram desenvolvidos
mecanismos de contenção da despesa orçamentária e foram revistos alguns benefícios
sociais, dentre eles o seguro-desemprego. Foi editada a Medida Provisória 665/2014,
alterando o tempo de acesso ao benefício pela primeira vez de 6 meses ininterruptos de
trabalho para 18 meses de trabalho nos últimos 24 meses anteriores à dispensa, dificultando
o acesso a esse benefício justamente em um momento de forte crise econômica, alegando, na
exposição de motivos desse ato, que a finalidade seria diminuir o gasto com políticas
passivas de combate ao desemprego e o número de fraudes no acesso ao benefício, visto que
observou-se que nos últimos anos havia ocorrido aumento no número de requerimentos do
benefício apesar do crescimento da economia e, consequentemente, do número de empregos
ofertados.
As recentes alterações propostas na redação da medida, reduzindo o tempo de
carência para acesso a esse benefício de 18 para 12 meses tornariam menos cruéis os
impactos das mudanças na legislação do seguro-desemprego, ainda que mesmo a exigência
de 12 meses seria, no mínimo, inadequada para realidade brasileira, pois, atualmente, de
acordo com dados informados pelo Senado Federal (2015), quase metade dos empregados
com vínculo formal no país são demitidos antes de um ano no emprego.
Alguns economistas afirmam que a procura pelo benefício em questão e o tempo
de desemprego está intimamente relacionado com o que chamam de incentivos ao
desemprego, dentre os quais inserem o seguro-desemprego e o FGTS. Ignoram, no entanto,
que para se ter acesso a esse benefício, a situação de desemprego deve ter sido involuntária e
que as demissões sem justa causa são, especialmente, um reflexo de dificuldades financeiras
enfrentadas pelas empresas, como ocorre no cenário atual. A descontinuidade da relação de
emprego gera para o trabalhador a instabilidade de rendimento e a insegurança quanto à
manutenção de sua sobrevivência e a de sua família.
Essas indenizações não são, como afirmam alguns imprudentes economistas,
estímulos, mas um meio insuficiente para garantir as necessidades básicas do trabalhador e
de sua família, mantendo um ínfimo poder aquisitivo em uma época de extrema
vulnerabilidade.
Segundo os dados fornecidos pelo DIEESE referentes ao período de 2012, o
valor médio real da parcela do seguro-desemprego para beneficiários com menos de 18
meses de permanência no emprego foi de R$ 793, e que, em média, foram recebidas
aproximadamente quatro parcelas, o valor estimado da economia de recursos com a exclusão
dos 4,8 milhões potenciais beneficiários do seguro-desemprego, segundo a nova regra, seria
de R$ 14,8 bilhões. Sabendo-se que, em 2012, o montante de gasto com seguro-desemprego
foi de R$ 21,6 bilhões, constata-se que socialmente seria uma medida bastante desvantajosa,
mas, economicamente, pareceria uma opção atraente a redução do benefício.
Ainda com base no estudo supracitado, de acordo com as informações da Rais de
2013, havia um contingente expressivo de empregos formais rompidos sem justa causa: 12,5
milhões de vínculos. Desse total, 3,2 milhões (25,9%) não tinham direito ao benefício do
seguro-desemprego, pois tinham menos que seis meses de emprego antes do rompimento
registrado ao longo do ano de 2013. Com a MP 665 alterando o período de trabalho
necessário para se ter acesso a esse benefício para pelo menos 18 meses nos últimos 24
meses anteriores à dispensa, tomando-se os mesmos dados da Rais 2013, observa-se que o
contingente de trabalhadores que não teriam direito ao benefício do seguro-desemprego
aumentaria para 8,0 milhões, ou seja, 64,4% do total de desligados. Comparando-se o
número de trabalhadores que não teriam direito a requerer o seguro-desemprego nas duas
situações, chega-se a uma estimativa de que, com a MP 665, mais 4,8 milhões de
trabalhadores não poderiam acessar o seguro-desemprego (38,5% do total de demitidos sem
justa causa em 2013).
Durante o período de desemprego, com a garantia da proteção estatal através do
benefício em questão, o trabalhador pode buscar outro posto de trabalho ou ainda
requalificar-se para atingir esse fim com alguma segurança financeira. Na exposição de
motivos da medida provisória, há a clara referência ao gasto público com as políticas
passivas de combate ao desemprego, mas há uma omissão estatal quanto à ampliação ou
melhoria das políticas ativas existentes, que são aquelas que visam à requalificação do
profissional ou fazem o intermédio dele com empresas para que essa situação de desemprego
seja eliminada o mais breve possível. É necessário que haja políticas passivas, pois elas
cuidam da sobrevivência do trabalhador nesse momento de vulnerabilidade, mas também é
fundamental que se invista em políticas ativas. Retirar recursos para as políticas passivas de
combate ao desemprego sem sequer propor qualquer vantagem para as políticas ativas vai de
encontro à valorização do trabalhador e à melhoria da própria economia, pois além de não
considerar seriamente o papel do desemprego para o produto potencial, que é aquele que
poderia ser alcançado se ocorresse o uso eficiente e pleno dos fatores de produção ao longo
do tempo, prejudica o consumo da economia e, consequentemente, debilita ainda mais o
mercado.
As referidas medidas de redução de gasto adotadas pelo governo penalizam
justamente a parcela mais vulnerável da população e vai de encontro às estratégias adotadas
pelo governo nos últimos anos, que traziam a distribuição de renda e da redução de
desigualdades sociais. Importante ressaltar que os direitos dos trabalhadores, em que pese
manifestação prévia do governo sobre a inalterabilidade deles em prejuízo dos trabalhadores,
estão sofrendo drásticas e nocivas mudanças. Não se deve olvidar a tramitação de projeto de
ampliação da terceirização nas atividades-fim das empresas, inclusive na própria
administração pública, aumentando a precarização do trabalho e a rotatividade nas empresas.
Outras estratégias que poderiam ser realizadas para ampliação das receitas do
governo, como instituição de imposto sobre grandes fortunas ou, ainda, a necessária reforma
tributária, medidas que evitariam que o impacto negativo da turbulência econômica fosse,
justamente, nos mais hipossuficientes, não foram cogitadas.
A
POSSIBILIDADE
DE
RETROCESSO
SOCIAL
E
A
INCONSTITUCIONALIDADE DA MEDIDA PROVISÓRIA
Atualmente, é entendimento pacífico que os direitos sociais são direitos
fundamentais e, como tais, estão submetidos ao princípio do não retrocesso (efeito cliquet),
ou seja, seria inconstitucional qualquer medida tendente a abolir ou mitigar quaisquer desses
direitos. O Estado fica, portanto, limitado, obrigado a não apenas garantir os direitos que
instituiu, mas também a preservá-los. Os direitos fundamentais não são nem devem ser
imutáveis, mas o que se espera é que as modificações que ocorram sejam sempre no sentido
de aumentar a proteção, de melhorar as garantias já existentes, indo ao encontro da dignidade
da pessoa humana, um dos fundamentos da Carta Magna brasileira, assim como do objetivo
constitucional de construir uma sociedade mais justa e solidária.
No entanto, o princípio da vedação ao retrocesso social não pode ser visto como
uma barreira intransponível, como afirma Marlmestein:
“Os programas de assistência social, embora possam ser
permanentes e duradouros, devem ter sempre em mira a obtenção de
resultados concretos e positivos. Quando isso não ocorre, nada impede a
revogação do benefício. Assim, muitas vezes, pode ser necessário revogar
determinados benefícios sociais já concedidos, caso se demonstre
concretamente que eles não estão reduzindo as desigualdades sociais nem
promovendo distribuição de renda, mas, pelo contrário, desestimulando a
busca pelo emprego e premiando o ócio. Vale ressaltar que essa
demonstração não pode ser meramente retórica. Ou seja, será preciso
apresentar dados confiáveis que indiquem a ineficácia da medida social e as
vantagens que a sua revogação trará.” (MARMELSTEIN, 2013)
A medida provisória em questão, embora se utilize da premissa de que há um
gasto insuportável com seguro-desemprego e que há fraude na concessão do benefício, em
nenhum momento indicou a ineficácia do benefício e, nem apresentou um estudo do impacto
social que essa limitação trará. Imperioso ressaltar que jamais tal auxílio pode ser tido como
ineficaz, pois trata-se da manutenção do sustento do trabalhador e, em época de economia
instável, com a possibilidade de maior rotatividade no mercado de trabalho e permanência
por um tempo considerável em uma situação de desemprego, o referido benefício é essencial.
Restringir o acesso dos trabalhadores a esse amparo é um retrocesso social inaceitável.
Além da questionável viabilidade de alteração no benefício do segurodesemprego, é indiscutível a importância da manutenção de benefícios sociais em época de
instabilidade econômica, especialmente o que visa a assegurar condições dignas de
sobrevivência para os maiores atingidos pelo desequilíbrio da economia, o que é de suma
importância para a redução do impacto nocivo das oscilações de mercado na parcela mais
vulnerável da população.
Outro
ponto
a
ser
debatido
sobre
essa
medida
provisória
é
a
inconstitucionalidade formal da mesma, visto que não preenche o requisito da urgência e
nem poderia ser tratada dessa forma, já que o assunto abordado pela mesma requer um
estudo aprofundado, uma análise dos impactos que adviriam da mudança proposta, sendo, no
mínimo, temerário modificar o benefício em questão imediatamente. Não bastasse esse vício,
a medida também padece de inconstitucionalidade material, pois fere o princípio da vedação
do retrocesso social e a própria dignidade da pessoa humana, fundamento de nosso
ordenamento jurídico.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Observa-se que a exposição de motivos da medida provisória em análise foi
ineficaz na explicação consistente das razões que pudessem gerar tais medidas e de forma
menos nociva à parte mais vulnerável da população. O desequilibro das contas públicas
traduziu a falta de planejamento do governo federal nos últimos anos e era um problema
extremamente previsível.
Também não é coerente que seja reduzido o acesso ao benefício sob a
justificativa de que servirá para reduzir as fraudes e prevenir as mesmas. Essa alternativa
seria injusta e ineficaz, já que não serviria, em última análise, para combater possíveis
fraudes no recebimento do benefício, mas apenas impediria o acesso de pessoas que dele
necessitarem.
Por fim, afirmar que o país gasta muito com políticas passivas de emprego e
pouco com políticas ativas não é sequer um dado relevante para esse objetivo, pois há uma
destinação específica e válida para essa despesa, desde que atinja o objetivo, que é manter o
poder aquisitivo e o acesso do trabalhador aos bens que garantam sua sobrevivência, não há
razão alguma para diminuir o gasto com essa política, mas apenas para que seja revisto o
cenário econômico atual a fim de contornar o problema do desemprego. O gasto pequeno
com políticas ativas também não apenas não justifica a medida, mas pode inclusive servir
para repensar estratégias mais eficientes ou um investimento maior nessa área.
Em que pese haver um número considerável de expedição de medidas
provisórias pelo governo federal, uma tradição perigosa, a matéria em apreço é bastante
sensível e demanda um estudo muito aprofundado para que se possa propor alternativas que
beneficiem a toda a população, jamais devendo ser impostas mudanças de imediato nesse
campo. Informações suficientes levam a decisões temerárias e, muitas vezes, equivocadas.
Penalizar a camada mais vulnerável da população a fim de corrigir as falhas de
planejamento do governo federal atual é injusto e cruel, sendo o caso de repensar tais
medidas para que a finalidade do equilíbrio das contas públicas seja atingido, mas sem um
impacto desumano sobre a população.
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RUSSOMANO, Mozart Victor. O Direito do Trabalho no Século XX: ensaios, mensagens,
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