a otan e a pesd: duas realidades complementares ou concorrentes?

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Questões Geopolíticas Centrais
A OTAN E A PESD: DUAS REALIDADES COMPLEMENTARES OU
CONCORRENTES?
A Aliança Atlântica continua a ser importante para
manter a paz Kantiana europeia. Garante não só a
segurança externa das “repúblicas” europeias como
a estabilidade interna na Europa.
(Marques de Almeida & Rato, 2004: 31)
Catarina Mendes Leal@
INTRODUÇÃO
Após a II Guerra Mundial assistiu-se à construção de uma nova ordem internacional. Com a
emergência da ameaça soviética, a Europa deparou-se com dois problemas: por um lado, o
problema “nacionalista” e, por outro, os planos hegemónicos da URSS. Assim, assistiu-se à
constituição da OTAN, em 1949, com a finalidade de garantir a segurança dos países
europeus; e, ao início do processo de integração europeia, a partir de 1952 (com a criação
da CECA), procurando pôr termo ao problema nacionalista europeu.
Ao longo de mais de meio século, a OTAN procurou responder e adaptar-se à evolução da
cena internacional: alterou o seu Conceito Estratégico, transformou a sua estrutura e passou
por três tipos de alargamento – campo de actuação geográfica, parcerias e abertura a novos
países.
Paralelamente, a Europa tem percorrido um caminho de integração crescente em várias
áreas. Em termos de defesa, este caminho não se tem revelado fácil. Iniciado em 1952, com
a tentativa frustrada da criação da CED, foi-se desenvolvendo através da criação da PESC,
em 1992, da cooperação com a UEO, da consagração da PESD pelo Tratado de Nice.
O desenvolvimento da Identidade Europeia de Segurança e Defesa no seio da OTAN permitiu
o desenvolvimento de relações mais próximas no quadro euro-atlântico. Não obstante, a
organização preponderante da arquitectura de segurança europeia continua a ser a OTAN; é
ela a responsável pela defesa colectiva dos seus membros, tanto mais que, até ao presente,
a UE ainda não dispõe de uma verdadeira PESD.
@
[email protected].
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Informação Internacional, Vol. I, 2004
Após os atentados de 11 de Setembro de 2001 contra os EUA tudo se alterou na ordem
internacional: a ameaça do bioterrorismo ou de uso por forças irregulares de armas de
destruição maciça (ADM), a demonstração do poderio militar americano no Afeganistão e no
Iraque. Estes factos tiveram um impacto a nível político, nas instituições internacionais, na
segurança, nas negociações comerciais, multilaterais, e regionais.
O 11 de Setembro reforçou a liderança norte-americana do sistema mundial num mundo
unipolar. Desde a queda do muro de Berlim sempre que intervêm numa crise externa, os
EUA, aumentam a sua rede de bases militares em todo o planeta. Todavia, apesar de serem
os mais poderosos, são também vulneráveis.
Verifica-se uma profunda crise sistémica da ordem vestefaliana. A alternativa ainda está a
ser desenhada. O princípio da não ingerência nos assuntos internos dos outros Estados foi
preterido pelo conceito de intervenção de humanitarismo universal ou de jurisdição universal
(de que são exemplos – as intervenções humanitárias militares dos EUA na Somália, no
Haiti, na Bósnia e no Kosovo).
O conceito de Estado-nação está a passar por uma metamorfose, assistindo-se ao
agrupamento de vários Estados, de forma a poderem desempenhar um papel que sozinhos
não conseguem ter. A expressão mais significativa desta tendência é, sem dúvida, o
processo de UE.
Neste quadro, os EUA necessitam de velhas e seguras organizações, nomeadamente, da
ONU e da OTAN. Por um lado, a ONU tem um peso político de que os EUA necessitam para a
legitimação sob a forma de um compromisso universal de prioridade da guerra ao terrorismo
e para a implementação de uma política global de não proliferação. Por outro lado, os EUA
nem sempre desejam, nem têm capacidade para actuarem sozinhos, necessitando de
partilhar o fardo militar e a interoperacionalidade de uma pool de forças, militares e de
inteligência aliadas e organizadas pelos EUA, para várias situações de emergência – daí a
importância da OTAN.
1. A OTAN NO MUNDO
1.1. A Evolução e Objectivos da OTAN
A OTAN foi fundada a 04 de abril de 1949, através da assinatura do Tratado do Atlântico
Norte, em Washington, dando origem a uma Aliança de Defesa Colectiva, de acordo com o
definido no artigo 51º1 da Carta das Nações Unidas, não necessitando de autorização do
Conselho de Segurança da ONU para qualquer acção. O Tratado tem uma duração indefinida.
1
Artigo 51 da Carta das Nações Unidas: direito inerente dos Estados independentes à defesa individual
ou colectiva.
200
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A OTAN e a PESD: duas Realidades Complementares ou Concorrentes
Os Estados fundadores foram 12: dois do continente americano – EUA e Canadá; dez do
continente europeu – Bélgica, Dinamarca, França, Holanda, Islândia, Itália, Luxemburgo,
Noruega, Portugal2 e Reino Unido. De acordo com o artigo 10 do Tratado, a Aliança está
aberta à adesão de outros Estados europeus que estejam em condições de defender os seus
princípios e contribuir para a segurança da zona do Atlântico Norte. Daí que já tenham tido
lugar alargamentos a outros países (conforme se analisará mais à frente), tendo actualmente
a aliança 26 membros.
Contexto Político e diplomático da criação da OTAN
A OTAN surge devido ao fim da II Guerra Mundial, facto que marca o fim do euro-mundo.
Com efeito, emergem dois impérios opostos, quer geográfica, quer politicamente – EUA e
URSS.
A cadência universal irá ser marcada pelo jogo político e militar destes dois blocos.
Em 1945, os EUA confrontam-se com o enfraquecimento dos Estados europeus: a França e o
Reino Unido estavam económica e moralmente de rastos; a Alemanha era um país derrotado
e ocupado pelos aliados.
Entre 1945 e 1949, os EUA e os países da Europa Ocidental assistiam com preocupação às
políticas e aos métodos expansionistas da URSS. Os líderes soviéticos mantinham intacta a
potência das suas forças armadas. A imposição de formas de governo não democráticas e a
repressão de uma oposição efectiva dos direitos humanos e civis básicos e de liberdade em
muitos países da Europa Central e de Leste, bem como noutras partes do mundo.
Passara a esperança do tempo de Elba, a Guerra Fria começava a tomar os seus contornos.
Entre 1947 e 1949 ocorrem uma série de eventos políticos dramáticos que vão precipitar os
acontecimentos. Ameaças directas à soberania da Noruega, da Grécia, da Turquia e de
outros países da Europa Ocidental; o golpe de Estado na Checoslováquia (1948); o Bloqueio
de Berlim (1948).
É curioso notar que, numa primeira fase, no rescaldo da II Guerra Mundial, a França e o
Reino Unido ainda temendo a Alemanha e outros perigos eventuais, sentiram a necessidade
de se unirem, assinando o Tratado Bilateral de Dunquerque, em Março de 1947. Este Tratado
contemplava a defesa mútua face a um ressurgimento da ameaça alemã; e, representou o
princípio da cooperação militar entre os Estados europeus, no pós-1945.
No entanto, após o Tratado de Dunquerque, dá-se o Golpe de Praga. Com o apoio dos EUA,
em Março de 1948, era assinado o Tratado de Bruxelas entre os países do BENELUX, França
e Reino Unido, com o objectivo de desenvolverem um sistema de defesa comum e de
2
Portugal deve a sua entrada como membro fundador devido ao arquipélago dos Açores. Com efeito,
para os EUA, os Açores representavam uma posição geoestratégica decisiva para a sua segurança a
Leste e para a projecção de forças para a Europa e a toda a zona do Mediterrâneo.
Departamento de Prospectiva e Planeamento
201
Informação Internacional, Vol. I, 2004
reforçarem os laços existentes entre si de maneira a poderem enfrentar qualquer ameaça de
natureza ideológica, política e militar que pudesse colocar em causa a sua segurança. Este
Tratado já era claramente vocacionado contra a ameaça soviética.3
Entretanto, o Bloqueio de Berlim vai originar um giro histórico na diplomacia norteamericana: em 11 de Junho de 1948, o Congresso aprovava a Resolução Vandenberg4,
mediante a qual o poder executivo norte-americano passava a ter autorização para realizar
alianças em tempo de paz, fora do continente americano. Esta resolução marcou o fim do
isolacionismo norte-americano.
A partir de então iniciam-se os contactos entre os EUA, Canadá, os cinco Estados-membros
do Tratado de Bruxelas, Dinamarca, Islândia, Noruega, Itália e Portugal para a edificação de
uma organização que congregasse esforços da América do Norte e da Europa Ocidental,
numa defesa colectiva das duas margens do atlântico. Assim, nascia a OTAN.
Objectivos, Evolução do Conceito Estratégico e Estrutura da OTAN
Em 1950, com o desencadeamento da Guerra da Coreia, foi criada uma estrutura militar
permanente – a Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN). Apesar de Aliança do
Atlântico e OTAN não serem exactamente o mesmo, utilizam-se como sinónimos.
Seis anos após a criação da OTAN surgiu o Pacto de Varsóvia5, consolidando a aliança entre
a URSS, a Polónia, a Checoslováquia, a Hungria, a Roménia, a Bulgária, a Albânia, e, a partir
de 1956, a RDA.
De acordo com o artigo 10º, a OTAN é uma organização aberta, que em determinadas
condições aceita novos membros (um Estado é convidado por unanimidade). Em 1952 a
Turquia e a Grécia aderiram à Aliança, em 1955 entrava a RFA e em 1982 a Espanha. A
3
Com base no Tratado de Bruxelas (1948) e no Tratado de Paris (assinado em 1954) nasceu a União
Europeia Ocidental (UEO) – uma organização de simples cooperação, cuja importância foi diminuta
devido à criação da OTAN.
4
A Resolução Vandenberg deve o seu nome ao facto de ser esse o nome do Presidente Republicano da
Comissão dos Assuntos Externos do Senado.
5
O Pacto de Varsóvia surge em Maio de 1955, por um conjunto de razões intimamente ligadas à política
externa soviética: por um lado, foi a resposta à entrada da RFA na OTAN, enfrentando a política do
Ocidente; por outro, visou estabilizar e dar coesão ao seu cordão sanitário, às suas conquistas pós-45 e
em função deste, permitir preocupar-se com os problemas da RPC. Foi, portanto, um instrumento criado
para garantir a criação do comunismo e do socialismo.
Concretamente, o Pacto de Varsóvia formalizava uma série de Tratados de Defesa Bilaterais entre os
países da Europa Oriental e de Leste. Encarregado da defesa mútua, reuniu e organizou, sob o comando
soviético, as forças armadas dos Países de Leste. O Pacto de Varsóvia serviu de enquadramento às
intervenções militares na Hungria (1956) e na Checoslováquia (1968).
O Pacto de Varsóvia foi dissolvido em 1991.
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A OTAN e a PESD: duas Realidades Complementares ou Concorrentes
Republica Checa, a Hungria e a Polónia aderiram em 1999. Recentemente, em 2004,
entraram a Estónia, a Letónia, a Lituânia, a Eslovénia, a Eslováquia, a Bulgária e a Roménia.
O artigo 5º é a chave do Tratado, em caso de agressão contra um Estado-membro, todos os
restantes comprometem-se a tomar as medidas necessárias, incluindo o emprego da defesa
armada para restabelecer e assegurar a segurança na região do Atlântico Norte.
A OTAN tem dois tipos de objectivos, nomeadamente:
◆ Objectivos de carácter geral
o
Consagrados no preâmbulo do Tratado (os quais correspondem ao artigo 52º da
Carta das Nações Unidas), nomeadamente, salvaguardar a liberdade dos seus
povos, a sua herança comum e a sua civilização, fundadas nos princípios da
democracia, das suas liberdades individuais e do respeito pelo direito;
o
Garantir a estabilidade e o bem-estar na área do Atlântico Norte6.
◆ Objectivos específicos
o
Têm um carácter gradativo estando estatuídos nos vários artigos do Tratado de
Washington e sempre de acordo com o artigo 5º do mesmo, a saber:
1. A resolução pacífica de qualquer conflito em que os Estados-membros se
encontrem inseridos, tal como na carta das N.U (artigo 1º);
2. Promover as relações internacionais pacíficas e amigáveis e estimular a
cooperação económica entre os Estados-membros (artigo 2º);
3. Desenvolver da capacidade individual e colectiva para resistir a um
ataque armado - capacidade de resposta eficaz a um conflito (artigo 3º);
4.
Cooperação defensiva e assistência mútua, enquanto objectivos centrais
da Aliança (artigo 5º); tendo como particularidade que cada Estadomembro tem a liberdade de tomar as medidas que considere necessárias
para responder à ameaça. Isto significa que a intervenção militar de um
Estado-membro na defesa de outro Estado-membro não é de carácter
obrigatório7.
6
Segundo o artigo 6º do Tratado de Washington, a OTAN auto-limitou-se geograficamente ao Norte do
Trópico de Câncer. Trata-se de uma particularidade, dado que em 1966 com a retirada da França, sob a
égide de DeGaulle, cessaram alguns Tratados Bilaterais em relação à França (entre eles, o de
salvaguardar o território da Argélia – antiga colónia Francesa).
7
Ao contrário do que se verificará no Tratado de Paris que funda a UEO em que, face a um ataque a um
dos membros, todos os outros são obrigados a responder – automaticidade de resposta.
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Informação Internacional, Vol. I, 2004
Segundo Pezarat Correia (2004:121), a OTAN tinha dois objectivos explícitos e um implícito,
nomeadamente:
◆ Objectivos explícitos – contenção da expansão da URSS e a manutenção da Alemanha
(RFA) controlada dentro do sistema de segurança colectiva;
◆ Objectivo implícito – a constituição da OTAN como instrumento de liderança norteamericana no bloco ocidental, ou seja, a assunção do papel de suporte militar de um
dos pólos do sistema bipolar.
Com efeito, citando um excerto do livro de Pezarat Correia (2004:121),
Lord Ismay, que foi o primeiro Secretário-Geral da organização, cargo criado em 1952,
terá afirmado que a “Organização do Tratado do Atlântico Norte tem três funções:
manter os EUA dentro, os russos fora e os alemães em baixo”. Creio que, usando a
mesma lógica será mais rigoroso afirmar que as três funções da OTAN eram manter a
Alemanha dentro, a URSS fora e os EUA por cima.
O Pacto do Atlântico tentava conciliar dois princípios chave das relações internacionais: por
um lado, o princípio de equilíbrio de poder; por outro, o princípio de segurança colectiva.
De acordo com o princípio de equilíbrio de poder, este era vocacionado para o exterior,
traduzindo-se na pretensão dos EUA assegurarem o seu papel a nível global. Daí que,
durante a Guerra Fria, no sistema bipolar que então caracterizava as relações internacionais,
a OTAN garantiu o equilíbrio Leste-Oeste, a partilha da Europa e da Alemanha divididas pela
Cortina de Ferro, mas comprometendo-se a actuar no quadro da ONU para a manutenção da
paz e da segurança mundial.
Quanto ao princípio de segurança colectiva, este era vocacionado para o interior,
nomeadamente, através da própria natureza da organização ser intergovernamental
(permitindo aos vários Estados-membros conservarem a sua soberania). Os Estados tinham
liberdade de decisão em relação aos seus interesses, apenas se comprometendo a actuar de
acordo com os outros parceiros, em conjunto, no caso de qualquer um deles ser atacado,
nos termos previstos pelo Tratado fundador.
Evolução do Conceito Estratégico da OTAN
Desde 1949 que a OTAN tem um Conceito Estratégico que ao longo dos anos tem sofrido
alterações devido à própria evolução da conjuntura internacional.
O conceito estratégico da Aliança Atlântica foi sempre identificado com o dos EUA e, por isso,
sofreu as mesmas evoluções que foram provocadas pelas contradições da Guerra Fia e da
NOM (Pezarat Correia, 2004:122).
Durante a Guerra Fria, os EUA através da OTAN sempre mantiveram uma importante
presença militar na Europa.
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A OTAN e a PESD: duas Realidades Complementares ou Concorrentes
A corrida ininterrupta aos armamentos fez evoluir a Doutrina Estratégica dos Aliados. Desde
a “Resposta Nuclear Maciça”, adoptada em 1953, enquanto os EUA são a única potência
nuclear, à “Resposta Graduada” (ou “Controlada”) concebida em 1956 que, em caso de
ataque, faria intervir sucessivamente as forças convencionais, as armas nucleares tácticas e
os sistemas estratégicos intercontinentais – pois havia uma situação de igualdade nuclear,
até à “Resposta Flexível” adoptada em 1967, após o Relatório Harmel, que considerava que
as “crises e os conflitos fora da área” influenciavam a segurança da área do Atlântico Norte.
Todavia, a URSS tinha superioridade de mísseis balísticos intercontinentais. Em 1969, a
estratégia era deter a agressão a qualquer nível, convencional ou nuclear. O conceito
estratégico da OTAN passou a assentar nos princípios de defesa avançada e de resposta
flexível que os norte-americanos haviam introduzido na sua estratégia de dissuasão nuclear,
graduando os patamares de dissuasão. Desde 1967 até 1990 vigorou o conceito estratégico
designado de “Resposta Flexível”.
Nos anos 80, teve lugar a Crise dos Euromísseis. Desde 1975, que a URSS decidira instalar
os SS-20 (com um alcance de 3000 km e uma grande precisão) na Europa. A OTAN
respondeu com a instalação de armas equivalentes – os Pershing II e os Mísseis Cruzeiro –
instalando-os na RFA, em Itália, na Holanda e na Bélgica. A situação só ficou resolvida pelo
Tratado de Washington, a 08 de Dezembro de 1987, com a consagração da “Opção Zero”
(eliminação do teatro europeu de todos os mísseis nucleares com um alcance superior a 500
km).
Com a derrocada da URSS e o fim do Pacto de Varsóvia em 1991, assistiu-se a uma
revolução na geopolítica europeia, transformando as bases da arquitectura da segurança da
Europa. Os Chefes de Estado e de Governo da Aliança reuniram-se em Roma, em Novembro
de 1991, ratificaram o fim da Guerra Fria, adoptando um novo conceito estratégico. A noção
de “ameaça directa” é substituída pela de “risco”, que inclui os efeitos para a segurança
ocidental
da
possível
destabilização
de
países
limítrofes,
bem
como
o
terrorismo
internacional e a disseminação nuclear incontrolada. É, portanto, delineada uma abordagem
abrangente para a segurança baseada no diálogo, na cooperação e na manutenção de uma
capacidade de defesa colectiva. O conceito levou a uma dependência reduzida de armas
nucleares e a importantes alterações nas forças militares integradas da OTAN, incluindo
reduções substanciais da sua dimensão e disponibilidade, melhorias na sua mobilidade,
flexibilidade e capacidade de adaptação a diferentes contingências, e a uma maior utilização
de forças multinacionais. Foram criados os chamados Grupos de Forças Interarmas
multinacionais – Combined Joint Task Forces (CJTF). Foram tomadas medidas para a redução
da estrutura do comando militar da OTAN e para a adaptação dos preparativos e
procedimentos do planeamento da defesa da aliança, particularmente no âmbito de
requisitos futuros para a gestão de crises e de manutenção da paz. Passou-se de um
conceito restrito de defesa para um conceito alargado de defesa, podendo incluir
intervenções fora das suas fronteiras.
Em 1999, aquando da Cimeira de Washington, no momento em que a OTAN celebrava o seu
cinquentenário, foi aprovada uma nova e mais profunda alteração no seu conceito
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Informação Internacional, Vol. I, 2004
estratégico. O novo conceito estratégico reflectia o panorama alterado da segurança euroatlântica, do final do século XX, nomeadamente, o surgimento de novos riscos complexos
para a paz e para a estabilidade euro-atlântica, que incluíam a opressão, conflitos étnicos, os
problemas económicos, o colapso da ordem política e a proliferação de armas de destruição
maciça. O novo conceito estratégico foi marcado por três aspectos fundamentais, a saber:
1.
Os EUA assumiram e estão determinados a afirmar a liderança do sistema global e
unipolar;
2. Face ao movimento de aprofundamento da UE no sentido de deixar de ser uma
comunidade económica para ascender ao patamar de uma comunidade política, os
aspectos de defesa e de segurança tornaram-se num dos centros de discussão.
Havia que fomentar o processo de desenvolvimento da Identidade Europeia de
Segurança e Defesa no seio da Aliança. Não obstante, os EUA encaravam com um
certo receio que a UEO pudesse consolidar-se autonomamente, colocando em
perigo a coesão da OTAN8;
3. A Cimeira realizou-se durante a crise da Jugoslavia/Kosovo. Face a esta crise a
intervenção de forças da Aliança actuara na Jugoslávia fora da área OTAN, sem um
mandato da ONU e sem que qualquer Estado-membro tivesse sido atacado. Isto
contrariava o Artigo 5 do Tratado, dado que não estava em causa a legítima
defesa.
Face a este contexto, o novo conceito estratégico apresentou as seguintes alterações:
◆ Possibilidade da OTAN intervir fora-de-área, o que significa que a OTAN deixou de ser
uma organização defensiva;
◆ Dispensabilidade de mandato do Conselho de Segurança das Nações Unidas para as
intervenções fora-de-área e sem ser em resposta a um ataque directo;
◆ Manutenção da opção nuclear como componente fundamental da defesa da OTAN e
dos Estados-membros;
◆ Definição da Identidade Europeia de Segurança e Defesa (IESD), transformando-a no
pilar europeu da OTAN.
Finalmente, na Cimeira de Praga, em Novembro de 2002, assistiu-se a um aprofundamento
da reformulação do conceito estratégico. Esta reformulação teve em conta os ataques de 11
de Setembro. Assim, foi reafirmado o papel da OTAN como instrumento militar da
8
Nas vésperas da Cimeira, a então Secretária de Estado norte-americana, Madeleine Albright, lançou um
aviso para impedir os três D’s: Desacoplagem entre os parceiros de um lado e do outro do Atlântico;
Duplicação dos objectivos e funções; Discriminação entre os Estados-membros pertencentes e não
pertencentes à Aliança Atlântica.
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A OTAN e a PESD: duas Realidades Complementares ou Concorrentes
hiperpotência global. Foi, também, reforçada a capacidade para enfrentar quaisquer ameaças
– “venham de onde vierem” (terrorismo, armas de destruição maciça em mãos hostis). Para
tal, a OTAN está a dotar-se de forças de intervenção rápida capazes de se manterem em
qualquer parte do mundo durante tempos longos e a longas distâncias.
1.2. A Estrutura da OTAN
A Organização do Tratado do Atlântico Norte fornece a estrutura que permite implementar os
objectivos da Aliança. Trata-se de uma organização inter-governamental, em que os países
membros mantêm a sua inteira soberania e independência.
Desde a sua fundação, a Aliança sempre dispôs de uma estrutura dirigente e funcional. Com
excepção da Estrutura de Comandos, poucas têm sido as alterações empreendidas.
Naturalmente que com os sucessivos alargamentos, a OTAN tem evoluído na composição dos
seus órgãos e a articulação entre eles tem-se mantido.
De acordo com o Tratado de Washington, no seu artigo 9º, apenas vem estabelecido um
órgão – um Conselho – ao qual foi conferido o poder para criar organismos que possam ser
necessários de acordo com as necessidades. Assim, surge o Conselho do Atlântico Norte
(NAC), autoridade suprema, com poder de decisão, composto pelos Representantes
Permanentes dos Estados-membros. Reúne-se a dois níveis: Ministerial e através dos
Representantes Permanentes. Anualmente, este Conselho é presidido, por rotação, pelo
Ministro dos Negócios Estrangeiros de um Estado-membro.
Para discutir e decidir sobre as questões político-militares foi criado, pelo Conselho do
Atlântico Norte, o Comité de Planeamento de Defesa (DPC). Este Comité é,
normalmente,
composto
pelos
Representantes
Permanentes
dos
Estados-membros,
ocupando-se da maioria das questões relacionadas com a defesa e com os planos de defesa
colectiva. Reúne-se a dois níveis: Ministerial e através dos Representantes Permanentes9.
Os Ministros da Defesa dos países membros que participam no Comité de Planeamento de
Defesa da OTAN reúnem-se periodicamente no Grupo de Planeamento Nuclear (NPG),
cuja missão é dar resposta a questões de âmbito nuclear.
A OTAN tem dois tipos de Estruturas:
◆ Estrutura Civil;
◆ Estrutura Militar;
9
Com excepção da França, todos os países membros estão representados neste fórum. Com efeito, a
França retirou-se da estrutura militar integrada da aliança em 1966, permanecendo dentro das suas
estruturas políticas como membro de pleno direito.
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Informação Internacional, Vol. I, 2004
Figura 1
ORGANIGRAMA ESTRUTURA DA OTAN
Comité de Planeamento de Defesa
Conselho do Atlântico Norte
(DCP)
(NAC)
Estrutura civil
Grupo de Planeamento Nuclear
(NPG)
Estrutura militar
Em termos de Estrutura Civil, a nova estrutura10 da OTAN é composta pelo Secretariado
Internacional e por Divisões Especializadas.
Na década de 50 foi criado o Secretariado Internacional com a figura do Secretário-Geral.
Desde então a OTAN já teve 11 Secretários-Gerais11, sendo o actual Secretário-Geral o
holandês Jaap de Hoop Scheffer. O Secretário-Geral é nomeado pelos governos membros,
acabando a sua eleição por ser o reflexo de um jogo de poderes.
As Divisões Especializadas – assuntos políticos e política de segurança, operações, política de
defesa e de planeamento, diplomacia pública e investimento de defesa − são presididas por
Secretários-Gerais Adjuntos, com excepção do Gabinete de Segurança da OTAN, que é
presidida por um Director. Assim são cobertas as várias áreas: orçamento, armamentos,
infra-estruturas, economia e finanças, ciência, planos civis de emergência, comunicações,
ambiente, desafios da sociedade moderna, defesa nuclear.
Figura 2
ORGANIGRAMA ESTRUTURA CIVIL
Fonte: OTAN
(25/05/04).
[On-line]
Disponível
em
http://www.OTAN.int/issues/restructuring/chart.htm
10
A nova estrutura da OTAN foi aprovada na Cimeira de Praga, em Novembro de 2002.
Secretários-Gerais da OTAN: Lord Ismay (1952-1957), Paul Henri Spaak (1957-1961), Dirk U. Stikker
(1961-1964), Manilo Brosio (1964-1971), Joseph Luns (1971-1984), Lord Carrington (1984-1988),
Manfred Wörner (1988-1994), Willy Claes (1994-1995), Javier Solana (1995-1999), Lord Robertson
(1999-2003), Jaap de Hoop Scheffer (2004-...).
11
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A OTAN e a PESD: duas Realidades Complementares ou Concorrentes
A Estrutura Militar é diferente da civil dado que apresenta uma hierarquia. No seu topo
surge o Comité Militar, cuja finalidade é a elaboração de recomendações ao Comité dos
Planos de Defesa e pode ainda enviar directrizes aos diversos Comandos Aliados. Reúne-se
em Cimeiras bianuais ao nível dos responsáveis militares máximos de cada Estadomembro12. A continuidade do Comité Militar é assegurada pelos representantes militares
permanentes, que se reúnem com uma periodicidade variável. A presidência deste Comité
cabe a um Chefe de Estado Maior eleito pelos seus pares.
No âmbito do Conselho de Parceria Euro-Atlântico (EAPC) e da Parceria para a Paz (PfP), o
Comité Militar reúne regularmente com os países parceiros (EAPC/PfP) a nível de
Representantes Militares nacionais e a nível de CHODS para tratar de questões relacionadas
com a cooperação militar.
O Comité Militar tem um órgão de apoio e de assistência que se designa de Estado Maior
Militar (IMS), chefiado por um General ou um Almirante, que funciona como órgão
executivo e vela pela garantia da aplicação das directrizes e decisões do Comité. Cabe-lhe,
também, a preparação de estudos relativos aos assuntos de carácter militar.
Dependem
do
Comité
Militar
várias
Agências
Especializadas
vocacionadas
para
comunicações e transmissões, investigação aero-espacial, normalização e estandardização,
formação de quadros, pesquisa anti-submarina, produção.
Em relação aos Comandos Supremos da OTAN, estes têm sido objecto de ajustamentos
tendo em conta a evolução do conceito estratégico. Cobrem três áreas:
1. Comando para as áreas marítimas transatlânticas;
2. Comandos para as áreas terrestres europeia e norte-americana;
3. Comandos Operacionais.
Não se trata de um órgão porque é uma estrutura militar, uma hierarquia de comando.
A organização da OTAN subdividiu a área em três regiões, com base no artigo 6º. A cada
uma dessas regiões correspondia um Comandante Supremo:
◆ Comandante Supremo Aliado na Europa – SACEUR (Shape, Costeau na Bélgica);
◆ Comandante Supremo Aliado do Atlântico – SACLANT (Norfolk, Virgínia nos EUA);
◆ Grupo de Planeamento regional Canadá-EUA-CURSPG (Arlington, EUA);
12
Como a Islândia não possui forças armadas, está representada nestas reuniões por um elemento civil.
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Na sequência da Cimeira de Praga (realizada a 21 de Novembro de 2002), foi aprovada na
Cimeira de Ministros de Defesa, em Junho de 2003, uma simplificação dos comandos
estratégicos que está relacionada com o desejo de conseguir uma maior flexibilidade na
constituição de eventuais Comandos Operacionais que podem ser atribuídos aos Comandos
Estratégicos.
Assim, o Comité Militar passa a ter dois Comandos Estratégicos, com duas finalidades
diferentes:
◆ Comando Aliado de Transformação (ACT), um comando funcional, situado em Norfolk
(EUA). Este Comando é responsável pela permanente transformação das capacidades
militares (aumentar a formação, melhorar as capacidades, testar e desenvolver as
doutrinas e orientar ensaios para estabelecer novos conceitos) e pela promoção da
interoperacionalidade das forças da Aliança. O ACT será comandado pelo SACT
(Comando Supremo Aliado de Transformação);
◆ Comando Aliado Operacional (ACO), será comandado pelo SACEUR, tendo como seu
quartel-general o SHAPE, situado perto de Mons (Bélgica), é responsável por toda a
actividade operacional da Aliança, do qual dependem dois Comandos de Forças
Combinadas Conjuntas – JFCS – (uma localizada em Brussum e a outra em Nápoles).
Em suma, a nova Estrutura Militar apresenta as seguintes alterações:
◆ A nível de Comando Estratégico verificou-se a redução de dois Comandos Estratégicos
Operacionais para apenas um, mas verificou-se a criação de um Comando Estratégico
Funcional de Transformação;
◆ A nível abaixo do Comando Estratégico, assistiu-se a uma redução de cinco comandos
operacionais regionais para dois Comandos de Forças Combinadas Conjuntas e um
Quartel-General conjunto; os trinta comandos operacionais subordinados foram
reduzidos para seis;
◆ Isto implica uma redução de vinte para onze headquarters commands;
◆ O número de Centros de Operações de Combate aéreo (CAOCs) foi reduzido de 10
para seis.
Estas alterações visam tornar o Comando da Estrutura Militar mais ágil, mais flexível, mais
eficiente e com uma melhor capacidade de comandar o conjunto total das missões da
Aliança13. Foi neste novo contexto que na Cimeira de Praga foi aprovada a constituição de
13
A OTAN deve estar dotada da capacidade para cumprir com todo o seu leque de funções e missões,
que vão desde a sua tarefa tradicional de assumir a defesa colectiva até ao desempenho de novas
funções em circunstâncias de mudança, o que inclui as missões não previstas no artigo 5º, tais como as
operações de manutenção de paz.
210
Departamento de Prospectiva e Planeamento
A OTAN e a PESD: duas Realidades Complementares ou Concorrentes
Forças de Resposta Rápida (OTAN Response Force – NRF)14 com capacidade para actuarem
em todo o mundo.
Figura 3
ORGANIGRAMA DA ESTRUTURA MILITAR
Comité Militar
(MC)
Estado Maior Internacional
(IMS)
Bruxelas
Bélgica
Comando Aliado de Transformação
(ACT)
Comando Aliado Operacional
(ACO)
Norfolk
EUA
Mons
Bélgica
Existem também organismos e agências que levam a cabo tarefas mais específicas e que
formam parte da estrutura global da OTAN. Proporcionam um elemento de investigação e
consultoria especializadas para a implementação das decisões da Aliança e para a gestão e
funcionamento dos programas e sistemas de cooperação para formação e treino.
Finalmente, existem ainda Organizações Parlamentares e Não-Governamentais que,
embora independentes da OTAN, têm laços com ela:
◆ Assembleia Parlamentar da OTAN (OTAN PA) – Uma espécie de Parlamento onde têm
assento representantes dos respectivos parlamentos nacionais. É um órgão consultivo
que existe desde 1955. A sua função principal é a formação e fomento de consenso;
◆ Associação do Tratado do Atlântico (ATA) – Criada em 1954, reúne na qualidade de
membros, organizações nacionais de voluntários e não governamentais dos países
membros da Aliança para apoiar as actividades que a OTAN realiza e promover os
objectivos do Tratado do Atlântico Norte;
◆ Confederação Interaliada de Oficiais na Reserva (CIOR) – Fundada em 1948 pelas
Associações de Oficiais na Reserva da Bélgica, França e Holanda, reúne actualmente as
Associações de Oficiais na Reserva existentes nos países da OTAN;
14
A Estrutura Militar integrada inclui forças dos países membros que participam na referida estrutura e
que os colocam à disposição da OTAN, de acordo com uma série de condições pré-estabelecidas.
Actualmente, estas forças são estruturadas em três categorias: Forças de Reacção Imediata e Rápida,
Forças Principais de Defesa e Forças de Reforço.
Departamento de Prospectiva e Planeamento
211
Informação Internacional, Vol. I, 2004
◆ Confederação Interaliada de Oficiais Médicos na Reserva (CIOMR) – Criada em 1948
como uma organização oficial de médicos das forças da OTAN na reserva, conta com a
participação de todos os países membros da CIOR. Os seus objectivos estão ligados a
questões dos desenvolvimento de relações médicas, formação médica militar, etc..
1.3. O Alargamento da OTAN
Quando se aborda o tema de alargamento existe sempre a tendência para associar este
aspecto apenas ao alargamento a novos membros. Não obstante, desde a sua fundação que
se pode falar em três tipos de alargamento: área geográfica, parceria e a novos países.
Em termos gerais, até 1994, os EUA eram um país dividido em relação ao processo de
alargamento15; a Rússia considerava que o alargamento criaria novas linhas divisórias na
Europa, o que representaria um gesto hostil. Assim, a Rússia defendia a revalorização da
OSCE para a arquitectura da segurança europeia. No entanto, existiam razões para o
alargamento:
◆ OTAN should expand or die, OTAN should go out of area or go out of business16, para
sobreviver, a OTAN precisava de encontrar novas funções para além da defesa
colectiva, ou seja, funções fora do âmbito do artigo 5º e fora da área do Atlântico
Norte;
◆ o alargamento deveria ser político e não estratégico, ou militar. Fazia parte de uma
solução que visava privilegiar a OTAN como núcleo central da nova segurança
europeia, ou melhor euro-atlântica;
◆ manter os EUA interessados na segurança europeia, reforçando a sua voz e presença
na Europa. Foi na Cimeira de Madrid de Julho de 1997 que a Polónia, a República
Checa e a Hungria foram convidadas a tornarem-se membros da OTAN em 1999. Em
2002, na Cimeira de Praga, foi a vez de serem convidados a aderir a Estónia, a
Letónia, a Lituânia, a Eslovénia, a Eslováquia, a Bulgária e a Roménia, tendo-se
tornado membros em Abril de 2004.
Alargamento Geográfico de actuação
Em 1949, ficou definido no artigo 6º do Tratado de Washington que, considera-se ataque
armado contra uma ou várias das partes um ataque contra o território de qualquer delas na
15
Os EUA sabiam que, por um lado, a estabilidade e a transição democrática na Rússia era a chave da
segurança europeia, mas, por outro, não admitiam que a Rússia tivesse um poder de veto na questão do
alargamento.
16
Lord Robertson.
212
Departamento de Prospectiva e Planeamento
A OTAN e a PESD: duas Realidades Complementares ou Concorrentes
Europa ou na América do Norte, contra os Departamentos franceses da Argélia17, contra o
território da Turquia ou contra as Ilhas sob jurisdição de qualquer das partes situadas na
região do Atlântico Norte ao norte do Trópico de Câncer. A OTAN tinha por objectivo a defesa
dentro das suas fronteiras, em que o planeamento operacional baseava-se numa estratégia
defensiva.
Em 1991, na Cimeira de Roma, a OTAN, em consequência do novo contexto internacional,
abandonou a sua vocação defensiva, alargando-a para a possibilitando uma actuação forade-área. Surgiu, deste modo, o conceito de área estratégica que abarca duas modalidades,
nomeadamente:
◆ Área de Responsabilidade OTAN/ARO – diz respeito à totalidade dos territórios
incluídos dentro das fronteiras dos Estados-membros;
◆ Área de Interesse OTAN/AIO – abarca os territórios contíguos à ARO e cuja
instabilidade pode pôr em causa a segurança dos Estados-membros;
Esta nova postura implicou a passagem de um conceito de defesa delimitado para um
conceito alargado de intervenção fora-de-área18.
Alargamento a Parcerias
Desde o final da Guerra Fria que o alargamento se tem materializado através de parcerias.
Daí
que
tenham
sido
criadas
instituições
de
Parceria
em
Cooperação
e
Diálogo,
nomeadamente:
◆ Conselho de Parceria Euro-Atlântico (EAPC) – Na Cimeira de Roma (1991) foi criado o
Conselho de Cooperação Norte-Atlântica (NACC) que estabelecia a nova estrutura de
cooperação com os países saídos do Pacto de Varsóvia. Na sua sequência, na Cimeira
de Bruxelas (1994), é lançada a Parceria para a Paz (PfP), convidando todos os países
parceiros do NACC e os Estados da CSCE que pudessem ou desejassem a participar. O
NACC foi substituído pelo Conselho de Parceria Euro-Atlântico (EAPC), criado em
conformidade com o Documento Base do EAPC de Maio de 1997, que serve de quadro
geral para as consultas políticas e de segurança e para uma melhor cooperação ao
abrigo do Programa da Parceria para a Paz (PfP);
◆ Conselho Conjunto Permanente OTAN-Rússia (PJC) – Criado de acordo com o Acto
Fundador OTAN-Rússia, de 27 de Maio de 1997. Trata-se de um fórum de consulta,
17
A 16 de Janeiro de 1963 o Conselho constatou que, a partir de 03 de Julho de 1962, todas as
disposições deste Tratado respeitantes aos antigos Departamentos Franceses da Argélia deixariam de
poder ser aplicadas.
18
Com base nesta alteração a OTAN interveio nos Balcãs, no Kosovo e na Macedónia.
Departamento de Prospectiva e Planeamento
213
Informação Internacional, Vol. I, 2004
cooperação e consenso entre a OTAN e a Rússia. É constituído pelos países membros
da OTAN e da Federação russa;
◆ Comissão OTAN-Ucrânia (NUC) – É constituído pelos países da OTAN e pela Ucrânia.
Foi criado em Julho de 1997 pela Carta OTAN-Ucrânia. Assim, o Conselho do Atlântico
Norte reúne periodicamente, pelo menos duas vezes por ano, com a Ucrânia sob a
forma de Comissão OTAN-Ucrânia para avaliar a implementação da relação e analisar
o seu desenvolvimento futuro;
◆ Grupo de Cooperação Mediterrânico (MCG) – É constituído pelos países da OTAN,
juntamente com a Argélia, Egipto, Israel, Jordânia, Marrocos, Mauritânia e Tunísia.
Visa parcerias com os Estados da margem sul fortemente atingidos pela instabilidade
interna promovida por grupos radicais e que, por via da emigração, tem fortes reflexos
nos países do sul da aliança. A sua função é de direcção política.
Em 2002, na Cimeira de Praga, na sua Declaração Final, os Chefes de Estado e de Governo,
sublinharam a importância e a necessidade de aprofundamento destas parcerias19.
Alargamento a novos Estados-membros
Tendo em conta o artigo 10º do Tratado de Washington,
As partes podem, por acordo unânime, convidar qualquer outro Estado europeu a
aderir a este Tratado, que esteja em condições de favorecer o desenvolvimento dos
princípios do Tratado e de contribuir para a segurança da zona do Atlântico Norte.
Desde a sua criação, a OTAN foi palco de cinco novas adesões. Até hoje catorze países já se
juntaram ao grupo dos doze países fundadores constituído pela Bélgica, Canadá, Dinamarca,
EUA, França, Holanda, Islândia, Itália, Luxemburgo, Noruega, Portugal e Reino Unido.
O primeiro alargamento ocorreu em 1952, com a entrada da Turquia e da Grécia. A Grécia e
a Turquia, devido à sua posição geográfica, dominam o Bósforo e o Dardanelos que são a
única porta para o Mar Negro. A entrada da Grécia deveu-se também ao facto desta estar a
ser objecto de assédio de uma política expansionista por parte da Jugoslávia que dava apoio
ao partido comunista grego e à sua força militar. Em relação à Turquia pesou o facto de ser o
único país da Aliança com fronteiras directas com a URSS, na região do Cáucaso,
funcionando como um tampão entre a URSS e a região petrolífera do Médio Oriente.
O segundo alargamento teve lugar três anos depois, em 1955, à RFA. Seguiu-se, em 1982, o
da Espanha.
No pós-Guerra Fria, com o fim da ameaça soviética, com a emergência do novo ambiente
estratégico, em consequência da necessidade de combater o terrorismo global, para além da
19
Pontos 7, 8, 9 e 10 da Declaração.
214
Departamento de Prospectiva e Planeamento
A OTAN e a PESD: duas Realidades Complementares ou Concorrentes
alteração de conceitos da OTAN, assiste-se a uma expansão em direcção a Leste. A OTAN
foi, desde então, palco de duas vagas de adesões.
A primeira destas adesões ocorreu a partir do convite formalizado na Cimeira de Madrid, em
Julho de 1997. Nesta Cimeira, os EUA acabaram por impor que só três dos antigos países do
Pacto de Varsóvia – Polónia, Hungria e República Checa – é que poderiam aderir à OTAN até
1999. Esta decisão foi tomada contra a opinião de nove dos Estados-membros europeus,
liderados pela França e Itália que pretendiam que a Aliança se estende-se até à Roménia e à
Eslovénia, para garantir a segurança dos países próximos das zonas de perigo do Mar Negro
e dos Balcãs. Moscovo não concordou com o alargamento e opôs-se à entrada das antigas
Repúblicas Soviéticas na Aliança. Por isso, ameaçou rever a cooperação entre a Rússia e a
OTAN, estabelecida pelo “Acto Fundador”. A antiga República Soviética da Ucrânia assinou
um Pacto separado com a OTAN e, embora não se tenha candidatado a entrar, admitiu a
possibilidade de o fazer após o ano 2000. Assim, em 1999, apenas se tornaram membros de
pleno direito da Aliança a Republica Checa, a Hungria e a Polónia20.
Três anos passados, na Cimeira de Praga, em 2002, saiu uma nova decisão de alargamento
em relação aos três Estados Bálticos – Estónia, Letónia e Lituânia – a dois da Europa Central
– Eslovénia e Eslováquia – e a dois do Sudeste Europeu - Bulgária e Roménia21.
A Bulgária, tal como a Roménia têm um posicionamento geoestratégico importante, dado
que o Mar Negro é um verdadeiro trampolim para o Cáucaso, podendo ser canalizadas
muitas riquezas do Mar Cáspio. Daí que, estes dois países tenham merecido o apoio da
França, da Grécia e da Turquia.
Com as novas adesões a OTAN assegurou a ligação territorial com a Turquia, o segundo
exército da OTAN e o Estado-membro mais posicionado a Leste.
Os novos candidatos vêem na adesão um meio para a consolidação da democracia na região
e um compromisso de defesa por parte dos EUA, através do Artigo 5 do Tratado da Aliança.
A entrada destes sete Estados na OTAN antes da sua entrada na UE, deveu-se a questões de
segurança.
Assim, a OTAN tem actualmente 26 membros, em que 40% dos seus membros são oriundos
do Pacto de Varsóvia, estando aberta a novas adesões, conforme foi confirmado pela
Declaração da Cimeira de Praga. É provável que o próximo alargamento seja à Croácia,
Macedónia e Albânia.
20
Esta vaga de expansão da OTAN a Leste registou-se em Abril de 1999 quando a Aliança estava
empenhada nos ataques aéreos contra a ex-Jugoslávia.
21
Dos sete novos membros da OTAN, cinco tornaram-se membros da UE a 01 de Maio de 2004,
prevendo-se a entrada da Bulgária e da Roménia em 2007 (na UE).
Departamento de Prospectiva e Planeamento
215
Informação Internacional, Vol. I, 2004
Em conclusão, o processo de alargamento Pós-Guerra Fria – geográfico, parcerias e adesão
de novos países – teve e tem consequências, nomeadamente:
◆ Política de Porta Aberta – nas Declarações Finais de Madrid e de Praga ficou
estabelecido que outros alargamentos teriam lugar;
◆ Criação do Conselho de Parceria Euro-Atlântico, em Sintra, em Maio de 1997,
instituíndo um quadro de diálogo permanente com os PECOs, integrando-os num
sistema de segurança atlântica;
◆ Reforço da Parceria para a Paz;
◆ Foram dadas concessões à Rússia:
1. A OTAN assinou com a Rússia, em Paris, a 27 de
maio de 1997, um Acto
Fundador criando o conselho Conjunto OTAN-Rússia com a finalidade de manter
um clima de confiança. Através deste Conselho criou-se a possibilidade da Rússia
participar nas decisões da Aliança em matérias como a luta contra o terrorismo e
contra a proliferação das armas de destruição maciça, a emergência civil, as crises
humanitárias, os conflitos étnicos e a luta contra o terrorismo;
2. Foram atribuídas compensações financeiras;
3. A Rússia aderiu ao G-7;
4. Procedeu-se a uma revisão do Tratado sobre o Desarmamento Convencional CFE;
5. A Rússia aderiu ao Grupo de Paris como país credor;
6. A Rússia tornou-se membro do Conselho da Europa;
7. Ficou acordado o não estacionamento de armas nucleares nos três novos membros
da OTAN;
◆ Assinatura de uma Carta com a Ucrânia, em Madrid, em Julho de 1997, revelando a
importância política e estratégica deste país, incontornável na segurança europeia. De
referir que, em Madrid, a OTAN também referiu o seu interesse pelo mediterrâneo;
◆ Riscos de redução dos compromissos de defesa colectiva do artigo 5º, devido ao
alargamento e às novas tarefas não contempladas no artigo 5º, dado que a OTAN só
dispõe de um orçamento único e a “26” terá mais dificuldade em encontrar consensus;
◆ Custos do alargamento – modernização das forças armadas dos novos membros e da
adaptação das estruturas dos aliados;
◆ Interacções entre o alargamento da OTAN e o da UE – Estes dois alargamentos são
complementares e os candidatos a ambas as organizações são sensivelmente os
216
Departamento de Prospectiva e Planeamento
A OTAN e a PESD: duas Realidades Complementares ou Concorrentes
mesmos. Para uns a adesão à UE era prioritária dado que permitirá a consolidação da
transição para a economia de mercado e por conseguinte a afirmação de sociedades
democráticas, abertas e pluralistas. Para outros, a adesão à OTAN é fundamental para
evitar o vazio de segurança regional e para criar um ambiente regional e interno
estável facilitando desse modo a transição democrática;
◆ Reforço do eixo europeu da OTAN;
◆ A actual vaga de adesões faz do alargamento uma oportunidade única de contribuir
para a paz, para a estabilidade do espaço euro-atlântico;
◆ Alguns membros da Aliança receiam que o alargamento da OTAN e a sua assunção de
novas tarefas (Petersberg) levem a uma diluição dos compromissos de defesa
colectiva;
◆ Poderão ter lugar alterações na tomada de decisão da organização militar, que ainda
depende do consenso de todos os países membros;
◆ Este último alargamento, direccionado às fronteiras Russas, entra no território da exUnião Soviética, o que, por um lado, implicará repercussões no comportamento e
percepção da Rússia em relação à OTAN; e, por outro, porque os novos membros têm
uma ligação particular com os EUA22;
◆ A Aliança reforça a sua tendência de actuar no conjunto do planeta, que já implicou a
criação de uma Força de Reacção Rápida de 20 mil soldados com capacidade para
actuar em todas as regiões.
1.4. A Transformação da OTAN Pós-Guerra Fria
A alteração do ambiente geopolítico e geoestratégico no pós-Guerra Fria – resultante do fim
do Pacto de Varsóvia e da implosão da sua superpotência hegemónica, a URSS – colocaram
à OTAN um problema existencial. Qual era agora o papel da Aliança?
A resposta ao novo contexto conduziu a OTAN, desde a Cimeira de Londres, em Julho de
1990, até à sua última Cimeira em Istambul, em Junho de 2004, a proceder à sua reforma
interna e externa, reformas estas que, sem dúvida, prosseguirão ao longo dos tempos.
Em termos de adaptação externa da Aliança:
◆ Para evitar a criação de um vácuo de poder e de segurança na área do antigo Pacto de
Varsóvia (entre a RFA e a Federação Russa), a OTAN criou em 1991 o Conselho de
22
Todos os novos Estados que aderiram contribuíram com forças para o Iraque, e a Bulgária e a
Roménia, em particular, proporcionaram facilidades especiais no seu território às tropas americanas.
Departamento de Prospectiva e Planeamento
217
Informação Internacional, Vol. I, 2004
Cooperação do Atlântico Norte (NACC)23, com a finalidade de acolher os seus
antigos adversários, tornando-os parceiros e diálogo e de cooperação. Em 1997, o
NACC foi substituído pelo EAPC;
◆ Em resposta às críticas que os Países da Europa Central faziam em relação ao NACC, a
OTAN adoptou na Cimeira de Bruxelas, em Janeiro de 1994, a Parceria para a Paz
(PfP)24, permitindo uma cooperação política e militar com os PECOs e os neutros,
contribuindo para o êxito da IFOR e da SFOR;
◆ O alargamento tornou-se pertinente face à nova arquitectura de segurança. Desde
1989, a OTAN foi palco de dois alargamentos (abordados no ponto anterior), contando
actualmente com 26 membros. Daí que, se verifique o alargamento da ARO que, em
conjugação com a ampliação da AIO (intervenção fora-de-área e pelos acordos de
parceria com Estados não membros), confere à OTAN uma capacidade de intervenção
muito mais ampla.
Em relação à adaptação interna da Aliança:
◆ Revisão da Estratégia: a Cimeira de Roma (1991) adoptou o novo conceito estratégico
da Aliança, mediante o qual a OTAN para além da sua tradicional função de defesa
colectiva deve desempenhar missões não contempladas no artigo 5º (gestão de crises,
manutenção de paz, assistência humanitária). A OTAN actua, se possível, subordinada
à ONU, mas à margem da ONU, se conveniente, e até substituindo-se a ela, se
necessário. Por outro lado, o Conceito de “Defesa Avançada” foi substituído pelo de
“Defesa Reduzida”, a Estratégia de “Resposta Flexível” foi modificada e novas
doutrinas adoptadas;
◆ Reforma da Estrutura de Forças - a Aliança aprovou na Cimeira de Berlim, em Junho
de 1996, o conceito de Forças Combinadas Conjuntas (Combined Joint Task Forces)
que permitirão à Aliança desempenhar as suas novas missões fora do artigo 5º,
projectando estabilidade para o Leste (os PECO’s podem participar com a OTAN em
missões de gestão de crise, como já acontece na SFOR, na IFOR) e apoiar a IESD
concedendo meios e capacidades da OTAN aos europeus ou à UEO para desempenhar
missões Petersberg, dando assim visibilidade à Identidade Europeia de Segurança e
Defesa;
◆ Adopção da Estrutura de Comandos − A reforma da Estrutura de Comandos visa
preservar uma estrutura única, capaz de planear e de conduzir vários tipos de
23
No NACC participavam, para além dos aliados, os três países Visegardo, a Roménia, a Bulgária, as três
Repúblicas Bálticas e as antigas Repúblicas da União Soviética (com excepção da Geórgia).
24
A Parceria para a Paz visou no plano político facilitar a transparência nos processos de planeamento e
dos orçamentos de defesa nacionais e o controlo democrático das forças armadas. Na área militar, a
Parceria procurava desenvolver a cooperação no planeamento, no treino e nos exercícios conjuntos para
executar missões de manutenção de paz, operações humanitárias e de busca e salvamento.
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Departamento de Prospectiva e Planeamento
A OTAN e a PESD: duas Realidades Complementares ou Concorrentes
operações, designadamente, para além da defesa colectiva (que permanece como a
função fundamental), operações não abrangidas pelo artigo 5º do Tratado de
Washington.
Acresce
que,
a
nova
estrutura
visa
apelar
à multinacionalidade
(permitindo a participação de países não membros da OTAN nas operações fora-deárea), à representatividade das três componentes (naval, aérea e terrestre) e à
distribuição geográfica (centralizando a coordenação e descentralizando a execução).
Por último, consagrou-se o conceito de defesa regional que consiste na existência de
quartéis-generais com capacidade para planear e conduzir todas as actividades
militares, a nível regional;
◆ Criação de uma Força de Resposta Rápida pela OTAN (NRF) – Na sequência da
proposta do Secretário de Defesa norte-americano, Donald Rumsfield, na Cimeira dos
Ministros de Defesa, na Polónia, em Outubro de 2002, foi criada a 17 de Outubro de
2003, uma Força de Resposta Rápida da OTAN com capacidade de resposta imediata
em qualquer parte do mundo, a estar completa em Outubro de 2006 (com capacidade
para em 30 dias enfrentar tarefas de tipo de manutenção de paz, evacuações, contraterrorismo e combates de grande intensidade). No início contará com 6000 tropas,
prevendo-se um total de 21 000, em 2006. Quando a OTAN decidir o seu emprego a
NRF deverá estar disponível em 5 dias e ser auto-sustentável por um período de 30
dias.
A Aliança no seu processo de reforma deve saber manter e garantir a sua eficácia política e
militar (ela é antes de tudo um pacto de defesa colectiva) e preservar os laços
transatlânticos, sem prejuízo da afirmação da IESD.
Na Cimeira de Istambul, realizada em finais Junho de 2004, a OTAN viu-se confrontada com
o seu futuro, numa conjuntura internacional em permanente evolução, dominada pela
questão do Iraque. Foram discutidas várias matérias, entre as quais: aumentar a presença
da OTAN no Afeganistão (com o envio de mais 3000 homens), permitindo que a Aliança
desempenhe o papel central no apoio às eleições; oferta da assistência ao governo do Iraque
para treino das suas forças de segurança (forças militares e paramilitares); terminar a
missão da OTAN (SFOR) na Bósnia até ao final de 2004, passando a ser responsabilidade da
UE; confirmação de uma “robusta presença “ da KFOR, no Kosovo; adopção de medidas para
reforçar a Parceria Euro-Atlântica, através do envolvimento em regiões estrategicamente
importantes como o Cáucaso e a Ásia Central; relações com a Ucrânia; reforço do Diálogo
Mediterrâneo25 (alargando à Líbia) e oferta de cooperação à região Grande Médio Oriente;
aprofundamento da transformação militar da OTAN26 de forma a torná-la mais moderna e
25
Desde 1997, que a OTAN desenvolve o “Diálogo com o Mediterrâneo”, isto é, com sete países da
margem Sul – Argélia, Egipto, Israel, Jordânia, Mauritânia, Marrocos e Tunísia.
26
Fala-se na criação de uma Força de Estabilização e de Reconstrução pela OTAN. A guerra no Iraque
demonstrou que a OTAN deve juntar às suas tropas de combate forças com capacidade de reconstruir e
estabilizar um país ou uma região. Esta Força de Estabilização e Reconstrução da OTAN será maior do
que a Força de Reacção Rápida da OTAN, a sua presença será mais longa de forma a se colocar e a
seguir a Força de Resposta Rápida.
Departamento de Prospectiva e Planeamento
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Informação Internacional, Vol. I, 2004
mais flexível para as missões; pacote de medidas contra-terrorismo (reforço da contribuição
individual e colectiva da OTAN para a luta contra o terrorismo e reforço da contribuição na
“Operação Active Endeavour”, uma operação marítima no Mediterrâneo, na luta contra o
terrorismo); e a confirmação da política de porta aberta da OTAN, nomeadamente, em
relação à Albânia, Croácia e Antiga República da Jugoslávia.
A Cimeira de Istambul demonstrou, uma vez mais, que as feridas continuam abertas nas
relações transatlânticas. As divergências entre a França e os EUA mantêm-se Ao pedido do
Presidente G. W. Bush da entrada da Turquia na UE, o Presidente Jacques Chirac respondeu
que se trata de uma matéria que não diz respeito aos EUA27. Em relação ao Afeganistão, a
França não aceitou o envio da NRF, mas aceitou o envio de mais 3 000 homens.
Cinquenta e cinco anos separam o momento da criação da OTAN dos dias de hoje. Durante
grande parte deste tempo, o objectivo central da Aliança era zelar pela defesa imediata e
pela segurança dos seus países membros. Actualmente, esta ainda é a sua missão principal,
no entanto, o seu centro de atenção mudou radicalmente. Os conflitos pós-Guerra Fria, o 11
de Setembro e, mais recentemente, o 11-M, obrigam a OTAN a repensar as suas alianças
militares e a sua capacidade de resposta. A Aliança tem de lidar com a emergência de uma
força de defesa europeia, e aproximar-se à Rússia.
2. A UE E A DEFESA
2.1. Da CED à PESD
Apesar do caminho da integração europeia se ter iniciado em 1951, com a assinatura do
Tratado de Paris que instituiu a Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (CECA), em
relação à política de segurança e de defesa comum europeia deve-se retroceder até ao pósII Guerra Mundial.
Como já foi indicado atrás, no pós-II Guerra Mundial a situação europeia era bastante
complicada, a sua fragilidade era elevada. Duas potências emergiram da II Guerra Mundial –
os EUA e a União Soviética. Em 1947 celebrou-se o Tratado de Dunquerque, começaram a
desenhar-se os primeiros contornos conducentes à Guerra Fria. Em 1948 foi assinado o
Tratado de Bruxelas, dando lugar à criação da União Ocidental. Com base no Tratado de
Bruxelas e nos Tratados de Paris, em 1954, foi criada a União Europeia Ocidental (UEO).
O grande problema dos estrategas da época era o de estudar o modo como a Alemanha
poderia participar na defesa europeia, pois o povo alemão, além de ser indispensável,
encontrava-se na primeira linha em relação à visão soviética. Em 1950, o Conselho do
Atlântico Norte da OTAN admitia o rearmamento da Alemanha, seguindo a visão dos EUA. A
defesa europeia tinha implícita a ideia de que a defesa do território alemão competia aos
próprios alemães.
27
Chirac terá respondido It’s a bit like if I told the United States how they shoud manage their relations
with Mexico.
220
Departamento de Prospectiva e Planeamento
A OTAN e a PESD: duas Realidades Complementares ou Concorrentes
Ainda em 1950, Churchil defendeu a criação de um exército europeu que deveria agir em
cooperação com os EUA e com o Canadá, sob a égide dum Ministro Europeu. Paralelamente,
a França apresentou uma proposta para a criação de uma Comunidade Europeia de Defesa,
que implicaria a criação de um Exército Europeu Comum, sob a autoridade de um Ministro
Europeu de Defesa – o Plano Pleven.
Grande parte das propostas do Plano Pleven foram aceites, em 1952, aquando da assinatura
de um Tratado que se propunha instituir uma Comunidade Europeia de Defesa, no seio dos
Estados-membros da CECA.
Há que referir que ao se instituir uma Comunidade de Defesa tornava-se essencial a criação
de uma Comunidade Política, em que o exército europeu seria o seu braço armado. Daí que,
quando a CECA nasce é deixado em aberto o estudo de uma estrutura confederal ou federal,
que uniria a CECA a uma Comunidade Europeia de Defesa, dando lugar a uma Comunidade
Política. Isto representaria, sem dúvida, um salto qualitativo no processo de integração
europeia.
Entretanto, os Ministros dos Estados-membos da CECA avançam para a Comunidade Política
antes da ratificação da Comunidade Europeia de Defesa. Formou-se uma assembleia ad hoc
para a instituição da Comunidade Política.
Concomitantemente, em 1954, aquando do processo de ratificação da Comunidade Europeia
de Defesa, a Assembleia Nacional Francesa rejeita-a, o que se traduziu pelo fracasso da CED,
bem como da Comunidade Política. A ambição de se criar uma estrutura política federal e
centralizada, a partir das áreas de defesa e da diplomacia, era prematura (Marques de
Almeida & Rato, 2004:27).
Face a esta situação, a Comunidade dos 6 optou por avançar no plano económico. Em 1957,
foram assinados os Tratados de Roma que instituíram a Comunidade Económica Europeia
(CEE) e a Comunidade Europeia de Energia Atómica (CEEA). Os aspectos políticos e de
defesa foram, então, momentaneamente, refreados.
Na década de 60, surgiram algumas iniciativas que procuraram avançar no processo de
cooperação política europeia. A França apresentou um projecto de união política através dos
dois Planos Fouchet (1961-62), que serviram de base para uma série de negociações
relativas ao estreitamento da cooperação política, a uma União de Estados e à definição de
políticas comuns nos domínios das relações externas e da defesa. Infelizmente, em 1962, na
ausência de um acordo sobre as propostas do Comité Fouchet, então criado, as negociações
entre os Estados-membros fracassaram.
Em
1969, teve
lugar a
Cimeira
de
Haia, onde
foram
aprovados os três A’s –
Aprofundamento, Alargamento e Acabamento. Em 1970, foi aprovado o Plano Werner para
se prosseguir com uma União Económica e Monetária28. A partir desse momento, a União
28
A UEM aprovada pelo Plano Werner seria prosseguida em três fases.
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221
Informação Internacional, Vol. I, 2004
Política e de Defesa sofre um impulso. Com efeito, aquando da Cimeira do Luxemburgo, foi
apresentado o Relatório Davignon que está na origem da Cooperação Política Europeia (CPE),
lançada de modo informal em 1970 e, posteriormente, institucionalizada pelo Acto Único
Europeu (AUE), em 1987.
A CPE estabelecia a consulta entre os Estados-membros sobre questões de política externa,
deixando a execução de acções comuns sob a competência da Organização para a Segurança
e Cooperação na Europa (OSCE). O acordo sobre a CPE foi facilitado por se tratar de um
instrumento menos coercivo e implicar uma coordenação menor que os instrumentos
precedentes.
O Relatório Davignon foi completado por mais dois Relatórios: o Relatório de Copenhague,
em 1973, e o Relatório de Londres, em 198129. Assim, nasceu o Esquema Davignon30.
Em 1974, a instituição do Conselho Europeu contribuiu para uma melhor coordenação da CPE
devido ao papel desempenhado pelos Chefes de Estado e de Governo na definição da
orientação da política geral dada à construção comunitária. A partir desta data, o papel da
presidência, assim como a publicidade dada aos trabalhos da CPE, começaram a ser
mutuamente reforçados através da definição de posições oficiais da Comunidade Europeia.
O Esquema Davignon perdurou até à instituição do Acto Único Europeu (AUE). Não obstante,
até
ao
AUE
tiveram
lugar
várias
iniciativas
com
a
finalidade
de
relançar
a
cooperação/integração política, nomeadamente:
◆ Relatório Tindemans, em 1975;
◆ Iniciativa Gensher-Colombo;
◆ Declaração Solene de Estugarda, a 19/06/83;
◆ Aprovação pelo Parlamento Europeu de um Projecto de Tratado para a instituição de
uma União Europeia, em 1984;
◆ O Relatório do Comité Dooge, elaborado em 1985 com vista à Conferência
Intergovernamental (CIG) que culminou na aprovação do AUE.
29
Na sequência da invasão do Afeganistão pela União Soviética e da revolução islâmica no Irão, os
Estados-membros tomaram consciência da impotência crescente da CE na cena internacional.
Determinados a reforçar a CPE, em 1981, adoptaram o Relatório de Londres que obrigava os Estadosmembros a proceder a consultas previamente e a envolver a Comissão Europeia em todas as matérias
de política externa susceptíveis de afectar os interesses dos Estados-membros.
30
O Esquema Davignon tinha dois objectivos: por um lado, assegurar através de mecanismos de
cooperação, troca de informações e consultas regulares o alcance uma melhor visão das questões
internacionais; e, assegurar a solidariedade entre os Estados-membros visando aproximar atitudes,
harmonizar pontos de vista e, sempre que possível e desejável, adoptar acções comuns.
222
Departamento de Prospectiva e Planeamento
A OTAN e a PESD: duas Realidades Complementares ou Concorrentes
As disposições introduzidas, no Tratado, pelo AUE permitiram institucionalizar a CPE, um
grupo de correspondentes europeus, assim como um secretariado colocado sob a tutela
directa da Presidência. Os objectivos da CPE foram alargados a todas as questões de política
externa de interesse geral e, com a entrada em vigor do AUE, em 1987, a CPE, dezassete
anos após o seu lançamento, obteve uma base jurídica própria.
Em suma, não houve uma preocupação de chegar a uma acção comum; nenhum Estado
estava
impedido
de
adoptar
uma
posição
contrária.
Tratava-se
de
uma
política
intergovernamental e não comum. Não existia uma obrigatoriedade, mas sim um desejo de
chegar a uma posição comum. Deste modo, a CPE passou a dispor com o AUE:
◆ De uma estrutura de cooperação com regras próprias à qual se acrescentava a
estrutura comunitária com muitos poucos contactos;
◆ Uma diplomacia concertada, através de informação, de consulta entre os Estadosmembros, tentando-se alcançar através do consenso princípios, objectivos e acções
comuns.
Foi este o esquema que perdurou até à entrada em vigor do Tratado de Maastricht, em
Novembro de 1993, que introduziu o 2º Pilar da PESC.
A PESC surgiu como uma consequência do contexto internacional caracterizado por diversas
ameaças e necessidades de nova índole, associadas ao fim da Guerra Fria, à unificação da
Alemanha e ao colapso da ex-Jugoslávia. Com a entrada em vigor do Tratado da União
Europeia (TUE)31, o Título V substituía a CPE, no edifício comunitário, por um pilar
intergovernamental. No artigo 11 TUE são definidos os cinco objectivos principais: a
salvaguarda dos valores comuns, dos interesses fundamentais da União; o reforço da
segurança da União; a manutenção da paz e o reforço da segurança internacional; o fomento
da cooperação internacional; e, o reforço da democracia e do Estado de Direito, bem como, o
respeito dos direitos do Homem.
A PESC é igualmente abordada no artigo 2º das disposições comuns do TUE, que prevê que
um dos objectivos da União é a afirmação da sua identidade na cena internacional,
nomeadamente, através da execução de uma política externa e de segurança comum, que
inclua a definição gradual de uma política de defesa comum, que poderá conduzir a uma
defesa comum.
O Título V constitui um pilar distinto da União Europeia, dado que os seus procedimentos de
funcionamento, de carácter intergovernamental, se distinguem dos adoptados nos sectores
comunitários tradicionais, como o mercado interno ou a política comercial. Esta diferença é
sobretudo evidenciada a nível do procedimento de decisão que requer o consenso entre os
Estados-membros, enquanto que as decisões de âmbito comunitário se caracterizam pelo
31
O Tratado de Maastricht, que dá origem à União Europeia, assenta em três pilares: 1º Pilar CE –
Comunidade Europeia; 2º Pilar PESC – Política Externa e de Segurança Comum e 3º Pilar CJAI –
Cooperação da Justiça e Assuntos Internos.
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recurso generalizado ao voto maioritário. Por outro lado, tanto os instrumentos da PESC,
como os do terceiro pilar (CJAI), são diferentes dos da Comunidade Europeia. Em relação ao
2º Pilar, a PESC cria um processo evolutivo e progressivo no sentido da Comunidade passar
a falar a uma só voz e dos “12” agirem em conjunto na cena internacional.
Assim, o Tratado de Maastricht dotou a PESC dos seguintes instrumentos principais:
◆ Posições Comuns, com base nas quais os Estados-membros devem adoptar políticas
nacionais conformes à posição definida pela União sobre questões específicas;
◆ Acções Comuns, ou seja, intervenções operacionais dos Estados-membros no âmbito
da PESC.
A União, por sua parte, pode exprimir-se através de decisões, da conclusão de acordos
internacionais, de declarações e de contactos com países terceiros.
No âmbito da PESC, a adopção de acções pelos “12” tinha de ter sempre o reconhecimento
unanime da partilha de interesses importantes e o desejo de os prosseguir em comum.
O processo de acção comum visou garantir os pontos de vista de cada Estado-membro tendo
em conta as suas tradições históricas.
As orientações gerais da PESC passaram a ser dadas pelo Conselho Europeu. Para a
implementação das acções comuns, passou a ser necessário a maioria qualificada reforçada
(o que implicava pelo menos a aceitação por oito Estados-membros). Foi acordada a
necessidade de se criar uma Identidade Europeia de Segurança e Defesa (IESD) e assumir
responsabilidades acrescidas em matéria de Defesa.
No âmbito da Defesa, o Tratado apontou um caminho para, a prazo, se alcançar uma política
de defesa comum. Assim, incluiu as questões de defesa no âmbito da PESC, o que implicou
que estas não estão sujeitas aos procedimentos de tomada de acções comuns (artigo J4º nº
3, TUE).
A União Europeia Ocidental (UEO) passou a ser considerada parte integrante no
desenvolvimento da União, representando um grande salto da PESC, pois a UEO (artigo J4
nº 2, TUE) ficou incumbida de executar as acções que tivessem repercussões no domínio da
defesa.
Em contrapartida, estabeleceram-se uma série de medidas destinadas a contemplar
situações específicas.
Em relação à OTAN, o artigo J4º nº4 TUE, sossegou de certa forma os atlanticistas. Por outro
lado, ficou também consagrado pelo artigo J4 nº5 TUE a total liberdade de compromissos
que não pusessem em causa a PESC.
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No Tratado de Maastricht, as suas disposições reflectiram a dificuldade da obtenção de um
compromisso. Houve ausência de consenso relativamente ao protagonismo organizativo em
matéria de defesa europeia. Os papéis da UEO e da OTAN não ficaram totalmente definidos e
verificou-se uma indefinição do conceito de defesa europeia.
Assim, no contexto de um balanço relativamente negativo, o objectivo das negociações da
CIG seguinte32 consistiu em introduzir as reformas institucionais necessárias para assegurar
a eficácia da PESC.
Assinado em Outubro de 1997, o Tratado de Amsterdão entrou em vigor em Maio de 1999.
Com esta revisão, o novo Tratado visou dotar a União com os instrumentos necessários para
dar uma resposta adequada aos desafios que se lhe colocavam no virar do século, quer
externos – a rápida evolução da situação internacional, a globalização da economia mundial
e o seu impacto sobre o emprego, a competitividade e a criação de postos de trabalho, o
terrorismo, a criminalidade, o tráfico de droga, a pressão migratória, os desequilíbrios
ecológicos, as ameaças à saúde pública – quer internos – o futuro alargamento e a
necessidade
de
dotar
a
UE
de
instrumentos
adequados
para
poder
assumir
as
responsabilidades assumidas pelo Tratado da UE.
Em termos de política externa e de defesa, este Tratado (Título V), teve como grande
objectivo tornar a UE mais eficaz na utilização da sua influência diplomática e do seu peso
económico nas relações com países terceiros, na promoção da paz e na estabilidade e
prosperidade do mundo.
Daí que a PESC tenha sido melhorada em vários aspectos:
◆ Estabelecimento dos princípios que devem orientar a PESC – por um lado, a
salvaguarda dos valores comuns dos interesses fundamentais, da independência e da
integridade da União e da sua segurança; por outro, a manutenção da paz, o reforço
da segurança e da cooperação internacionais, da democracia, do Estado de Direito e
dos Direitos Fundamentais. A promoção destes princípios é feita com base na Carta
das NU e nos Acordos Europeus;
◆ Aumento da coerência global pelo reforço do papel do Conselho Europeu, na definição
das estratégias comuns para a política externa da União que especificarão os seus
objectivos, a sua duração e os meios a facultar pela União e pelos Estados-membros;
◆ Nomeação de um Alto Representante para a PESC, assistido por uma Unidade de
Planeamento de Política e de Alerta Precoce, encarregada de centralizar e de analisar
as informações provenientes dos Estados-membros, da Comissão Europeia e da UEO;
◆ Melhoria dos processos de decisão. A União Europeia pode recorrer a um novo
instrumento: a Estratégia Comum. Este instrumento é mencionado no artigo 12 do
32
CIG preparatória para a revisão do Tratado de Maastricht.
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Informação Internacional, Vol. I, 2004
TUE. O Tratado de Amsterdão instaurou igualmente a possibilidade de se recorrer, em
determinadas condições, ao voto por maioria qualificada;
◆ A UE passou a dispor de capacidade para negociar e celebrar acordos internacionais
com vista a implementar a sua PESC;
◆ Na política comercial comum o Conselho passou a ter faculdade de decisão, por
unanimidade, nas questões relativas aos sectores de serviços e de direitos de
propriedade intelectual;
◆ Em matéria de segurança e defesa, os objectivos da UE foram reformulados,
nomeadamente:
a.
As denominadas Missões Petersberg – missões humanitárias e de evacuação, de
manutenção da paz e de gestão de crises – passaram a estar explicitamente
mencionadas no Tratado como aspectos da política de segurança da União – artigo
17º nº 2;
b.
Um dos factores de complexidade em matéria de segurança é o facto de quatro
Estados-membros – Áustria, Finlândia, Irlanda e Suécia – serem tradicionalmente
ou constitucionalmente neutros e portanto não participam em alianças militares,
enquanto os restantes onze Estados-membros são aderentes da Aliança Atlântica.
Além disso, muitos dos Estados-membros desenvolveram entre si formas de
cooperação bilateral ou multilateral – daí o Tratado de Amsterdão prever a prazo
uma verdadeira política de defesa comum.
A UE passou a dispor de capacidade militar operacional recorrendo aos meios da
UEO. Ainda que não haja uma coincidência perfeita entre as filiações na UE e na
UEO, o Tratado de Amsterdão estatuiu que a UEO passaria a fazer parte integrante
do desenvolvimento da UE. Por outro lado, o Tratado permitiu a plena integração
da UEO na UE.
Em concreto, o Tratado previu um processo que permite, desde logo, a cooperação
entre as duas organizações: o Conselho Europeu passou a poder definir as
orientações para uma acção comum que implique o recurso à UEO. Os Estadosmembros da União que não sejam membros da UEO, mas que contribuam para
uma acção comum passaram a poder participar plenamente e em pé de igualdade
no planeamento e na tomada de decisões, no âmbito da UEO.
Vários protocolos, bem como decisões da UEO definiram as modalidades
específicas desta cooperação.
Em suma, foi reforçado o carácter operacional da PESC, dotando-a de instrumentos mais
coerentes e de um processo de decisão mais eficaz. Foi aceite a possibilidade de se recorrer
ao voto por maioria qualificada graças à dupla garantia que representa a abstenção
226
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construtiva e a possibilidade de remeter a decisão para o Conselho Europeu em caso de veto
excepcional de um Estado-membro (denominado "travão de emergência"). À Comissão foi
reconhecido um papel crescente a nível de representação e de execução. Por outro lado, foi
estabelecida uma relação mais estreita com a UEO, pelo que a UE pode delegar na UEO a
execução das missões de Petersberg. Graças a um acordo posterior, algumas competências
da UEO foram transferidas para a UE.
Desde a assinatura do Tratado de Amsterdão, a PESC tem evoluído praticamente através dos
Conselhos Europeus.
Paralelamente, a partir de 1997 o Governo de Tony Blair apercebendo-se das divergências
entre os EUA e a França, levou a que na Cimeira de Saint-Malô se verificasse uma mudança
de posição do Reino Unido. Foi adoptada a decisão de que a União Europeia teria de ter
capacidade de condução de acções autónomas apoiadas por forças credíveis, os meios de
decisão para usá-los e a capacidade de resposta rápida a crises internacionais, desde que a
OTAN não estivesse empenhada33.
Assistiu-se à alteração da postura britânica: de rígidos opositores passaram a activos
promotores da Política Externa de Segurança Comum e de Defesa (PESC-D).
Em 1999, aquando do Conselho Europeu de Colónia, a Alemanha aceitou o consenso francobitânico e foi criada a PESD que tem por objectivo permitir à União desenvolver as suas
capacidades civis e militares de gestão das crises e de prevenção dos conflitos à escala
internacional, contribuindo assim para a manutenção da paz e da segurança internacionais,
em conformidade com a Carta das Nações Unidas. A PESD, que não implica a criação de um
exército europeu, deverá evoluir de forma compatível e coordenada com a OTAN.
A partir de então, a PESC-D conheceu um enorme desenvolvimento não apenas devido ao
desbloqueamento que teve lugar em Saint Malô, mas também em consequência do conflito
do Kosovo.
Com efeito, a ruptura da ex-Jugoslávia, ao longo dos anos 90, expôs a fraqueza militar da
Europa e a sua dependência em relação aos EUA. Durante anos os Americanos defenderam
que a Europa tinha de fazer mais por si própria e assim permitir que os EUA não tivessem de
despender tanto nas despesas militares com a
Europa. Os Europeus deveriam vocacionar
mais os seus orçamentos nacionais mais para as questões de defesa. Daí que, após a
experiência dos Balcãs concluíram que era necessário terem uma força de reacção rápida
dado que a Europa já tem organizações militares e conhecimento tecnológico para criar uma
força de sucesso. No entanto, a intervenção da OTAN na crise do Kosovo revelou que a
33
A decisão franco-britânica adoptada na Cimeira de Saint-Malô foi aceite por todos os Estadosmembros da UE, com excepção da Dinamarca que usufrui nesta matéria do estatuto de opting out. Esta
decisão foi também ratificada na Cimeira de Washington da OTAN, em Abril de 1999, designado-a como
Berlim Plus, mediante a qual a OTAN reconhece que passará a ser a UE e não a UEO a desenvolver
capacidades para uma acção autónoma nos cenários em que a Aliança não estiver envolvida.
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227
Informação Internacional, Vol. I, 2004
Europa era bastante apagada na sua capacidade militar e de coordenação em comparação
com os EUA.
Assim, na sequência da entrada em vigor do Tratado de Amsterdão, em 1999, juntou-se às
missões de gestão das crises civis e militares, a componente prevenção dos conflitos da
PESD. O Comité Político e de Segurança (COPS)34 passou a ser assistido pelo Comité Militar
da UE (CMUE) e pelo Estado Maior Militar da UE (EMUE) que constituem as estruturas
políticas e militares permanentes que consagram uma política de defesa autónoma e
operacional da União. Foi nomeado Sr. PESC – Javier Solana.
Além disso, o Conselho Europeu de Helsínquia, em Dezembro de 1999, instaurou o Helsinki
headline goal, isto é, o poder da União dispor de capacidades próprias militares para
posicionar, num prazo de 60 dias e por um período de, pelo menos, um ano, até 60 000
homens efectivos, capazes de desempenhar todo o leque de tarefas previstas na Declaração
Petersberg e de capacidades civis, nomeadamente, polícia, peritos em acções de nation
building nas suas dimensões de Estado de Direito, protecção civil e administração civil. Ou
seja, a criação de um corpo europeu de reacção rápida destinado a operações de
manutenção da paz e gestão de crises regionais.
Em Maio de 2000, na Cimeira da UEO, em Santa Maria da Feira, foi decidida a preservação e
defesa, apesar das suas competências, estruturas e património doutrinário terem sido
transferidas na integra para a PESD. Ou seja, assistiu-se à extinção da operacionalidade da
UEO.
Neste contexto, o que esteve e está na origem da construção da defesa europeia é a
satisfação das missões Petersberg. Visa-se desenvolver as capacidades militares – e os
mecanismos de decisão, planeamento e condução de operações – dos países europeus para
lhes permitir conduzir autonomamente operações de gestão de crises. As missões Petersberg
tiveram a sua origem na UEO, foram integradas no Tratado de Amesterdão e até ao
desaparecimento da UEO, a UE usava-as para as desempenhar, dado que a UEO garantia o
acesso a uma capacidade operacional que a própria UE ainda não dispunha.
A PESC-D significa, do ponto de vista institucional, o desenvolvimento pela União de
capacidades militares e civis para fazer face aos riscos e à instabilidade que afectem a sua
segurança. Enquanto a União Europeia não tiver uma capacidade militar capaz de sustentar
os seus esforços em matéria paz e de estabilidade, a sua acção no exterior estará sempre
limitada.
O desenvolvimento da PESD contribui para a vitalidade de um elo transatlântico renovado.
Esse desenvolvimento traduz-se igualmente numa verdadeira parceria estratégica entre a UE
e a OTAN na gestão de crises, no respeito da autonomia de decisão de ambas as
organizações.
O Tratado de Nice, assinado a 26 de fevereiro de 2001, introduziu a possibilidade de, em
determinadas condições, instaurar cooperações reforçadas (com um número mínimo de oito
34
O Comité Político e de Segurança (COPS) substitui o Comité Político (COPO).
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Departamento de Prospectiva e Planeamento
A OTAN e a PESD: duas Realidades Complementares ou Concorrentes
Estados-membros) no domínio da PESC, tendo em vista a realização de uma acção comum
ou de uma posição comum. Essas cooperações reforçadas não podem incidir sobre questões
que tenham implicações ao nível militar ou relativas à área da defesa. Ficou consagrado, no
Tratado,
a
PESD,
bem
como
o
acordo
entre
os
Estados-membros
e
da
sua
institucionalização. Passou-se, então, a ter uma União Europeia com uma dimensão militar35.
Em Outubro de 2002, no Conselho Europeu de Bruxelas foram adoptadas as modalidades de
participação dos aliados europeus não membros da UE em operações efectuadas pela União,
no caso de uso de capacidades e meios da OTAN.
A 16 de Dezembro de 2002, a UE e a OTAN assinaram o acordo de parceria estratégica
garantindo o acesso aos recursos e às estruturas da OTAN.
Assim, em 2003 foram aprovadas quatro operações e duas em 2004, desempenhadas pela
PESD, nomeadamente:
◆ 01 de Janeiro de 2003 – ainda em curso – Operação de Polícia – Bósnia Herzegovina;
◆ 31 de Março de 2003 – 15 de Dezembro 2003 – Operação Concórdia – Macedónia;
◆ Junho 2003 – 01 de Setembro de 2003 – Operação Artemis – Congo;
◆ 15 de Dezembro de 2003 – Dezembro de 2004 - Operação de Polícia – PROXIMA –
Macedónia;
◆ 28 de Junho de 2004 – Junho de 2005 – Missão da União Europeia para o Estado de
Direito da Geórgia – República da Geórgia;
◆ 12 de Julho 2004 – Julho 2007 – Operação Althea – Bósnia-Herzegovina36.
Destas seis operações PESD, três são militares – “Operação Concórdia”, “Operação Artemi” e
“Operação Althea” – duas são Missões de Polícia – “Bósnia-Herzegovina” e “PROXIMA” – e
uma é vocacionada para auxiliar a população civil – “Missão da União Europeia para o Estado
de Direito da Geórgia”.
35
A. Rogério Leitão, (2002), Política Europeia de Segurança e Defesa – Que futuro?, Estratégia (2003).
Instituto de Estudos Estratégicos e Internacionais (IEEI). Nº18-19. Lisboa: Principia, p. 339.
36
Esta operação teve início em Dezembro de 2004. A Força da União Europeia (Eurofor) substituiu a
OTAN na chefia da força multinacional de estabilização na Bósnia-Herzegovina (SFOR). A nova força
europeia – Eurofor – é composta por 7 000 soldados com a missão de assegurar a segurança na Bósnia.
Mais de 30 países (22 dos quais membros da UE) contribuem para a nova “Operação Althea”, cabendo
ao Reino Unido a chefia desta nova força. Nesta missão a UE conta com o apoio da OTAN, ao abrigo do
Acordo Berlim Plus. É o Comité Militar da UE que supervisiona toda a execução da operação. Nesta
operação a OTAN mantém uma pequena presença em Sarajevo e em conjunto com as forças “Althea”
terá a tarefa de apanhar criminosos de guerra e aconselhar o Governo Bósnio sobre as reformas a
introduzir no âmbito da defesa. Trata-se da primeira grande autónoma da UE em solo europeu.
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Informação Internacional, Vol. I, 2004
No Conselho Europeu, realizado 25 de Março de 2004, após os atentados terroristas em
Madrid, foi emitida uma Declaração sobre a Luta contra o Terrorismo. Nesta Declaração os
quinze acordaram:
◆ A implementação urgente da totalidade das medidas da luta contra o terrorismo;
◆ Desenvolver o contributo da PESD no combate ao terrorismo;
◆ Criação do cargo de Coordenador da Luta Antiterrorismo.
O Conselho dos Ministros de Negócios Estrangeiros da UE aprovou, a 14 de Junho de 2004, a
criação de uma Agência Europeia de Armamento, Investigação e Capacidades Militares com a
finalidade de melhorar as capacidades militares da Europa e apoiar as suas políticas de
segurança e de defesa. Esta Agência implicará aos Estados melhoraram a sua cooperação na
investigação e desenvolvimento, bem como no desenvolvimento das capacidades de defesa e
de armamentos. Somente através do aumento de orçamentos para a investigação é que os
Estados da UE conseguirão competir com o orçamento de defesa norte-americano.
A 18 de Junho de 2004 foi aprovada no Conselho Europeu de Bruxelas, sob a égide da
Presidência Irlandesa, a Constituição Europeia37, tendo sido assinada a 29 de Outubro. Nela
é proposta a criação da figura do Ministro dos Negócios Estrangeiros Europeu (artigo III197º da Constituição Europeia)38, responsável pela condução e participante activo na
formulação da política externa, de segurança de defesa europeia, devendo velar pela geral
harmonia da acção externa da UE e representá-la em organismos ou conferências
internacionais.
Segundo o artigo I-40º nº 3 da Constituição Europeia, é instituída a Agência Europeia de
Armamento, Investigação e Capacidades Militares.
Na reunião de 22 de Novembro de 2004, entre os Ministros de Defesa dos Estados-membros
da UE, foi aprovado o orçamento de 21 milhões € para a nova Agência.
A Constituição Europeia prevê a criação de um novo mecanismo de cooperação estruturada
(artigos I-40º nº 6 e III-213º) que permite a alguns países avançarem para uma defesa
integrada e autónoma, sem esperar concordância de todos os Estados-membros. A
implementação deste tipo de cooperações estruturadas permite aos Estados que prefiram
começar a integrar as suas capacidades militares e a dotá-las da mobilidade e flexibilidade
necessárias, terem capacidade de agir rapidamente em qualquer parte do mundo. Estas
37
A Constituição Europeia é o resultado de um processo que começou em Outubro de 2003 com o início
da CIG de Roma, cuja finalidade foi a de analisar as propostas formuladas pela Convenção a fim de
propor a adopção de uma nova Constituição Europeia. A Constituição Europeia abarca já uma Europa a
27 (incluindo a Bulgária e a Roménia, os quais apesar de não ter entrado em Maio de 2004, brevemente
serão membros de pleno direito, tendo já como obrigação a ratificação da Constituição).
38
O Ministro dos Negócios Estrangeiros Europeu substituirá o actual Alto Representa da PESC – Sr. PESC
– e será também Vice-Presidente da Comissão Europeia.
230
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A OTAN e a PESD: duas Realidades Complementares ou Concorrentes
forças deverão estar prontas em 2007. Não obstante, este princípio só pode ser aplicado
desde que não ponha em causa a OTAN.
Foi aceite a cláusula de solidariedade (artigo III-213º da Constituição Europeia) que diz
respeito à mobilização dos meios civis e militares, no interior da UE, na eventualidade de um
acontecimento semelhante aos ataques de 11 de Setembro de 2001 e, recentemente, de 11
de Março de 200439, ou se um Estado-membro for vítima de uma catástrofe natural ou de
origem humana.
Surge também pela primeira vez aquilo a que se poderá chamar de embrião de uma defesa
europeia dado que se cria o conceito de defesa europeia que poderá conduzir à futura
identidade militar da UE.
Em conclusão, a política de segurança e de defesa continua a fazer parte da política externa
da União. A defesa europeia é necessária porque a Europa tem consciência que sem ela não
dispõe de uma política internacional digna de tal nome e porque os europeus sabem que sem
uma defesa cada vez mais europeia, a totalidade da capacidade militar dos seus membros
impede a credibilidade de posições adoptadas pela a UE na cena internacional.
Por outro lado, várias sondagens mostram que os cidadãos europeus desejam uma UE forte,
solidária e interveniente, dispondo de uma política externa e de segurança e defesa própria.
Talvez com a Constituição se possa caminhar para uma Europa dotada de uma política
externa, de segurança e defesa que lhe proporcione maior peso e maior coerência na cena
internacional, ao contrário do que se passou no Iraque.
A política externa e de defesa correspondem ao núcleo duro de competências próprias dos
Estados. A partir do Relatório Davignon, em 1971, o processo de constituição de uma União
Política Europeia começou-se a delinear. Sempre se verificaram tentativas de reforço de uma
União Europeia cada vez mais forte, não obstante também se ergueram muitas resistências.
2.2. A Cooperação UE-UEO-OTAN no Século XXI
A OTAN, a UE e a UEO emergem no pós-II Guerra Mundial, atravessam a Guerra Fria,
enfrentando actualmente os novos e imprevisíveis desafios de segurança que o século XXI
lhes está a colocar. Ao longo das décadas houve alguns pontos de contacto entre estas
organizações, mas é sobretudo no pós-Guerra Fria que as suas relações se estreitam e se
assiste a pontos de contacto, de acções e de actividades em comum.
Antes de avançar há que fazer um breve apontamento acerca da evolução da UEO.
39
No Conselho Europeu de Bruxelas de 25 de Março de 2004, foi reiterado o compromisso político desta
cláusula, constante do artigo 42 do projecto da Constituição para a Europa.
Departamento de Prospectiva e Planeamento
231
Informação Internacional, Vol. I, 2004
A UEO foi criada em 1954, contando com 28 Estados. Esta organização tem as suas origens
no Tratado de Bruxelas para a colaboração económica, social e cultural e para a auto-defesa
colectiva, de 1948, assinado pela França, Reino Unido e Benelux.
A UEO constitui um verdadeiro quadro de diálogo e de cooperação, em matéria de defesa e
de segurança para os seus membros. Os seus 28 Estados-membros possuem quatro
estatutos diferentes: Estados-membros, membros associados, observadores e parceiros
associados. Os países da União Europeia têm o estatuto de Estado membro, com excepção
da Dinamarca, da Irlanda, da Finlândia e da Suécia que têm o estatuto de observador. Os
seis membros associados são a Hungria, a Islândia, a Noruega, a Polónia, a República Checa
e a Turquia. Por fim, os sete parceiros associados são a Bulgária, a Estónia, a Letónia, a
Lituânia, a Eslovénia, a Eslováquia e a Roménia. A diferença de estatutos criou um sistema
de geometria variável, com três níveis diferentes de membros e afiliados, para além do
estatuto de observador:
◆ Membros, também membros da OTAN e da UE;
◆ Membros associados, membros da OTAN, mas não da UE;
◆ Parceiros associados, não membros da OTAN, nem da UE;
◆ Observadores, membros da UE, mas não da OTAN. A Dinamarca também optou pelo
estatuto de observador.
Com a assinatura do Tratado de Washington que instituiu a OTAN, em 1949, o exercício das
capacidades militares da UEO foi transferido para a Aliança do Atlântico Norte. De acordo
com os Tratados de Paris de 1954, a RFA e a Itália aderiram ao Tratado de Bruxelas e a
organização passou a designar-se por União Europeia Ocidental (UEO), tendo continuado a
desempenhar as suas funções de acordo com as condições e objectivos definidos nos
Acordos de Paris.
No período que medeia entre 1954 e 1984, esta organização foi perdendo a sua importância
e o seu protagonismo foi-se diluindo: os assuntos militares passaram para a OTAN, os
aspectos sociais e culturais para Conselho da Europa (criado em 1949); os assuntos
económicos para a OCDE.
Nos anos 80, assiste-se ao relançamento da UEO no plano político e operacional, assente em
duas ideias chave: dotar a integração europeia de uma dimensão de segurança (braço
armado da UE) e reforçar a solidariedade com a OTAN (pilar europeu de defesa).
Assim, em 1984 pela Declaração de Roma a organização procurou desenvolver uma
identidade europeia comum de defesa, mediante a cooperação entre os seus membros na
área da segurança e do reforço do pilar europeu da Aliança do Atlântico Norte.
Em 1987, foi adoptada, em Haia, a “Plataforma Comum”, cujo objectivo foi o reforço do pilar
europeu da OTAN e contribuir com uma Europa integrada com dimensão de segurança e de
232
Departamento de Prospectiva e Planeamento
A OTAN e a PESD: duas Realidades Complementares ou Concorrentes
defesa. A Plataforma definia as relações da UEO com a OTAN e com outras organizações, o
alargamento da UEO e as condições para o posterior desenvolvimento do seu papel como
fórum de debate regular para as questões de defesa e de segurança que afectavam a
Europa.
Em 1988, verificou-se uma coordenação das forças navais e operações no Golfo Pérsico,
após a Guerra Irão-Iraque.
É, também, em 1988, que Portugal e Espanha assinaram a adesão à UEO, tendo-se tornado
membros em 1990.
Com a assinatura do Tratado de Maastricht, em 1991, foi criada a PESC como um dos
três pilares da UE, prevendo-se a constituição de uma política de defesa comum, a
prazo, em que a UEO seria o “braço armado” da União. Foram definidas as relações e o
papel da UEO com a UE e com a OTAN.
As missões de Petersberg foram criadas em Junho de 1992, aquando do Conselho Ministerial
da União da Europa Ocidental (UEO) realizado no Hotel de Petersberg, nas proximidades de
Bona.
Nessa altura, os Estados-membros da UEO declararam-se prontos a colocar à disposição da
UEO unidades militares provenientes de qualquer ramo das suas forças convencionais, com
vista à realização de missões militares sob a autoridade da UEO. Foram definidos os
diferentes tipos de missões militares que podem ser realizadas pela UEO: para além de
contribuírem para a defesa colectiva no âmbito da aplicação do artigo 5º do Tratado de
Washington e do artigo V do Tratado de Bruxelas alterado, as unidades militares dos
Estados-membros da UEO podem ser utilizadas para:
◆ Missões humanitárias ou de evacuação de cidadãos;
◆ Missões de manutenção da paz;
◆ Missões executadas por forças de combate para a gestão de crises, incluindo
operações de restabelecimento da paz.
Estas missões estão expressamente integradas no artigo 17º do Tratado da União Europeia e
fazem parte integrante da Política Europeia de Segurança e de Defesa (PESD).
Em Novembro de 1996, teve lugar a primeira aplicação das disposições estabelecidas no
Tratado de Maastricht em relação à UEO (artigo J4º nº 2 TUE), altura em que o Conselho da
União Europeia adoptou a decisão de solicitar à UEO que analisasse com urgência a forma
como poderia contribuir para os esforços humanitários da UE no apoio aos refugiados
deslocados de guerra na região dos Grandes Lagos, em África. A cooperação UEO-UE
verificou-se, de igual modo, no planeamento de operações de evacuação de forças,
colaborando com os países africanos nos seus esforços de manutenção de paz e de
desminagem do terreno.
Departamento de Prospectiva e Planeamento
233
Informação Internacional, Vol. I, 2004
O Tratado de Amsterdão consagrou a UEO como parte integrante do desenvolvimento da
União uma vez que esta organização lhe confere uma capacidade operacional no domínio da
defesa. Com efeito, a UEO desempenhou um papel importante no lançamento das primeiras
missões de Petersberg, como por exemplo o destacamento de polícia em Mostar, ou a
cooperação com a polícia na Albânia. Todavia, actualmente este papel foi abandonado em
favor do desenvolvimento de estruturas e capacidades próprias à União, no âmbito da
Política Europeia de Segurança e Defesa (PESD). A prová-lo está a transferência das
capacidades operacionais da UEO para a União. A este título, os órgãos subsidiários da UEO e
o Instituto de Estudos de Segurança e o Centro de Satélites, deixaram de integrar a
organização desde 01 de Janeiro de 2002, passando a constituir agências da União. Além
disso, o Tratado de Nice suprimiu determinadas disposições do Tratado da União Europeia
relativas às relações entre a UEO e a União. Deste modo, a principal competência que se
mantém no âmbito da UEO diz respeito ao artigo V - a defesa colectiva.
Segundo o Embaixador António Monteiro Portugal (2001:80),
não só a complexidade institucional da UEO, com diferentes estatutos de participação por
um alargado número de países, como o sistema configurado no Tratado da UE para ela,
complicava e prejudicava a utilização com eficiência da sua capacidade operacional. Era
assim imperativo evoluir e clarificar os aspectos institucionais e tornou-se evidente a
existência de uma convergência em torno da necessidade da UE assumir por ela própria a
condução de operações de gestão de crises.
No que toca às relações entre a UEO e a OTAN, ficou estipulado na “Declaração Sobre o
Papel da UEO e as suas Relações com a UE e a Aliança Atlântica” (constante do Tratado de
Amsterdão) que a UEO teria um papel no desenvolvimento da IESD no seio da OTAN40.
Paralelamente, assistiu-se a uma cooperação OTAN-UEO. Como consequência da decisão de
desenvolver uma IESD no seio da OTAN, foram elaboradas disposições necessárias para
assegurar que a posterior adaptação da Aliança incluiria todos os aspectos do apoio da OTAN
às operações dirigidas pela UEO. Foram estabelecidos dispositivos concebidos para garantir
que, caso ocorresse uma crise em que a UEO decidisse intervir (e a Aliança preferisse não o
fazer) esta poderia solicitar a utilização dos meios e capacidades da Aliança, incluindo um
centro de comando CJTF para realizar operações sob o seu controlo político e direcção
estratégica.
A decisão de dotar a UE dos meios e capacidades necessárias para a implementação de uma
PESD foi tomada na Cimeira de Colónia de 1999. De acordo com esta decisão, o papel
assumido pela UEO relativamente ao desenvolvimento da IESD foi progressivamente
transferido para a União Europeia.
40
Na “Declaração da UEO
estabelecido no ponto 9
Europeia de Segurança e
cooperação institucional e
234
sobre o Papel da UEO e as suas Relações com a UE e a Aliança Atlântica” ficou
A UEO constitui um elemento essencial do desenvolvimento da Identidade
Defesa no seio da Aliança Atlântica, e, nesse sentido continuará a reforçar a
prática com a OTAN.
Departamento de Prospectiva e Planeamento
A OTAN e a PESD: duas Realidades Complementares ou Concorrentes
Durante este período, a OTAN continuou a trabalhar com a UEO no sentido de completar e
implementar os dispositivos que facilitassem a cooperação entre ambas as organizações em
caso de uma operação de gestão de crise comandada pela UEO, que utilizasse equipamento
e capacidades da OTAN.
No que se refere às relações entre a UE e OTAN, a ideia de desenvolver uma Identidade
Europeia de Segurança e de Defesa resulta da verificação de dois factos:
◆ A Europa viu-se confrontada, desde há vários anos, com uma conjuntura caracterizada
pelo aparecimento de diversos focos de instabilidade a Leste (Bósnia-Herzegovina,
Kosovo …);
◆ O redimensionamento relativo do empenhamento dos Estados Unidos no que toca à
defesa europeia criou um vazio que a Europa não foi capaz de preencher. Nos últimos
anos tornaram-se, assim, evidentes as limitações de uma aliança (a OTAN) que se
definia essencialmente em função de uma ameaça exterior, numa altura em que, para
enfrentar os novos desafios da segurança europeia, se faz sentir na necessidade de
uma entidade política animada pela consciência de que existem interesses comuns.
Neste contexto, o Conselho da OTAN, realizado em Bruxelas, em Janeiro de 1994,
reconheceu a importância de definir uma identidade europeia específica em matéria de
segurança e de defesa. Essa identidade, afirmada na Cimeira de Roma da OTAN, em 1991,
começou a tomar forma em Berlim, por ocasião do Conselho da OTAN de 3 de Junho de
1996, graças ao desenvolvimento do conceito de Grupos de Forças Interarmadas
Multinacionais (GFIM), aprovado pelos Ministros da Aliança por ocasião da Cimeira de Janeiro
de 1994. Os referidos grupos permitiram a utilização de capacidades militares da OTAN em
operações conduzidas pela União da Europa Ocidental (UEO) e executadas sob o controlo
político e a direcção estratégica da UE.
Desde então, a União Europeia dotou-se das suas próprias estruturas políticas e militares
permanentes para assegurar o controlo político e a direcção estratégica das crises. Em
Dezembro de 2002, no âmbito dos acordos permanentes sobre as consultas e a cooperação
entre a UE e a OTAN, os denominados “Berlim plus”, a União e a OTAN assinaram um acordo
de parceria estratégica em matéria de gestão de crises. Graças a esse acordo, a União
passou a dispor de um acesso, com efeito imediatos, aos meios logísticos e de planificação
da Aliança Atlântica, incluindo no que respeita a informações militares. Assim, a União pode
utilizar esses meios para conduzir as suas operações de manutenção da paz. Desde 2003, a
UE dotou-se de uma força de reacção rápida que, a prazo, compreenderá 60 000 homens.
O desenvolvimento da IESD no seio da OTAN permite, por um lado, um “bundersharing”
financeiro e militar, num contexto em que os EUA não querem ser os que mais contribuem
para a defesa e segurança europeia. Por outro lado, como a IESD é desenvolvida no seio da
OTAN, os EUA podem continuar a controlá-la e por conseguinte a ter uma voz e até um veto
na segurança e defesa europeia – os EUA continuam a ser um poder europeu. A IESD, num
quadro euro-atlântico, tal como a UE hoje a concebe, apenas existirá nas condições e nos
limites em que os EUA quiserem.
Departamento de Prospectiva e Planeamento
235
Informação Internacional, Vol. I, 2004
O problema da preponderância americana é que inviabiliza o objectivo de transformar a
OTAN numa aliança global entre a UE e os EUA, com vocação não apenas para a defesa
europeia, mas para a defesa dos interesses europeus à escala planetária. Com efeito, para
além da segurança europeia, parece não haver à escala mundial uma coincidência de
interesses tão sólida como aquela que continua a existir em relação à preservação da paz e
estabilidade no velho continente. O choque de interesses poderá levar a prazo os europeus a
criarem uma efectiva IESD.
Assim, torna-se claro que face à tentação imperial americana que tende a tratar os europeus
como “juniors partners”, a Europa, e a UE em particular, tem de se afirmar no plano político
e militar dentro da aliança.
No Conselho Europeu de Helsínquia, celebrada em 1999, foi estabelecido o Helsinki headline
goal para os Estados-membros da UE, relativamente às suas capacidades militares para
operações de gestão de crises. Ficou acordada a criação de uma Força de Reacção Rápida.
Esta Força tem o papel de realizar operações militares comandadas pela UE de resposta a
crises internacionais em que a OTAN, no seu todo não esteja implicada em termos militares.
Isto significa que esta força só intervêm quando os EUA não se querem envolver, não
ocorrendo o dual helmet na OTAN. Este processo faz parte da determinação da UE de
desenvolver uma política europeia de segurança e de defesa, que funciona como a base
militar para a sua PESC (não ocorrendo a duplicação desnecessária de estruturas da OTAN,
nem a criação de um exército europeu). A Força de Reacção Rápida Europeia actuará em
conjunto com outras organizações internacionais e pode actuar a pedido da OSCE e da ONU;
pode partilhar recursos com a OTAN.
A UE criou um Mecanismo de Desenvolvimento de Capacidades (MDC) que tem como
principal missão evitar a duplicação de tarefas entre a UE e a OTAN e facilita a comunicação
entre as duas organizações.
Neste contexto, tendo em conta o compromisso acordado há cinco anos sobre a criação de
uma Força de Reacção Rápida da UE, a 22 de Novembro de 2004, os Ministros de Defesa da
UE concordaram em criar 13 Unidades de Reacção Rápida com capacidade de intervenção
em crises internacionais – missões humanitárias e de manutenção da paz em qualquer parte
do mundo. A sua operacionalidade está prevista para 2005. Cada Unidade deverá ter 1500
soldados capazes de serem mobilizados em 10 dias.
Das 13 Unidades de Reacção Rápida, quatro grupos serão limitados a um único Estadomembro – França, Reino Unido, Itália e Espanha. Os restantes terão uma composição
multinacional, agindo sob comando dos grandes Estados-membros.
Dos 25 Estados-membros da UE, Malta e Dinamarca já tomaram a posição de não
participarem41, a Irlanda e a Estónia ainda estão a decidir. Todavia, a Noruega, que não é
41
Malta alega ter uma força armada reduzida e a Dinamarca beneficia da claúsula de “opting out” para
as questões de defesa.
236
Departamento de Prospectiva e Planeamento
A OTAN e a PESD: duas Realidades Complementares ou Concorrentes
membro da UE, declarou a sua intenção de participar na Unidade de Reacção Rápida,
juntamente com os seus vizinho nórdicos – Suécia e Finlândia.
A UE trabalhará em conjunto com a OTAN de modo a estabelecerem uma coordenação entre
esta Unidades de Reacção Rápida e a NRF.
Não é provável que a Força de Reacção Rápida Europeia se torne numa estrutura militar que
compita com a OTAN. Na verdade, a Força de Reacção Rápida Europeia, nos seus contorno
actuais, não tem capacidade de empreender uma missão do tipo daquela conduzida pela
OTAN no Kosovo, em 1999. Com efeito, as duas forças são distintas nos seus propósitos. A
NRF será sobretudo uma força de ataque dotada com grande capacidade bélica para usar em
operações de combate de elevada intensidade, e sobretudo fora do continente europeu. A
Força de Reacção Rápida Europeia está principalmente vocacionada para missões de paz e
de estabilização na Europa ou na sua periferia imediata. Daí se poder concluir que deverão
ser complementares.
Na sequência das reuniões de Dezembro de 2000, passou-se a assistir a um compromisso
para a realização de reuniões conjuntas a nível de Embaixadores e de Ministros, aumentando
as consultas entre as duas organizações em caso de crise.
Face à guerra do Iraque, ficou demonstrado que a OTAN deve juntar às suas tropas de
combate, forças com capacidade de reconstruírem e de estabilizarem um país ou uma
região, reerguendo a nação civil.
Os europeus dispõem deste tipo de forças. Os alemães e os italianos estão a desenvolver
unidades especializadas em missões de estabilização e de reconstrução. Os franceses e os
britânicos contam com tropas de “frontline”. Daí que, verifica-se que a OTAN neste momento
não está organizada para retirar as devidas vantagens e treino destas forças militares
nacionais.
Uma solução possível é a criação de uma força de estabilização e reconstrução. No entanto,
a criação desta força é encarada por alguns oficiais de ambos os lados do Atlântico com
alguma preocupação, dado que:
◆ poderá secundarizar o papel da Força de Resposta Rápida da OTAN;
◆ levar os europeus a abandonarem as missões de conflito a favor de missões de paz
(mais populares). Esta situação criaria uma divisão de trabalho transatlântica e
poderia condenar a OTAN;
◆ esta nova força poderá competir com a força de reacção rápida da UE.
Apesar destas reticências, a verdade é que a OTAN deve ser capaz de realizar as duas
missões. Sem um força de estabilização e reconstrução, a OTAN terá de usar a NRF para
esse tipo de missões. A criação de uma força de estabilização e reconstrução poderia
Departamento de Prospectiva e Planeamento
237
Informação Internacional, Vol. I, 2004
também incentivar os Estados europeus a investirem nesta força, dado que desde o fim da
Guerra Fria, a Europa tem diminuído a sua contribuição financeira, no plano militar.
Ressalta desta análise que a OTAN continua a ser uma organização preponderante da
arquitectura de segurança europeia; é ela a responsável pela defesa colectiva dos seus
membros.
O
desenvolvimento
das
capacidades militares
no
quadro
europeu
exige
naturalmente um relacionamento forte entre a OTAN e a UE. Esta relação permite à UE
recorrer a meios e capacidades da OTAN, mas também porque ambas as organizações têm
objectivos comuns. Daí a importância de mecanismos que permitam o diálogo, a cooperação
e consultas recíprocas entre a UE e a OTAN, evitando-se a duplicação de esforços e no
respeito pelo princípio da manutenção da autonomia de decisão de ambas as organizações,
permitindo uma actuação eficaz e coerente.
A UE e a UEO submetem-se assim à OTAN e aos EUA mas poderá acontecer que os choques
de interesses entre a UE e os EUA levem progressivamente a UE a afirmar a sua IESD e
assim afastar-se política e militarmente, de maneira progressiva, dos EUA. Mas este não é
um cenário a curto prazo dado que a UE deverá, antes de tudo atenuar as contradições entre
os seus Estados-membros – entre Atlanticistas/Europeistas – e convencer os neutros, ou
seja, a UE deverá provar a sua capacidade de coerência e independência. E, para terem uma
IESD não podem continuar a diminuir as despesas para com os seus orçamentos militares.
No contexto da arquitectura de segurança europeia é a OTAN que parece agir como força
motora.
A Aliança Atlântica e a União Europeia são verdadeiramente significativas, porque
resultam de uma revolução ideológica na política europeia, que substitui uma ideologia
nacionalista e expansionista por um conjunto de valores liberais e democráticos, hoje
determinantes para a política externa dos países europeus e ocidentais. Como resultado,
estas duas organizações são fundamentais para se consolidar estes valores nos Estadosmembros e para os promover no interior de outros Estados, como é notório nos
respectivos processos de alargamento da NATO e da UE
(João Marques de Almeida &
Vasco Rato, 2004: 42).
3. 2001 E AS MUDANÇAS NOS EUA
3.1. Novas Ameaças
Desde o Renascimento até à II Guerra Mundial viveu-se num mundo multipolar (confirmado
pelo Congresso da Vestefália, de 164842), em que existiam várias potências com capacidades
materiais idênticas. Seguiu-se o sistema bipolar que prevaleceu durante a Guerra Fria, em
que apenas duas grandes potências tinham capacidades materiais superiores às demais.
42
O fundamento do Tratado era a Doutrina da Soberania, que estabelecia que a conduta interna e as
instituições do Estado estavam fora da ingerência dos outros Estados.
238
Departamento de Prospectiva e Planeamento
A OTAN e a PESD: duas Realidades Complementares ou Concorrentes
Desde a implosão da União Soviética, apenas os EUA são a maior potência mundial, em
termos militares e económicos, pelo que se assiste à emergência de um mundo unipolar.
Com efeito, com o fim da Guerra Fria acabou a ameaça comum entre as duas margens do
atlântico face à União Soviética. Os EUA emergiram como a única superpotência com
capacidade de intervenção decisiva global. São os detentores da superioridade militar (em
termos nucleares, força aérea e armada poderosas e capacidade singular de projectar poder
em termos globais) e económica. Segundo Loureiro dos Santos43 a afirmação dos EUA como
única superpotência ocorre num contexto internacional,
caracterizado pela globalização económica, comunicacional, cultural e de violência: uma
Europa economicamente debilitada e militarmente fraca em fase de reconstituição do seu
espaço geopolítico tradicional (...); a reentrada da Ásia (especialmente da China) no
comércio mundial retomando a sua posição na economia internacional, e a procurar o
poder político e militar que lhe corresponde – aparecendo como a próxima competidora
estratégica da América do Norte; outras grandes potências emergentes, como a Índia, o
Brasil e a África do Sul, a procurarem afirmar-se internacionalmente (...); e um conjunto
de ameaças novas transnacionais, provenientes de actores não estatais, onde se
interpenetram diversas formas de criminalidade multinacional e projectos políticos com
motivações culturais fundamentalistas, entre as quais avulta a combinação explosiva do
terrorismo de martírio, massacrando inocentes, com a proliferação de armas de
destruição maciça.
Entre o fim da Guerra Fria e o 11 de Setembro (1989/1991-2001) viveu-se um período de
transição e de incerteza. No pós-11 de Setembro começou-se a definir o modelo de
ordenamento internacional do pós-Guerra Fria.
A viragem unipolar iniciou-se com Bill Clinton, como uma resposta americana ao novo
contexto estratégico gerado pelo colapso da bipolaridade. Com George W. Bush a
unipolaridade norte-americana “consolida-se”.
Após os eventos trágicos de 11 de Setembro de 2001, as preocupações quanto ao
unilateralismo intensificaram-se. A consciência de que se vive numa era caracterizada por
terrorismos, por extremismos (culturais e práticas de violência que ultrapassam as fronteiras
do mundo árabo-islâmico) e militarismos permitem desenhar um quadro de novas ameaças:
a natureza do terrorismo actual, a avaliação das armas de destruição maciça e a
possibilidade de uma sinergia destes dois elementos serem utilizados por Estados pária,
emergindo novas confrontações de raiz ideológica baseadas em fundamentalismos religiosos,
étnicos e nacionalistas.
43
SANTOS, José Loureiro dos (2004) – Que futuro para a NATO? – Público. 28 de Junho, p. 16
Departamento de Prospectiva e Planeamento
239
Informação Internacional, Vol. I, 2004
Concomitantemente, como que para caracterizar estas novas ameaças, e ao mesmo tempo
traduzindo uma linguagem imperialista dos EUA, novos termos tornam-se frequentes:
Estados párias, eixo do mal, alteração de regime, nation building, guerra contra o
terrorismo, guerra preventiva, Arco da Crise.
CAIXA 1
Definições de alguns dos novos termos do século XXI
Estados párias
De acordo com o documento “The National Securaty Strategy for the United States”, (NSS 2002:14) ,
os Estados pária apresentam cinco características:
▪
apoiam o terrorismo;
▪
mostram uma a determinação em adquirir armas de destruição maciça;
▪
constituem uma ameaça para os seus vizinhos;
▪
têm regimes políticos tirânicos;
▪
não respeitam as liberdades e os direitos humanos fundamentais.
Actualmente, encontram-se abrangidos por esta denominação o Iraque, o Irão e a Coreia do Norte.
O novo Terrorismo
Trata-se de uma ameaça com quem é impossível negociar – tem origens e direcções pulverizadas,
desligadas, basicamente orientadas por uma ideia político-religiosa (..) massacrando o maior número
possível de inocentes, com a finalidade de substituir a liberdade e a democracia, pelo totalitarismo e
a repressão (Loureiro dos Santos, 2004:16).
No entanto, o novo terrorismo que se verifica no século XXI é diferente do tradicional relacionado
com a conquista do poder sobre a população de uma determinada área territorial, com os quais se
tem negociado, normalmente in extremis (Loureiro dos Santos, 2004:17).
É um terrorismo global na sua organização, no seu alcance e nos seus objectivos. Este terrorismo não
tem fronteiras, não tem limites geográficos.
Deve, talvez, ser encarado como a principal ameaça deste princípio de século.
Para os EUA, a definição de terrorismo passou a abranger as redes terroristas transnacionais,
nacionais ou subnacionais e três tipos de Estados: Estados que utilizam o terrorismo; Estados forada-lei, detentores de armas de destruição maciça à margem da legalidade internacional; e os Estados
falhados, perturbadores regionais e que acolhem organizações terroristas e criminosas.
Al Qaeda
A Al-Qaeda é um actor geopolítico não estatal, movimento político radical, que usa métodos
terroristas, e está disposto a dar uma nova solução política unificadora ao mundo árabe, utilizando o
islão como factor legitimador.
A Al-Qaeda supõe o acesso armas de destruição maciça sob controlo árabe, uma utilização agressiva
da arma do petróleo e uma alteração radical das expectativas das sociedades árabes, que torne
possível gerir com maior liberdade as receitas do petróleo.
Tem por objectivo principal alterar a ordem internacional actual, de natureza imperial, liderada pelas
democracias sob o comando do império norte-americano.
240
Departamento de Prospectiva e Planeamento
A OTAN e a PESD: duas Realidades Complementares ou Concorrentes
A Al Qaeda é autora de atentados terroristas de grande dimensão: ataque aos EUA, em Nova York e
em Washington; ataque sobre a Turquia, em Istambul, e às portas da sua fronteira da Sul; em
Marrocos, em Casablanca; o atentado em Madrid.
Guerra Preventiva
É contra os grupos terroristas e o Estados párias que surge a guerra preventiva, defendida pelos EUA.
Este tipo de guerra justifica-se devido à impossibilidade de dissuadir grupos terroristas e Estados
párias. Enquanto que durante a Guerra Fria, ambos os blocos estavam empenhados em manter o
status quo, dissuadindo-se mutuamente. Ambos sabiam que em caso de ataque sobre o seu território
e população as consequências seriam dramáticas, esta questão coloca-se em termos diferentes para
os terroristas e mesmo para os Estados párias, em que a dissuasão não surte efeito. Os novos
terroristas não exercem domínio sobre território, não estando sujeitos a retaliação e muitos deles
aceitam morrer pela causa que defendem. Daí a justificação de desencadear uma guerra preventiva.
Foi com esta justificação que os EUA intervieram no Iraque, em 2003.
A guerra preventiva é suportada pela doutrina militar “pre-emption”, isto é, as novas ameaças
exigem uma nova resposta.
Arco de crise
Após o fim da Guerra Fria assistiu-se à deslocação do centro de gravidade das tensões mundiais da
Europa, onde residiu durante a Guerra Fria, para a Ásia, emergindo e evidenciando como actores
fundamentais das décadas que se seguem, países como a Índia, a China, o Irão e a Turquia,
pertencentes a civilizações bem distintas das do Ocidente.
O Arco de crise abarca, em termos de geopolítica mundial e de relações estratégicas, a Ásia Central,
o Médio Oriente, o Golfo Pérsico, a Ásia do Sul e a Ásia-Pacífico (Coreias, Curilhas, Estreito da
Formosa e Mar do Sul da China).
Em suma, após o 11 de Setembro, a segurança internacional caracteriza-se pela conjugação
de três factores: uma enorme supremacia militar dos Estados Unidos, a natureza radical da
ameaça terrorista e o empenho dos Estados Unidos em promoverem a democracia e os
valores liberais (Marques de Almeida & Rato, 2004:120)
Naturalmente que existem outras ameaças: reflexos do conflito Norte-Sul na pressão
demográfica que se traduz no forte crescimento dos fluxos migratórios no sentido Sul-Norte;
as novas ameaças à saúde pública, o crime organizado.
3.1. A Nova Doutrina
Desde sempre que a política externa norte-americana oscila entre o intervencionismo e o
isolacionismo, verificando-se uma opção pelo intervencionismo sempre que os interesses e
valores dos EUA são postos em causa.
Durante a Administração de Bill Clinton44, a sua Doutrina fundava-se no alargamento da
globalização e da democracia. Clinton acreditava que o desenvolvimento dos mercados
fomenta a democracia; a política externa devia estimular investimentos e reformar
economias em regimes não democráticos para conduzir a mudanças políticas. Daí o
44
Bill Clinton foi Presidente dos EUA entre 1993-2001, durante dois mandatos consecutivos. Pertence ao
Partido dos Democratas.
Departamento de Prospectiva e Planeamento
241
Informação Internacional, Vol. I, 2004
desenvolvimento
da
centralidade
das
alianças
multilaterais,
a
democratização
e
a
liberalização económica, como pilares da política externa norte-americana, então praticada.
Para George W. Bush45 existe também uma correlação entre a democracia política e os
mercados, mas defende que é a democracia que produz crescimento. A política externa deve
“exportar” regimes democráticos. No entanto, esta exportação não deve ser feita através da
força. Apenas regimes párias que abdicaram da sua legitimidade internacional deverão e
poderão ser alvos de uma guerra preventiva. A guerra preventiva justifica-se devido à
impossibilidade de dissuadir grupos terroristas e Estados párias, e segundo, devido à
catastrófica devastação resultante de ataques perpetuados por Estados párias ou grupos
terroristas possuidores de armas químicas, biológicas e nucleares (Marques de Almeida &
Rato, 2004:82). As intervenções militares preventivas norte-americanas são justificadas
como um meio de travar as intenções agressivas e expansionistas destes regimes. Não
existe uma distinção entre os terroristas e os que lhes concedem refúgio. Foi neste contexto
que Bush terá afirmado connosco ou contra nós.
Neste começo de século, segundo Pezarat Correia, são três os interesses vitais dos EUA, que
englobam três grandes áreas de preocupações:
1. Manutenção da invulnerabilidade do território nacional e das suas instalações no
exterior;
2. Impedir a reconstituição de blocos, nomeadamente, na Euroásia, que possam pôr em
causa a hegemonia norte-americana;
3. Assegurar o controlo das principais reservas petrolíferas e de gás natural em todo o
mundo, tendo como objectivo a manutenção dos seus stocks e o controlo dos preços.
Em finais de Setembro de 2002, a Casa Branca apresentou o documento intitulado The
National Security Strategy of the United States (“A Estratégia de Segurança Nacional dos
Estados Unidos da América” – NSS). Este documento identifica as novas ameaças à
segurança internacional, desenvolve a doutrina da guerra preventiva, defende a promoção
da democracia e da expansão dos mercados livres e do comércio internacional à escala
global, e finalmente defende que os EUA devem procurar preservar a unipolaridade. A partir
deste documento está desenhada a Doutrina Bush46. Esta Doutrina aborda:
◆ Segurança;
45
George W. Bush foi eleito em Novembro de 2000, sendo Presidente dos EUA desde 2001, continuando
em funções no seu 1º mandato até Janeiro de 2005. Foi reeleito para o seu segundo mandato em 02
Novembro do corrente. Pertence ao Partido Republicano.
46
A Doutrina Bush recolhe o contributo da visão Wilsoniana assente na promoção da democracia, nos
mercados e na segurança colectiva – “missão universal”.
242
Departamento de Prospectiva e Planeamento
A OTAN e a PESD: duas Realidades Complementares ou Concorrentes
◆ Novo tipo de desenvolvimento que visa evitar a emergência de Estados falhados que
acolhem organizações terroristas. A ajuda externa e a cooperação passam a ser
concebidas como instrumentos de regulamentação da ordem internacional e da
governabilidade.
É neste contexto que surge a tão contestada guerra preventiva de Bush. Segundo o
documento The National Security Strategy of the United States (2002:14), antes dos EUA
optarem pela Guerra preventiva, Washinton assegura que efectuará consultas com os
aliados, mas, igualmente, não se coibirá de agir unilateralmente se os seus interesses vitais
estiverem directamente ameaçados.
Segundo o mesmo documento, o sistema unipolar vigente permite estabelecer coligações de
dois tipos:
1. Institucionalizada – por exemplo, através da OTAN;
2. Variáveis – formadas para cumprirem uma missão específica, desfazendo-as aquando
da situação resolvida (a Guerra do Iraque de 2003 ilustra bem este tipo de coligação).
Em consequência dos atentados de 2001, tornou-se óbvia a preferência por coligações de
tipo variável.
A resposta à ameaça terrorista não se reduz à guerra preventiva, mas também inclui a
estratégia da promoção da democracia. Daí a proposta do NSS defender a expansão do
círculo da democracia para combater o terrorismo.
A verdade é que Bush prossegue, por um lado, uma postura unilateralista – rejeitou o
Protocolo de Quioto e o Tratado Tribunal Penal Internacional (TPI)47, o Tratado ABM; mas,
por outro, também prossegue uma postura multilateralista – através das instituições
económicas internacionais e das suas alianças militares institucionalicinalizadas.
É neste contexto de novas ameaças, em que o território norte-americano passou a ser
vulnerável que o Secretário de Defesa Donald Rumsfeld48, apresentou, em Janeiro de 2002,
a Doutrina Militar norte-americana, segundo a qual os EUA devem agir para ter capacidade
de dissuasão em quatro teatros de operações importantes, obtendo meios para vencer dois
47
O Tratado de Quioto não foi ratificado em virtude de ser lesivo para os interesses norte-americanos,
em termos de competitividade económica; em relação ao TPI a sua ratificação era difícil pois a
obrigatoriedade de em determinados casos de transferência de cidadãos americanos para tribunais
estrangeiros violar as normas da Constituição norte-americana.
48
Donald Rumsfield pertence à ala dos neoconservadores do partido republicano norte-americano. Para
esta ala, os EUA são a única potência que deverá submeter todas as outras, concretamente,
assegurando na Ásia o equilíbrio entre China e Japão; na Europa o equilíbrio entre ingleses e alemães,
isolando a França; no Médio Oriente, conciliando interesses turcos, israelitas e sauditas. Os
neoconservadores são chefiados por um triângulo formado pelo Vice-Presidente dos EUA, Dick Cheney,
por Rumsfield e pelo subsecretário de Defesa Paul Wolfwitz.
Departamento de Prospectiva e Planeamento
243
Informação Internacional, Vol. I, 2004
agressores simultâneos, tendo ainda a possibilidade de desencadear uma contra-ofensiva de
envergadura e de ocupar a capital de um inimigo para aí instalar um novo regime. Rumsfield
multiplica a eventualidade dos conflitos alargando para quatro os “Major Theater Wars”. Daí
que tenha sido aumentado o orçamento de defesa dos EUA. O conceito central é o de
alcançar o objectivo do “controlo estratégico”, ou seja, a supremacia indiscutível.
A Doutrina Militar de Rumsfield colide com a Doutrina Powell, do Secretário de Estado Collin
Powell49, que defende que Washington só deverá intervir militarmente quando se reunam
duas condições: estar em jogo o interesse vital norte-americano e poder desencadear um
potencial ataque militar esmagador; caso contrário os EUA abster-se-ão de intervir.
Segundo Loureiro dos Santos (2004:228),
em rigor, não se deveriam comparar estas duas doutrinas, porquanto não se situam no
mesmo patamar da acção estratégica.
A primeira, da autoria de Powell, respeita à estratégia militar operacional – atribuição das
forças a um teatro de operações (TO), a sua articulação e manobra para alcançar os
objectivos definidos politicamente. Logo, refere-se ao tipo de potencial de combate
desejável no TO, face à ameaça nele previsível. Foi praticada com êxito durante a
primeira Guerra do Golfo, em 1991, quando o General Powell era o chefe do EstadoMaior General das FA norte-americanas.
A doutrina Rumsfield é do âmbito das estratégias genética e estrutural da acção militar,
visando gerar e articular o mais adequado tipo e quantidade de forças, que a tecnologia
existente permite, capazes de responderem às ameaças com que os EUA se possam
confrontar, no actual contexto estratégico.
Aquando da intervenção no Iraque, em 2003, Powell sofreu uma derrota na esfera política,
ao longo do processo diplomático que conduziu ao desencadeamento da guerra. A esta
derrota não foi a alheia a influência/interferência de Rumsfield e de outros membros da
administração. Não obstante, Rumsfield também não saiu vitorioso em consequência da
posição da França.
No final do Verão de 2003, após a ocupação do Iraque, com a segunda resolução do
Conselho de Segurança, proposta pelos EUA, assistiu-se a uma inversão da estratégia global
norte-americana.
Os
resultados
inesperados
da
ocupação
do
Iraque
obrigaram
a
Administração norte-americana a reflectir sobre a estratégia até então posta em prática. Esta
49
Collin Powell pertence ao lado conservador do partido republicano (mais moderado). A “Doutrina
Powell”, inspirada na tese de Paul Kennedy, defende que existe uma sobreposição da potência
americana, donde os EUA deveriam adoptar uma postura comparável à da Inglaterra após a Guerra dos
Boers, quando a Grã-Bretanha assumiu uma posição moderada e moderadora, conciliatória com os
interesses dos principais aliados favoráveis ao estabelecimento de alianças. Os conservadores
tradicionais são chefiados por Powell, pelo seu adjunto Dick Armitage e pelo chefe do “Policy Planning
Staff” do Departamento de Estado, Richard Haas.
244
Departamento de Prospectiva e Planeamento
A OTAN e a PESD: duas Realidades Complementares ou Concorrentes
reflexão abarcou não só no Iraque, mas todo o mundo. De uma postura praticamente
unilateral, recorrendo a coligações variáveis passou-se para a procura do entendimento e da
negociação, embora não pondo de lado a eventual necessidade de intervenções duras,
através do envolvimento das organizações internacionais, nomeadamente, da ONU.
Esta nova orientação estratégica segue e acompanha uma profunda modificação nas
relações de força no interior da administração norte-americana. De uma posição
preponderante do Cheney-Rumsfield (que resistiram e continuam a resistir à inversão,
como se vê no Iraque, onde pretendem que a ONU seja solicitada para actuar, mais
como apoiante do que como poder responsável) e consequente apagamento de Powell,
transita-se para uma situação em que o Secretário de Estado reassume o lugar que lhe
corresponde na hierarquia interna do Governo e Condoleeza Rice retoma o papel de
coordenadora dos vários braços de segurança nacional. (...) A alteração da estratégia
anterior deve-se, principalmente aos crescentes obstáculos com que se estava a deparar
e impediam o seu êxito. Provavelmente os efeitos da nova estratégia foram potenciados
pelas posições vantajosas entretanto adquiridas – país localizado centralmente na região
do Golfo – com a ocupação do Iraque. (...) Mas teve também muito a ver com as
próximas eleições presidenciais norte-americanas (Loureiro dos Santos, 2004:29-30).
A inversão da estratégia global já teve resultados positivos: alteração do comportamento da
Líbia50, do Irão, da Síria, do Sudão, do Paquistão e da Arábia Saudita, num relacionamento
mais amistoso com a Alemanha, Rússia, China e talvez alguma compreensão com a França.
Paralelamente, verificou-se o avanço da Iniciativa Estratégia de Contra proliferação
(Proliferation Security Iniciative – PSI) lançada, em finais de Maio de 2003, pela América em
aliança com vários países (cujo número está a crescer), tendo por finalidade o controlo de
tráfego ligado a tecnologias de armas de destruição maciça; bem como, a apresentação de
uma proposta de aprofundamento do Tratado de Não proliferação Nuclear51. Assistiu-se
ainda ao projecto denominado Grande Médio Oriente.
50
Reconhecido pelo documento Policy in focus: National Security, do National Security Council, 11 de
Fevereiro de 2004.
51
Op. Cit.
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Informação Internacional, Vol. I, 2004
Caixa 2
O Plano Grande Médio Oriente – Great Middle East Plan
Trata-se de um plano de reforma política, social e cultural que engloba o Grande Médio Oriente e o
Norte de África (desde Marrocos ao Afeganistão), ou seja, destina-se ao mundo islâmico e é
considerada por Bush vital para a guerra anti-terrorista.
Este plano é constituído por três grandes linhas:
1. Iniciativas, contactos, e assistência, para a promoção de comportamentos democráticos;
2. Aprofundar o conhecimento nas sociedades muçulmanas;
3. Ampliar as actividades económicas, através de assistência e incentivos.
Os EUA desejam a participação dos Europeus, em termos multilaterais, para pôr em prática este
plano.
Os Árabes – Arábia Saudita, Egipto, Síria - vêem nesta iniciativa o propósito de promover reformas de
fora para dentro (reforms must spring from the specifics of the region and not through the diktats of
external forces52), enquanto a UE considera, tal como os Árabes, que a resolução do conflito israelopalestianiano é uma condição prévia e essencial para a paz na região e para o êxito das próprias
reformas.
Paralelamente, a OTAN quer, com os países do Mediterrâneo (através do diálogo com o Mediterrâneo),
desenvolver projectos de parceria individualizados com cada um, à medida de cada um53, de forma a
pôr em prática este plano do Grande Médio Oriente.
Em suma, após o 11 de Setembro, os EUA foram obrigados a recorrer à força militar –
Afeganistão e Iraque – o que inevitavelmente projectou a sua hegemonia a nível da
segurança internacional As estratégias vigentes durante a Guerra Fria (ex: a doutrina de
dissuasão) deixaram de funcionar com a nova ameaça terrorista.
Segundo João Marques de Almeida e Vasco Rato (2004:54, 88-89),
a consolidação da liderança americana no pós-Guerra Fria passa pela reformulação de
conceitos estratégicos tradicionais, pela redefinição de ameaças e interesses, e pela
reexaminação de tratados e instituições internacionais. (...) Este processo foi iniciado
pela primeira Administração de Bill Clinton. A investida da Al Qaeda de 11 de Setembro
clarificou os contornos do mundo pós-Guerra Fria, e acelerou a transição para a
unipolaridade já em curso. (...)
Mantém-se uma considerável relutância em envolver os Estados Unidos em operações de
paz e missões afins se os interesses vitais do país não se encontram directamente
ameaçados. Em resumo, dir-se-á que a opção preferencial dos EUA é o multilateralismo,
mas o direito de agir unilateralmente, incluindo a tomada de medidas preemptivas de
52
In EU should get tough when Middle East fails to reform. Judy Dempsey, Finantial Times. 01 de
Março 2004.
53
Esta iniciativa terá o nome de Iniciativa de Cooperação de Istambul.
246
Departamento de Prospectiva e Planeamento
A OTAN e a PESD: duas Realidades Complementares ou Concorrentes
autodefesa contra ao terroristas que ameaçam o país não é alienado em circunstância
alguma (Marques de Almeida & Rato, 2004:88-89).
3.3. Novos Teatros de Guerra
Após a Guerra Fria, os EUA desenvolveram operações de curto prazo e de fraca intensidade
na Somália, no Haiti e no Panamá; lideraram outras de maior intensidade nos Balcãs,
nomeadamente, na Bósnia e no Kosovo; e, empreenderam guerras de grande intensidade no
Afeganistão e no Iraque. Naturalmente, estes envolvimentos militares norte-americanos são
distintos quanto aos contextos e aos motivos.
No pós-11 de Setembro, os EUA envolveram-se no Afeganistão em 2001, e em 2003
intervieram no Iraque. Em ambos os casos fizeram-no com coligações formadas e lideradas
por eles. Com efeito, assistiu-se a uma relutância por parte dos EUA em conceder à OTAN
missões de combate no Afeganistão e, posteriormente, no Iraque. Este facto deve-se à
percepção de que os parceiros eram um impedimento à sua liberdade de fazer a guerra da
forma como consideravam mais adequada.
Afeganistão
Com o colapso da URSS, os EUA procuraram aproximar-se das repúblicas turcófonas, tendo
tido êxito, sobretudo, com o Uzbequistão.
Paralelamente, o Afeganistão tornara-se na sede da Al Qaeda e os Talibans encontravam-se
no poder. A estreita ligação entre o Afeganistão e o Paquistão não era bem vista pelos EUA.
Com os atentados de 11 de Setembro e a importância dos hidrocarbonetos na Bacia do Mar
Cáspio, estes dois factos conseguiram conjugar-se tornando o Afeganistão no principal alvo
da guerra contra o terrorismo internacional. Na verdade, o anti-terrorismo passou a ser o
novo
paradigma
da
política
internacional
dos
EUA,
com
reflexos
imediatos
no
desenvolvimento de guerras locais, na configuração das alianças e nas estratégias a seguir.
Neste contexto, menos de um mês após os atentados às Torres Gémeas e ao Pentágono, os
EUA obtiveram um mandato da ONU54 reconhecendo o direito ao exercício da legítima defesa
contra a agressão terrorista de que tinham sido alvo.
Assim, a 07 de Outubro de 2001 teve início a intervenção no Afeganistão. O seu objectivo foi
o de derrubar os Talibans e destruir a Al-Qaeda. Tratou-se de uma intervenção em que os
54
O Conselho de Segurança adoptou duas resoluções: a 1368/2001, a 12 de Setembro e a 1373/2001, a
28 de Setembro, em que condena os ataques terroristas nos EUA, considerando-os uma ameaça à paz e
à segurança internacionais. A Resolução 1377/2001 confirmou estas duas, declarando que actos de
terrorismo internacional constituem uma das mais sérias ameaças à paz e segurança internacionais, no
século XXI.
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Informação Internacional, Vol. I, 2004
EUA escolheram uma coligação por eles dominada, em detrimento de uma aliança formal
como a OTAN.
Na Guerra Afegã, o Paquistão, o Uzbequistão e o Tadjiquistão constituíram a linha da frente
e tornaram-se fulcrais na destruição de movimentos e de organizações pan-islâmicas
armadas na Ásia Central e em Caxemira. O sucesso militar criou condições internas para a
reconstrução de um Estado falhado transformando-o numa entidade política independente,
com instituições fortes e legítimas.
Nesta intervenção ficou patente a existência de uma interacção eficaz entre as forças aéreas,
terrestres e baseadas no mar, numa sintonia coordenada por meios de informação e
comunicação ultramodernos que permitiram ao comando central, na Florida, controlar
operações em tempo real. Verificou-se um rápido avanço no terreno, tomando sucessivas
cidades até à rendição da capital.
A intervenção no Afeganistão demonstrou o crescente fosso militar existente entre os EUA e
o resto do mundo. Com efeito, o poderio militar norte-americano é patente em virtude do
seu poderio aéreo, munições de precisão e redes integradas de comando e controlo,
comunicações e informática que permitem a condução táctica da campanha militar dia e
noite, a longa distância.
A 27 de Novembro de 2001, após o abandono dos Talibans da capital, começou em Bona a
Conferência de líderes das várias facções étnias afegãs, sob a égide da ONU, que escolheu
Hamid Karzai (pashtun) para liderar a transição. Assistiu-se a um grande empenhamento da
Alemanha (por isso as decisões foram tomadas em Bona). Em Dezembro do mesmo ano, o
Governo interino tomou posse. Uma nova Constituição foi aprovada, as primeiras eleições
presidenciais foram marcadas para Outubro de 2004.
A comunidade internacional assegurou a segurança às instituições e ao governo em Cabul,
através da Força de Assistência e Segurança mandatada pela ONU. No entanto, a
incapacidade de assegurar garantir a segurança levou os EUA (que tem 20 000 homens no
terreno) a apelar à OTAN para que se envolvesse neste país. Assim, a OTAN assumiu o
comando e controlo da Força Internacional de Assistência e Segurança (ISAF), em Agosto de
2003. Esta força composta por 6 500 peacekeepers, de 35 países55, comandada pelo
Europcorps, actua sob mandato da ONU. Inicialmente ficou circunscrita a Cabul, Mas, em
Outubro de 2003, a Resolução 1510 do Conselho de Segurança alargou a área de
intervenção do ISAF para além de Cabul.
55
Países que participam na ISAF: Membros da Aliança – Alemanha, Bélgica, Bulgária, Canadá,
Dinamarca, Eslováquia, Eslovénia, Espanha, Estónia, França, Grécia, Hungria, Islândia, Itália, Letónia,
Lituânia, Luxemburgo, Holanda, Noruega, Polónia, Portugal, Roménia, Turquia, Reino Unido, Republica
Checa, EUA; Nações Parceiras – Albânia, Áustria, Azerbaijão, Croácia, Finlândia, Irlanda, Macedónia,
Suécia; Nações Não OTAN/ Não EAPC – Nova Zelândia e Afeganistão.
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Departamento de Prospectiva e Planeamento
A OTAN e a PESD: duas Realidades Complementares ou Concorrentes
O Afeganistão foi a primeira intervenção da OTAN fora da área da OTAN.
Em Istambul, na última Cimeira da OTAN, ficou acordado o aumento do contingente para
mais 3 000 homens e o alargamento do papel da OTAN ao Norte do Afeganistão. A OTAN
tem como desafio encontrar os recursos militares necessários para completar o plano de
expansão e implementar o conceito PRT (Provincional Reconstruction Teams – equipas
mistas civis-militares para a reconstrução), seguindo os exemplos do PRT que funcionou, em
Kunduz, sob a égide alemã, e o PRT em Mazar-Sharif sob a liderança britânica.
O Afeganistão é a principal prioridade para a Aliança, sendo vista como um teste de
habilidade da OTAN em actuar fora da área.
Com a intervenção norte-americana os Talibans foram expulsos do poder, mas o novo Estado
sobrevive apoiado nas forças militares de ocupação da OTAN e só controla verdadeiramente
Cabul. O Afeganistão continua um Estado falhado onde os clãs, os senhores da guerra e os
líderes religiosos disputam o poder e mantém o papel de perturbador regional, que tem sido
sempre o seu (Pezarat Correia, 2004: 398).
Com um papel dito de estabilizador regional os EUA mantêm a sua presença na Ásia Central,
apesar dos protestos da Rússia e da RPC. Bush quer obter mais tropas estrangeiras
permitindo-lhe retirar soldados antes das eleições de Novembro.
Iraque
Desde o final do século XX até ao início do século XXI, o Iraque foi palco de três
intervenções: “Escudo do Deserto” em 1991, “Raposa do Deserto”, em 1998, e “Liberdade
para o Iraque”, em 2003. Com efeito, desde a invasão do Kuweit, em 1991, que o regime de
Saddam Hussein foi alvo de 12 resoluções do Conselho de Segurança da ONU, condenando o
comportamento do país. Várias delas foram infringidas, conduzindo à intervenção norteamericana no Iraque com o apoio de uma coligação. No entanto, a última intervenção, em
2003, provocou algumas fricções na OTAN, na UE e na ONU. Apesar do regime de Saddam
ter sido derrubado, a reconstrução do país está-se a revelar complexa e difícil e ao mesmo
tempo “relembrou” aos EUA a importância dos aliados.
Logo após o 11 de Setembro, em Janeiro de 2002, George W. Bush no discurso anual obre o
“Estado da Nação” introduziu o termo eixo do mal, composto pela Coreia do Norte, Irão e
Iraque. Seguidamente, foi aprovada a Resolução 1441, pelo Conselho de Segurança das
Nações Unidas, em Novembro de 2002, no sentido de obrigar Bagdade a revelar todos os
programas de armas de destruição maciça. Os EUA sempre alegaram que o Iraque dispunha
de um arsenal de armas de destruição maciça, representando uma ameaça para a segurança
internacional, bem como, a existência de uma forte articulação entre o regime de Saddam
Hussein e a Al-Qaeda.
No início de 2003, assistiu-se à cisão no seio da Aliança Atlântica, com reflexos imediatos na
UE e na própria ONU. A postura da França e da Alemanha opondo-se claramente a uma
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intervenção armada no Iraque foi totalmente contrária aos objectivos norte-americanos e, no
seio da UE, aos de Espanha, de Portugal, de Itália, do Reino Unido, da Republica Checa, da
Hungria, da Polónia e da Dinamarca. Estes oito países europeus assinaram o célebre
documento “A Europa e a América devem Permanecer Unidas”.
Em relação à postura da Rússia e da China, dois actores importantes na cena internacional, a
Rússia, apesar de ser o maior parceiro comercial do Iraque, cedeu em relação a Bagdade, a
China fez o mesmo.
Um mês mais tarde, Collin Powell acusou o governo iraquiano de impedir o prosseguimento
das inspecções da ONU, violando claramente a resolução 1441. Os EUA receberam o apoio
de 10 países da Europa de Leste – o grupo de Vilnius e, mais uma vez, o protesto da França.
O pedido dos EUA feito à OTAN no sentido de prestar protecção à Turquia na sequência de
um eventual ataque iraquiano foi de imediato rejeitado pela França, pela Alemanha e pela
Bélgica. Os desentendimentos entre os defensores da intervenção no Iraque e os seus
opositores continuaram, expondo publicamente a fractura no seio da OTAN e da UE, com as
inevitáveis consequências na ONU, reflectindo o seu desasjustamento ao novo contexto
internacional.
No dia 20 de Março de 2003, teve início a intervenção no Iraque56. Começaram os
bombardeamentos aéreos norte-americanos sobre o centro de Bagdade e o desembarque da
marinha inglesa na Península de Faw (a Sul). Em Abril caiu o regime de Saddam Hussein e
em Agosto de 2003 foi nomeado um administrador civil do Iraque, o diplomata norteamericano, Paul Bremer. O Conselho de Governo Provisório do Iraque reuniu-se pela
primeira vez a 13 de Julho.
Ao abrigo do artigo 4º do Tratado de Washington a Aliança adoptou uma série de medidas de
defesa para assegurar a segurança do território e da população da Turquia (entre Fevereiro
e Abril de 2003). Em Maio de 2003, a Aliança também apoiou a Polónia a desempenhar o
papel de liderança de uma força de estabilização multinacional no Iraque.
Em Outubro de 2003, a equipe responsável pela inspecção de armas de destruição maciça
não encontrou nenhuma prova. No final do ano, Saddam Hussein foi finalmente capturado.
Em Março de 2004 e após mais um período de violência foi assinada a nova Constituição
provisória do Iraque. No mês seguinte, o Governo Espanhol anunciou a retirada de 1 300
soldados. A 01 de Junho arrancou o novo Governo transitório; no dia 08 o Conselho de
Segurança aprovou o fim da ocupação57 e autorizou a força multinacional sob liderança
norte-americana.
56
A força multinacional que interveio no Iraque agregou até ao momento 33 países, 16 dos quais
membros da OTAN. Os EUA têm 140 000 efectivos.
57
Em 08 de Junho, o Conselho de Segurança da ONU aprovou a resolução nº 1546, mediante a qual
devolve a soberania ao Iraque, marca eleições e legitima o novo governo do Iraque.
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A OTAN e a PESD: duas Realidades Complementares ou Concorrentes
No dia 16 de Junho, a Comissão de Investigação do 11 de Setembro concluiu que não existiu
ligação entre a Al-Qaeda e o regime de Saddam Hussein. No dia 28 de Junho de 2004 (2 dias
antes do previsto por razões de segurança) foi finalmente transferida a soberania para os
Iraquianos, para um Governo transitório dirigido pelo Primeiro Ministro Ayad Alaui (xiita), e
um Presidente Ghazi Al-Yawar (sunita) dissolvendo-se a Autoridade Provisória da Coligação.
Terminada a guerra, a tarefa de estabilização está-se a revelar muito mais complicada e de
difícil de resolução. De acordo com o Instituto de Estudos Estratégicos Global Security, estão
a actuar no Iraque cerca de 30 grupos armados. A violência prolifera por todo o país, tendo
os EUA conseguido angariar uma série de reacções favoráveis à adesão de potências
europeias, (que tinham sido contrárias à intervenção) aos esforços de manutenção de paz.
Na reunião realizada em Ennis (Irlanda), a 27 de Junho, entre os Estados-membros da UE e
os EUA, ficou acordado a formação de forças de segurança Iraquianas
Na Cimeira de Istambul da OTAN ficou acordado o treino das futuras forças de segurança
iraquianas. No entanto, a Alemanha e a França aceitam treinar estas forças apenas fora do
país e o envio de novas tropas não foi aceite pela França, pela Alemanha, pelo Canadá e pela
Espanha.
A designação do Conselho Nacional Interino deverá reflectir a diversidade do país. Em
Janeiro de 2005 deverão ser realizadas eleições democráticas nacionais para a eleição de
uma Assembleia Nacional Transitória. Em meados de Agosto espera-se que a Assembleia,
então eleita, tenha concluído a redacção da Constituição. O novo texto constitucional será
sujeito a referendo a 15 de Outubro. No último mês do próximo do ano terão lugar as
eleições legislativas para um novo Governo e para um novo Presidente, que tomarão posse,
se tudo correr conforme estipulado, em Janeiro de 2006.
O mandato da ONU para a força multinacional expira no final de 2005, implicando a retirada
das tropas estrangeiras do território iraquiano.
A intervenção no Iraque teve consequências, nomeadamente:
◆ Redução das forças norte-americanas na Europa Ocidental e aumento do seu
dispositivo no Golfo, ou seja, a grande preocupação securitária passou a ser o Golfo;
◆ A crise transatlântica da primeira metade de 2003 pôs em causa a coesão da
comunidade atlântica;
◆ O unilateralismo dos EUA gerou desconfiança na ONU;
◆ Os EUA têm poder para ganhar guerras, unilateralemnte, mas precisam de aliados
para fazerem a paz;
◆ Reforço do eixo Franco-Alemão, no seio da UE (embora possa ser temporário);
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Informação Internacional, Vol. I, 2004
◆ A crise iraquiana legitimou a construção de uma defesa europeia autónoma: 78% dos
europeus desejam que a Europa tenha capacidade de intervir sem o apoio dos EUA, e
38% consideram uma política comum de defesa como essencial58.
Em suma, o Iraque demonstrou e expôs publicamente a fractura no seio da UE e da OTAN,
com os inevitáveis reflexos na ONU, reflectindo os seu desajustamento ao novo contexto
internacional. O papel da OTAN no Iraque é curioso: apesar de 16 Estados-membros da
OTAN terem tropas neste país, a participação da Aliança enquanto tal limitou-se ao apoio
logístico da força multinacional de 6 000 homens, que controla o sector sul de Bagdade, sob
liderança da Polónia.
Para assumir o controlo político do Iraque, a coligação não precisa somente de conquistar
Bagdade e daí exercer o poder (objectivo estratégico central). Tem de garantir a
integridade territorial do país, preservar as suas riquezas petrolíferas, e impedir o
emprego de armas de destruição maciça e eliminá-las. Também necessita de completar a
missão em pouco tempo, evitar baixas numerosas dos seus combatentes e das
populações civis, e mostrar às lideranças e aos combatentes inimigos que não vale a
pena resistirem por um regime condenado (Loureiro dos Santos, 2004:223).
3.4. Nova Estrutura das Forças
Após a II Guerra Mundial, as tropas norte-americanas permaneceram na Europa e no Japão,
depois da Guerra da Coreia ficaram na Coreia do Sul, em Taiwan e no Sudeste Asiático; com
as crises sucessivas no Médio Oriente, estabeleceram bases na Bacia Mediterrânea. Após o
fim da Guerra Fria, em 1991, com a Guerra do Golfo, os EUA reforçaram a sua presença na
Arábia Saudita e no Kuwait; e, com a Guerra nos Balcãs começaram a alargar a sua
presença em países da Europa do Leste.
Com efeito, no início do Verão de 1991, a antiga Jugoslávia entrava num período de guerras
civis que iriam durar até finais de 1995: as primeiras começaram na Eslovénia e na Croácia
e, no início de 1992, expandiram-se até à Bósnia-Herzegovina. Foram os EUA e a OTAN que
impuseram a paz na Bósnia, em 1995, com os Acordos Dayton. O mesmo acontecendo,
quatro anos mais tarde, no Kosovo. A Conferência de Rambouillet, em Fevereiro-Março de
1999, organizada por Paris e Londres não conseguiu pôr termo ao conflito entre Belgrado e
os Kosovares. Dai, os EUA terem sido pressionados pelo Reino Unido e pela França para
intervirem. O problema acabou por ser solucionado pelos EUA e pela OTAN.
No limiar do século XXI, a Guerra no Afeganistão e a importância crescente da bacia
petrolífera do Mar Cáspio chamaram a atenção dos EUA para a criação de bases militares no
Caúcaso e nos países da Ásia Central que tinham pertencido à União Soviética. Em 2003,
58
__________ (2004), Huit Européens sur dix pour une Europe de la défense autonome, Vigie info.
Boletim electrónico mensal da Associação Futuribles Internacional, nº 3, Maio.
252
Departamento de Prospectiva e Planeamento
A OTAN e a PESD: duas Realidades Complementares ou Concorrentes
com a Guerra do Iraque, os norte-americanos anunciaram a sua intenção de manter bases
militares permanentes neste país.
Desde os atentados de 11 de Setembro aos EUA, as intervenções norte-americanas – no
Afeganistão em Outubro de 2001 e no Iraque em 2003 – demonstraram o fosso militar
existente entre os EUA e o resto do mundo. Talvez por isso os norte-americanos tenham
optado, em ambas as intervenções, por actuar com coligações por eles dominadas em vez de
uma aliança formal com a OTAN.
Com base no Base Structure Report 2002, do Pentágono e do Center for Defense
Information, os EUA:
◆ Têm uma presença militar em 156 países (apenas 46 não têm presença militar norteamericana);
◆ 63 países têm bases e tropas norte-americanas;
◆ 7 países têm 13 novas bases americanas, desde os atentados de 2001;
◆ o orçamento de defesa norte-americano para 2004 rondou os 400 mil milhões de
dólares. Os americanos investem mais nas suas forças armadas do que quase todos os
outros governos do mundo juntos. No entanto, esta quantia representa apenas uma
percentagem mínima do seu PNB;
◆ o Pentágono detém 845 441 instalações e estruturas espalhadas pelo mundo.
Desde os atentados de Setembro de 2001, a segurança militar passou a estar intimamente
vinculada à segurança económica e assistiu-se a uma reestruturação das forças armadas
norte-americanas, em termos de projecção mundial.
A nova estrutura ficou pronta a 01 de Outubro de 2002. Foram estabelecidos cinco
Comandos de tipo funcional e cinco Comandos geográficos. Os dez Comandos são presididos
por Generais. Em relação aos Comandos de tipo funcional são os seguintes:
◆ Comando Espaço;
◆ Comando Estratégico;
◆ Comando Transportes;
◆ Comando Forças Aliadas;
◆ Comando Operações Especiais.
Departamento de Prospectiva e Planeamento
253
Informação Internacional, Vol. I, 2004
Quanto aos Comandos geográficos, estes, têm por missão a defesa do espaço aéreo,
marítimo e terrestre das respectivas zonas contra qualquer tipo de ataque – terrorista,
nuclear, químicos, bacteriológicos ou militar – coordenado-se entre si. Estes Comandos
podem ainda intervir em catástrofes naturais, narcotráfico, migrações clandestinas, prestar
assistência às populações civis e participar em manobras e exercícios militares. Estes
Comandos são os seguintes:
◆ Comando Norte – inclui os EUA, o Canadá, o México e uma parte das Caraíbas (até
esta data nenhum destes comandos englobava o território norte-americano, com
excepção do Plano NORAD para a defesa anti-aérea dos EUA e do Canadá. Esta
alteração deve-se à vulnerabilidade do território dos EUA, patente no atentados de 11
de Setembro;
◆ Comando Europa – superintende a Gronelândia, quase toda a África e a totalidade da
Rússia (Moscovo não viu com bons olhos esta opção);
◆ Comando Pacífico – abarca a Antárctida, atinge Madagáscar e partilha o Alasca com o
Comando Norte;
◆ Comando Sul – coincide com a quase totalidade da América do Sul;
◆ Comando Central – a sua sede é no Qatar e está vocacionado para a Ásia Central e do
Sul.
Os EUA dispõem de 1 500 000 voluntários. As forças armadas americanas detêm
superioridade quantitativa e qualitativa total, tendo em conta as novas tecnologias.
A maior parte dos dispositivos militares norte-americanos espalhados pelo mundo são, como
já se viu, uma herança da Guerra Fria e das alianças estabelecidas em resultado da
confrontação bipolar, em particular na Europa via OTAN – Alemanha, Itália, Grã-Bretanha,
Itália, Turquia, Espanha, Islândia, Bélgica e Portugal – e na Ásia – Coreia do Sul e Japão.
Entretanto, os EUA aumentaram os seus contingentes permanentes no Golfo Pérsico – no
Catar, no Barém e em Omã – e, no âmbito da campanha contra o terrorismo, apoiam
financeira e militarmente ou com Intelligence outros Estados – Israel, Egipto, Jordânia,
Turquia, Colômbia, Paquistão, Rússia, Filipinas, Geórgia, Uzbequistão, Azerbaijão, Índia,
Indonésia, Malásia e Singapura.
Desde o primeiro trimestre de 2004 que o Pentágono tem planos para um “realinhamento
global” das suas forças estacionadas no estrangeiro. Trata-se do maior realinhamento de
forças a nível mundial desde o final da Guerra Fria. O plano foi discutido numa reunião em
20 de Maio de 2004 entre os “Top U.S. Officials”.
Este plano visa realinhar e retirar forças da Europa e da Ásia, concentrando a sua atenção no
chamado arco de crise (situado entre as ex-Repúblicas Soviéticas da Ásia Central até à Ásia
254
Departamento de Prospectiva e Planeamento
A OTAN e a PESD: duas Realidades Complementares ou Concorrentes
do Sul59), no Médio Oriente e na Bacia do Pacífico. Aposta na multiplicação e reforço de laços
com aliados (Leste Europeu, Ásia Central, África e Sudeste Asiático), desvalorizando a
Europa Ocidental, visando dispor da máxima flexibilidade das suas forças, sobretudo, em
zonas potencialmente “explosivas” (Médio Oriente, Ásia Central e Norte de África).
Em relação à Europa, actualmente encontram-se estacionadas 118 000 tropas, a maior parte
na Europa Ocidental e mais de metade na Alemanha. Com efeito, a Alemanha há mais de um
século tem sido o país europeu que acolheu o maior contingente de forças, o Pentágono
deseja retirar por volta de 30 000 soldados (actualmente tem o dobro). Em relação à força
aérea foram também manifestadas intenções de mover alguns dos F-16 da Alemanha para a
Turquia (onde ficariam mais próximos do Médio Oriente). No entanto, os EUA, manterão
bases em Itália, na Grã–Bretanha, mas trocarão outras por instalações na Europa de Leste,
nomeadamente, para a Roménia, Bulgária e Polónia.
Em relação à Ásia, o Pentágono manifestou a intenção de proceder a uma redução de 15 000
soldados dos actuais 100 000. Esta redução verificar-se-á sobretudo na Coreia do Sul (o
objectivo é o de até Dezembro de 2005 retirar 1/3 das actuais 37 000 tropas aí
estacionadas) e no Japão. Paralelamente, desejam criar novas bases, por exemplo, na
Austrália e querem reforçar laços militares com Singapura60 e com a Tailândia.
Quanto ao arco de crise, os norte-americanos já detêm ou utilizam instalações militares na
Turquia, Iraque, Arábia Saudita, Kuwait, Barém, Catar, Emirados Árabes Unidos, Omã,
Etiópia, Paquistão, Uzbequistão, Tadjiquistão e Quirguízia. Dispõem ainda de uma bases na
ilha de Diego Garcia.
Para além destas áreas, os EUA prevêem ainda “locais cooperativos de segurança”, isto é,
áreas que poderão ocupar em caso de conflito, onde não manterão uma presença
permanente, mas que usarão com frequência para exercícios militares.
Naturalmente, este plano tem sido alvo de críticas. Se é verdade que de um ponto de vista
estratégico faz mais sentido mover as tropas da Alemanha para a Bulgária e para a Roménia
(defende o General norte-americano e Comandante da OTAN, Joseph Ralston), também é
verdade que uma redução militar substancial na Europa irá reduzir a influência dos EUA,
reforçando a noção de unilateralismo de Bush e a noção de que a Europa deve contar
consigo própria. Outros especialistas avisam que o maior risco são os estragos que este
realinhamento poderá vir a criar nas relações entre os aliados, a nível militar, político e
diplomático.
59
Alguns países muçulmanos englobados neste arco têm demonstrado a sua oposição. Naturalmente, os
EUA defendem-se dizendo que a sua presença militar é temporária, terminando com o combate da Al
Qaeda e com a normalização das situações no Afeganistão e no Iraque.
60
Os EUA celebraram com Singapura um acordo de comércio livre bilateral (USSFTA), em Maio 2003
Departamento de Prospectiva e Planeamento
255
Informação Internacional, Vol. I, 2004
Segundo o International Herald Tribune o Pentágono parece ter uma preferencia crescente
em estacionar as suas tropas ou em casa ou em territórios de aliados prontos a aceitarem as
noções de guerra preventiva unilateral do Presidente George W. Bush.
Os EUA oscilam entre a explosão democrática e a regressão autoritária longa: A tentação
imperial está enfraquecida, mas ela não está aniquilada. A 14 de Janeiro de 2004, o vicepresidente norte-americano, M. Richard Cheney, dizia orgulhosamente no Los Angeles World
Affairs Council,
entre as heranças desta administração, contar-se-ão (...) as transformações profundas e
dramáticas na estrutura das nossas forças armadas, na nossa estratégia de segurança
nacional e na maneira de como utilizamos as nossas forças desde a 2ª Guerra Mundial. E
para M. Richard Perle61 a via é clara os regimes iraniano e norte-coreano representam
uma ameaça intolerável para a segurança americana. Nós devemos agir vigorosamente
contra eles e contra todos os outros sponsors do terrorismo: a Síria, a Líbia e a Arábia
Saudita. E nós não temos muito tempo62.
Em conclusão,
para além da Europa e da América Latina, regiões que se inscrevem tradicionalmente na
área de influência dos EUA, Washington dispõe actualmente de bases militares
espalhadas por milhares de quilómetros que se estendem desde o Médio Oriente até ao
Oriente Asiático, muitas delas em zonas até há pouco consideradas como hostis. Em
conjugação com a actividade das suas esquadras navais e com o sistema de vigilância
por satélites pode dizer-se, com propriedade, que na entrada do século XXI as forças
armadas norte-americanas patrulham o mundo inteiro. E de nenhuma dessas bases a
América dá sinais de pretender retirar-se. (Pezarat Correia, 2004: 79).
CONCLUSÃO
Num mundo globalizado como o do século XXI, vive-se uma era particularmente conflitual.
Os elementos que a caracterizam não são tranquilizantes confrontando-nos com momentos,
por vezes inquietantes, em que o binómio previsibilidade-imprevisibilidade desempenha um
papel fundamental. Por um lado, as hard threats – proliferação de armas de destruição
maciça e os riscos inerentes, as erupções fundamentalistas, o terrorismo à escala mundial;
por outro, as soft threats – pobreza, sida – afectam o nosso quotidiano.
Neste contexto, após a Cimeira de Praga, em 1999, a OTAN consolidou a sua posição na
segurança internacional: admitiu novos membros, tomou iniciativas de ordem estratégica de
forma a poder combater eficazmente o terrorismo internacional, assumiu o comando da
61
Citado por Thomas Powers “Tomorrow the World”, New York Review of Books, 11 de Março de 2004
62
GOLUB, Philip S. (2004) – Aux Etats-Unis, du consensus au doute. Le monde diplomatique, nº 603,
Junho, p. 12
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Departamento de Prospectiva e Planeamento
A OTAN e a PESD: duas Realidades Complementares ou Concorrentes
Força Internacional de Segurança que se encontra no Afeganistão, na sequência da
intervenção militar contra a Al Qaeda e o regime talibã. A OTAN tornou-se numa instituição
de alcance mundial vocacionada para combater o mega-terroismo e as demais “novas
ameaças” do pós-Guerra Fria.
Apesar de ser um gigante económico a UE continua um anão político. Encarada como o bloco
que a priori parece reunir as melhores condições para balancear o sistema unipolar liderado
pelos EUA, a verdade é que em termos geoestratégicos
encontra-se numa situação de
dependência em relação a Washington através da OTAN. A UE tem de ser capaz de erguer
uma verdadeira PESD e ser capaz de ultrapassar as cisões entre os seus membros
europeistas e atlanticistas (que ficou claramente patente na questão do Iraque) e aumentar
as despesas para com a defesa.
Actualmente, o mundo assiste ao dilema norte-americano que oscila entre ser uma força
propulsora do multilateralismo (edificação de uma comunidade internacional fundada em
valores e regras comuns) ou manter da opção do unilateralismo (o que lhe permite agir de
forma independente através da OTAN).
Se é verdade que os EUA podem forçar os seus aliados europeus a irem para além da Europa
expandindo-se de acordo com os interesses globais norte-americanos, também é verdade
que a emergência da UE traduz que o real dinamismo nas relações transatlânticas já não se
funda na Cimeira da OTAN, mas sim na Cimeira UE-OTAN (com efeito, os soldados da UE
estão a substituir as forças da OTAN na Bósnia; a Grã-Bretanha, a França e a Alemanha
acordaram em desenvolver uma política comum de compromisso diplomático e económico
com o Irão, desenvolvido em cooperação com os EUA; e o novo sistema Galileu será
coordenado com o sistema americano GPS).
Em suma, nos últimos 60 anos, Europeus e Americanos demonstraram repetidamente que
paz, segurança e liberdade dependem de um forte relacionamento transatlântico, construído
sob mútua confiança. O pós 11 de Setembro demonstrou que em termos de segurança e
face ao crescimento do papel económico da UE, a OTAN e a UE têm de olhar em conjunto
para os desafios e para as oportunidades globais. Assim, face ao mundo de hoje, a
complementaridade entre a UE (PESD) e a OTAN deve-se sobrepor a qualquer tipo de
antagonismo.
Departamento de Prospectiva e Planeamento
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